｜ 文/田鳳

“大國小農(nóng)”是我們的基本國情農(nóng)情。以農(nóng)戶為主的家庭經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要形式，是我國農(nóng)業(yè)的基本面，也是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展必須長期面對的現(xiàn)實。數(shù)據(jù)顯示，目前我國農(nóng)戶家庭勞動力以從事第一產(chǎn)業(yè)勞動為主、第一產(chǎn)業(yè)收入占家庭純收入 80% 以上的農(nóng)戶約1.7億戶，這些農(nóng)戶也正是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營主體，在保證自給自足的同時，有力保障了我國農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。但是當前我國法律基于農(nóng)戶的小、散、多等特性，多以扶持、鼓勵性規(guī)定為主，鮮有對農(nóng)戶的強制性要求，修訂前的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法更是在法律責任的條款中將農(nóng)戶排除在外。此次法律修訂，將農(nóng)戶納入監(jiān)管范圍，在五個條款中明確提及“農(nóng)戶”二字，同時在相關(guān)條款中對包括農(nóng)戶在內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營者設(shè)立了支持性、鼓勵性條款，明確了對農(nóng)戶有關(guān)違法行為的懲處規(guī)定，初步搭建起以服務(wù)農(nóng)戶為宗旨、強化農(nóng)戶監(jiān)管為手段、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為目標的法律制度體系，這也是此次法律修訂的重大突破和亮點之一。

將農(nóng)戶納入法律監(jiān)管，是我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)狀的現(xiàn)實需要。據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，各類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體中，農(nóng)戶的數(shù)量約占半數(shù)以上，部分地區(qū)農(nóng)戶生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量超過當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)量的90%。但是我國一直以來，一家一戶的分散式、粗放式農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營方式十分普遍，農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)程度低，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全存在一定的隱患。近年各地開展的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督抽查顯示，農(nóng)戶生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品不合格率明顯高于其他規(guī)模主體。各地的執(zhí)法實踐中也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶違法行為中，最突出的是未按照規(guī)定執(zhí)行安全間隔期或休藥期、超范圍超劑量使用農(nóng)獸藥、使用禁限用農(nóng)業(yè)投入品等。作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理的基本法律，修訂前的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法并未將農(nóng)戶納入監(jiān)管視野，長期以來，因法律的缺失，農(nóng)戶實施違法行為時有發(fā)生，一些不法分子甚至利用法律上的漏洞逃避監(jiān)管和懲戒，嚴重危害我國農(nóng)產(chǎn)品的總體質(zhì)量安全。因此，此次法律修訂的重要內(nèi)容就是將農(nóng)戶納入法律監(jiān)管的對象并施以針對性的管理措施，以法律的導向性與強制性逐步引導農(nóng)戶開展規(guī)范化、標準化生產(chǎn)，確保我國農(nóng)產(chǎn)品消費安全。

強化農(nóng)戶服務(wù)指導，是促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要求。鄉(xiāng)村振興促進法提出，要推動建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的指導意見》，要求以服務(wù)小農(nóng)戶為根本，把引領(lǐng)小農(nóng)戶進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道作為發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的主要目標，把服務(wù)小農(nóng)戶作為政策支持的重點。本次法律修訂，充分考慮農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測、投入品科學合理使用等方面存在的實際困難，明確農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等機構(gòu)應(yīng)當為農(nóng)戶等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者提供農(nóng)產(chǎn)品檢測技術(shù)服務(wù)，同時要求各級人民政府及有關(guān)部門加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全知識的宣傳，發(fā)揮基層群眾性自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的優(yōu)勢和作用，指導農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者加強質(zhì)量安全管理，建立健全農(nóng)業(yè)投入品的安全使用制度，推廣農(nóng)業(yè)投入品科學使用技術(shù)，普及安全、環(huán)保農(nóng)業(yè)投入品的使用，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

加強農(nóng)戶監(jiān)督管理，是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要手段。黨的二十大報告提出，全面推進鄉(xiāng)村振興，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國。保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，是建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)戶是農(nóng)產(chǎn)品的重要生產(chǎn)主體，既要對其進行及時必要的服務(wù)指導，也要引導其在法治的軌道下健康有序發(fā)展。修訂后的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，建立了農(nóng)產(chǎn)品從田間到餐桌的科學的監(jiān)管制度，要求包括農(nóng)戶在內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者科學合理使用農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料等農(nóng)業(yè)投入品，嚴格執(zhí)行農(nóng)業(yè)投入品使用安全間隔期或者休藥期的規(guī)定，不得超范圍、超劑量使用農(nóng)業(yè)投入品危及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，禁止在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營過程中使用國家禁止使用的農(nóng)業(yè)投入品以及其他有毒有害物質(zhì)。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)、銷售的農(nóng)產(chǎn)品如不符合有關(guān)法律規(guī)定或相關(guān)標準，將受到相應(yīng)的處罰。在實施這些強制性要求和懲處措施過程中，對農(nóng)戶需格外注重在引導中規(guī)范,在監(jiān)督中預(yù)防，在懲戒中教育，讓依法規(guī)范生產(chǎn)成為農(nóng)戶的自覺性行為，切實為我國農(nóng)產(chǎn)品高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

實施差異化懲處標準，是建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全科學管理制度的法治保障。法律愿景轉(zhuǎn)化為法治實景，首先需要從立法層面不斷完善法律制度，使之更加符合實際、更加便于操作，并能在實施中真正體現(xiàn)法律的正當性。修訂后的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法在法律責任部分，對農(nóng)戶的財產(chǎn)性處罰上設(shè)置了相較其他主體較低的處罰標準，其中最高處罰金額為一萬元，最低處罰金額僅為三百元，而同種違法行為，對其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的懲罰額度最高達十五萬元或貨值金額三十倍的罰款，處罰幅度的差異十分明顯。此種差異化的處罰規(guī)定，主要考慮當前我國絕大多數(shù)的農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模較小，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品覆蓋面較低，其危害程度相對較低。“過罰相當原則”是我國行政處罰法所確定的基本原則之一，本次法律修訂，將對農(nóng)戶的懲罰與其違法行為和后果相適應(yīng)，也最大限度彰顯了法律的力度與溫度。而這樣的法律制度安排，對監(jiān)管執(zhí)法部門而言，是良法促善治的基礎(chǔ)，是實施科學化、人性化管理的法治保障；對農(nóng)戶而言，懲處亦不是法律的最終目的，以罰促改才是初衷。

今后一段時間，對農(nóng)戶的指導服務(wù)和監(jiān)管執(zhí)法是基層監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)的重要工作內(nèi)容，如何在“四個最嚴”的原則要求下，準確把握農(nóng)戶的范圍，正確適用法律規(guī)定，對基層執(zhí)法人員是難點，也是對基層監(jiān)管執(zhí)法能力的考驗。因此也需要地方立法機構(gòu)在實踐中根據(jù)本地區(qū)實際制定相應(yīng)的實施細則，確保法律的正確實施。