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        環(huán)境影響評價(jià)工作中存在的問題及對策

        2023-03-21 14:53:22南大環(huán)境規(guī)劃研究院江蘇有限公司劉卓
        區(qū)域治理 2023年7期
        關(guān)鍵詞:導(dǎo)則環(huán)境影響環(huán)境保護(hù)

        南大環(huán)境規(guī)劃研究院(江蘇)有限公司 劉卓

        黨的十八大以來,隨著“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念成為全社會的共識,經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展已成為我國未來發(fā)展的重要主題。環(huán)境影響評價(jià)作為協(xié)調(diào)生產(chǎn)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的重要手段,既為區(qū)域規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境規(guī)范管理提供了重要的法律依據(jù),又為環(huán)保主管部門行政執(zhí)法提供了有力的決策支撐,其機(jī)制、體制的研究日益受到社會各界的重視。

        一、我國環(huán)境影響評價(jià)的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

        (一)環(huán)境影響評價(jià)的主要內(nèi)容

        環(huán)境影響評價(jià)是基于所在區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點(diǎn),針對擬建的建設(shè)項(xiàng)目及規(guī)劃情況,分析、預(yù)測和評估其實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響,提出預(yù)防或減輕負(fù)面環(huán)境影響的對策和措施,并開展跟蹤監(jiān)測的方法與制度。通過對擬建項(xiàng)目與規(guī)劃科學(xué)、客觀、公正的環(huán)境影響評價(jià),既可降低環(huán)境污染事故的發(fā)生幾率,也可有效保障環(huán)境治理工作的順利實(shí)施。

        (二)我國環(huán)境影響評價(jià)的發(fā)展歷程

        自1969年美國通過《國家環(huán)境政策法案》(National Environmental Policy Act of 1969,NEPA),首先將環(huán)境影響評價(jià)確立為一項(xiàng)政府管理必須遵循的法律制度以來,環(huán)境影響評價(jià)的技術(shù)方法和程序不斷發(fā)展和完善,現(xiàn)已有100多個(gè)國家建立了環(huán)境影響評價(jià)制度[1]。

        我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)起步相對較晚,但發(fā)展十分迅速。1973年8月,在北京召開的第一次全國環(huán)境保護(hù)會議,標(biāo)志著我國環(huán)保事業(yè)揭開序幕。1979年9月,全國人大常委會通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(試行),正式確立環(huán)境影響評價(jià)制度。1998年11月,國務(wù)院通過《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》,全面規(guī)范了環(huán)境影響評價(jià)的內(nèi)容、程序及法律責(zé)任。2002年10月,全國人大常委會通過《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》,正式以立法的形式規(guī)范環(huán)境影響評價(jià)制度,并將區(qū)域規(guī)劃評價(jià)納入環(huán)境影響評價(jià)體系中。2004年2月,原國家環(huán)境保護(hù)總局、人事部建立環(huán)境影響評價(jià)工程師執(zhí)業(yè)資格制度,對環(huán)境影響評價(jià)從業(yè)人員水平做出了規(guī)范要求[2]。2009年8月,國務(wù)院通過《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》,環(huán)境影響評價(jià)制度形成了“一法兩條例”格局,進(jìn)一步完善了環(huán)境影響評價(jià)體系。至此,我國基本建立了比較規(guī)范、全面的環(huán)境影響評價(jià)制度體系[3]。

        (三)我國環(huán)境影響評價(jià)的現(xiàn)狀

        我國環(huán)境影響評價(jià)制度確立及實(shí)施已經(jīng)四十多年,與之配套的各項(xiàng)法律、法規(guī)及技術(shù)規(guī)范等文件體系已基本完備,在一定程度上推動了環(huán)境影響評價(jià)相關(guān)理論研究的發(fā)展。目前,我國的環(huán)境影響評價(jià)制度理論研究與實(shí)施方面已取得一定成就,尤其是規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)已走在發(fā)展中國家的前列[4],但與發(fā)達(dá)國家相比,仍然存在許多缺陷,如:公眾參與不足、評價(jià)指標(biāo)有待完善、評價(jià)導(dǎo)則難以施行、從業(yè)人員素質(zhì)不高、預(yù)測模型缺乏技術(shù)參數(shù)支撐等,一定程度上制約了行業(yè)的發(fā)展,因此,我國的相關(guān)人員必須繼續(xù)努力,不斷地改進(jìn)和改進(jìn)。

        二、我國環(huán)境影響評價(jià)存在的問題

        (一)普法力度有待加強(qiáng)

        我國先后制定了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》等多部法律、法規(guī),明確了環(huán)境違法的行為及后果,并曾在法律層次上明確了環(huán)保法律推廣普及的相關(guān)要求。但隨著政府職能轉(zhuǎn)變,環(huán)評“放管服”改革的不斷推進(jìn),企業(yè)已經(jīng)站在了環(huán)境保護(hù)的“第一線”,其環(huán)保主體責(zé)任愈發(fā)重大,現(xiàn)有的環(huán)境普法力度亟待加強(qiáng)。

        很多企業(yè)對環(huán)境影響評價(jià)認(rèn)識不足,單純覺得評價(jià)工作就是為了通過主管部門的審批,對于評價(jià)具體內(nèi)容毫不關(guān)心,導(dǎo)致了很多“批建不符”情況。同時(shí)近年來,環(huán)保領(lǐng)域政策文件密集出臺,對于環(huán)境管理的要求也多有調(diào)整,由于缺乏政策文件的宣貫普及,企業(yè)環(huán)保管理人員、政府行政管理人員甚至環(huán)評工作人員都很難及時(shí)更新相關(guān)知識并落實(shí)到位,這也為未來環(huán)境規(guī)范管理埋下隱患。

        (二)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量仍需提升

        環(huán)境影響評價(jià)是以環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),開展影響預(yù)測與評價(jià)工作的,環(huán)境現(xiàn)狀監(jiān)測屬于評價(jià)工作的前期調(diào)研內(nèi)容,環(huán)境影響是對項(xiàng)目或規(guī)劃實(shí)施后的環(huán)境預(yù)估。由于環(huán)保管理逐步規(guī)范化,社會對于環(huán)境監(jiān)測的需求快速增長,各類監(jiān)測單位急劇增加,部分新增的企業(yè)從業(yè)時(shí)間較短,專業(yè)人員缺乏,尚未形成系統(tǒng)的操作規(guī)程,監(jiān)測質(zhì)量難以保證。我國目前尚未建立了完善的監(jiān)測制度,在環(huán)境監(jiān)測工作方面,由于缺少強(qiáng)有力質(zhì)量監(jiān)督體系,導(dǎo)致在監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)管方面經(jīng)常存在盲點(diǎn),相關(guān)考核機(jī)制無法得到全面落實(shí),監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的事情時(shí)有發(fā)生[5]。

        (三)技術(shù)導(dǎo)則難以有效施行

        為了規(guī)范環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)和指導(dǎo)環(huán)境影響評價(jià)工作開展,國家制定了環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則,是環(huán)境影響評價(jià)工作開展的重要規(guī)范和依據(jù)。近年來,我國陸續(xù)對現(xiàn)行的地表水、地下水、大氣、風(fēng)險(xiǎn)、噪聲、生態(tài)等環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則進(jìn)行了修訂,并增加了土壤評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則,同時(shí)發(fā)布了污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南,為建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)工作提供了新的依據(jù)和計(jì)算方法[6]。但值得注意的是,雖然大部分技術(shù)導(dǎo)則為了有效施行都通過附錄形式對其實(shí)施所需的數(shù)據(jù)資料提供了參考指南,但是仍有部分技術(shù)導(dǎo)則未能給出具體的實(shí)施細(xì)節(jié),一定程度上制約了環(huán)境影響評價(jià)工作的開展,例如土壤導(dǎo)則,其影響預(yù)測需要的很多參數(shù),導(dǎo)則均未給出指導(dǎo)或推薦出處,實(shí)際從業(yè)工作人員自行取值,隨意性較大,難以保證預(yù)測結(jié)果的可靠性、公正性。

        (四)公眾參與度不足

        公眾參與是我國環(huán)境影響評價(jià)過程中,保障公眾環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要舉措,能有效預(yù)防項(xiàng)目或規(guī)劃實(shí)施過程中產(chǎn)生的群眾糾紛。雖然生態(tài)環(huán)境部于2018年公布了《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》,對環(huán)境影響評價(jià)過程中的公眾參與重新做了規(guī)范要求,一定程度上簡化了公眾參與的形式,但仍未能扭轉(zhuǎn)環(huán)境影響評價(jià)過程中公眾參與度不足的問題。

        當(dāng)前我國公眾參與度不足主要原因有以下幾個(gè)方面:第一,公眾參與機(jī)制還不完善,有關(guān)部門對環(huán)境保護(hù)工作的宣傳不到位,建設(shè)單位對項(xiàng)目信息公開的主動性不高,不能及時(shí)、全面、準(zhǔn)確的將項(xiàng)目信息傳遞給可能受到環(huán)境影響的區(qū)域公眾,公眾自然難以有效參與;第二,群眾尚未樹立法治觀念,未正確認(rèn)識到自身環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要性,對于環(huán)保的認(rèn)知不夠深入,難以認(rèn)識到擬建項(xiàng)目或規(guī)劃與自身的關(guān)聯(lián),自然缺少參與的積極性,或者只是形式參與。

        (五)環(huán)評從業(yè)人員素質(zhì)不高

        一般情況下,環(huán)評從業(yè)人員除要有環(huán)評執(zhí)業(yè)資格證外,還要熟練運(yùn)用環(huán)評導(dǎo)則和技術(shù)方法,熟悉相關(guān)行業(yè)實(shí)際案例,能夠充分掌握環(huán)境影響評價(jià)重點(diǎn),是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的技術(shù)工種。自2018年取消了環(huán)評單位資質(zhì)審批監(jiān)管制度,我國環(huán)評單位數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。根據(jù)2021年環(huán)境影響評價(jià)信用平臺統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,我國環(huán)評單位數(shù)量已由環(huán)評資質(zhì)管理年代的不足1000家,增長到現(xiàn)在的8000多家,而在冊環(huán)評工程師只有14000多人,超過50%的環(huán)評單位只有一名環(huán)評工程師。這導(dǎo)致當(dāng)前的環(huán)評單位中,充斥著大量經(jīng)驗(yàn)不足的人員從事環(huán)評相關(guān)工作,部分單位人員缺乏培訓(xùn)、報(bào)告審核不嚴(yán),很容易導(dǎo)致項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)把關(guān)不足,環(huán)評報(bào)告編制水平差的現(xiàn)象,嚴(yán)重影響了環(huán)評行業(yè)報(bào)告的質(zhì)量水平及行業(yè)認(rèn)同感,把環(huán)評從一個(gè)“技術(shù)活”變成了“準(zhǔn)入門檻低,誰都能干”的體力勞動。

        (六)環(huán)境影響評價(jià)機(jī)制有待優(yōu)化

        目前,環(huán)評和環(huán)保部門都是日常工作的一部分,因?yàn)殡p方的利益關(guān)系,他們在進(jìn)行環(huán)評的過程中,難免會出現(xiàn)一些不公平、不公正的情況。另外,由于環(huán)評機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位之間存在利益聯(lián)系,導(dǎo)致環(huán)評機(jī)關(guān)只會一味的迎合建設(shè)單位,不按照國家有關(guān)規(guī)定開展環(huán)評工作,最終造成環(huán)評工作結(jié)果帶有很強(qiáng)的主觀性,缺乏公正性。當(dāng)前,很多環(huán)境保護(hù)單位接到的關(guān)于環(huán)境影響評價(jià)的投訴很多。

        三、環(huán)境影響評價(jià)問題的解決對策

        (一)做好對環(huán)評公眾宣傳

        隨著公眾環(huán)保意識的不斷增強(qiáng),人們對于環(huán)境影響評價(jià)的關(guān)注度逐漸增高,做好對環(huán)評公眾宣傳工作愈發(fā)重要。因此,首先環(huán)保管理部門要加強(qiáng)對環(huán)境影響評價(jià)工作的重視,在日常工作中嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)要求,開展相關(guān)環(huán)保管理工作,加強(qiáng)對企業(yè)及環(huán)評單位的監(jiān)管。其次,環(huán)保管理部門要加強(qiáng)環(huán)評的公眾宣貫工作,通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、多媒體等多種方式提高群眾對環(huán)評工作的認(rèn)同感,促進(jìn)社會各界的積極參與環(huán)評工作。最后,環(huán)保管理部門要將環(huán)評宣傳工作深入基層,還要宣傳與普及環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī),讓大家真正認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)對我們的影響和意義。在某些偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地方,要加強(qiáng)宣傳,確保中小企業(yè)真正重視環(huán)境保護(hù),妥善處理好環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系,不要以犧牲環(huán)境為代價(jià),謀求發(fā)展。

        (二)提高環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量水平

        準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的生命線,是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善的度量尺,為提升環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量水平,需加大對環(huán)境監(jiān)測工作的規(guī)范力度。首先,要加強(qiáng)監(jiān)測從業(yè)人員培訓(xùn)力度,確保監(jiān)測相關(guān)人員熟練掌握監(jiān)測采樣、運(yùn)輸、分析等流程的操作規(guī)范,并加強(qiáng)流程規(guī)范性審核,保障監(jiān)測結(jié)果的可靠性。其次,要加強(qiáng)監(jiān)測儀器設(shè)備管理維護(hù),確保相關(guān)儀器設(shè)備能夠穩(wěn)定運(yùn)行,保證監(jiān)測結(jié)果的準(zhǔn)確性。最后,要完善監(jiān)測制度體系,健全環(huán)境監(jiān)測單位考核機(jī)制,加大監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假相關(guān)人員的懲處力度,規(guī)范監(jiān)測行業(yè)行為。

        (三)完善環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則

        由于環(huán)保形勢的不斷發(fā)展,現(xiàn)行的環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則在施行過程中可能會出現(xiàn)部分內(nèi)容不符合我國實(shí)際情況的現(xiàn)象,對我國環(huán)境影響評價(jià)事業(yè)發(fā)展造成了一定的阻礙。因此,首先應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則的施行宣貫力度,給出環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則施行的指導(dǎo)材料,定期收集并公開導(dǎo)則施行過程中問題及解決途徑,并在后續(xù)修訂過程中,綜合考量前期施行過程中遇到的問題,并給出解決途徑,確保環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則能在我國環(huán)評工作中順利施行。其次,為保證環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則的嚴(yán)肅性,避免在全國施行過程中出現(xiàn)大面積偏差,建議在新導(dǎo)則公布前,在部分區(qū)域先行開展試點(diǎn)工作,引入效果評估機(jī)制,通過大量實(shí)踐數(shù)據(jù)完善導(dǎo)則條款,確保技術(shù)導(dǎo)則設(shè)定的科學(xué)、合理性。最后,要加大技術(shù)導(dǎo)則的理論研究力度,充分借鑒國外先進(jìn)的技術(shù)經(jīng)驗(yàn),合理設(shè)定相應(yīng)的環(huán)境影響評價(jià)指標(biāo),更好的解決環(huán)境與經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系,便于制定科學(xué)有效的環(huán)境影響評價(jià)方案。

        (四)加強(qiáng)公眾對環(huán)境影響評價(jià)的參與

        在環(huán)境影響評價(jià)工作過程中,要充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等環(huán)境權(quán)益,增強(qiáng)公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的積極性[6]。與其它行業(yè)相比,環(huán)境影響評價(jià)工作的責(zé)任重大,一旦公眾參與工作落實(shí)不到位,產(chǎn)生群體糾紛,很可能產(chǎn)生巨大的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)損失。因此,在推進(jìn)環(huán)評工作時(shí),要始終把人民的利益放在第一位,高度重視群眾的參與度,加大環(huán)評的宣傳力度,積極引導(dǎo)公眾有效參與。此外,建設(shè)單位和環(huán)評機(jī)構(gòu)還應(yīng)廣泛聽取公眾的意見和建議,了解公眾對該工程或規(guī)劃在環(huán)保領(lǐng)域的意見和建議。同時(shí),環(huán)評審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定,對環(huán)評文件進(jìn)行全面公開,方便公眾查閱有關(guān)環(huán)評文件,確保公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。提高公眾參與度,可以從某種意義上推動我國環(huán)境影響評價(jià)朝著有利于社會發(fā)展的方向發(fā)展。

        (五)規(guī)范環(huán)評人員業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)要求

        環(huán)境影響評價(jià)作為一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的技術(shù)服務(wù)工作,需要從業(yè)人員具備相當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)素質(zhì),才能保障評價(jià)工作的質(zhì)量水平。然而我國現(xiàn)行的法律、規(guī)章中只針對有執(zhí)業(yè)資格的環(huán)評工程師設(shè)置培訓(xùn)要求,對于實(shí)際從事大量評價(jià)工作的無證從業(yè)者素質(zhì)卻沒有明確的規(guī)定,對我國環(huán)境影響評價(jià)事業(yè)發(fā)展造成了一定的阻礙。因此,為提升環(huán)境影響評價(jià)行業(yè)水平,應(yīng)規(guī)范要求所有從業(yè)者履行自我業(yè)務(wù)能力提升義務(wù),推動管理部門督促環(huán)評單位建立環(huán)評從業(yè)人員培訓(xùn)制度,鼓勵環(huán)評單位通過內(nèi)部培訓(xùn)會、交流會,提高工作人員的整體素質(zhì)。

        (六)健全環(huán)境影響評價(jià)法制體系

        如果要讓環(huán)保工作真正落實(shí)下去,相關(guān)部門就必須加強(qiáng)法律法規(guī)的引導(dǎo),對某些違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目,不僅要加大處罰力度,還需要對其進(jìn)行停工整改。對于那些具有刑事責(zé)任、情節(jié)嚴(yán)重的違法行為,相關(guān)部門要依法追究其責(zé)任。目前,我國關(guān)于環(huán)境影響評價(jià)的法律規(guī)定還存在一些不足之處,因此,我國有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的對策,強(qiáng)化管理,并結(jié)合當(dāng)前建設(shè)和環(huán)境影響評價(jià)體系的發(fā)展?fàn)顩r,完善環(huán)境影響評價(jià)體系[7]。要確保法規(guī)文件與當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)的規(guī)定相一致。有關(guān)部門要注意環(huán)境保護(hù)中出現(xiàn)的新問題,要注重環(huán)境保護(hù)的可行性,并及時(shí)跟蹤相關(guān)的法律法規(guī),避免一些建設(shè)單位鉆空子,從事違法活動。另外,對不遵守環(huán)境保護(hù)法規(guī)的人,依法給予相應(yīng)的懲罰。要避免環(huán)境保護(hù)單位本身的違規(guī)行為,相關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)管,對相關(guān)部門的工作人員進(jìn)行查處。

        四、結(jié)束語

        隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn),環(huán)境問題越來越受到人們的關(guān)注。環(huán)境影響評價(jià)作為預(yù)防和減緩建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃產(chǎn)生不良環(huán)境影響的有效手段,其重要性不言而喻。我們應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境影響評價(jià)制度運(yùn)行過程中產(chǎn)生的各類問題,認(rèn)真思路、探索可行的解決途徑與方法,推動我國環(huán)境影響評價(jià)制度不斷迭代、完善,更好地發(fā)揮環(huán)境影響評價(jià)制度對生產(chǎn)建設(shè)、綠色發(fā)展科學(xué)、合理的指導(dǎo)作用。

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        《環(huán)境影響評價(jià)》征稿訂閱及廣告征集啟事
        “三線一單”與環(huán)境影響評價(jià)銜接研析
        基于環(huán)境保護(hù)的城市污水處理
        新《環(huán)境保護(hù)法》解讀
        福建輕紡(2015年3期)2015-11-07 02:52:38
        養(yǎng)殖的環(huán)境影響
        洙趙新河擴(kuò)大治理環(huán)境影響分析
        治淮(2013年3期)2013-03-11 20:05:29
        不要恢復(fù),要重建——未來自然環(huán)境保護(hù)之路何去何從?
        工程項(xiàng)目管理導(dǎo)則(十一)
        工程項(xiàng)目管理導(dǎo)則(十二)
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