中共武義縣委黨校 陶曉瑜

一、問題的提出

學(xué)者們對流動人口展開過多維視角的研究，無論是經(jīng)濟學(xué)、人口學(xué)、社會學(xué)抑或管理學(xué)的研究，都對認(rèn)識、澄清流動人口管理與服務(wù)等相關(guān)問題大有裨益，我國學(xué)術(shù)界則是從20世紀(jì)80年代初開始關(guān)注這個問題，從流動人口本身的特點、形成要素、流動人口管理、對城鎮(zhèn)化的影響等方面進行了研究探討。隨著“治理理論”的興起，學(xué)者開始探討政府與市場、政府與社會、政府與公民這三對基本關(guān)系，從流動人口的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃尤丝谥卫?，反思流動人口對社會治理帶來的問題和挑戰(zhàn)，流動人口治理逐漸成為公共管理的一個重要價值理念和實踐追求。在政府層面，黨的十八大以來，隨著國家治理體系的不斷發(fā)展和完善，對流動人口這個群體的社會貢獻及特性的認(rèn)知更加的系統(tǒng)、全面和科學(xué)，該群體共享社會改革發(fā)展成果的內(nèi)容與形式也隨著這種認(rèn)識的全面而不斷豐富，各地也不斷創(chuàng)新涌現(xiàn)出有效的流動人口治理形式載體，實現(xiàn)了治理能力穩(wěn)步提升。

但盡管如此，我們?nèi)孕枨逍颜J(rèn)識，身處城市的流動人口依然是整個城市治理，特別是基層社區(qū)的治理中極易被忽視的群體。與此同時，大量人口的無序流動，會帶來一系列的社會風(fēng)險，這一點在近幾年疫情暴發(fā)的特殊情境中，可以更加深刻地體會到。特別是在流動人口密集的中型城市，由于城市能級、政府管理、人口自身素質(zhì)等都無法與北上廣等早發(fā)大型城市相媲，導(dǎo)致該群體有時仍無法享受與其貢獻相匹配的公共服務(wù)、資源，在危機突發(fā)時也因思想認(rèn)知不足、信息獲取不足等問題無法獲得公正對待。

因此，無論平常時期還是面臨社會突發(fā)公共危機，無論從城市治理的角度，還是流動人口享有社會資源和進行社會參與的角度看，以問題為導(dǎo)向推動流動人口精準(zhǔn)治理都顯得尤為必要。

近年來，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，武義縣作為江浙地區(qū)一個以工業(yè)為主的發(fā)展縣，外地人口大量涌入，社會治理壓力激增，政府職能亟待轉(zhuǎn)型。連續(xù)數(shù)年30余萬人口的小縣，外來人口超20萬，2021年全縣累計登記流動人口22萬余人，截至12月31日，登記在冊流動人口21萬余人。許多工業(yè)區(qū)周邊村莊中居住的外來人口數(shù)遠(yuǎn)超本村人口數(shù)，有些高達4倍，甚至5倍以上。自2020年開始，武義對全縣1.6-1.7萬幢出租房，11-12萬間房實行“賓館式”管理，納入平臺統(tǒng)一管理，通過“人來登記、人走注銷”的賓館管理模式，實現(xiàn)“以房管人”零遺漏?！百e館式”管理以行政村為網(wǎng)格，并采取審核前置、智能守門、精準(zhǔn)智控等一系列做法，對流動人口進行精準(zhǔn)治理，該實踐通過治理的邏輯轉(zhuǎn)變，逐步改變原有的人口管理模式，不斷促進政府行政范式轉(zhuǎn)型。

二、“賓館”式管理的實踐路徑

（一）流動人口治理之痛

1.傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)中流動人口治理之問

流動人口一般通過兩條主線與所在城市互動，一條是“個人-職業(yè)生活-城市”，另一條是“個人-私人生活-城市”，隨著社會“流動”不斷增強，“單位”概念不斷弱化，以及不斷加速的城市發(fā)展進程，導(dǎo)致就業(yè)單位的社會治理功能逐漸弱化。流動人口穩(wěn)定性偏低，依單位而居的情況基本消失，且企業(yè)更加注重員工是否能開創(chuàng)經(jīng)濟效益或帶來技術(shù)管理創(chuàng)新，不再會對員工私生活多加干涉，都是原先作為重要治理主體的單位在現(xiàn)行的治理實踐中功能逐漸萎縮，甚至缺位的原因。加之，企業(yè)、政府機構(gòu)改革進入深水區(qū)，從企業(yè)和政府剝離出的部分社會和服務(wù)職能，大部分下沉轉(zhuǎn)移到社區(qū)及村一級的行政單元中。與此同時，個人生活不斷“原子化”、陌生化，公共價值不斷受到?jīng)_擊而逐漸消逝。流動人口被本地人當(dāng)作“外地人”參與治理的話語權(quán)、機會與渠道不足，邊緣化嚴(yán)重。

2.傳統(tǒng)行政范式中流動人口治理之問

流動人口管理一般用以傳統(tǒng)社會管理方式，基本上承襲傳統(tǒng)的社會管理體制，隨著城市化建設(shè)不斷加速，社會治理的標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，傳統(tǒng)的流動人口管理方式已漸漸無法適應(yīng)時代需求。主要表現(xiàn)為，一是行政架構(gòu)管理不靈活，重“條”輕“塊”，各部門條線的執(zhí)法處罰權(quán)責(zé)清晰，但作為管理單元格的社區(qū)、村則權(quán)限不足，造成條塊分割、多頭管理、權(quán)限分散。若各行政部門之間溝通協(xié)作暢通不足，固守自身利益不配合社區(qū)工作時，則很容造成流動人口的管理與服務(wù)的“越位”“缺位”“不到位”現(xiàn)象，造成部門花費大量的精力、物力和財力，卻仍得不到百姓認(rèn)可的尷尬局面。二是行政行為方式效果不佳，重“被動防范式”管理，輕“主動服務(wù)型”管理，極易導(dǎo)致成本高、實效低的局面，形成管理缺乏良性循環(huán)和流動人口響應(yīng)度低等問題。三是行政參與不足，未能成良好的全社會共同參與管理的運行機制，很大程度上仍然是游離于社會和市場之外的管理格局，公安機關(guān)長期處于“孤軍作戰(zhàn)”和“單打獨斗”的境地。

（二）“賓館式”管理的實踐運作

1.建立村級治理網(wǎng)格：讓流動人口“有跡可循”

流動人口“賓館式”管理，采取以行政村地域范圍來劃分網(wǎng)格，通過新居民管理新方法，搭建新居民服務(wù)管理系統(tǒng)，建立“以房屋管人，以服務(wù)管人”工作機制，將一間間零散的出租房作為“客房”納入平臺統(tǒng)一管理，形成疏密有致、穿梭有節(jié)的農(nóng)村流動人口治理網(wǎng)格。并在治理過程中不斷優(yōu)化技術(shù)、形式、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)，打破原有相關(guān)事務(wù)部門之間信息屏蔽、條塊分割、相互推責(zé)、反應(yīng)滯后的壁壘。

其一，在原先公安流動人口數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，拉網(wǎng)式排查，做到租用房屋和租用人員兩個“底數(shù)清”，全面排摸流動人口居住、出入等人、地、事、組織等信息。其二，村主任為村級網(wǎng)格聯(lián)絡(luò)員，設(shè)立“賓館”前臺登記員，對上傳遞信息，對下了解和核查動向、訴求、困難并促進最終解決，推進流動人口治理各個主體之間的溝通、銜接與協(xié)調(diào)合作，實現(xiàn)基層各線、各部門及治理相關(guān)事務(wù)能在村級網(wǎng)格內(nèi)兼容互動。其三，將村居民服務(wù)中心設(shè)置成賓館“前臺”，發(fā)布《武義縣推進房屋租用“一件事”“最多跑一次”改革實施方案》，極大便利了租客和房東，一站式解決，實現(xiàn)房屋租用一站式聯(lián)辦、一體化服務(wù)。其四，“人來登記、人走注銷”的管理模式，流動人口信息采集不斷走向規(guī)范和完善，一定程度解決了以往信息采集缺失、重復(fù)、不完整、更新不及時等問題，實現(xiàn)“以房管人”零遺漏。新居民服務(wù)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)最終進入縣大數(shù)據(jù)局，各相關(guān)部門在獲得權(quán)限后，可提取相關(guān)數(shù)據(jù)，打破數(shù)據(jù)信息壁壘。

2.下沉治理資源：讓流動人口有資源可用

流動人口“賓館式”管理，在房東層面，不但起到了優(yōu)質(zhì)免費“房屋中介”的作用，減少了房東因房屋空置而到處廣告的麻煩。更是從源頭上遏制了因房租惡意拖欠導(dǎo)致的矛盾糾紛，免去了因出租房屋帶來的各種糟心事、煩心事。在租客層面，則是通過前置審核和分色建檔建立“準(zhǔn)入機制”對租房進行分類改造，根據(jù)房屋質(zhì)量、消防是否達標(biāo)等分為綠色、黃色、紅色三個檔次，符合標(biāo)準(zhǔn)可直接出租的為綠色，整改后可出租的為黃色，存在嚴(yán)重隱患不能出租的為紅色，提升租客的安全和舒適性。并以房屋為單位建立“一戶一檔”民情檔案，積極鼓勵并創(chuàng)造條件推進新居民履行本地居民義務(wù)，享受本地居民權(quán)利，實現(xiàn)“管理”與“服務(wù)”并重，積極幫助新居民融入本地生活。打造房屋租用“網(wǎng)上辦”“掌上辦”模式，激發(fā)租客參與治理的指數(shù)和意愿，收集其當(dāng)前駐留和發(fā)展的需求和需要，再與各事務(wù)部門溝通，實現(xiàn)公共產(chǎn)品、服務(wù)及資源與村流動人口特征相匹配，加快資源配置與下沉。

3.拓寬社會參與：實現(xiàn)流動人口治理共建共治

流動人口“賓館式”管理，一方面推出《關(guān)于加強全縣居民服務(wù)管理工作的實施意見》推進新老居民同步、同等服務(wù)，不斷擴大新居民的社會參與，激發(fā)他們在居住地共建共治的愿望及能力。另一方面增強村級組織對新居民的吸引力和聚合力，把優(yōu)秀流動人口納入村級管理人才，樹立新居民模范典型人物，發(fā)揮引領(lǐng)模范帶動示范作用。在此基礎(chǔ)上，在流動人口聚集村，拓展訴求表達和輿情匯集渠道，增強其對所在村莊公共事務(wù)的知情權(quán)、話事權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次，發(fā)展流動人口公益、志愿組織，通過地緣關(guān)系、民族、行業(yè)等為紐帶把流動人口聯(lián)結(jié)起來，發(fā)展流動人口“受助者”及“助人者”的雙重身份，開展“老娘舅”活動，在村級公益事業(yè)的有益補充和有效幫手。

三、政府行政范式轉(zhuǎn)型和機制突破的實現(xiàn)邏輯

“賓館式”管理實現(xiàn)對流動人口精準(zhǔn)治理的實質(zhì)是基層政府行政范式的轉(zhuǎn)型，是精準(zhǔn)治理思維的應(yīng)用，是治理機制與原理的突破與創(chuàng)新，其中有著理念、實踐和行為三重實現(xiàn)邏輯。

（一）理念邏輯：從“管理”之嚴(yán)轉(zhuǎn)向“治理”之善

政善治，事能善。“賓館式”管理的出現(xiàn)是政府對流動人口治理從以“管”代“治”，管雖有余，但“理”不足、服務(wù)欠缺，開始逐步向“治理”轉(zhuǎn)型，是基層治理摸索著走向善治的實證案例。我們可發(fā)現(xiàn)，該治理模式遵從了兩個“從善”原則，一是治理主體之“善”，在基層政府抓牢抓總的前提下，促進治理主體多元化，促進流動人口從“局外人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c者”，激發(fā)企業(yè)、社會、村級組織、流動人口自身參與其中。二是治理結(jié)構(gòu)之“善”，在制度設(shè)定時著眼于改變以往依靠政府行政單一力量自上而下解決相關(guān)事務(wù)和問題的狀況，推動往常治理單相度、命令式的垂直管理模式向多維度、扁平化、網(wǎng)格化治理模式轉(zhuǎn)變，激起主體活力，鼓勵村一級的基層主體創(chuàng)新，強化信息、動態(tài)、共享、治理資源傾斜下沉，嘗試構(gòu)建出流動人口善治、共治的良好生態(tài)結(jié)構(gòu)。

（二）實踐邏輯：從統(tǒng)一粗放轉(zhuǎn)向循因精細(xì)

“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。城市精細(xì)化管理，必須適應(yīng)城市發(fā)展?！卑押檬掳押米鳛橹卫韺嵺`的目標(biāo)，精細(xì)、精準(zhǔn)自然而然成為“賓館式”管理這個治理載體的實施要求。其一，因地制宜考慮武義縣流動人口流入地、流出地、個體特征、同籍聚居情況、行業(yè)分布情況等，實施差異化治理，充分把握主體和對象的特性和發(fā)展需要。其二，以村網(wǎng)格，化問題的被動應(yīng)對為主動解決。村作為最小治理網(wǎng)格，實現(xiàn)治理資源下沉，集聚至網(wǎng)格，治理職權(quán)明確，分配至網(wǎng)格，信息化、智能化、大數(shù)據(jù)治理手段應(yīng)用，實施至網(wǎng)格，構(gòu)建出流動人口網(wǎng)格治理體系。并與相關(guān)的政策和治理事務(wù)鏈接，在網(wǎng)格內(nèi)順暢貫穿，讓被動管理真切轉(zhuǎn)化為主動治理。其三，居民服務(wù)管理站的出現(xiàn)讓管理對象有地可訴，實現(xiàn)問題主動提交，讓流動人口治理聚焦真需求，發(fā)現(xiàn)真問題。

（三）行為邏輯：從“經(jīng)驗”治理轉(zhuǎn)向“智慧”治理

“智慧”治理是治理的必然之路。以村級為端口登記的新居民服務(wù)管理系統(tǒng)為流動人口治理搭建了實時更新的數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)了信息實時精準(zhǔn)采集，公安等部門可以根據(jù)平臺數(shù)據(jù)進行研判，對時間段內(nèi)的人口數(shù)量、類型、來源、流向、活動規(guī)律、發(fā)展態(tài)勢等了如指掌。新居民服務(wù)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集后進入大數(shù)據(jù)局，其他單位獲得權(quán)限后共享，輔助其他基層綜合治理決策，預(yù)警流動風(fēng)險，在一定程度上減少重復(fù)的基層治理工作，有效驅(qū)動流動人口基層治理現(xiàn)代化。如若對居民服務(wù)管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)、管理機制等再加以完備，可以不斷推動公共產(chǎn)品及資源對流動人口的可及性，在就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會參與等流動人口生存與發(fā)展的痛點、難點問題，促進流動人口在基層的智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧就業(yè)等，不斷提升政府的民生服務(wù)能力。

四、結(jié)論

綜上所述，治理主體和治理理念的轉(zhuǎn)變是現(xiàn)今改變政府治理傳統(tǒng)行政模式和提升基層治理有效性的關(guān)鍵。在實踐流動人口精準(zhǔn)治理思維時，有意識地將治理重心下移，并形成縱向良性互動、橫向分工合理的科學(xué)行政架構(gòu)。本文以“賓館式”管理的治理載體的運作來闡述流動人口精準(zhǔn)治理的實踐機理和路徑，為基層流動人口治理和社會綜治的發(fā)展和提升展示出一個實踐樣本。這一樣本設(shè)置了功能清晰、口徑一致的治理工作模塊，并強調(diào)參與主體的多維互動關(guān)系，促使流動人口治理有跡可循，治理資源精準(zhǔn)下沉，在一定程度上實現(xiàn)治理主體由政府轉(zhuǎn)向政府、市場和社會，治理體制由戶籍管理轉(zhuǎn)向人口登記，治理內(nèi)容由防范型單一管理轉(zhuǎn)向服務(wù)型綜合管理，治理方式由粗放轉(zhuǎn)向精細(xì)，達到政府行政范式的制度的轉(zhuǎn)型，以此來改變行政參與不足，在行政行為效果不佳，行政架構(gòu)不靈活的問題。