孟作為 上海交通大學國際與公共事務(wù)學院

稅務(wù)稽查是稅務(wù)監(jiān)管的重要組成部分，是保障國家收入，打擊違法犯罪，促進市場環(huán)境公平有序發(fā)展的重要手段。隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，市場主體的復(fù)雜性和多樣性不斷增強，稅收監(jiān)管難度也不斷增加，面對新形勢，稽查部門急需轉(zhuǎn)變思路，創(chuàng)新監(jiān)管方式，迎接挑戰(zhàn)，為國家稅收事業(yè)做好保障?，F(xiàn)在是“大數(shù)據(jù)時代”，各行業(yè)均已開展信息化、智能化建設(shè)，新的技術(shù)也為稽查監(jiān)管升級提供了發(fā)展機遇。

一、大數(shù)據(jù)時代下的監(jiān)管

2015 年10 月，黨的十八屆五中全會正式提出“實時國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，表明國家對大數(shù)據(jù)技術(shù)的重視程度的提高，已經(jīng)上升到了國家戰(zhàn)略的層面。十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出到2035 年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標。我們需要以中央精神為指導依據(jù)，明確監(jiān)管改革的方向，不斷完善法律法規(guī)的建設(shè)，加強事中事后的管理，加強大數(shù)據(jù)、信息化對監(jiān)管方面的賦能，優(yōu)化監(jiān)管流程設(shè)置和職責管理，加強績效考評模式，不斷提高監(jiān)管治理能力。政府監(jiān)管理論要求政府在行使公權(quán)力的時候做到“精準有效”，應(yīng)當充分利用現(xiàn)代科技手段，加強互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化方式推動監(jiān)管創(chuàng)新，不斷提升監(jiān)管的精準化、智能化水平，全面實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”和信用監(jiān)管方式。2019 年9 月，國務(wù)院在《國務(wù)院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》中提出應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)代科技手段在事中事后監(jiān)管中的作用，依托大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等手段優(yōu)化監(jiān)管模式，實現(xiàn)監(jiān)管效能最大化。2021 年3 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》，該文件提出到2023 年要基本建成“無風險不打擾、有違法要追究、全過程強智控”的智慧稅務(wù)執(zhí)法新體系，利用數(shù)字化手段，全面升級執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管能力。數(shù)字化、智能化是政府監(jiān)管的改革方向，是監(jiān)管的未來應(yīng)有的形式?？梢钥闯?，國家對于監(jiān)管的改革有著明確的方向，“智能化”是稽查監(jiān)管的未來。

二、當前稅務(wù)稽查監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

(一)工作流程仍靠人力為主

目前，稅務(wù)機關(guān)已經(jīng)在著手推進大數(shù)據(jù)在監(jiān)管領(lǐng)域的應(yīng)用，除了現(xiàn)有的金稅三期的全面建成和使用，上海市稅務(wù)局搭建了全新的“智能稽查系統(tǒng)”，基于現(xiàn)有的系統(tǒng)，可以實現(xiàn)如“電子公告送達”等工作，大大減少了一線人員送達文書上的工作量。但現(xiàn)有的系統(tǒng)和功能對數(shù)據(jù)的利用仍不夠充分。

稽查查案的工作流程主要依靠人工和紙質(zhì)資料，人力資源配置不足導致稽查部門無法承受更多的立案數(shù)量，反應(yīng)了稽查信息化手段的缺失：首先，稽查工作以線下流程和線上流程相結(jié)合的方式進行，一般是線上流程推送完畢后，線下的紙質(zhì)資料同時需要簽字、蓋章和轉(zhuǎn)交、歸檔，這樣的流程設(shè)置使得線上系統(tǒng)的存在意義大大降低，只會加大一線檢查人員的工作量，并沒有體現(xiàn)出計算機技術(shù)進步而發(fā)展出的線上流程優(yōu)勢。其次，在一線檢查工作中，案件查前往往需要檢查人員進行案頭分析工作，當前的稽查工作系統(tǒng)，只是提供了各項數(shù)據(jù)的展示，如申報數(shù)據(jù)、企業(yè)開具發(fā)票數(shù)據(jù)、企業(yè)收受發(fā)票數(shù)據(jù)等，并未提供真正可供參考的數(shù)據(jù)分析，檢查人員仍然需要在系統(tǒng)外自行整合數(shù)據(jù)，自己利用Excel 或其他軟件工具進行數(shù)據(jù)分析和疑點研究，這樣的稽查系統(tǒng)對數(shù)據(jù)的利用明顯不足，未對稽查的查案工作產(chǎn)生明顯助力。這與中央提出的“以數(shù)治稅”和“智能化監(jiān)管”理念相比還有較大差距。

(二)多部門之間信息不互通

稽查系統(tǒng)未打通與其他部門之間的信息互通、共享，如檢查發(fā)票違法案件的工作中，檢查人員需要經(jīng)常對涉嫌虛開的企業(yè)進行銀行流水的查證工作，需要線下親自前往銀行網(wǎng)點，提交紙質(zhì)蓋章文書，申請對企業(yè)的賬戶進行依法查詢，由于各個銀行網(wǎng)點的工作流程不同，往往不能當場拿到查詢結(jié)果，因此僅是檢查銀行存款賬戶這一行為就需要檢查人員進行兩次，耽誤很多工作時間，同時查詢結(jié)果也分為紙質(zhì)版和電子版，如果檢查人員拿到的是紙質(zhì)版資料，那就更難以利用計算機技術(shù)對其進行數(shù)據(jù)查找和分析。

(三)數(shù)據(jù)人才明顯不足

目前，稽查部門人力資源相對緊缺，以上海市為例，稽查部門普遍存在較為嚴重的老齡化現(xiàn)象，年輕力量明顯偏少，臨退休人員較多。同時，稽查部門的干部擁有財會技能的居多，計算機、信息技術(shù)等方面人才較少，既擅長數(shù)據(jù)分析又精通財務(wù)會計的人才更是少之又少，干部普遍對大數(shù)據(jù)的概念不夠強，無法在工作中真正想到和使用到大數(shù)據(jù)技術(shù)。

這種人才缺失的背景下，難以真正提升稽查監(jiān)管的效率和能力，因為所有因素歸根到底，還是靠人才。稅務(wù)部門目前也缺少這方面的培訓，但好在近些年對此的重視逐漸加強，越來越多擁有計算機專業(yè)背景的新人加入到了稅務(wù)稽查的行列中來，給監(jiān)管帶來了新鮮血液。

三、國外相關(guān)經(jīng)驗

(一)美國

美國的稅務(wù)監(jiān)管部門是美國國稅局(Internal Revenue Service，簡稱IRS)。首先，在數(shù)據(jù)采集方面，美國對于涉稅數(shù)據(jù)掌握的較為全面，得益于他們在涉稅數(shù)據(jù)采集方面做出的努力。早期，美國就建立了專門用于收集和交換稅收數(shù)據(jù)的情報機構(gòu)，根據(jù)稅收業(yè)務(wù)的類型，使用不同的稅收交換機制。美國建立了第三方申報納稅信息的制度，要求第三方必須填寫相關(guān)的申報信息，并抄送給納稅人。同時，要求電子交易平臺提供用戶的交易信息，對電子交易進行實時監(jiān)管。IRS 還有權(quán)力直接獲取在美國開展金融業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)的公民賬戶信息。

除此之外，IRS 不僅以申報表、銀行數(shù)據(jù)和情報處數(shù)據(jù)作為涉稅數(shù)據(jù)來源，還每年向第三方商業(yè)機構(gòu)支付大額的數(shù)據(jù)采集費用，以購買昂貴的信息資源，確保國稅局工作人員及時掌握企業(yè)和個人的準確、全面、有時效的信息。

在大數(shù)據(jù)監(jiān)管方面，IRS 專有一套內(nèi)部的數(shù)字系統(tǒng)，關(guān)聯(lián)銀行、企業(yè)的交易數(shù)據(jù)，監(jiān)管資金流水，對于超過1萬美元的資金交易，都需要填寫申報表進行納稅申報，系統(tǒng)會自行監(jiān)管和計算企業(yè)的遺漏信息。IRS 還組建了數(shù)據(jù)分析與統(tǒng)計部門，他們有專門的大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，負責對涉稅信息進行收集、分析和成果共享，其研究出了一套納稅人行為預(yù)測的模型，能夠同時處理超過數(shù)以億計的涉稅數(shù)據(jù)，用于智能化的分析納稅人畫像和及早發(fā)現(xiàn)納稅人的不法企圖。正因為這樣，美國在應(yīng)用大數(shù)據(jù)監(jiān)管方面走在了世界的前列，加上其嚴厲的處罰和完善的信用體系，IRS 產(chǎn)生了極強的監(jiān)管威懾力。

(二)澳大利亞

澳大利亞聯(lián)邦稅務(wù)局(Australian Taxation Office,簡稱ATO)，利用電子系統(tǒng)對稅收的事前監(jiān)控也較為完善和成熟。在稅收信息采集上，ATO 有較大的權(quán)力，其同樣從內(nèi)部渠道和外部渠道兩個方面收集信息，信息來源包括企業(yè)的納稅申報表、路透社、銀行、證券交易信息等。同時，ATO與其財政、海關(guān)等部門建立了互通的數(shù)據(jù)庫，以及時共享和調(diào)取納稅人的涉稅信息，充足的數(shù)據(jù)為其對企業(yè)的風險分級分類打下了良好的基礎(chǔ)。

(三)英國

英國皇家稅務(wù)與海關(guān)總署(HM Revenue Customs,簡稱HMRC)在大數(shù)據(jù)治稅方面也做出了許多努力，該機構(gòu)曾頒布《稅務(wù)數(shù)字化行動計劃》，其后又完善了數(shù)字化稅務(wù)戰(zhàn)略，積極推廣數(shù)字稅務(wù)賬戶，用于征納和識別納稅人的身份，使得納稅人一切交易行為都與該數(shù)字賬戶關(guān)聯(lián)，做到了既“無干擾”，也能動態(tài)實時監(jiān)管。在數(shù)據(jù)收集方面，英國皇家稅務(wù)和海關(guān)總署既擁有向納稅人獲取經(jīng)營信息和涉稅信息的權(quán)力，也擁有獲取第三方檔案數(shù)據(jù)的權(quán)力，同時有權(quán)以稅收為目的，進入任何經(jīng)營地進行涉稅評估和稽查。特別是在金融機構(gòu)方面，英國的金融法案將包括銀行在內(nèi)的各金融機構(gòu)列為“數(shù)據(jù)持有方”之一，稅務(wù)部門有權(quán)要求對方直接為其提供數(shù)據(jù)，因此，英國稅務(wù)部門可以進行交易賬戶信息的全面數(shù)據(jù)分析，識別出其中的交易異常值，從而確定風險等級。

綜上所述，各個國家都在積極推進數(shù)據(jù)管稅，利用新技術(shù)提高監(jiān)管的水平同時優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量，促進了納稅遵從，從涉稅信息采集上來看，各國都采取最大程度地獲取納稅人的信息，減少稅務(wù)監(jiān)管部門的信息盲點，美、澳、英都充分與銀行、海關(guān)、財政等部門進行了信息共享，而且都采集了第三方的情報數(shù)據(jù)，有助于打破信息不對稱現(xiàn)象。在信息利用方面，上述三個國家都有對信息的智能化分析利用，并用于實時監(jiān)管和今早發(fā)現(xiàn)違法行為。

四、對策及建議

(一)深入推進信息化系統(tǒng)建設(shè)

繼續(xù)建立完善智能化的稽查系統(tǒng)，讓更多的工作流程線上化、電子化，簡化甚至取消低效和意義不大的線下流程，例如：繼續(xù)拓展開發(fā)金三系統(tǒng)、智能稽查系統(tǒng)的新功能，完善電子簽章、電子審批、電子推送、電子歸檔工作，并不斷推進其在一線工作中的深度使用，原有的線下靠手工簽字、蓋章、審批的紙質(zhì)工作流程全部轉(zhuǎn)移到線上信息系統(tǒng)，提高整個工作效率。改變現(xiàn)有的線上線下同步走的工作模式，切實減少基層一線的工作負擔，把有限的資源和時間放在檢查工作上。同時，加強大數(shù)據(jù)、人工智能、深度學習在稽查監(jiān)管中的運用，通過人工智能技術(shù)作為輔助查案的工具，經(jīng)過整合、訓練的人工智能模型可用作風控管理、稽查疑點分析、事前預(yù)警、企業(yè)風險畫像等場景，減少對人主觀判斷的依賴，真正實現(xiàn)智能化、數(shù)字化稽查。

(二)打通數(shù)據(jù)壁壘

加強多部門之間數(shù)據(jù)共享，情報共享。加強稅務(wù)機關(guān)與其他部門如公安、銀行、財政、市場監(jiān)管、海關(guān)等機構(gòu)的合作，結(jié)合三年來的四部門聯(lián)合“雙打”的經(jīng)驗，繼續(xù)加強數(shù)據(jù)共享、線索互通，并建立常態(tài)化機制。例如，與銀行部門合作，使用銀行交易數(shù)據(jù)和稅務(wù)部門申報數(shù)據(jù)、發(fā)票電子底賬數(shù)據(jù)相匹配，對企業(yè)的全業(yè)務(wù)、全交易數(shù)據(jù)充分開發(fā)利用，減少征納雙方信息不對稱程度，減少一線檢查人員不斷實地銀行取證的流程時間，提高辦案效率。

(三)培養(yǎng)系統(tǒng)內(nèi)高層次數(shù)據(jù)人才

人工智能、機器學習等技術(shù)的浪潮席卷各個行業(yè)，數(shù)據(jù)型人才在社會發(fā)展中起到了越來越重要的作用。學習國外經(jīng)驗，如美國等發(fā)達國家均設(shè)有專業(yè)的數(shù)據(jù)分析團隊，利用各稅種申報數(shù)據(jù)、銀行交易、第三方等數(shù)據(jù)，開發(fā)有納稅人行為數(shù)據(jù)預(yù)測模型，對納稅人的行為進行動態(tài)預(yù)測和“無干擾化”監(jiān)管。積極探索人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)在我國稅務(wù)稽查上的應(yīng)用，將大數(shù)據(jù)分析、人工智能、區(qū)塊鏈、機器學習、深度學習等技術(shù)列入內(nèi)部培訓的重要基礎(chǔ)，招錄并逐漸培養(yǎng)出系統(tǒng)內(nèi)部的既熟悉稅收業(yè)務(wù)又精通大數(shù)據(jù)技術(shù)的復(fù)合型人才，建設(shè)數(shù)據(jù)分析專業(yè)團隊，為構(gòu)建智慧稽查監(jiān)管體系提供人力保證?！?/p>