劉瑤 四川信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院計(jì)劃財(cái)務(wù)處

本文以行政事業(yè)單位政府采購(gòu)活動(dòng)中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為研究對(duì)象，在我國(guó)大力發(fā)展職業(yè)教育的背景下展開(kāi)主題討論。行政單位和事業(yè)單位盡管同屬體制內(nèi)單位，但他們卻因社會(huì)職能的不同，而在財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容與價(jià)值取向中存在一定的差異。然而，在我國(guó)大力發(fā)展職業(yè)教育的今天，行政單位需通過(guò)政府采購(gòu)來(lái)助力農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)素質(zhì)的提升，事業(yè)單位則需依托中職和高職學(xué)校，通過(guò)政府采購(gòu)來(lái)為各專(zhuān)業(yè)人才的職業(yè)能力養(yǎng)成提供平臺(tái)。這就使行政單位與事業(yè)單位在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制中，具有了一致的目標(biāo)導(dǎo)向和價(jià)值取向。在推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展的進(jìn)程中，政府采購(gòu)的主要內(nèi)容為：采購(gòu)課程資源庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目、采購(gòu)職業(yè)培訓(xùn)外包服務(wù)項(xiàng)目。由于上述政府采購(gòu)內(nèi)容具有顯著的外部性，所以難以借助市場(chǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)約束可能存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而創(chuàng)新財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制方式則成為了必要。

經(jīng)驗(yàn)表明，行政事業(yè)單位在開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)存在“重立項(xiàng)、輕效益”的情況。所謂“重立項(xiàng)”是指，針對(duì)職業(yè)教育所需的政府采購(gòu)屬于專(zhuān)家采購(gòu)范疇，所以在立項(xiàng)采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)往往會(huì)開(kāi)展多次的可行性論證工作。所謂“輕效益”是指，隨著項(xiàng)目采購(gòu)?fù)戤呁度胧褂煤螅瑒t較為對(duì)最終使用的效果作出全方位的評(píng)價(jià)。這樣一來(lái)，便會(huì)間接弱化對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金使用效益的關(guān)注度。顯然，這與新政府會(huì)計(jì)制度的內(nèi)在要求相背離。基于此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的目的可界定為，在確保政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)既定社會(huì)效益目標(biāo)的同時(shí)，防止財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金出現(xiàn)漏損和無(wú)效耗費(fèi)的情形?；谝陨纤觯P者將就文章主題展開(kāi)討論。

一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制所存在的不足

具體而言，可將財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制所存在的不足歸納如下：

(一)財(cái)務(wù)內(nèi)控環(huán)境有待完善

如上文所述，財(cái)務(wù)內(nèi)控環(huán)境主要由組織架構(gòu)、內(nèi)部治理機(jī)制和內(nèi)控文化等三要素構(gòu)成。目前，財(cái)務(wù)內(nèi)控環(huán)境有待完善主要反映在，內(nèi)部治理機(jī)制還有待落實(shí)，內(nèi)控文化建設(shè)還有待加強(qiáng)。在新政府會(huì)計(jì)制度的導(dǎo)引下，行政事業(yè)單位已經(jīng)在形式上建立起了內(nèi)部治理機(jī)制，但在執(zhí)行中卻因缺乏有效的資金效益評(píng)價(jià)模式，而難以真正落實(shí)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制中的主體責(zé)任。內(nèi)控文虎可指代預(yù)算管理文化，因行政事業(yè)單位內(nèi)各部門(mén)之間存有職能化壁壘，這就使得內(nèi)控文化難以在除財(cái)務(wù)部門(mén)之外的其他部門(mén)中生根。甚至在財(cái)務(wù)部門(mén)中，因其主要扮演著預(yù)算執(zhí)行的角色，也使得部分財(cái)務(wù)人員缺乏應(yīng)有的內(nèi)控意識(shí)。

在開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)中，因存在著明確的目標(biāo)導(dǎo)向和任務(wù)驅(qū)動(dòng)，所以在對(duì)待財(cái)政資金撥付這一事項(xiàng)上，顯現(xiàn)出“重量、輕質(zhì)”的現(xiàn)象。即，無(wú)論是行政事業(yè)單位管理層還是財(cái)務(wù)部門(mén)更為關(guān)心專(zhuān)項(xiàng)資金能否到位和按時(shí)撥付，而對(duì)于政府采購(gòu)項(xiàng)目的使用價(jià)值和使用效果并不關(guān)注。從而，就極易使財(cái)政資金出現(xiàn)錯(cuò)配或低效配置。

(二)風(fēng)險(xiǎn)研判意識(shí)有待加強(qiáng)

與企業(yè)不同，行政事業(yè)單位在為社會(huì)提供公共產(chǎn)品時(shí)并不存在競(jìng)爭(zhēng)壓力，并在追求社會(huì)效益目標(biāo)的過(guò)程中，也無(wú)如同企業(yè)那樣的成本控制要求。由此，這就弱化了行政事業(yè)單位在使用財(cái)政資金時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)研判意識(shí)。對(duì)于行政事業(yè)單位而言，風(fēng)險(xiǎn)研判的內(nèi)容主要為：針對(duì)具體事項(xiàng)，專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金投入可否持續(xù)。目前，不少地方政府背負(fù)著巨額債務(wù)，其中的原因便是不計(jì)成本的大搞城市建設(shè)，或者投資建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)?？梢?jiàn)，由于缺乏風(fēng)險(xiǎn)研判意識(shí)，行政事業(yè)單位在財(cái)政資金的使用中無(wú)法建立有效的風(fēng)控措施。

針對(duì)職業(yè)人才培養(yǎng)的政府采購(gòu)中，行政單位采購(gòu)的主要內(nèi)容為職教培訓(xùn)項(xiàng)目，事業(yè)單位采購(gòu)的主要內(nèi)容為職教軟硬件設(shè)施。顯然，若存在著風(fēng)險(xiǎn)研判意識(shí)不足，行政單位在采購(gòu)中便易產(chǎn)生逆向選擇問(wèn)題，最后又可能演變?yōu)轫?xiàng)目承包人的道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于事業(yè)單位而言，則可能會(huì)降低對(duì)軟硬件設(shè)施的使用效果，而導(dǎo)致大量國(guó)有資產(chǎn)被浪費(fèi)。政府采購(gòu)依賴(lài)于招投標(biāo)工作的開(kāi)展，所以風(fēng)險(xiǎn)研判意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題還可以表述為：行政事業(yè)單位缺乏財(cái)務(wù)非程序性決策的能動(dòng)意識(shí)。

(三)經(jīng)濟(jì)主體責(zé)任有待落實(shí)

在傳統(tǒng)視域下理解“落實(shí)經(jīng)濟(jì)主體責(zé)任”的事項(xiàng)，主要關(guān)注以下幾個(gè)要點(diǎn)：具有明確的經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體、在文本信息中能夠明確經(jīng)濟(jì)主體的職責(zé)范疇以及一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任問(wèn)題能夠追溯和分解。實(shí)踐表明，行政事業(yè)單位在開(kāi)展投資類(lèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，經(jīng)濟(jì)主體的職責(zé)范疇盡管能夠在文本信息中得到界定，但事件之間所存在的邏輯因果關(guān)系，又會(huì)為追溯和分解責(zé)任制造麻煩。再者，如果經(jīng)濟(jì)主體并未觸犯財(cái)經(jīng)紀(jì)律，同時(shí)其所做決策的效果也難以被客觀評(píng)價(jià)，那么最終連是否存在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題也無(wú)從談起。

在政府采購(gòu)活動(dòng)中，因執(zhí)行著標(biāo)準(zhǔn)化的招投標(biāo)流程，所以單就采購(gòu)形式而言并無(wú)大礙。然而卻可能出現(xiàn)這樣的結(jié)果，即中標(biāo)方最終無(wú)法完全履行合約，或者外包后的服務(wù)質(zhì)量難以達(dá)到甲方的要求。如，某高職院校在省優(yōu)質(zhì)校建設(shè)中，通過(guò)政府采購(gòu)?fù)緩綄⒄n程資源庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目外包給了成都某家科技公司(項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)共計(jì)120 萬(wàn))。最終，該科技公司所提供的產(chǎn)品無(wú)法滿(mǎn)足甲方的要求。因在招投標(biāo)過(guò)程中，這所高職院校并未派出任何與優(yōu)質(zhì)校建設(shè)有關(guān)的人員參與監(jiān)標(biāo)和評(píng)標(biāo)，所以至今無(wú)法落實(shí)經(jīng)濟(jì)主體責(zé)任。甲乙雙方妥協(xié)后的做法為，乙方繼續(xù)對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行完善。

(四)資金使用效益有待重視

資金使用效益可在“產(chǎn)出/投入”關(guān)系下得到體現(xiàn)。資金使用效益的實(shí)現(xiàn)可從兩個(gè)途徑獲得：1.在投入一定的情況下，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出最大化。2.在產(chǎn)出一定的情況下，實(shí)現(xiàn)投入最小化。對(duì)于行政事業(yè)單位而言，其作為公共產(chǎn)品的提供者，需努力增大產(chǎn)品的外部性。

因此，在實(shí)現(xiàn)資金效益時(shí)，應(yīng)沿著第一個(gè)途徑展開(kāi)。在前面的論述中筆者已經(jīng)指出，行政事業(yè)單位存在著“重立項(xiàng)、輕效益”的問(wèn)題。這里，筆者對(duì)該問(wèn)題的成因作出分析：該問(wèn)題的生成部分與行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)控環(huán)境有關(guān)，部分則與難以界定產(chǎn)出量有關(guān)。不難理解，正是由于公共產(chǎn)品存在外部性而導(dǎo)致了市場(chǎng)失靈，所以缺乏有效的評(píng)價(jià)方式勢(shì)必導(dǎo)致“產(chǎn)出”的模糊化。也正是這種模糊化的結(jié)果，降低了行政事業(yè)單位對(duì)資金使用效益的重視程度。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的對(duì)策

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制對(duì)策可從以下四個(gè)方面構(gòu)建：

(一)以黨建工作促進(jìn)財(cái)務(wù)內(nèi)控環(huán)境的完善

1.發(fā)揮基層黨支部的督導(dǎo)職能

在面對(duì)完善內(nèi)控環(huán)境的重任時(shí)，行政事業(yè)單位需充分挖掘自身的政治優(yōu)勢(shì)，通過(guò)發(fā)揮基層黨支部的督導(dǎo)職能來(lái)強(qiáng)化內(nèi)部治理，以及塑造內(nèi)控文化。具體的對(duì)策為：基層黨支部應(yīng)在本單位黨建工作的引領(lǐng)下，在黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的推動(dòng)下，首先落實(shí)黨員干部的財(cái)務(wù)內(nèi)控職責(zé)。在此過(guò)程中，需結(jié)合其崗位工作內(nèi)容和領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)范疇，在二級(jí)部門(mén)黨政聯(lián)席會(huì)議上就部門(mén)重大財(cái)務(wù)決策開(kāi)展民主商議與決策。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)在基層黨支部所提供的組織保障作用下，強(qiáng)化普通黨員職工的財(cái)經(jīng)紀(jì)律意識(shí)和節(jié)約意識(shí)。最后，在支部全體黨員的示范帶頭作用下，在二級(jí)部門(mén)培育出內(nèi)控文化。

2.將業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)融入組織生活中

完善財(cái)務(wù)內(nèi)控環(huán)境的目的，在于為財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制提供強(qiáng)大的組織和制度保障。由于財(cái)務(wù)管理工作本身具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)屬性，所以在增強(qiáng)支部成員財(cái)經(jīng)紀(jì)律意識(shí)和內(nèi)控意識(shí)的同時(shí)，還需使他們掌握基本的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的手段。為此，可將財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，納入到支部的組織生活之中。筆者建議，在定期的組織生活中，基層支部可邀請(qǐng)本單位財(cái)務(wù)人員前來(lái)開(kāi)設(shè)專(zhuān)題講座，支部書(shū)記也可以在組織生活中以案例剖析和播放有關(guān)視頻的方式，增強(qiáng)支部成員的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范的意識(shí)和能力。在二級(jí)部門(mén)黨政聯(lián)席機(jī)制下，再在部門(mén)全員中開(kāi)展自查自糾活動(dòng)。

(二)以專(zhuān)家治理加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研判能力

1.以專(zhuān)家信息庫(kù)加強(qiáng)在線(xiàn)聯(lián)系

目前，行政事業(yè)單位在某種意義上也參與著投資活動(dòng)，如政府采購(gòu)。因此，如何在投資活動(dòng)中建立全面質(zhì)量安全管理，應(yīng)成為行政事業(yè)單位管理層所需思考的問(wèn)題。針對(duì)諸如職業(yè)人才培養(yǎng)、公益性職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目的實(shí)施，在政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)以專(zhuān)家信息庫(kù)來(lái)加強(qiáng)在線(xiàn)聯(lián)系。如，縣域政府在舉辦旨在提升農(nóng)民職業(yè)素質(zhì)的培訓(xùn)項(xiàng)目時(shí)，可與專(zhuān)家在線(xiàn)進(jìn)行業(yè)務(wù)交流和咨詢(xún)。交流和咨詢(xún)的內(nèi)容可以為，適合本土的農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目有哪些，以怎樣的方式開(kāi)展培訓(xùn)更有效。在專(zhuān)家的指導(dǎo)下，不僅能保障域內(nèi)農(nóng)民參與職業(yè)培訓(xùn)的權(quán)益，也能防止財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金被錯(cuò)配或無(wú)效配置的情況發(fā)生。

2.運(yùn)用德?tīng)柗品ㄖС种卮鬀Q策

對(duì)于重大決策而言，則可以運(yùn)用德?tīng)柗品▉?lái)獲得幫助。所謂“重大決策”可以界定為，總投資額度超過(guò)(包括)50萬(wàn)元以上的政府采購(gòu)項(xiàng)目，或者關(guān)系到落實(shí)黨中央惠民政策的重大民生工程。運(yùn)用德?tīng)柗品ǖ牧鞒虨?，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門(mén)和職能部門(mén)首先聯(lián)合作出政府采購(gòu)草案，并將草案在線(xiàn)提交給所選定的專(zhuān)家。為了獲得預(yù)期的決策效果，可以分別選擇不同領(lǐng)域的專(zhuān)家，如來(lái)自高校、政府人力資源部門(mén)、用工企業(yè)等。專(zhuān)家需在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)草案提出修改意見(jiàn)和建議。行政事業(yè)單位在獲得專(zhuān)家反饋后，應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況并結(jié)合草案所存在的主要問(wèn)題進(jìn)行修改，然后再將修改稿提交給專(zhuān)家。最后，結(jié)合專(zhuān)家的第二次反饋形成正式方案，并作為評(píng)標(biāo)的重要依據(jù)。

(三)以風(fēng)控目標(biāo)管理落實(shí)二級(jí)部門(mén)責(zé)任制

1.終身責(zé)任制

由于行政事業(yè)單位所提供的公共產(chǎn)品具有顯著的外部性，所以無(wú)法利用市場(chǎng)原則來(lái)對(duì)資金投資效益作出評(píng)價(jià)。然而，卻可以在終身責(zé)任制的制度安排下，以相關(guān)決策將部分財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)扼殺。以政府采購(gòu)為例，針對(duì)職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目的政府采購(gòu)項(xiàng)目，行政單位可將主體責(zé)任落實(shí)到社會(huì)人力資源保障部門(mén)，事業(yè)單位則可將其落實(shí)到具體的專(zhuān)業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)之中。在終身責(zé)任制的情況下，部門(mén)內(nèi)部下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，上級(jí)在整個(gè)采購(gòu)中需承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。同理，在專(zhuān)業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)中以任務(wù)書(shū)為依據(jù)，下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，上級(jí)若是總負(fù)責(zé)人則需為最終的采購(gòu)事故擔(dān)責(zé)。由此，這就能從根本上防止財(cái)務(wù)決策的隨意性和任意性。

2.引入項(xiàng)目制度明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任

為了使經(jīng)濟(jì)責(zé)任更為具體，在專(zhuān)項(xiàng)財(cái)務(wù)決策事項(xiàng)中可引入項(xiàng)目制。如，行政單位在開(kāi)展針對(duì)農(nóng)村留守婦女的職業(yè)培訓(xùn)工作時(shí)，便可組建項(xiàng)目組。其中，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)該政府投資項(xiàng)目負(fù)總責(zé)，并擔(dān)負(fù)分工和督導(dǎo)組員的預(yù)算管理和成本控制事項(xiàng)。再如，事業(yè)單位在開(kāi)展針對(duì)退伍軍人的職業(yè)培訓(xùn)工作時(shí)，也可組建項(xiàng)目組。該項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目負(fù)總責(zé)，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中的質(zhì)量管控承擔(dān)督導(dǎo)職能。這樣一來(lái)，就能下沉經(jīng)濟(jì)責(zé)任的認(rèn)定幅度，并在項(xiàng)目小組中明確各成員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

(四)以政府會(huì)計(jì)制度為導(dǎo)引重視資金效益

1.解構(gòu)出產(chǎn)出的具體體現(xiàn)方式

在提升行政事業(yè)單位有關(guān)人員對(duì)資金效益的重視程度時(shí)，需為他們提供評(píng)價(jià)資金效益的手段。筆者認(rèn)為，仍需在“產(chǎn)出/投入”關(guān)系下來(lái)建構(gòu)手段，當(dāng)前應(yīng)根據(jù)具體事由解構(gòu)出產(chǎn)出的具體內(nèi)容。以行政單位所舉辦的農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目為例，由于財(cái)政投資額度一定，所以需追求產(chǎn)出最大化目標(biāo)，當(dāng)然在實(shí)踐中可遵循滿(mǎn)意原則。筆者將產(chǎn)出的內(nèi)容解構(gòu)為：農(nóng)民的滿(mǎn)意程度、農(nóng)民工資性收入的增長(zhǎng)水平、用工企業(yè)的好評(píng)度等。其中，農(nóng)民的滿(mǎn)意度可采取問(wèn)卷調(diào)查的方法獲??；農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng)水平可以年度為單位，以樣本調(diào)查的方式來(lái)獲得加權(quán)平均數(shù)；用工企業(yè)的好評(píng)度可以月度為單位，以上門(mén)訪(fǎng)問(wèn)、電話(huà)采訪(fǎng)、問(wèn)卷調(diào)查的方式來(lái)獲得。

2.優(yōu)化資金效益評(píng)價(jià)主體組成

在評(píng)價(jià)行政事業(yè)單位專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效益時(shí)，需建立多元主體參與的評(píng)價(jià)模式。同樣以農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目為例，應(yīng)將駐村干部、農(nóng)技站專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、用工企業(yè)的班組長(zhǎng)、培訓(xùn)教師等納入到評(píng)價(jià)主體之中。

三、結(jié)語(yǔ)

不難發(fā)現(xiàn)，在本文的立論中，充分考慮到了行政單位與事業(yè)單位在社會(huì)職能中的不同，進(jìn)而選擇政府采購(gòu)作為研究財(cái)務(wù)風(fēng)控的背景，便能以交集的形態(tài)兼顧這兩類(lèi)單位的財(cái)務(wù)風(fēng)控實(shí)際。另外，在研究中筆者也重視挖掘行政事業(yè)單位的政治優(yōu)勢(shì)，使黨建工作成為控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的堅(jiān)強(qiáng)后盾。最后筆者再次強(qiáng)調(diào)，在識(shí)別行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需區(qū)分行政單位和事業(yè)單位的社會(huì)職能差異，只有這樣才能使控制策略做到精準(zhǔn)發(fā)力?！?/p>