徐鵬 李芳芷 薛靖華 李琦

［1.遼寧省生態(tài)環(huán)境保護科技中心，遼寧沈陽 110161；2.遼寧同方律師事務(wù)所，遼寧沈陽 110004；3.中環(huán)聯(lián)合（北京）認(rèn)證中心有限公司，北京 100029；4.遼寧法大（沈陽）律師事務(wù)所，遼寧沈陽 110011］

1 引言

在新時期的全球氣候治理體系中，我國是全球氣候治理的貢獻(xiàn)者、生態(tài)文明建設(shè)的引領(lǐng)者和落實《巴黎協(xié)定》的行動者，不僅作出了“2030 年碳達(dá)峰、2060 年碳中和”的莊嚴(yán)承諾，同時宣布將大力支持發(fā)展中國家能源綠色低碳發(fā)展，不再新建境外煤電項目，充分展現(xiàn)了中國積極引領(lǐng)全球氣候治理的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。在實踐過程中，我國要用全球歷史上最短的時間完成從“碳達(dá)峰”到“碳中和”的跨越，要實現(xiàn)全球碳排放強度最大的降幅，應(yīng)將“承諾”和“愿景”納入法律體系，通過上位法及相應(yīng)強制力為實現(xiàn)碳中和保駕護航。

黨的二十大報告強調(diào)，到2035 年，我國廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實現(xiàn)。同時，黨的二十大報告還多次強調(diào)綠色低碳、綠色發(fā)展，報告中多次提到綠色、低碳、碳中和、碳達(dá)峰及相關(guān)內(nèi)容，由此可見，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，加快節(jié)能降碳先進技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用，推動能源清潔低碳高效利用，推進工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域清潔低碳轉(zhuǎn)型，完善碳排放統(tǒng)計核算制度，健全碳排放權(quán)市場交易制度已成為全社會的共識。

2 國內(nèi)外應(yīng)對氣候變化法制建設(shè)現(xiàn)狀

為應(yīng)對全球氣候變化帶來的影響，縮短各國減排目標(biāo)與全球溫控1.5 ℃目標(biāo)之間的差距，聯(lián)合國相繼通過《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等多個國際條約。目前，已有127 個國家和地區(qū)對碳中和目標(biāo)作出承諾［1］，歐盟、德國、英國、法國和瑞典等國家和地區(qū)更將達(dá)標(biāo)時間與措施具體化。

近年來，一些國家在可持續(xù)發(fā)展與應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域取得了顯著成績，立法是重要的手段之一。其中，美國1990 年通過了《污染預(yù)防法》，德國1994 年公布了《循環(huán)經(jīng)濟和廢物消除法》，日本1998 年出臺了《關(guān)于推進全球氣候變暖對策法》，英國、德國、法國、加拿大、墨西哥等約20 個國家和地區(qū)已制定了應(yīng)對氣候變化法或低碳發(fā)展促進法［1］。在碳交易方面，2000 年歐盟通過了碳排放權(quán)交易方案，并于2004 年正式實施。韓國頒布了《溫室氣體排放配額分配與交易法》，明確企業(yè)總排放高于每年12.5 萬t二氧化碳當(dāng)量以及單一業(yè)務(wù)場所年溫室氣體排放量達(dá)到2.5 萬t，都必須納入該系統(tǒng)。

2021 年以來, 我國多地開始探索應(yīng)對氣候變化的法治化與制度化。2021 年9 月1 日正式實施的《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》增設(shè)了“應(yīng)對氣候變化”專章，明確應(yīng)對氣候變化具體工作制度，對應(yīng)對氣候變化的一般規(guī)定、碳達(dá)峰和碳中和、碳排放權(quán)交易等進行了安排和部署。2021 年9 月27 日，天津市第十七屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過的《天津市碳達(dá)峰碳中和促進條例》，成為全國首部以促進實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)為立法主旨的省級地方性法規(guī)。

3 我國應(yīng)對氣候變化法制建設(shè)現(xiàn)存問題分析

在“雙碳”目標(biāo)提出后，國家各部委高度重視，結(jié)合自身工作出臺了一系列政策文件及指導(dǎo)意見。各地方政府也積極行動，主動制定碳達(dá)峰時間表及路線圖。隨著醞釀多年的全國碳交易市場的正式啟動，“雙碳”的熱度達(dá)到了前所未有的新高。然而，作為一場影響廣泛、深刻和長遠(yuǎn)的變革，“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)仍有3 個關(guān)鍵問題亟待解決。

3.1 應(yīng)對氣候變化的法律缺位

我國力爭2030 年前實現(xiàn)碳達(dá)峰，2060 年前實現(xiàn)碳中和，是黨中央經(jīng)過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和構(gòu)建人類命運共同體。雖然應(yīng)對氣候變化已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，但尚未從法律層面進行明確的界定和精準(zhǔn)化的規(guī)制。無論是《環(huán)境保護法》，還是《大氣污染防治法》均未涉及應(yīng)對氣候變化問題，相關(guān)法律的缺失將導(dǎo)致包括碳達(dá)峰、碳中和、降碳、增匯等承諾及預(yù)期目標(biāo)難以具備約束力和延續(xù)性。

3.2 上位法缺失導(dǎo)致相關(guān)工作進展緩慢

通過市場化手段減少碳排放是國際上主要的方法之一。2011 年以來，我國先后在北京、天津、上海等地開展了碳排放權(quán)交易試點工作，同時，原計劃在2017 年年底啟動全國碳排放權(quán)交易市場。盡管試點地區(qū)碳市場取得了良好的效益，然而，因為缺少上位法，《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則》等全國碳市場運行的必要制度無法落地，導(dǎo)致全國碳市場不得不延期到2021 年啟動。

此外，上位法的缺失也造成了部門職責(zé)不清晰、工作機制不健全、指標(biāo)分解與考核缺少依據(jù)、公眾參與受限等問題，不同程度制約了應(yīng)對氣候變化工作的推進。

3.3 缺少法律強制力部分工作難以深入推進

任何一種規(guī)范的有效實施，都離不開強制力。以《大氣污染防治法》為例，其對“以拒絕進入現(xiàn)場等方式拒不接受生態(tài)環(huán)境主管部門及其環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)或者其他負(fù)有大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門的監(jiān)督檢查”“接受監(jiān)督檢查時弄虛作假的”［2］等行為明確了罰則，為打贏大氣污染防治攻堅戰(zhàn)奠定了堅實的基礎(chǔ)。

反觀應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域，不僅存在企業(yè)拒絕接受碳排放核查及數(shù)據(jù)造假的可能，全國碳市場啟動后更存在重點控排企業(yè)不按規(guī)定履約等問題，因此，必須制定具有權(quán)威性的強制規(guī)范，法律層面的外在強制力不可或缺。

4 對策建議

4.1 將應(yīng)對氣候變化納入我國法律體系

在我國應(yīng)對氣候變化的制度變遷過程中，政府力量、社會組織和民眾3 個范疇將構(gòu)成相應(yīng)的行為主體，各自的角色地位和作用不同。（1）政府力量：包括中央政府和地方政府，兩者在我國應(yīng)對氣候變化制度變遷中起推動作用，決定著制度的變遷方向和規(guī)則；（2）社會組織：往往立足于自身的功能和定位，利用實踐和專業(yè)優(yōu)勢進行制度建構(gòu)，積極參與到應(yīng)對氣候變化中；（3）民眾：既可以積極回應(yīng)和滿足社會的各種需求，又是應(yīng)對氣候變化的實施者。

政府、社會組織和民眾這3 個行為主體對應(yīng)對氣候變化制度變遷的影響有明顯的不同，但是三者之間的相互制衡和約束作用共同影響著制度屬性的變化。我國應(yīng)對氣候變化的制度更應(yīng)從國家層面的高度重視并適時體現(xiàn)在法律制度上，盡管2010 年國家發(fā)展改革委起步研究制訂《應(yīng)對氣候變化法》草案，完成起草《中華人民共和國氣候變化應(yīng)對法》（中國社科院建議稿），但至今尚未出臺獨立的關(guān)于氣候變化的成文法。

鑒于目前出臺的各項應(yīng)對氣候變化的條例均為管理性規(guī)定而非效力性規(guī)定，為有效推進法治與德治相結(jié)合，將自律與他律緊密結(jié)合在一起，以法律的強制力倒逼“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，將“2030 年碳達(dá)峰、2060 年碳中和”承諾落到實處，建議優(yōu)先考慮制定《中華人民共和國氣候變化應(yīng)對法》，其次是修訂《環(huán)境保護法》，增加“應(yīng)對氣候變化”專章及違反應(yīng)對氣候變化條款的“法律責(zé)任”。

4.2 鼓勵地方完善“雙碳”法規(guī)制度

從制度的標(biāo)準(zhǔn)化即立法的層面分析，雖然我國始終積極履行著《氣候變化框架公約》和《京都議定書》所確定的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，但始終未制定專門的法律制度。因此，結(jié)合我國國情，在沒有上位法為依托的情況下，想要扎實有序地推進“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)，首先，地方應(yīng)盡快出臺配套的符合地方特點的法規(guī)制度。各地應(yīng)積極以《憲法》《民法典》《立法法》《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等上位法中涉及“雙碳”的內(nèi)容為框架依托，率先制定具有明確達(dá)峰目標(biāo)及具體措施和時間節(jié)點的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件。其次，研究對節(jié)能評估審查、節(jié)能監(jiān)察辦法的規(guī)范制定，以及針對林業(yè)等相關(guān)行業(yè)應(yīng)對氣候變化的政策措施頒布白皮書等相關(guān)規(guī)范指南，從而加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系。同時，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，深入開展法治宣傳教育，增強全民法治觀念也是制度建設(shè)中不可或缺的重要一環(huán)。

4.3 完善應(yīng)對氣候變化的法律內(nèi)涵

首先，在法律內(nèi)容中，對達(dá)標(biāo)規(guī)劃及應(yīng)對措施的制定，要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，促進節(jié)約資源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局的形成，為堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路奠定法律基礎(chǔ)。

其次，要明確“兩個目標(biāo)”。在立法或法律修正案中要將“2030 年碳達(dá)峰”和“2060 年碳中和”目標(biāo)作為重要內(nèi)容提出，明確為實現(xiàn)上述目標(biāo)的碳排放標(biāo)準(zhǔn)及有法律約束力的階段性規(guī)劃內(nèi)容。對目標(biāo)實現(xiàn)的評估機制、審核機制、監(jiān)管措施等制定詳細(xì)規(guī)范。

再次，要突出“三個重點”。第一，要明確應(yīng)對氣候變化工作的重要性和緊迫性；第二，要明確地方政府在應(yīng)對氣候變化與碳達(dá)峰碳中和工作中的主體責(zé)任，明確各級政府部門在政策制定中要統(tǒng)籌考慮應(yīng)對氣候變化；第三，明確碳排放權(quán)交易活動以及碳稅等多種減排政策受法律保護。

最后，要實現(xiàn)“四個結(jié)合”。第一，要與污染防治工作相結(jié)合，突出溫室氣體與大氣污染物的協(xié)同治理，與《大氣污染防治法》相互呼應(yīng)；第二，要與生態(tài)保護補償相結(jié)合，明確自然資源在應(yīng)對氣候變化中的作用及其碳匯價值；第三，與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合，支持偏遠(yuǎn)山區(qū)、經(jīng)濟落后等易返貧地區(qū)減排項目參與全國碳市場交易，并給予政策扶持；第四，與第三次財富分配相結(jié)合，鼓勵社會團體與個人參與植樹造林、清潔能源改造、減排量認(rèn)購等形式多樣的活動。