南大環(huán)境規(guī)劃研究院(江蘇)有限公司 劉卓

黨的十八大以來，隨著“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念成為全社會的共識，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展已成為我國未來發(fā)展的重要主題。環(huán)境影響評價(jià)作為協(xié)調(diào)生產(chǎn)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的重要手段，既為區(qū)域規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境規(guī)范管理提供了重要的法律依據(jù)，又為環(huán)保主管部門行政執(zhí)法提供了有力的決策支撐，其機(jī)制、體制的研究日益受到社會各界的重視。

一、我國環(huán)境影響評價(jià)的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

（一）環(huán)境影響評價(jià)的主要內(nèi)容

環(huán)境影響評價(jià)是基于所在區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，針對擬建的建設(shè)項(xiàng)目及規(guī)劃情況，分析、預(yù)測和評估其實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響，提出預(yù)防或減輕負(fù)面環(huán)境影響的對策和措施，并開展跟蹤監(jiān)測的方法與制度。通過對擬建項(xiàng)目與規(guī)劃科學(xué)、客觀、公正的環(huán)境影響評價(jià)，既可降低環(huán)境污染事故的發(fā)生幾率，也可有效保障環(huán)境治理工作的順利實(shí)施。

（二）我國環(huán)境影響評價(jià)的發(fā)展歷程

自1969年美國通過《國家環(huán)境政策法案》(National Environmental Policy Act of 1969，NEPA)，首先將環(huán)境影響評價(jià)確立為一項(xiàng)政府管理必須遵循的法律制度以來，環(huán)境影響評價(jià)的技術(shù)方法和程序不斷發(fā)展和完善，現(xiàn)已有100多個(gè)國家建立了環(huán)境影響評價(jià)制度[1]。

我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)起步相對較晚，但發(fā)展十分迅速。1973年8月，在北京召開的第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，標(biāo)志著我國環(huán)保事業(yè)揭開序幕。1979年9月，全國人大常委會通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(試行)，正式確立環(huán)境影響評價(jià)制度。1998年11月，國務(wù)院通過《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，全面規(guī)范了環(huán)境影響評價(jià)的內(nèi)容、程序及法律責(zé)任。2002年10月，全國人大常委會通過《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》，正式以立法的形式規(guī)范環(huán)境影響評價(jià)制度，并將區(qū)域規(guī)劃評價(jià)納入環(huán)境影響評價(jià)體系中。2004年2月，原國家環(huán)境保護(hù)總局、人事部建立環(huán)境影響評價(jià)工程師執(zhí)業(yè)資格制度，對環(huán)境影響評價(jià)從業(yè)人員水平做出了規(guī)范要求[2]。2009年8月，國務(wù)院通過《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》，環(huán)境影響評價(jià)制度形成了“一法兩條例”格局，進(jìn)一步完善了環(huán)境影響評價(jià)體系。至此，我國基本建立了比較規(guī)范、全面的環(huán)境影響評價(jià)制度體系[3]。

（三）我國環(huán)境影響評價(jià)的現(xiàn)狀

我國環(huán)境影響評價(jià)制度確立及實(shí)施已經(jīng)四十多年，與之配套的各項(xiàng)法律、法規(guī)及技術(shù)規(guī)范等文件體系已基本完備，在一定程度上推動了環(huán)境影響評價(jià)相關(guān)理論研究的發(fā)展。目前，我國的環(huán)境影響評價(jià)制度理論研究與實(shí)施方面已取得一定成就，尤其是規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)已走在發(fā)展中國家的前列[4]，但與發(fā)達(dá)國家相比，仍然存在許多缺陷，如：公眾參與不足、評價(jià)指標(biāo)有待完善、評價(jià)導(dǎo)則難以施行、從業(yè)人員素質(zhì)不高、預(yù)測模型缺乏技術(shù)參數(shù)支撐等，一定程度上制約了行業(yè)的發(fā)展，因此，我國的相關(guān)人員必須繼續(xù)努力，不斷地改進(jìn)和改進(jìn)。

二、我國環(huán)境影響評價(jià)存在的問題

（一）普法力度有待加強(qiáng)

我國先后制定了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》等多部法律、法規(guī)，明確了環(huán)境違法的行為及后果，并曾在法律層次上明確了環(huán)保法律推廣普及的相關(guān)要求。但隨著政府職能轉(zhuǎn)變，環(huán)評“放管服”改革的不斷推進(jìn)，企業(yè)已經(jīng)站在了環(huán)境保護(hù)的“第一線”，其環(huán)保主體責(zé)任愈發(fā)重大，現(xiàn)有的環(huán)境普法力度亟待加強(qiáng)。

很多企業(yè)對環(huán)境影響評價(jià)認(rèn)識不足，單純覺得評價(jià)工作就是為了通過主管部門的審批，對于評價(jià)具體內(nèi)容毫不關(guān)心，導(dǎo)致了很多“批建不符”情況。同時(shí)近年來，環(huán)保領(lǐng)域政策文件密集出臺，對于環(huán)境管理的要求也多有調(diào)整，由于缺乏政策文件的宣貫普及，企業(yè)環(huán)保管理人員、政府行政管理人員甚至環(huán)評工作人員都很難及時(shí)更新相關(guān)知識并落實(shí)到位，這也為未來環(huán)境規(guī)范管理埋下隱患。

（二）環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量仍需提升

環(huán)境影響評價(jià)是以環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，開展影響預(yù)測與評價(jià)工作的，環(huán)境現(xiàn)狀監(jiān)測屬于評價(jià)工作的前期調(diào)研內(nèi)容，環(huán)境影響是對項(xiàng)目或規(guī)劃實(shí)施后的環(huán)境預(yù)估。由于環(huán)保管理逐步規(guī)范化，社會對于環(huán)境監(jiān)測的需求快速增長，各類監(jiān)測單位急劇增加，部分新增的企業(yè)從業(yè)時(shí)間較短，專業(yè)人員缺乏，尚未形成系統(tǒng)的操作規(guī)程，監(jiān)測質(zhì)量難以保證。我國目前尚未建立了完善的監(jiān)測制度，在環(huán)境監(jiān)測工作方面，由于缺少強(qiáng)有力質(zhì)量監(jiān)督體系，導(dǎo)致在監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)管方面經(jīng)常存在盲點(diǎn)，相關(guān)考核機(jī)制無法得到全面落實(shí)，監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的事情時(shí)有發(fā)生[5]。

（三）技術(shù)導(dǎo)則難以有效施行

為了規(guī)范環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)和指導(dǎo)環(huán)境影響評價(jià)工作開展，國家制定了環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，是環(huán)境影響評價(jià)工作開展的重要規(guī)范和依據(jù)。近年來，我國陸續(xù)對現(xiàn)行的地表水、地下水、大氣、風(fēng)險(xiǎn)、噪聲、生態(tài)等環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則進(jìn)行了修訂，并增加了土壤評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，同時(shí)發(fā)布了污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南，為建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)工作提供了新的依據(jù)和計(jì)算方法[6]。但值得注意的是，雖然大部分技術(shù)導(dǎo)則為了有效施行都通過附錄形式對其實(shí)施所需的數(shù)據(jù)資料提供了參考指南，但是仍有部分技術(shù)導(dǎo)則未能給出具體的實(shí)施細(xì)節(jié)，一定程度上制約了環(huán)境影響評價(jià)工作的開展，例如土壤導(dǎo)則，其影響預(yù)測需要的很多參數(shù)，導(dǎo)則均未給出指導(dǎo)或推薦出處，實(shí)際從業(yè)工作人員自行取值，隨意性較大，難以保證預(yù)測結(jié)果的可靠性、公正性。

（四）公眾參與度不足

公眾參與是我國環(huán)境影響評價(jià)過程中，保障公眾環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要舉措，能有效預(yù)防項(xiàng)目或規(guī)劃實(shí)施過程中產(chǎn)生的群眾糾紛。雖然生態(tài)環(huán)境部于2018年公布了《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》，對環(huán)境影響評價(jià)過程中的公眾參與重新做了規(guī)范要求，一定程度上簡化了公眾參與的形式，但仍未能扭轉(zhuǎn)環(huán)境影響評價(jià)過程中公眾參與度不足的問題。

當(dāng)前我國公眾參與度不足主要原因有以下幾個(gè)方面：第一，公眾參與機(jī)制還不完善，有關(guān)部門對環(huán)境保護(hù)工作的宣傳不到位，建設(shè)單位對項(xiàng)目信息公開的主動性不高，不能及時(shí)、全面、準(zhǔn)確的將項(xiàng)目信息傳遞給可能受到環(huán)境影響的區(qū)域公眾，公眾自然難以有效參與；第二，群眾尚未樹立法治觀念，未正確認(rèn)識到自身環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要性，對于環(huán)保的認(rèn)知不夠深入，難以認(rèn)識到擬建項(xiàng)目或規(guī)劃與自身的關(guān)聯(lián)，自然缺少參與的積極性，或者只是形式參與。

（五）環(huán)評從業(yè)人員素質(zhì)不高

一般情況下，環(huán)評從業(yè)人員除要有環(huán)評執(zhí)業(yè)資格證外，還要熟練運(yùn)用環(huán)評導(dǎo)則和技術(shù)方法，熟悉相關(guān)行業(yè)實(shí)際案例，能夠充分掌握環(huán)境影響評價(jià)重點(diǎn)，是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的技術(shù)工種。自2018年取消了環(huán)評單位資質(zhì)審批監(jiān)管制度，我國環(huán)評單位數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。根據(jù)2021年環(huán)境影響評價(jià)信用平臺統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國環(huán)評單位數(shù)量已由環(huán)評資質(zhì)管理年代的不足1000家，增長到現(xiàn)在的8000多家，而在冊環(huán)評工程師只有14000多人，超過50%的環(huán)評單位只有一名環(huán)評工程師。這導(dǎo)致當(dāng)前的環(huán)評單位中，充斥著大量經(jīng)驗(yàn)不足的人員從事環(huán)評相關(guān)工作，部分單位人員缺乏培訓(xùn)、報(bào)告審核不嚴(yán)，很容易導(dǎo)致項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)把關(guān)不足，環(huán)評報(bào)告編制水平差的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了環(huán)評行業(yè)報(bào)告的質(zhì)量水平及行業(yè)認(rèn)同感，把環(huán)評從一個(gè)“技術(shù)活”變成了“準(zhǔn)入門檻低，誰都能干”的體力勞動。

（六）環(huán)境影響評價(jià)機(jī)制有待優(yōu)化

目前，環(huán)評和環(huán)保部門都是日常工作的一部分，因?yàn)殡p方的利益關(guān)系，他們在進(jìn)行環(huán)評的過程中，難免會出現(xiàn)一些不公平、不公正的情況。另外，由于環(huán)評機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位之間存在利益聯(lián)系，導(dǎo)致環(huán)評機(jī)關(guān)只會一味的迎合建設(shè)單位，不按照國家有關(guān)規(guī)定開展環(huán)評工作，最終造成環(huán)評工作結(jié)果帶有很強(qiáng)的主觀性，缺乏公正性。當(dāng)前，很多環(huán)境保護(hù)單位接到的關(guān)于環(huán)境影響評價(jià)的投訴很多。

三、環(huán)境影響評價(jià)問題的解決對策

（一）做好對環(huán)評公眾宣傳

隨著公眾環(huán)保意識的不斷增強(qiáng)，人們對于環(huán)境影響評價(jià)的關(guān)注度逐漸增高，做好對環(huán)評公眾宣傳工作愈發(fā)重要。因此，首先環(huán)保管理部門要加強(qiáng)對環(huán)境影響評價(jià)工作的重視，在日常工作中嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)要求，開展相關(guān)環(huán)保管理工作，加強(qiáng)對企業(yè)及環(huán)評單位的監(jiān)管。其次，環(huán)保管理部門要加強(qiáng)環(huán)評的公眾宣貫工作，通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、多媒體等多種方式提高群眾對環(huán)評工作的認(rèn)同感，促進(jìn)社會各界的積極參與環(huán)評工作。最后，環(huán)保管理部門要將環(huán)評宣傳工作深入基層，還要宣傳與普及環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)，讓大家真正認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)對我們的影響和意義。在某些偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地方，要加強(qiáng)宣傳，確保中小企業(yè)真正重視環(huán)境保護(hù)，妥善處理好環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，不要以犧牲環(huán)境為代價(jià)，謀求發(fā)展。

（二）提高環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量水平

準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的生命線，是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善的度量尺，為提升環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量水平，需加大對環(huán)境監(jiān)測工作的規(guī)范力度。首先，要加強(qiáng)監(jiān)測從業(yè)人員培訓(xùn)力度，確保監(jiān)測相關(guān)人員熟練掌握監(jiān)測采樣、運(yùn)輸、分析等流程的操作規(guī)范，并加強(qiáng)流程規(guī)范性審核，保障監(jiān)測結(jié)果的可靠性。其次，要加強(qiáng)監(jiān)測儀器設(shè)備管理維護(hù)，確保相關(guān)儀器設(shè)備能夠穩(wěn)定運(yùn)行，保證監(jiān)測結(jié)果的準(zhǔn)確性。最后，要完善監(jiān)測制度體系，健全環(huán)境監(jiān)測單位考核機(jī)制，加大監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假相關(guān)人員的懲處力度，規(guī)范監(jiān)測行業(yè)行為。

（三）完善環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則

由于環(huán)保形勢的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則在施行過程中可能會出現(xiàn)部分內(nèi)容不符合我國實(shí)際情況的現(xiàn)象，對我國環(huán)境影響評價(jià)事業(yè)發(fā)展造成了一定的阻礙。因此，首先應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則的施行宣貫力度，給出環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則施行的指導(dǎo)材料，定期收集并公開導(dǎo)則施行過程中問題及解決途徑，并在后續(xù)修訂過程中，綜合考量前期施行過程中遇到的問題，并給出解決途徑，確保環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則能在我國環(huán)評工作中順利施行。其次，為保證環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則的嚴(yán)肅性，避免在全國施行過程中出現(xiàn)大面積偏差，建議在新導(dǎo)則公布前，在部分區(qū)域先行開展試點(diǎn)工作，引入效果評估機(jī)制，通過大量實(shí)踐數(shù)據(jù)完善導(dǎo)則條款，確保技術(shù)導(dǎo)則設(shè)定的科學(xué)、合理性。最后，要加大技術(shù)導(dǎo)則的理論研究力度，充分借鑒國外先進(jìn)的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，合理設(shè)定相應(yīng)的環(huán)境影響評價(jià)指標(biāo)，更好的解決環(huán)境與經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，便于制定科學(xué)有效的環(huán)境影響評價(jià)方案。

（四）加強(qiáng)公眾對環(huán)境影響評價(jià)的參與

在環(huán)境影響評價(jià)工作過程中，要充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等環(huán)境權(quán)益，增強(qiáng)公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的積極性[6]。與其它行業(yè)相比，環(huán)境影響評價(jià)工作的責(zé)任重大，一旦公眾參與工作落實(shí)不到位，產(chǎn)生群體糾紛，很可能產(chǎn)生巨大的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)損失。因此，在推進(jìn)環(huán)評工作時(shí)，要始終把人民的利益放在第一位，高度重視群眾的參與度，加大環(huán)評的宣傳力度，積極引導(dǎo)公眾有效參與。此外，建設(shè)單位和環(huán)評機(jī)構(gòu)還應(yīng)廣泛聽取公眾的意見和建議，了解公眾對該工程或規(guī)劃在環(huán)保領(lǐng)域的意見和建議。同時(shí)，環(huán)評審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定，對環(huán)評文件進(jìn)行全面公開，方便公眾查閱有關(guān)環(huán)評文件，確保公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。提高公眾參與度，可以從某種意義上推動我國環(huán)境影響評價(jià)朝著有利于社會發(fā)展的方向發(fā)展。

（五）規(guī)范環(huán)評人員業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)要求

環(huán)境影響評價(jià)作為一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的技術(shù)服務(wù)工作，需要從業(yè)人員具備相當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)素質(zhì)，才能保障評價(jià)工作的質(zhì)量水平。然而我國現(xiàn)行的法律、規(guī)章中只針對有執(zhí)業(yè)資格的環(huán)評工程師設(shè)置培訓(xùn)要求，對于實(shí)際從事大量評價(jià)工作的無證從業(yè)者素質(zhì)卻沒有明確的規(guī)定，對我國環(huán)境影響評價(jià)事業(yè)發(fā)展造成了一定的阻礙。因此，為提升環(huán)境影響評價(jià)行業(yè)水平，應(yīng)規(guī)范要求所有從業(yè)者履行自我業(yè)務(wù)能力提升義務(wù)，推動管理部門督促環(huán)評單位建立環(huán)評從業(yè)人員培訓(xùn)制度，鼓勵環(huán)評單位通過內(nèi)部培訓(xùn)會、交流會，提高工作人員的整體素質(zhì)。

（六）健全環(huán)境影響評價(jià)法制體系

如果要讓環(huán)保工作真正落實(shí)下去，相關(guān)部門就必須加強(qiáng)法律法規(guī)的引導(dǎo)，對某些違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目，不僅要加大處罰力度，還需要對其進(jìn)行停工整改。對于那些具有刑事責(zé)任、情節(jié)嚴(yán)重的違法行為，相關(guān)部門要依法追究其責(zé)任。目前，我國關(guān)于環(huán)境影響評價(jià)的法律規(guī)定還存在一些不足之處，因此，我國有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的對策，強(qiáng)化管理，并結(jié)合當(dāng)前建設(shè)和環(huán)境影響評價(jià)體系的發(fā)展?fàn)顩r，完善環(huán)境影響評價(jià)體系[7]。要確保法規(guī)文件與當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)的規(guī)定相一致。有關(guān)部門要注意環(huán)境保護(hù)中出現(xiàn)的新問題，要注重環(huán)境保護(hù)的可行性，并及時(shí)跟蹤相關(guān)的法律法規(guī)，避免一些建設(shè)單位鉆空子，從事違法活動。另外，對不遵守環(huán)境保護(hù)法規(guī)的人，依法給予相應(yīng)的懲罰。要避免環(huán)境保護(hù)單位本身的違規(guī)行為，相關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)管，對相關(guān)部門的工作人員進(jìn)行查處。

四、結(jié)束語

隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，環(huán)境問題越來越受到人們的關(guān)注。環(huán)境影響評價(jià)作為預(yù)防和減緩建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃產(chǎn)生不良環(huán)境影響的有效手段，其重要性不言而喻。我們應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境影響評價(jià)制度運(yùn)行過程中產(chǎn)生的各類問題，認(rèn)真思路、探索可行的解決途徑與方法，推動我國環(huán)境影響評價(jià)制度不斷迭代、完善，更好地發(fā)揮環(huán)境影響評價(jià)制度對生產(chǎn)建設(shè)、綠色發(fā)展科學(xué)、合理的指導(dǎo)作用。