蘇燕青

（泰安市岱岳區(qū)自然資源局，山東 泰安 271000）

0 引言

中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，也是一個(gè)耕地資源豐富的國(guó)家。但是人口的不斷增長(zhǎng)，耕地資源的日益減少。中國(guó)正面臨著前所未有的巨大耕地危機(jī)，甚至已成為世界上最大的耕地后備資源國(guó)，保護(hù)好耕地資源，不僅關(guān)系到國(guó)家糧食安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，而且關(guān)系到我國(guó)在新時(shí)期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)和“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)以及中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)過(guò)程中的根本利益訴求。新形勢(shì)下保護(hù)和改善耕地是確保中國(guó)人糧食安全、確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略得以實(shí)現(xiàn)、確保國(guó)家長(zhǎng)治久安關(guān)鍵之一；保護(hù)耕地是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)；同時(shí)，也是一個(gè)長(zhǎng)期且不斷發(fā)展變化中的問(wèn)題。因此，要通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外耕地保護(hù)形勢(shì)、存在問(wèn)題、發(fā)展趨勢(shì)等進(jìn)行全面分析，并結(jié)合新形勢(shì)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際情況提出切實(shí)有效的政策建議及對(duì)策建議。

1 耕地保護(hù)工作面臨的新形勢(shì)

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)率。當(dāng)前，我國(guó)面臨著國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻復(fù)雜變化的挑戰(zhàn)，更要把“藏糧于地”戰(zhàn)略落到實(shí)處。習(xí)近平總書記指出：保障國(guó)家糧食安全是治國(guó)理政的頭等大事，要堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”定位和“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的政策取向不動(dòng)搖；把耕地保護(hù)作為糧食安全保障體系的重要內(nèi)容，全面加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡制度建設(shè)；建立健全耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。

為落實(shí)中央“藏糧于地”戰(zhàn)略部署和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)要求，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列政策措施。國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地占補(bǔ)平衡中弄虛作假行為的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)工作的意見(jiàn)》《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范土地管理和切實(shí)做好耕地保護(hù)工作的通知》等文件。自然資源部下發(fā)了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）修改方案》。各地區(qū)也相繼制定或修訂了相關(guān)政策和管理辦法。但是，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大、各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件差異較大、土地利用存在著一定的特殊性等因素影響，使得一些地方政府在土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了違法違規(guī)用地現(xiàn)象。

近年來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)黨委政府積極踐行新發(fā)展理念，堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格節(jié)約集約用地制度要求。但是由于各種原因與因素影響下部分地區(qū)未能充分認(rèn)識(shí)土地利用總體規(guī)劃所處地位至關(guān)重要和重要性及其在耕地保護(hù)工作中發(fā)揮重要作用。因此對(duì)此要保持清醒認(rèn)識(shí)并高度重視?！皟蓚€(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)要求我們必須堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)共同富裕目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告、二十大強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)共同富裕目標(biāo)是“兩個(gè)一百年”奮斗任務(wù)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)要求中的核心內(nèi)容，這就明確要求我們必須堅(jiān)持節(jié)約集約利用資源方針和最嚴(yán)格制度執(zhí)行要求進(jìn)行耕地保護(hù)工作；并且強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)；強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)決遏制一切損害國(guó)土資源的違法行為；強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格保護(hù)18億畝耕地紅線不動(dòng)搖，確保永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高；強(qiáng)調(diào)了要堅(jiān)決遏制城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)各類違法違規(guī)占用耕地行為，強(qiáng)調(diào)要加大土地執(zhí)法監(jiān)管力度。

2 耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)需要面對(duì)的新問(wèn)題

新形勢(shì)下耕地保護(hù)工作面臨著許多新問(wèn)題，主要包括耕地?cái)?shù)量不足、質(zhì)量不高與分布不均的問(wèn)題。首先，優(yōu)質(zhì)農(nóng)田保護(hù)工作力度不夠。從全國(guó)范圍看，各地雖然已經(jīng)采取了一系列措施加強(qiáng)了耕地保護(hù)工作，但由于歷史原因造成的“田塊小、零碎、不連片”等問(wèn)題仍然沒(méi)有從根本上得到解決。其次，土地開(kāi)發(fā)整理力度不夠。從全國(guó)范圍看，土地綜合整治主要集中在東南沿海地區(qū)和西南西北地區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)；而中西部地區(qū)則由于發(fā)展不平衡、工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度較低等因素影響而普遍存在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)以及生態(tài)脆弱的問(wèn)題。

再次土地利用結(jié)構(gòu)不盡合理。從我國(guó)主要耕地分布看，東部和中部地區(qū)土地開(kāi)發(fā)整理任務(wù)重、投入大；而西部和南部地區(qū)因開(kāi)發(fā)潛力大仍是重點(diǎn)建設(shè)區(qū)和后備資源開(kāi)發(fā)區(qū)，因此對(duì)西部地區(qū)新增耕地要求較高；中西部地區(qū)由于受發(fā)展條件限制，在土地利用上更多的是利用“存量”，而東部地區(qū)則是通過(guò)“增量”來(lái)補(bǔ)充耕地規(guī)模的不足。

最后，部分區(qū)域因缺乏保護(hù)措施、經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱等原因致使耕地質(zhì)量建設(shè)緩慢：一些城市建設(shè)項(xiàng)目占用大量農(nóng)用地作為工業(yè)用地；生態(tài)環(huán)境保護(hù)與糧食安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著不可調(diào)和的矛盾；一些地方對(duì)耕地保護(hù)不夠重視，甚至存在著“種了多少”現(xiàn)象，有的土地管理部門甚至將其視作可以隨意處置的“燙手山芋”而不予理會(huì)；一些地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入等方面的考慮而不按規(guī)定進(jìn)行農(nóng)用地調(diào)整并將其占補(bǔ)平衡轉(zhuǎn)移支付到農(nóng)用地上來(lái)；一些地方甚至通過(guò)“賣地”非法占用土地建設(shè)所謂的“開(kāi)發(fā)區(qū)項(xiàng)目”和“工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目”等。

3 構(gòu)建耕地保護(hù)新機(jī)制的必要性和可行性分析

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移進(jìn)城；“兩區(qū)”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)產(chǎn)生了大量農(nóng)業(yè)用地需求 這些情況都要求我們必須要構(gòu)建耕地保護(hù)新機(jī)制。習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出：“要加快構(gòu)建科學(xué)合理的耕地保護(hù)制度”。這是對(duì)新形勢(shì)下耕地保護(hù)工作的基本要求。構(gòu)建“三條紅線”和“五個(gè)管控體系”。習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村座談會(huì)上指出：“我們要守住1.2億hm2耕地紅線，確保糧食安全，就必須嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)擴(kuò)張。” 2018年3月5日至6日在福建考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題，著力解決好‘三農(nóng)’問(wèn)題，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興?！?/p>

根據(jù)習(xí)近平總書記的指示精神，從中央到地方都對(duì)耕地保護(hù)工作高度重視起來(lái)。特別是黨的十九大以來(lái)中央關(guān)于加強(qiáng)土地管理工作方面的文件層出不窮，對(duì)國(guó)土資源管理和保護(hù)提出了一系列新要求新舉措：黨的十九大報(bào)告指出：“要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，把1.2億hm2農(nóng)田保護(hù)好?！?習(xí)近平總書記多次就耕地保護(hù)工作作出重要指示批示，為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“嚴(yán)守耕地紅線”的重要指示精神，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、發(fā)改委、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部陸續(xù)出臺(tái)了一系列關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)工作有關(guān)政策文件等。這些文件充分體現(xiàn)了黨和政府對(duì)土地資源管理和保護(hù)工作高度重視、嚴(yán)格管控的態(tài)度和決心；同時(shí)也為構(gòu)建耕地保護(hù)新機(jī)制指明了方向、提供了依據(jù)，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。

4 保障高質(zhì)量耕地安全的對(duì)策建議

4.1 以經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，從根本上轉(zhuǎn)變耕地保護(hù)思路

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，對(duì)土地資源提出了更高要求，必須堅(jiān)持以可持續(xù)理念為指導(dǎo)，從根本上轉(zhuǎn)變耕地保護(hù)思路。具體來(lái)說(shuō)，一是要科學(xué)合理地利用土地資源，特別是要在土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃中統(tǒng)籌安排耕地保護(hù)任務(wù)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模布局和耕地保有量指標(biāo)的分配關(guān)系。二是要正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。耕地保護(hù)工作應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)化方式進(jìn)行配置，在充分發(fā)揮政府職能的同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。三是要堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護(hù)理念 四是要加快構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系并實(shí)施好土地用途管制制度及各項(xiàng)配套政策的落地落實(shí)；五是要建立生態(tài)紅線預(yù)警機(jī)制及相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)破壞資源者進(jìn)行嚴(yán)厲打擊；六是要建立健全耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、科技進(jìn)步、生態(tài)環(huán)境治理水平等措施為耕地保護(hù)工作提供保障。

4.2 以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，科學(xué)合理確定土地利用方向

土地利用總體規(guī)劃是國(guó)土資源管理的重要依據(jù)，我國(guó)土地利用總體規(guī)劃的制定應(yīng)該更加科學(xué)合理，更符合實(shí)際情況，對(duì)國(guó)土資源的保護(hù)和科學(xué)配置具有指導(dǎo)意義。新形勢(shì)下，土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)當(dāng)更加豐富和完善，在堅(jiān)持規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定、原則和方向時(shí)要根據(jù)我國(guó)國(guó)土資源保護(hù)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)耕地資源的需求，以確保耕地在未來(lái)可持續(xù)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位、保證耕地總量基本平衡為目標(biāo)，更加重視糧食安全、可持續(xù)和生態(tài)保護(hù)等方面的內(nèi)容，并充分考慮與土地利用總體規(guī)劃之間的銜接。要以現(xiàn)有土地審批制度改革為契機(jī)進(jìn)行改革完善。一方面對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實(shí)行嚴(yán)格審核制度，將涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的行政審批事項(xiàng)全部下放到縣級(jí)人民政府；另一方面要進(jìn)一步完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用相關(guān)政策。在嚴(yán)格保護(hù)耕地基礎(chǔ)上合理配置建設(shè)用地指標(biāo)。此外，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格控制與管理，以國(guó)家重點(diǎn)支持與帶動(dòng)地方發(fā)展為導(dǎo)向?qū)Σ糠值貐^(qū)進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充，鼓勵(lì)農(nóng)民自主選擇承包經(jīng)營(yíng)或者其他方式流轉(zhuǎn)耕地及林地、草地等農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，也要加強(qiáng)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作的管理。

4.3 嚴(yán)格保護(hù)耕地資源，加強(qiáng)政策法規(guī)宣傳，強(qiáng)化監(jiān)督檢查工作

土地資源是寶貴的資源，更是不可再生的資源。要嚴(yán)格按照耕地保護(hù)的政策要求，在土地利用總體規(guī)劃及年度計(jì)劃確定的區(qū)域內(nèi)，將各項(xiàng)耕地保護(hù)政策措施落到實(shí)處。加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)工作重要性、緊迫性和艱巨性的宣傳力度、強(qiáng)化對(duì)占用耕地行為處罰措施及力度。充分利用各種媒體，采取多種形式向全社會(huì)宣傳土地法律法規(guī)，提高廣大人民群眾對(duì)土地法律法規(guī)及其有關(guān)知識(shí)的了解，營(yíng)造良好的輿論氛圍。強(qiáng)化耕地保護(hù)監(jiān)督檢查工作，確保國(guó)家和地方各級(jí)人民政府對(duì)土地利用情況的真實(shí)性、合法性、合規(guī)性負(fù)責(zé)。要積極開(kāi)展執(zhí)法檢查，嚴(yán)格查處違法違規(guī)占用耕地行為，保障“兩個(gè)不低于”目標(biāo)落地落實(shí)。

4.4 強(qiáng)化耕地紅線意識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)責(zé)任

要切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)的組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化耕地保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作責(zé)任和考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。各級(jí)政府要將國(guó)土資源管理作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障措施，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。同時(shí)，要完善土地利用規(guī)劃、用途管制和耕地占補(bǔ)平衡制度，在嚴(yán)格控制土地資源總量的前提下，以增加優(yōu)質(zhì)、高效用地為目標(biāo)，保障糧食安全和重點(diǎn)項(xiàng)目用地。在具體落實(shí)中要堅(jiān)持“保護(hù)第一、預(yù)防為主”和“耕地紅線不動(dòng)搖”的原則，建立健全長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)于土地資源管理過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題或者新情況要及時(shí)研究解決并且建立相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制。對(duì)于各類違法違規(guī)行為要依法嚴(yán)厲打擊，對(duì)嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境者要追究其法律責(zé)任。

4.5 加快生態(tài)建設(shè)，提高土地的綜合開(kāi)發(fā)利用水平和利用效率

加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，改善耕地生產(chǎn)條件。一是加強(qiáng)國(guó)土資源管理的法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)體系和行政執(zhí)法體系建設(shè)，完善監(jiān)督機(jī)制，保障各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處。二是要按照“山水林田湖草”綜合治理的要求，將“山水林田湖草”綜合整治與耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)相結(jié)合。三是開(kāi)展國(guó)土資源節(jié)約集約示范行動(dòng)。鼓勵(lì)支持地方政府將節(jié)約用地和提高利用效率等要求納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中；加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)土地資源節(jié)約集約利用。四是加大耕地保護(hù)財(cái)政投入力度，將耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)納入政府預(yù)算，在政策上給予傾斜和支持，促進(jìn)國(guó)土資源管理工作向科學(xué)化、規(guī)范化、制度化轉(zhuǎn)變，使之成為政府行政管理的重要組成部分。

4.6 創(chuàng)新體制機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性

“農(nóng)”是中國(guó)的基本國(guó)情，耕地是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民富裕的基礎(chǔ)。因此，我們要始終把“農(nóng)”作為基本國(guó)策來(lái)貫徹落實(shí)。要?jiǎng)?chuàng)新土地利用機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)土地利用和保護(hù)方式對(duì)耕地保護(hù)的積極作用。一方面，應(yīng)通過(guò)制度安排來(lái)引導(dǎo)農(nóng)民改變過(guò)去片面追求糧食產(chǎn)量的生產(chǎn)模式，在保護(hù)耕地與保障糧食安全之間尋求平衡。另一方面，應(yīng)在農(nóng)業(yè)土地利用與保護(hù)方面實(shí)行政府和市場(chǎng)雙重管理模式。在土地管理上，政府應(yīng)發(fā)揮積極作用：一是加大對(duì)土地利用總體規(guī)劃的宏觀調(diào)控力度，此外還要加快建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地?zé)崆楹头e極性。

5 結(jié)語(yǔ)

耕地是保障我國(guó)糧食安全的第一資源，是國(guó)家糧食安全的根本。在經(jīng)濟(jì)方面，要高度重視耕地保護(hù)工作的重要性，切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)財(cái)政投入。在政治方面應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地管理制度和耕地保護(hù)戰(zhàn)略不動(dòng)搖，進(jìn)一步完善和落實(shí)耕地保護(hù)制度，使其真正發(fā)揮維護(hù)國(guó)家糧食安全和土地資源可持續(xù)利用的作用。研究新形勢(shì)下如何更好地保護(hù)我國(guó)耕地資源，促進(jìn)資源得到充分利用。