盧榮婕，韓尚宜

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

數(shù)據(jù)已成為國(guó)家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源和重要生產(chǎn)要素，其所具有的高價(jià)值性現(xiàn)已成為共識(shí)。政府部門掌握著大量?jī)?yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)，該類數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府精細(xì)治理，促進(jìn)公共服務(wù)能力與水平的全面提升具有重要的助推作用。2020年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》提出，要加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享。政務(wù)部門掌握著龐大的優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)資源，在確保政府?dāng)?shù)據(jù)安全的前提下，如何實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)最大限度地流入市場(chǎng)，完成政府?dāng)?shù)據(jù)與其他類數(shù)據(jù)的深度融合，成為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育工作的重點(diǎn)。具言之，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育的重點(diǎn)應(yīng)是確保政府?dāng)?shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)相融合，助力政府?dāng)?shù)據(jù)安全有效地流入市場(chǎng)。2022年6月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，2023年底前，全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系初步形成，數(shù)據(jù)共享和開放能力顯著增強(qiáng)，政務(wù)數(shù)據(jù)管理服務(wù)水平明顯提升。政務(wù)大數(shù)據(jù)一體化建設(shè)的痛點(diǎn)在于，目前政務(wù)數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)重復(fù)采集、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，數(shù)據(jù)共享權(quán)責(zé)不清晰、數(shù)據(jù)安全保障不足等缺陷，導(dǎo)致難以追究問責(zé)，從而無(wú)法滿足高質(zhì)量數(shù)字政府建設(shè)的需要。鑒于此，本文通過(guò)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)益配置現(xiàn)有模式的梳理和分析，在理清政府?dāng)?shù)據(jù)內(nèi)涵的前提下，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國(guó)家模式進(jìn)行辨析，剖析政府?dāng)?shù)據(jù)“打包式”賦權(quán)給國(guó)家所有的缺陷，進(jìn)而提出政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬的公眾參與，根據(jù)數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景、數(shù)據(jù)不同類別、數(shù)據(jù)流動(dòng)方式予以相對(duì)應(yīng)的政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬配置。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)益配置的現(xiàn)有模式

政府?dāng)?shù)據(jù)是儲(chǔ)存在數(shù)字政府軀體內(nèi)的蛋白質(zhì)，是數(shù)字政府建設(shè)不可缺少的“營(yíng)養(yǎng)素”，不論在數(shù)字政府建設(shè)中的哪一個(gè)環(huán)節(jié)，都需要政府?dāng)?shù)據(jù)去提供支撐，都需要在獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)。政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值釋放的方式主要存在內(nèi)部、外部以及中間道路三種模式。內(nèi)部釋放模式主要是通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)共享，即政務(wù)部門主動(dòng)共享以及為其他政務(wù)部門共享提供協(xié)助。外部釋放模式主要是通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，以滿足社會(huì)公眾知情權(quán)為目的，直接向社會(huì)公眾公開數(shù)據(jù)。中間道路釋放模式主要是指政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，政務(wù)部門只作為提供政府?dāng)?shù)據(jù)的主體，政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值最終是數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位通過(guò)向社會(huì)公眾提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的方式予以釋放?？梢?，無(wú)論政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值釋放以何種模式展開，都需要確定哪些數(shù)據(jù)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，哪些數(shù)據(jù)不能進(jìn)行授權(quán)運(yùn)營(yíng)，也即依賴于一個(gè)基礎(chǔ)性問題地解決，需要對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的歸屬予以理清。

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)的意涵辨析

政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬規(guī)范化首先需要解決的是政府?dāng)?shù)據(jù)意涵的理清，無(wú)論是理論層面還是立法層面，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的內(nèi)涵認(rèn)定都有所不同，因而，有必要對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)概念進(jìn)行清晰界定，進(jìn)而理清政府?dāng)?shù)據(jù)的歸屬確認(rèn)。在理論層面上，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的含義并未做出有效地回應(yīng)。有學(xué)者認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)是在財(cái)政的支持下所制作或獲取的數(shù)據(jù)，主要指的是政府在履行公共服務(wù)管理職責(zé)時(shí)所收集或產(chǎn)生的數(shù)據(jù)集合，[1]政府在履行社會(huì)管理職責(zé)中，所獲取的各類社會(huì)主體及其相關(guān)活動(dòng)的一切信息，[2]也有學(xué)者將政務(wù)數(shù)據(jù)制作或獲取主體進(jìn)行擴(kuò)大，指出政府?dāng)?shù)據(jù)主體不僅包括職權(quán)性行政主體還包括授權(quán)性行政主體。[3]80[4]46政府?dāng)?shù)據(jù)按照制作或獲取主體范圍為標(biāo)準(zhǔn)，可以將政府?dāng)?shù)據(jù)分為廣義與狹義。[5]廣義上的政府?dāng)?shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)具有相同含義，主體上不僅僅包括行政機(jī)關(guān)制作或獲取的數(shù)據(jù)還包括公共事業(yè)部門的數(shù)據(jù)，如檔案館所制作、收集的數(shù)據(jù)。[6]具言之，正是基于最廣泛意義上政府?dāng)?shù)據(jù)的定義，有學(xué)者將政府?dāng)?shù)據(jù)等同于政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、[7]公務(wù)數(shù)據(jù)，如統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)、醫(yī)療數(shù)據(jù)以及社會(huì)保障等數(shù)據(jù)。[8]狹義上的政府?dāng)?shù)據(jù)僅僅指的是職權(quán)性行政主體在依法履行職責(zé)過(guò)程中所制作或者獲取的各類數(shù)據(jù)資源的集合。

在立法層面上，目前我國(guó)在中央層面上幾乎沒有對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)作出相關(guān)界定，只有地方性法規(guī)做出了一些嘗試，如2017年4月實(shí)施的《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》是我國(guó)首部政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放地方性法規(guī)，該條例在第2條第2款規(guī)定：“本條例所稱政府?dāng)?shù)據(jù)，是指市、區(qū)(市、縣)人民政府及其工作部門和派出機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府(以下簡(jiǎn)稱行政機(jī)關(guān))在依法履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源?！备鶕?jù)數(shù)據(jù)來(lái)源，對(duì)何謂政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行了大致界定，將政府?dāng)?shù)據(jù)主體限定為行政機(jī)關(guān)，行為限定在履行行政管理職責(zé)中所制作或獲取的。隨后頒布的《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理辦法》第2條第2款規(guī)定：“政府?dāng)?shù)據(jù)，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表等各類數(shù)據(jù)資源，包括行政機(jī)關(guān)直接或者通過(guò)第三方依法采集、依法授權(quán)管理和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的數(shù)據(jù)資源等?！睂?duì)獲取數(shù)據(jù)的其他主體進(jìn)行細(xì)化，主要包括第三方依法采集，通過(guò)授權(quán)獲得管理以及因履職所需通過(guò)政務(wù)信息系統(tǒng)所形成的數(shù)據(jù)資源等。

可見，關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)意涵的界定，可以根據(jù)數(shù)據(jù)制作或者獲取的主體進(jìn)行劃分。一是行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理過(guò)程中制作或者獲取的各類數(shù)據(jù)的集合；二是基于授權(quán)而獲得行政管理職能，其在行使行政管理職能中產(chǎn)生或收集的數(shù)據(jù)集合；三是雖不具有行政機(jī)關(guān)主體身份，但基于其參與或與前兩個(gè)主體的合作行為進(jìn)而獲得資格。[9]也可以根據(jù)是否經(jīng)過(guò)加工處理，將數(shù)據(jù)分為原始政府?dāng)?shù)據(jù)與衍生政府?dāng)?shù)據(jù)。原始政府?dāng)?shù)據(jù)主要是指未經(jīng)過(guò)任何實(shí)質(zhì)性加工處理或者只進(jìn)行簡(jiǎn)單匯總，數(shù)據(jù)收集者對(duì)于數(shù)據(jù)增值并未付出任何成本，如農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)等。衍生政府?dāng)?shù)據(jù)是指數(shù)據(jù)收集者對(duì)于數(shù)據(jù)進(jìn)行深度處理，去除“數(shù)據(jù)廢氣”“數(shù)據(jù)垃圾”，運(yùn)用算法進(jìn)行深度加工分析，實(shí)現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的升值，使得政府?dāng)?shù)據(jù)更具有精確性與可預(yù)測(cè)性，通過(guò)算法將不同類別的政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行深度融合，運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，將敏感類數(shù)據(jù)置于數(shù)據(jù)沙箱予以監(jiān)管，以保障數(shù)據(jù)隱私安全。

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)現(xiàn)有歸屬模式

2022年1月1日實(shí)施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第3條規(guī)定個(gè)人數(shù)據(jù)所享有的人格權(quán)益：“自然人對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)享有法律、行政法規(guī)及本條例規(guī)定的人格權(quán)益。處理個(gè)人數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)具有明確、合理的目的，并遵循最小必要和合理期限原則。”第4條規(guī)定了數(shù)據(jù)處理者對(duì)其處理數(shù)據(jù)所形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有財(cái)產(chǎn)權(quán)益：《自然人、法人和非法人組織對(duì)其合法處理數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有法律、行政法規(guī)及本條例規(guī)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。但是，不得危害國(guó)家安全和公共利益，不得損害他人的合法權(quán)益?！?022年1月1日實(shí)施的《上海市數(shù)據(jù)條例》以專章的形式規(guī)定數(shù)據(jù)權(quán)益保障，但對(duì)于數(shù)據(jù)權(quán)益如何配置卻沒有做出規(guī)定，更遑論明晰政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬問題。理論層面上，關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)的歸屬方式，現(xiàn)有研究主要是將政府?dāng)?shù)據(jù)看作是國(guó)有財(cái)產(chǎn)或國(guó)有資產(chǎn)，進(jìn)而論證政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國(guó)家所有；或?qū)?shù)據(jù)所有權(quán)解構(gòu)成“雙重所有權(quán)”，由數(shù)據(jù)主體享有名義所有權(quán)，數(shù)據(jù)控制者享有實(shí)質(zhì)所有權(quán)。

1.運(yùn)用國(guó)有財(cái)產(chǎn)理論，將政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國(guó)家所有。立法層面對(duì)于數(shù)據(jù)權(quán)屬規(guī)定很少，只有部分地方立法如《重慶市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》第4條第1款規(guī)定：“政務(wù)數(shù)據(jù)資源屬于國(guó)家所有。”《福建省電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用管理辦法》第9條規(guī)定：“應(yīng)用單位在履行職責(zé)過(guò)程中產(chǎn)生的信息資源，以及通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)等方式開展電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用所產(chǎn)生的信息資源屬于國(guó)家所有，由同級(jí)人民政府電子政務(wù)管理部門負(fù)責(zé)綜合管理?！睂⑿畔①Y源歸屬于國(guó)家所有。通過(guò)對(duì)《憲法》第12條第2款規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)?！钡臄U(kuò)張解釋，將數(shù)據(jù)資源納入“公共財(cái)產(chǎn)”，最終實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源歸屬于國(guó)家所有。具言之，主要通過(guò)論證數(shù)據(jù)歸屬于其他主體會(huì)造成不可調(diào)和的矛盾，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)歸屬于國(guó)家所有的正當(dāng)性論證[8]。政務(wù)數(shù)據(jù)歸屬于用戶會(huì)產(chǎn)生控制難題，立法雖可直接賦予社會(huì)公眾數(shù)據(jù)所有權(quán)，但由于數(shù)據(jù)控制者與數(shù)據(jù)主體雙方地位的懸殊，數(shù)據(jù)主體處于極其弱勢(shì)地位，面對(duì)數(shù)據(jù)被處理或被泄露等不利后果的發(fā)生，囿于舉證能力使其很難去維權(quán)。即是說(shuō)，雖可從法律上賦予用戶所有權(quán)，但用戶很難真正去享有所有權(quán)，甚至難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的支配權(quán)。數(shù)據(jù)歸屬于平臺(tái)會(huì)產(chǎn)生權(quán)利保障難題，此種權(quán)屬配置模式雖可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化，但基于平臺(tái)的逐利性與強(qiáng)勢(shì)地位，有導(dǎo)致數(shù)據(jù)被壟斷使用的風(fēng)險(xiǎn)，從而很難實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源分配的公平性與數(shù)據(jù)利用的自由性。

2.基于數(shù)據(jù)信托理論，建構(gòu)“雙重所有權(quán)”理論。數(shù)據(jù)信托制度是指數(shù)據(jù)主體作為委托人與受益人將自己的數(shù)據(jù)委托給數(shù)據(jù)控制者進(jìn)行控制與支配，數(shù)據(jù)控制者通過(guò)履行信義義務(wù)實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)主體數(shù)據(jù)權(quán)利的保護(hù)。[11]73-74該制度設(shè)立目的是為了消解數(shù)據(jù)主體的弱勢(shì)地位，更好地實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)權(quán)益。數(shù)據(jù)信托構(gòu)造形式上是數(shù)據(jù)主體將對(duì)于數(shù)據(jù)的控制權(quán)與支配權(quán)轉(zhuǎn)移給數(shù)據(jù)控制者，實(shí)質(zhì)上是將數(shù)據(jù)的占有、管理與處分權(quán)一并轉(zhuǎn)移給數(shù)據(jù)控制者，也就是數(shù)據(jù)控制者繼受取得了數(shù)據(jù)“所有權(quán)”。因?yàn)椋绻麛?shù)據(jù)控制者不取得數(shù)據(jù)所有權(quán)，其對(duì)數(shù)據(jù)的支配、控制行為的法理基礎(chǔ)何在？也就是說(shuō)數(shù)據(jù)信托的邏輯基礎(chǔ)是依托“雙重所有權(quán)”，數(shù)據(jù)主體在其轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)給控制者之時(shí)，就喪失了對(duì)數(shù)據(jù)的占有與支配，最多只是享有名義上的所有權(quán)，相反地，數(shù)據(jù)控制者也就實(shí)質(zhì)性地享有了對(duì)數(shù)據(jù)的控制權(quán)，此為實(shí)質(zhì)意義上的所有權(quán)。數(shù)據(jù)主體只享有名義上的所有權(quán)，數(shù)據(jù)控制者如平臺(tái)或政府基于對(duì)數(shù)據(jù)的實(shí)際控制權(quán)，進(jìn)而對(duì)數(shù)據(jù)享有實(shí)質(zhì)所有權(quán)。具言之，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)作為數(shù)據(jù)信托管理人，將其收集到的數(shù)據(jù)歸屬于互聯(lián)網(wǎng)用戶所有，對(duì)全體用戶負(fù)責(zé)，承擔(dān)著數(shù)據(jù)的安全保障義務(wù)。[12]雙重所有權(quán)歸屬模式看似兼顧了數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)控制者的權(quán)益，但實(shí)質(zhì)上卻增加了巨大的溝通與交易成本。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬現(xiàn)狀的反思

針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的歸屬，現(xiàn)有研究主要有兩種模式。一種是將政府?dāng)?shù)據(jù)看作是國(guó)有資產(chǎn)，進(jìn)而論證歸屬于國(guó)家所有；另一種模式是依托于數(shù)據(jù)信托制度，通過(guò)運(yùn)用“雙重所有權(quán)”理論，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)主體享有名義所有權(quán)，數(shù)據(jù)控制者享有實(shí)質(zhì)所有權(quán)。這兩種歸屬模式推動(dòng)了數(shù)據(jù)權(quán)屬的進(jìn)一步發(fā)展，但仍面臨著一定的確權(quán)困境。

(一)國(guó)家所有歸屬配置的缺陷

政府?dāng)?shù)據(jù)是行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能或者提供公共服務(wù)時(shí)所制作或者獲取的數(shù)據(jù)，是在財(cái)政支撐下所收集的數(shù)據(jù)集合，因而具有類國(guó)有資產(chǎn)屬性，具有歸屬于國(guó)家所有的正當(dāng)性，也即應(yīng)由全體人民共享政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)益。政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國(guó)家的合理性在于，大多數(shù)政府?dāng)?shù)據(jù)來(lái)自社會(huì)公眾，社會(huì)公眾在政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值生成鏈條上具有不可忽視的作用，此外，數(shù)據(jù)收集與融合的目的也是為了提供更加精細(xì)化的政務(wù)服務(wù)。除了法定不予公開的政府?dāng)?shù)據(jù)，其他類政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)全部予以公開，由社會(huì)公眾無(wú)償使用，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)“取之于民，益之于民”。然而，將政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)歸屬于國(guó)家，此項(xiàng)所有權(quán)是一種獨(dú)占性權(quán)利，還是只是一種防御性權(quán)利。如果該項(xiàng)權(quán)利是獨(dú)占性權(quán)利，那么對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的控制權(quán)將“獨(dú)占性地”[13]6(exclusively)地賦權(quán)給國(guó)家。基于政府?dāng)?shù)據(jù)所具有的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性與公共屬性，對(duì)于數(shù)據(jù)的所有權(quán)很難實(shí)現(xiàn)獨(dú)占性功能，數(shù)據(jù)的非排他性就意味著其無(wú)法排除其他主體對(duì)數(shù)據(jù)的使用，數(shù)據(jù)的非競(jìng)爭(zhēng)性則意味著數(shù)據(jù)控制者一旦擁有了數(shù)據(jù)，就可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)復(fù)制利用的零邊際成本，因?yàn)閿?shù)據(jù)所具有的規(guī)模效應(yīng)，可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的倍增。

綜上所述，即使是將政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國(guó)家也無(wú)法消解政府?dāng)?shù)據(jù)本身所具有的特有屬性。將政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行排他性歸屬于某一個(gè)主體，從本質(zhì)上是與數(shù)據(jù)價(jià)值增值規(guī)律相違背，換言之，將政府?dāng)?shù)據(jù)排他性賦權(quán)給國(guó)家，雖然可以保障數(shù)據(jù)安全，但是卻降低了數(shù)據(jù)流通的效率，降低了其他主體處理數(shù)據(jù)的積極性。政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的增值，需要跨部門、跨領(lǐng)域、跨層級(jí)進(jìn)行數(shù)據(jù)融合，如若將政府?dāng)?shù)據(jù)一刀切式賦權(quán)給國(guó)家，那么其他數(shù)據(jù)參與者的積極性該如何保障？政府?dāng)?shù)據(jù)并不只是單一由政府部門所提供，在政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值生產(chǎn)鏈中，存在眾多數(shù)據(jù)參與者，關(guān)涉到很多數(shù)據(jù)利益相關(guān)者，每個(gè)數(shù)據(jù)參與者均有權(quán)主張數(shù)據(jù)權(quán)益。如果只是將數(shù)據(jù)所有權(quán)單一賦權(quán)給國(guó)家，那么其他利益相關(guān)者的數(shù)據(jù)權(quán)利義務(wù)應(yīng)如何配置？政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于何種權(quán)利性質(zhì)，目前，并沒有提供很好地解決方案。

所有權(quán)的本質(zhì)是一種排他性，獨(dú)占性權(quán)利歸屬，此種權(quán)利配置的前提是清晰明確的權(quán)利歸屬，然這與政府?dāng)?shù)據(jù)所具有的獨(dú)特屬性相沖突。此外，政府原始數(shù)據(jù)的生成與政府衍生數(shù)據(jù)的產(chǎn)生都有眾多數(shù)據(jù)主體參與，因而，每個(gè)數(shù)據(jù)參與主體都有主張自己基于勞動(dòng)或付出的成本而享有權(quán)利。如若只是將政府?dāng)?shù)據(jù)通過(guò)立法確認(rèn)歸國(guó)家所有，那么，政府?dāng)?shù)據(jù)利益相關(guān)者的權(quán)益該如何配置，這項(xiàng)所有權(quán)是一種什么性質(zhì)的權(quán)利？獨(dú)占性還是防御性權(quán)利？對(duì)此，將政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)配置給國(guó)家未能有效解決這些問題。

(二)雙重所有權(quán)歸屬配置的缺陷

數(shù)據(jù)信托權(quán)利配置的基礎(chǔ)是“雙重所有權(quán)”理論，由數(shù)據(jù)主體享有名義上所有權(quán)，數(shù)據(jù)控制者享有實(shí)質(zhì)所有權(quán)。[9]76這種權(quán)利配置與我國(guó)的一物一權(quán)理論相沖突，具有沖擊物權(quán)法定主義的風(fēng)險(xiǎn)。此外，信托成立的前提是以委托人的同意轉(zhuǎn)移為必要條件，數(shù)據(jù)蘊(yùn)含著大量敏感信息，一旦泄露會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)主體的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，乃至社會(huì)穩(wěn)定造成不容忽視的影響。以在微信朋友圈發(fā)布生活照片為例，看似只是向特定朋友公開生活狀態(tài)，屬于公開個(gè)人數(shù)據(jù)，與社會(huì)秩序沒有太大關(guān)聯(lián)，但現(xiàn)實(shí)生活中，有很多人卻冒充是照片本人進(jìn)行詐騙或者散布謠言等違法行為，不僅給照片當(dāng)事人造成嚴(yán)重的精神與財(cái)產(chǎn)損失，給社會(huì)秩序也帶來(lái)了很多負(fù)面影響。因而，在進(jìn)行數(shù)據(jù)信托時(shí)需要取得社會(huì)公眾的知情同意，向社會(huì)公眾披露數(shù)據(jù)管理的方式。數(shù)據(jù)信托制度存在以下不可忽視的缺陷：

一是數(shù)據(jù)主體是否真正獲得數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移時(shí)的知情同意權(quán)。數(shù)據(jù)信托的運(yùn)行是以數(shù)據(jù)主體同意轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)為前提，必須是數(shù)據(jù)主體自愿將其擁有的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移給數(shù)據(jù)控制者，此為數(shù)據(jù)信托成立的必要條件。在實(shí)際運(yùn)行中，數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)控制者雙方數(shù)據(jù)能力懸殊巨大，數(shù)據(jù)控制者的強(qiáng)控制地位與數(shù)據(jù)主體對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)強(qiáng)依賴性，使得數(shù)據(jù)主體很難擁有拒絕的能力與權(quán)利。抑或是說(shuō)數(shù)據(jù)主體最多也只有選擇退出的權(quán)利，在進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移時(shí)，數(shù)據(jù)主體的知情同意很難得到真正實(shí)現(xiàn)。如果數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移的前提性條件都難以得到滿足，那么后續(xù)的數(shù)據(jù)監(jiān)督也是很難得到進(jìn)一步落實(shí)。

二是數(shù)據(jù)主體是否有核查數(shù)據(jù)控制者信義義務(wù)履行情況的能力。為了消弭數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)控制者的差距，采取數(shù)據(jù)信義義務(wù)予以保障，但是，數(shù)據(jù)控制者的法定忠實(shí)義務(wù)和謹(jǐn)慎義務(wù)是否能真正得以履行？基于雙方數(shù)據(jù)實(shí)力懸殊，數(shù)據(jù)主體很難去監(jiān)督與審查數(shù)據(jù)控制者信義義務(wù)的履行情況。更為重要的是，在數(shù)據(jù)信托運(yùn)行機(jī)制下，數(shù)據(jù)主體也只是享有形式上或者名義上的所有權(quán)，其早已喪失對(duì)數(shù)據(jù)的占有、支配與控制的能力。數(shù)據(jù)控制者已然享有真正意義上的所有權(quán)，其可以對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、融合與挖掘，而這個(gè)過(guò)程所獲取的商業(yè)價(jià)值有多大，數(shù)據(jù)主體應(yīng)分配多少利益，這一權(quán)益分配已然不是數(shù)據(jù)主體所能決定。

綜上可知，基于政府?dāng)?shù)據(jù)具有利益交織性，尤其是有些政府?dāng)?shù)據(jù)會(huì)涉及到個(gè)人隱私信息，企業(yè)商業(yè)秘密等，如若只是將政府?dāng)?shù)據(jù)單一賦權(quán)給某一個(gè)主體，很難消解政府?dāng)?shù)據(jù)本身所具有的界權(quán)困境。如果采取“雙重所有權(quán)”理論，又很難融合于一物一權(quán)基礎(chǔ)理論體系中，當(dāng)數(shù)據(jù)發(fā)生沖突時(shí)，數(shù)據(jù)主體的維權(quán)成本與交易成本也會(huì)被不當(dāng)擴(kuò)大。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬的公眾參與

由國(guó)家享有政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)，具有一定的正當(dāng)性基礎(chǔ)，但是仍無(wú)法回避數(shù)據(jù)所具有的可復(fù)制性與非競(jìng)爭(zhēng)性。數(shù)據(jù)可以根據(jù)需要可以實(shí)現(xiàn)無(wú)成本地進(jìn)行復(fù)制，數(shù)據(jù)處理者的增加卻并不影響原來(lái)的“數(shù)據(jù)所有者”(data owner)[13]7行使數(shù)據(jù)權(quán)利。簡(jiǎn)言之，基于數(shù)據(jù)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性與可復(fù)制性，即使通過(guò)立法將政府?dāng)?shù)據(jù)界權(quán)給國(guó)家所有，也難以消解由于數(shù)據(jù)所具有的特殊屬性所引發(fā)的確權(quán)難題。公眾參與能否引入政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬界定，是否具有制度適用的空間，關(guān)鍵在于其是否能夠破解政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬國(guó)家或采取“雙重所有權(quán)”所面臨的困境，是否有助于解決政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)難的沉疴。

(一)根據(jù)不同應(yīng)用場(chǎng)景予以政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)

人類社會(huì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)再到信息社會(huì)的演變，農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展的核心是土地，工業(yè)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力是機(jī)器，而信息社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵則是數(shù)據(jù)。[14]44“大數(shù)據(jù)時(shí)代是以數(shù)據(jù)為中心，構(gòu)建的是一種扁平化、碎片化、智慧化的生產(chǎn)生活和分享共建秩序。”[15]436從我國(guó)的情況來(lái)看，憲法所確定的人民代表大會(huì)制度是我國(guó)行政法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，而人民主權(quán)則奠定了我國(guó)行政法的理論基礎(chǔ)。一切權(quán)力都來(lái)自人民，一切行政權(quán)力都是行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家和公民所承擔(dān)的必須履行的行政職責(zé)。[16]175但是，如若將政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)單一賦予給社會(huì)公眾，可能并不能改變數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)控制者之間的差距。也即是說(shuō)，縱使將數(shù)據(jù)所有權(quán)確權(quán)給社會(huì)公眾，其是否真正有數(shù)據(jù)能力去和其他數(shù)據(jù)參與者進(jìn)行議價(jià)，這都是政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行界定權(quán)利歸屬時(shí)面臨的難題?？梢姡瑢⒄?dāng)?shù)據(jù)“一刀切”配置給某一個(gè)單一主體，并不是十分合理，究其深層次原因在于政府?dāng)?shù)據(jù)所具有的場(chǎng)景性，政府?dāng)?shù)據(jù)獲取方式的多樣性，政府?dāng)?shù)據(jù)流動(dòng)方式的差異性。相較于政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國(guó)家所有，公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬界定有著其特殊的功能面向。

一是公眾參與有助于實(shí)現(xiàn)應(yīng)用場(chǎng)景公開化。數(shù)據(jù)不同于有體物，其價(jià)值的實(shí)現(xiàn)具有高度的場(chǎng)景性。有體物的價(jià)值一般都具有確定性，不會(huì)因?yàn)檩d體或者應(yīng)用場(chǎng)景的不同而導(dǎo)致其性質(zhì)發(fā)生改變，因而，針對(duì)有體物可以采取物權(quán)法保護(hù)方式。而數(shù)據(jù)則是相反，數(shù)據(jù)在不同的場(chǎng)景下其價(jià)值或者性質(zhì)可能會(huì)發(fā)生根本性的變化。以發(fā)布微信朋友圈為例，對(duì)于用戶而言，其只是想向朋友圈的好友公開自己的生活、工作與學(xué)習(xí)動(dòng)態(tài)，該類數(shù)據(jù)屬于公開數(shù)據(jù)。對(duì)于微信平臺(tái)而言，該類公開數(shù)據(jù)屬于用戶隱私數(shù)據(jù)，尤其是涉及到對(duì)于行程的分享，私人照片的公開，該類數(shù)據(jù)具有可識(shí)別性，雖然數(shù)據(jù)處于已公開，但對(duì)于平臺(tái)而言，該類數(shù)據(jù)仍屬于隱私數(shù)據(jù)，具有嚴(yán)格的保密義務(wù)。對(duì)于與微信有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的其他社交平臺(tái)而言，微信平臺(tái)為了保護(hù)用戶隱私數(shù)據(jù)所付出的成本，基于平臺(tái)所付出的貢獻(xiàn)，可以授予類似數(shù)據(jù)庫(kù)權(quán)利，因而，其他平臺(tái)需要履行尊重微信平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)權(quán)利的義務(wù)。[15]152

二是公眾參與有助于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)隱私保護(hù)。政府?dāng)?shù)據(jù)作為最有價(jià)值的數(shù)據(jù)，具有利益交織性，一是政府?dāng)?shù)據(jù)中含有個(gè)人數(shù)據(jù)，如基因數(shù)據(jù)、信用數(shù)據(jù)等。此類數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)主體的隱私、社會(huì)評(píng)價(jià)息息相關(guān)，關(guān)系著數(shù)據(jù)主體的人格權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)。二是政府?dāng)?shù)據(jù)中含有商業(yè)數(shù)據(jù)，會(huì)涉及到法人或非法人組織的名譽(yù)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等。[17]32需要對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的利用與流通予以嚴(yán)格的監(jiān)管，確保政府?dāng)?shù)據(jù)的安全。

對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用于何種場(chǎng)景，應(yīng)當(dāng)引入公眾參與，確保社會(huì)公眾對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)場(chǎng)景應(yīng)用知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，能夠知曉自己的數(shù)據(jù)被運(yùn)用于何種場(chǎng)景，運(yùn)用到何種程度。更為重要的是，政府?dāng)?shù)據(jù)的場(chǎng)景化也是為了更好地提供公共服務(wù)，通過(guò)社會(huì)公眾參與，使得政府能夠快速知曉社會(huì)公眾需要何種政務(wù)服務(wù)，進(jìn)而針對(duì)性地提供政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景，不僅可以避免政府?dāng)?shù)據(jù)的過(guò)度挖掘?qū)е聰?shù)據(jù)隱私保護(hù)不足，也能提供社會(huì)公眾真正所需的數(shù)據(jù)服務(wù)或產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用最大化與數(shù)據(jù)隱私保護(hù)最大化之間的動(dòng)態(tài)平衡。

(二)根據(jù)獲取方式予以政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)

互聯(lián)網(wǎng)開啟了人類生存和生活的嶄新模式，人民在線上的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)交往，已不再受到物理空間的限制，較之前網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，擁有了極大的、飛躍式的自由。[18]108數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，數(shù)字政府的建設(shè)，數(shù)字生態(tài)的構(gòu)建都離不開數(shù)據(jù)的流通與共享，“數(shù)據(jù)鴻溝”“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)壁壘”的打破，對(duì)于數(shù)據(jù)的開放共享具有重要意義。[15]444根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)生方式為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為原始取得與繼受取得，原始取得的數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬國(guó)家沒有爭(zhēng)議，如人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，此項(xiàng)數(shù)據(jù)的生成國(guó)家付出了巨大的成本，因而應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家所有；繼受取得的政府?dāng)?shù)據(jù)主要是涉及到與自然人、法人或非法人組織交叉的數(shù)據(jù)。一是地理環(huán)境數(shù)據(jù)。人類對(duì)于自然的認(rèn)識(shí)，需要投入大量的成本，此類政府?dāng)?shù)據(jù)屬于國(guó)家所有，數(shù)據(jù)權(quán)益由全社會(huì)共享，排除涉及國(guó)家安全的情況下，應(yīng)向社會(huì)公眾公開共享。二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化數(shù)據(jù)。此類數(shù)據(jù)主要是履行職責(zé)過(guò)程中所獲取的數(shù)據(jù)，在排除國(guó)家秘密外也應(yīng)當(dāng)由全社會(huì)共享。三是涉及到自然人、法人或非法人組織的數(shù)據(jù)。

公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)主要是針對(duì)第三類數(shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)中涉及到社會(huì)公眾個(gè)人信息，如個(gè)人身份信息、信用信息，該部分政府?dāng)?shù)據(jù)的歸屬主要由社會(huì)公眾自己所有，為了公共利益的需要，政府可以具有一定的管理權(quán)，但是該項(xiàng)權(quán)利并不能排除數(shù)據(jù)主體的知情權(quán)、異議權(quán)等權(quán)利的行使。[3]81單一或者原始數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)具有有限性，政府在進(jìn)行數(shù)據(jù)的制作、獲取與挖掘過(guò)程中，也付出了一定的勞動(dòng)，促使元數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)為政府?dāng)?shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)升級(jí)為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)，此種價(jià)值的增值過(guò)程類似于土地的征用，土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與政府規(guī)劃具有正相關(guān)性，即使原始土地價(jià)值很低，但是一旦被納入城市規(guī)劃之中，其價(jià)值將會(huì)呈現(xiàn)出指數(shù)型增加或降低。學(xué)區(qū)房與普通居住房或許在外觀上沒有實(shí)質(zhì)性差異，唯一的差異可能在于其所處的位置。數(shù)據(jù)也是如此，正是基于政府的挖掘行為，處理行為使得數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)增值，政府為此也是付出了一定的成本?；诼蹇说膭趧?dòng)賦權(quán)理論，政府對(duì)于數(shù)據(jù)的收集、處理付出了成本如人力、技術(shù)或資金，因而，其具有基于勞動(dòng)獲得數(shù)據(jù)權(quán)利的正當(dāng)性，這也是為何要引入公眾參與的原因所在。因?yàn)椋祟愓當(dāng)?shù)據(jù)的生成，社會(huì)公眾與政府均付出了一定的勞動(dòng)，因而，不能簡(jiǎn)單地將此類政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于社會(huì)公眾或歸屬于國(guó)家所有，應(yīng)是在協(xié)商的基礎(chǔ)上，滿足社會(huì)公眾知情的基礎(chǔ)上，為了更好地實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘的前提下進(jìn)行權(quán)益分配。需要注意的是，這里的勞動(dòng)必須是實(shí)質(zhì)性勞動(dòng)，能夠創(chuàng)生出新的價(jià)值，而非簡(jiǎn)單地進(jìn)行加工或匯總，換言之，如果政府在此環(huán)節(jié)只是進(jìn)行簡(jiǎn)單地匯總，或者只是輔助完成基礎(chǔ)性工作，則并不具有享有數(shù)據(jù)權(quán)益分配的正當(dāng)性，因而，也就并不存在前文所討論的權(quán)益分配難的困境。

綜上，政府?dāng)?shù)據(jù)是行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職責(zé)過(guò)程中所獲得的各類數(shù)據(jù)集合，其收集的目的在于為了更好地提供高質(zhì)量公共服務(wù)。政府?dāng)?shù)據(jù)不僅具有數(shù)據(jù)本身所具有的共性，如非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性與可復(fù)制性，還具有其特殊屬性如公共屬性與利益交織性，因而，在對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行歸屬時(shí)會(huì)面臨權(quán)益復(fù)雜的界權(quán)難題?，F(xiàn)有研究主要是基于國(guó)有財(cái)產(chǎn)或國(guó)有資產(chǎn)理論以及“雙重所有權(quán)”理論，將政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國(guó)家或依托數(shù)據(jù)信托制度，該種權(quán)屬配置具有一定的合理性，但仍無(wú)法調(diào)和所有權(quán)所具有的獨(dú)占性與數(shù)據(jù)所具有的非排他性之間的沖突?；诖耍梢愿鶕?jù)應(yīng)用場(chǎng)景與獲取方式將政府?dāng)?shù)據(jù)予以類型化，同時(shí)引入公共參與理念，以待實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬的理清。一方面，公眾參與有助于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景公開化與透明化，另一方面，公眾參與有助于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)隱私保護(hù)最大化。將政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國(guó)家或者數(shù)據(jù)控制者，具有產(chǎn)生數(shù)據(jù)壟斷的風(fēng)險(xiǎn)，由數(shù)據(jù)控制者享有實(shí)質(zhì)所有權(quán)，具有架空數(shù)據(jù)主體名義所有權(quán)之嫌。因而，可以通過(guò)公共參與的方式，無(wú)論是應(yīng)用場(chǎng)景的設(shè)計(jì)還是針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)中蘊(yùn)含的個(gè)人數(shù)據(jù)或商業(yè)數(shù)據(jù)，通過(guò)主體參與確權(quán)的方式去消弭數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬困境，最終實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)利用與數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)之間的動(dòng)態(tài)平衡。