常雅寧，馬 杰

（東華理工大學 經(jīng)濟與管理學院，江西 南昌 330013）

一、引言

當前，世界正進行著以低碳化和無碳化為特征的新一輪能源轉(zhuǎn)型，我國承諾在2030 年前達到“碳達峰”目標送。即碳排放量達到峰值之后再慢慢減少，二氧化碳的排放不再增長；到2060 年完成“碳中和”，即針對排放的二氧化碳采取節(jié)能減排等方式全部抵消掉。天然氣作為一種優(yōu)質(zhì)的清潔能源，其燃燒產(chǎn)物幾乎不含粉塵、二氧化硫和其他有害物質(zhì)，天然氣的二氧化碳排放量僅為石油的70%、煤炭的56%。因此，推廣使用天然氣成為我國能源系統(tǒng)優(yōu)化升級的重要方式，也是我國實現(xiàn)“碳達峰”“碳中和”的科學手段[1]。天然氣的推廣使用離不開政策的大力支持。政策的利用和客觀準確的評價政策投入績效對于天然氣行業(yè)發(fā)展科學化、最優(yōu)化決策具有重要意義[2]。本文旨在將江西省天然氣政策投入到產(chǎn)出的過程進行分解，以研究江西省政策投入與產(chǎn)出不匹配的根源并給出相應對策。

二、江西省天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

江西地處中國東南部，地形以丘陵、山地為主，歷來缺油、少氣，并且煤炭、天然氣等能源產(chǎn)量小、需求大，導致江西省能源生產(chǎn)與消費之間產(chǎn)生缺口。“以煤為主、發(fā)電居多”，是江西能源消費的一個鮮明特征，江西省能源消費結構表現(xiàn)為煤炭消費占據(jù)主導地位，除此之外，石油、天然氣、水電等所占比例相對較小[3]。天然氣能源占比如表1 所示。

表1 江西省天然氣占能源總量情況表

由表1 可知，江西省天然氣占能源生產(chǎn)總量的比重處于較為穩(wěn)定的狀態(tài)，近幾年變化不大，但天然氣占能源消費總量的比重在波動上升。由此可見，雖然天然氣的產(chǎn)量水平較低，但江西省天然氣的用氣水平在不斷上升，消費市場在發(fā)展壯大[4]。江西省天然氣供應及用氣情況如表2 所示。

表2 江西省城市天然氣供應及用氣情況表

作為重要的清潔能源，天然氣的消費增速在逐漸提高，在城市的供氣及用氣中表現(xiàn)尤為明顯[5]。如表2 所示，江西省城市天然氣的供氣總量在逐步上升，并且增速較快，在2019 年城市天然氣供氣總量達到了16.98 億立方米，是2015 年的兩倍多，可見天然氣的供氣增長速度之快。

三、政府推進天然氣利用的政策

表3 對2002—2019 年江西省天然氣利用的政策進行了歸納匯總，總體分為快速、黃金、穩(wěn)步發(fā)展三個階段，政策數(shù)量分別為15、37、49?？梢娬叩脑鲩L與天然氣行業(yè)息息相關，政府政策的支持不斷引導著天然氣行業(yè)的發(fā)展。

表3 江西省天然氣利用發(fā)展歷程

在2007 年以前，中央政府對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進行規(guī)制。重點是逐漸放開上游礦業(yè)權主體的限制。中央政府曾于1982 年對外開放海上石油開采權。此后政府不斷放松國外企業(yè)對我國礦產(chǎn)開采投資的管制，加大對天然氣開采的合作力度。在政策扶持下，我國天然氣行業(yè)初步發(fā)展，1995 年以前，天然氣產(chǎn)量增速較慢。自1995 年開始，我國天然氣產(chǎn)量增速加快，在十年間，天然氣產(chǎn)量由174 億立方米增長到近500億立方米，年均增長32 億立方米。2007 年，中央政府和江西省省政府都逐漸重視清潔能源的發(fā)展，對天然氣行業(yè)的發(fā)展提供進一步的政策支持。此時政策的側重點轉(zhuǎn)移到放開管網(wǎng)準入和市場機制改革上。2012 年“十二五”期間是天然氣發(fā)展進入新時期的轉(zhuǎn)折點，此時期政府堅持推動電源結構調(diào)整的原則，要求在保障全省電力供應總量的基礎上，通過發(fā)展新能源，以及推動天然氣分布式發(fā)電等的有序發(fā)展，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，逐步優(yōu)化電力結構[6]。“十二五”期間江西省政府相繼出臺《關于加快推進我省西氣東輸?shù)娜舾梢庖姟泛汀督魇　笆濉蹦茉窗l(fā)展專項規(guī)劃》，隨后又提出《建立保障天然氣穩(wěn)定供應長效機制若干意見的通知》，為天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做好政策保障，加快推進江西省天然氣利用步伐。2016 年進入“十三五”之后，江西省能源轉(zhuǎn)型上升到國家層面。2017 年，國務院印發(fā)《江西省人民政府辦公廳關于進一步加快天然氣發(fā)展的若干意見》，同年，政府提出《江西省發(fā)展改革委關于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委降低非居民用天然氣基準門站價格的通知》。天然氣行業(yè)進入穩(wěn)步發(fā)展時期。天然氣行業(yè)從無到有發(fā)展至今，江西省政府對于天然氣行業(yè)所出臺的政策數(shù)量不斷增加，政策類型不斷豐富，并隨著國家經(jīng)濟發(fā)展的需要不斷地做出調(diào)整。由此可見，在政府的推動下，江西省天然氣行業(yè)正持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展，政策的支持對行業(yè)的發(fā)展至關重要。

四、江西省天然氣行業(yè)政策績效評價

（一）政策效率評價模型構建

1.CCR 模型。本文選用對江西省天然氣行業(yè)政策績效進行評價的數(shù)據(jù)包絡分析法（Data envelopment analysis,DEA），此方法適用于多投入多產(chǎn)出的問題，利用線性規(guī)劃的方法對具有可比性的同類型單位進行相對有效性評價的數(shù)量分析[7]。在能源轉(zhuǎn)型的背景下，政府推進天然氣利用的目的與所制作的政策之間存在投入與產(chǎn)出的關系[8]。因此，本文運用DEA 數(shù)據(jù)包絡法，來評價江西省政策實施的有效性。

CCR 模型是數(shù)據(jù)包絡分析中經(jīng)典模型之一，由Charnes 等人在1978 年提出。CCR 模型假設DMU 處于固定規(guī)模報酬情形下，用來衡量總效率。最終確定CCR 模型為：

CCR 模型可以分析決策單元的相對綜合效率，當效率達到1 即達到了生產(chǎn)前沿面，即有效，低于1就是沒有達到生產(chǎn)前沿面，即相對無效，且結果越低，決策單元的有效程度越差。

2.BCC 模型。BCC 模型是在CCR 模型的基礎上延伸出來的規(guī)模報酬可變模型，該模型認為技術效率是由規(guī)模效率和純技術效率共同決定的。假設在政策效率評價中有k個DMU，每個決策單元中有m種投入，n種產(chǎn)出，則第i個DMU 用向量可表示為：

每個決策單元的BCC 模型為：

在BCC 模型輸出結果中，當規(guī)模效率和純技術效率兩者都為1 時，表明DEA 有效；若兩者均未達到1，則是非DEA 有效；若只有一方為1，則是弱DEA 有效。

（二）基于DEA 模型的政策效率實證分析

由于DEA 模型的評價單元數(shù)應該是指標數(shù)的2～3 倍，評價單元太少，結果往往是全部有效。本文共選取6 個效率指標（3 個投入指標，3 個產(chǎn)出指標），評價指標時間跨度為2006—2019 年，評價單元數(shù)為14 個（14＞6*2），符合DEA 模型的基本假設。大多數(shù)指標來源于《江西省統(tǒng)計年鑒》（2006—2020 年）《中國能源統(tǒng)計年鑒》和數(shù)據(jù)服務網(wǎng)。根據(jù)構建模型中江西省完善能源基礎設施建設、提高能源效率和優(yōu)化能源結構的需要，選擇輸出指標為天然氣管網(wǎng)建設長度、萬元GDP 能耗和天然氣消費占比。并將政策劃分為規(guī)制型、引導激勵型和輔助型政策三類，本文將把上述三種政策的數(shù)量作為政策效率評價的投入指標。由于部分政策指標數(shù)值為0，無法測算效率值，所以將指標進行標準化處理，處理后結果如表4所示。

表4 政府推進江西天然氣利用政策效率指標標準化結果

（三）實證結果分析

1.將表4 數(shù)據(jù)輸入Mpai 2.1 軟件中，在不考慮規(guī)模報酬的情況下，將數(shù)據(jù)投入CCR-DEA 模型運算，可以得到2006—2019 年江西省天然氣政策利用的綜合效率值，具體效率值如表5 所示。

表5 基于CCR 模型的政府推進江西省天然氣利用政策綜合效率

根據(jù)表5 測算結果，綜合效率為1 的有效決策單元DMU 有6 個，占全部決策單元的42.86%，綜合效率平均值為0.867，可以得出江西省政府推進天然氣利用的政策效率中等偏上。此外，2011 年、2012 年、2014 年、2016 年、2018 年雖然DEA 無效，但政策效率水平較高，分別達到了0.919、0.910、0.815、0.991、0.896。其中原因很可能是政策投入相對過高，或政策產(chǎn)出相對較少所造成的。而2007 年、2008 年和2019 年政策效率水平較低，2007 年、2008 年投入政策數(shù)量增加，但管網(wǎng)等基礎設施建設速度并沒有達到預期效果。而2019 年政策投入增幅大，遠大于管網(wǎng)長度、天然氣占比的增幅，造成政策冗余。綜合來看，政策效率中等偏上，江西省政策的執(zhí)行對該省天然氣行業(yè)的發(fā)展起到了不可否認的推動作用，但江西省政策資源仍未得到充分利用，還存在一定的改進空間。

2.基于CCR 模型的分解技術效率分析無法得出造成DEA 無效的原因，因此將表4數(shù)據(jù)代入BCCDEA 模型運算，可得到2006—2019 年政府推進江西天然氣利用的分解技術效率值，具體實證結果如表6 所示。BCC 模型假設政策綜合效率可以分解為純技術效率和規(guī)模效率，其中綜合效率值是二者的乘積。當純技術效率值為1 時，說明技術有效，投入要素得到有效利用，投入產(chǎn)出關系達到最佳狀態(tài)。

表6 基于BCC 模型得出2006—2019 年推進江西省天然氣利用政策效率

由表6 效率結果可知，在純技術效率方面，有9年政策效率為1，即9 個決策單元達到技術有效，占全部單元比重的64.28%。其中2006 年、2009 年、2010 年、2013 年、2015 年、2016 年、2017 年、2018年、2019 年達到DEA 有效，其他5 個年份未達到DEA有效，這說明政府推進江西天然氣利用的技術有效性較高。在規(guī)模效率方面，2006 年、2009 年、2010年、2013 年、2015 年和2017 年的規(guī)模效率達到1，政府推進江西天然氣利用政策產(chǎn)出達到最優(yōu)狀態(tài)，政策的規(guī)模效率有效。其余年份均未達到規(guī)模有效。純技術效率均值為0.967，規(guī)模效率均值為0.896，在兩者共同作用下，綜合效率值為0.867，小于1，即政府推進江西省天然氣利用的政策投入不合理和政策利用不足導致了政策投入產(chǎn)出的非有效性。從年份分布上來看，政府推進江西天然氣利用的政策技術效率和規(guī)模效率均在不斷變化，且在2006 年、2009年、2010 年、2013 年、2015 年、2017 年政策技術效率均有效，表明政府在推進江西天然氣利用的政策制定不斷完善，實施效果逐漸顯現(xiàn)。

五、政策建議

（一）加強天然氣基礎設施建設

由上述測算數(shù)據(jù)可得，江西省居民對天然氣的需求量是日益增長的，這需在合理布局的基礎上加快天然氣基礎設施建設，保障居民日益增長的天然氣用量。要加大管網(wǎng)建設規(guī)劃，鼓勵公平開放油氣管網(wǎng)設施，實現(xiàn)不同管網(wǎng)設施之間的互聯(lián)互通和公平接入；歡迎各類資本參與油氣管網(wǎng)設施建設，共同提高我國的油氣供應保障能力；對天然氣主干線網(wǎng)絡進行統(tǒng)一規(guī)劃，改善天然氣管網(wǎng)運輸價格管理辦法，改革天然氣管網(wǎng)經(jīng)營模式；提前做好管網(wǎng)布局規(guī)劃，鼓勵企業(yè)管網(wǎng)建設申請，鼓勵社會資本進行管網(wǎng)投資。同時可根據(jù)江西省各個管網(wǎng)的實際狀況，適當放開對社會資本的限制，增加社會投資的積極性。改建管網(wǎng)運營為專門獨立機構，調(diào)動管網(wǎng)運作的積極性、科學性，提高運作效率。

（二）進一步擴大天然氣用氣規(guī)模

在民用氣量增長的基礎上，工商用氣增速也應跟上步伐。更多的是要引導工商業(yè)尤其是暫未使用清潔能源的高耗能企業(yè)積極轉(zhuǎn)型，提高整個行業(yè)使用天然氣的比例、擴大用氣規(guī)模。對于高耗能企業(yè)，既要立足實現(xiàn)短期目標，采取立竿見影的整改限制措施，又要著眼于中長期發(fā)展，建立健全長期有效的長效機制，如增加天然氣能源利用的優(yōu)惠政策。并且要積極引導天然氣交易，增加用氣企業(yè)數(shù)量，增強天然氣的吸引力。既要制定目標任務，支持并加快推進天然氣重點項目建設，為天然氣擴大使用提供強有力的氣源保障，也要出臺鼓勵支持政策，吸引更多企業(yè)進行“煤改氣”，擴大企業(yè)用氣規(guī)模。對于大多數(shù)天然氣項目建設，初期投入大，在必要時可提供政府補貼以支持天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）提高政策利用效率

通過上述的測算可知并非全部年度政策有效，政策存在改進空間。2007 年、2008 年、2014 年、2019年政策投入增加而產(chǎn)出效率明顯偏低，可見能源政策并未得到有效轉(zhuǎn)化，因此提高政策的利用效率對于天然氣行業(yè)的發(fā)展至關重要。天然氣能源政策的制定，必須立足于省內(nèi)天然氣生產(chǎn)和消費現(xiàn)狀，側重于改善天然氣能源發(fā)展中出現(xiàn)的諸多問題。進一步結合經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境改善、社會需求、基礎建設等因素進行綜合權衡論證，提高政策的針對性、合理性、配套性。注重天然氣發(fā)展政策的經(jīng)濟可行性和可實施性，盡量避免政策的不合理、不具有可操作性及由此所造成的經(jīng)濟損失和不便利。同時，政策的制定須緊跟國家發(fā)展的腳步，當前國家提出“碳達峰”“碳中和”的目標，天然氣政策的制定也要與此相結合統(tǒng)一。首先要不斷調(diào)整激勵型政策對天然氣企業(yè)的發(fā)展方向進行引導，利用規(guī)制型政策對整個行業(yè)進行約束管制，完善輔助型政策為政策的實施減少阻礙。

（四）加強天然氣政策績效考核評價的運用

績效考核是評價政策有效性、完善政策利用的重要手段，對此應當提高對于利用、完善評價體系的重視程度，增加運用頻次、廣泛全方位覆蓋。在不斷地運用中可以發(fā)現(xiàn)績效考核方法的不足之處，及時地進行改正、更新[9]。如政府可以建立專門的天然氣政務服務網(wǎng)，將政策規(guī)劃、招標信息、法律法規(guī)公布在網(wǎng)站的各個板塊，與此同時，天然氣政策考核評價結果以及整改建議也應當公開。兼聽民意，對于企業(yè)、居民提出的用氣疑問進行解答，對于適用的建議進行采納，對于民眾所提出的政策規(guī)章不合理之處，應當及時根據(jù)相關標準做出調(diào)整，提高政策的合理性、適用性和針對性。同時，完善的績效評價體系也不可或缺。根據(jù)不同的劃分標準，績效評價體系也可以根據(jù)不同的時間、內(nèi)容、指標類型等進行劃分。政府在推動天然氣發(fā)展的過程中重點在于經(jīng)濟方面的建設，但亦要兼顧環(huán)境效益和社會效益，爭取達到經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一。