□文/唐 蓉

（西安石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 陜西·西安）

［提要］ 以2003～2021年審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告為研究樣本，分析政府審計(jì)問責(zé)的發(fā)展歷程與效果?；诖?，圍繞完善問責(zé)法律法規(guī)、實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋、強(qiáng)化部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推動(dòng)工作責(zé)任落實(shí)等方面提出改進(jìn)建議。

一、研究背景

當(dāng)前，我國已進(jìn)入“十四五”時(shí)期，十九屆六中全會(huì)提出要全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，這對于推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督在國家治理體系中的作用提出了更高的要求。審計(jì)問責(zé)作為強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督職能的表現(xiàn)，按照應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)的審計(jì)要求，我國政府審計(jì)問責(zé)逐步邁入“后審計(jì)風(fēng)暴時(shí)代”。黨的十八大以來，審計(jì)監(jiān)督經(jīng)歷了從制度層面向法律層面的過渡、從“審計(jì)問責(zé)”到“政治問責(zé)”的延伸發(fā)展。十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《決定》對審計(jì)工作提出明確要求，首次將審計(jì)監(jiān)督納入黨和國家八大監(jiān)督體系之中。2014年10月9日，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》中進(jìn)一步明確指出：“要嚴(yán)肅整改問責(zé)。各地區(qū)、各部門要把審計(jì)結(jié)果及其整改情況作為考核、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大問題，要依法依紀(jì)作出處理，嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任。對審計(jì)反映的典型性、普遍性、傾向性問題，要及時(shí)研究，完善制度規(guī)定。對整改不到位的，要與被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。對整改不力、屢審屢犯的，要嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)”。2019年7月7日，《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》強(qiáng)調(diào)各級黨委和政府應(yīng)當(dāng)建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況通報(bào)、責(zé)任追究、整改落實(shí)、結(jié)果公告等結(jié)果運(yùn)用制度，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果以及整改情況作為考核、任免、獎(jiǎng)懲被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要參考，首次提出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果報(bào)告以及審計(jì)整改報(bào)告應(yīng)當(dāng)歸入被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部本人檔案。2021年10月最新修訂的《中華人民共和國審計(jì)法》中提出，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將審計(jì)工作報(bào)告中指出的問題的糾正情況和處理結(jié)果向本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，這實(shí)質(zhì)是將“審計(jì)問責(zé)”延伸到了“政治問責(zé)”，凸顯人大監(jiān)督職能對政府行政行為的制約。

政府審計(jì)監(jiān)督問責(zé)經(jīng)歷了系統(tǒng)的階段性發(fā)展歷程，審計(jì)署在推動(dòng)政府審計(jì)問責(zé)不斷發(fā)展的過程中發(fā)揮了重要作用。從2003年12月起，審計(jì)署開始發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告，主要將審計(jì)報(bào)告中審計(jì)基本情況、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題、產(chǎn)生問題的原因、審計(jì)建議及審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況進(jìn)行了披露。審計(jì)問責(zé)作為一種常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制，審計(jì)結(jié)果公告在審計(jì)問責(zé)方面的發(fā)展歷程是怎樣的？審計(jì)結(jié)果公告發(fā)布的審計(jì)問責(zé)效果如何？基于上述問題，本文以審計(jì)署發(fā)布的2003～2021年審計(jì)結(jié)果公告為研究樣本，分析政府審計(jì)問責(zé)的發(fā)展歷程與效果，進(jìn)而提出強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)效果的改進(jìn)建議。

二、政府審計(jì)問責(zé)發(fā)展歷程

（一）問責(zé)主體發(fā)展歷程。依據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》第四十九條的有關(guān)規(guī)定，對被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為，審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，可以通報(bào)批評，給予警告；有違法所得的，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以處5萬元以下的罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，可以處2萬元以下的罰款，審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予處分的，向有關(guān)主管機(jī)關(guān)、單位提出給予處分的建議；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。由此可見，審計(jì)機(jī)關(guān)可根據(jù)查出的不同審計(jì)問題，對被審計(jì)單位依法進(jìn)行直接問責(zé)或者移送主管部門及紀(jì)檢司法等部門。

根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的31份審計(jì)整改和移送違法違紀(jì)問題的審計(jì)結(jié)果公告顯示，審計(jì)問責(zé)主體主要為審計(jì)機(jī)關(guān)直接問責(zé)、移送主（監(jiān)）管部門、移送紀(jì)檢司法部門和移送公安部門處理。審計(jì)署公告問責(zé)主體發(fā)展過程如表1所示。（表1）

表1 問責(zé)主體演變過程一覽表

審計(jì)問責(zé)主體的發(fā)展逐步呈現(xiàn)多元化、各部門聯(lián)動(dòng)式發(fā)展，但多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合作效應(yīng)不明顯。具體表現(xiàn)為：（1）2003～2007年，審計(jì)署未將查出問題的整改結(jié)果和移送結(jié)果進(jìn)行披露，審計(jì)問責(zé)主體缺失，難以看出審計(jì)問責(zé)發(fā)揮的效果，未體現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督作用。（2）2008～2009年，審計(jì)署將審計(jì)查出問題的整改結(jié)果公示，審計(jì)問責(zé)主體以審計(jì)機(jī)關(guān)直接問責(zé)和移送紀(jì)檢司法部門為主。整改內(nèi)容突出審計(jì)直接問責(zé)后達(dá)成的問責(zé)成效，對于移送至紀(jì)檢司法部門的案件線索僅體現(xiàn)了移送數(shù)量和處理數(shù)量，具體處理過程和結(jié)果不明確。此階段審計(jì)問責(zé)主體較為單一，審計(jì)問責(zé)效果不明顯，審計(jì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能未能充分發(fā)揮。（3）2010～2021年，審計(jì)署將審計(jì)查出問題的整改結(jié)果和移送違法違紀(jì)問題查處結(jié)果均進(jìn)行公示，審計(jì)問責(zé)主體趨于多元化，主要為審計(jì)機(jī)關(guān)直接問責(zé)、移送主管（監(jiān)）部門、移送紀(jì)檢司法部門和移送公安部門。多部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，利于強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)效果，對于發(fā)揮多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合作效應(yīng)提出了更高要求。

（二）問責(zé)方式發(fā)展歷程。審計(jì)署將移送違紀(jì)違法案件的部分處理結(jié)果進(jìn)行公示，公示年度為2010～2021年?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》將黨員的紀(jì)律處分分為警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和查看黨紀(jì)五種類型，《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》中規(guī)定公職人員政務(wù)處分有警告、記過、記大過、降職、撤職和開除六種類型。依據(jù)公示結(jié)果，針對挪用騙取財(cái)政資金、涉嫌受賄和公款私存等問題，對各地共1，807人進(jìn)行追責(zé)問責(zé)，其中有62人被誡勉談話，66人受到行政處罰，460人受到黨紀(jì)處分，468人受到政紀(jì)處分，751人涉嫌違紀(jì)違法，審計(jì)機(jī)關(guān)已依法將其移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)處理。（圖1）

圖1 審計(jì)問責(zé)方式發(fā)展歷程圖

政府審計(jì)問責(zé)方式經(jīng)歷了從單一移送型向多樣權(quán)力追責(zé)型的轉(zhuǎn)變，問責(zé)方式的轉(zhuǎn)變出現(xiàn)在2014年，2014年移送司法的問責(zé)方式所占所有問責(zé)方式的比例出現(xiàn)首次明顯下降。主要變現(xiàn)為：（1）2010～2013年，審計(jì)問責(zé)方式主要以移送司法部門為主，問責(zé)方式單一?；诖?，對于審計(jì)查出的對于責(zé)任人思想教育、違法違紀(jì)資金的處罰、違反黨紀(jì)政紀(jì)的處理處罰不到位。因此，如何強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)效果以推動(dòng)審計(jì)整改成為審計(jì)問責(zé)方式演進(jìn)需要跟進(jìn)的問題。（2）2014～2021年，審計(jì)問責(zé)方式逐漸趨于多樣化，移送司法案件減少。此時(shí)，對于各類違紀(jì)違法案件，可根據(jù)案件嚴(yán)重程度不同而采取不同的問責(zé)方式，問責(zé)效果的影響程度也在發(fā)生變化。

三、政府審計(jì)問責(zé)效果分析

通過前文對于政府審計(jì)問責(zé)的發(fā)展歷程研究，可知我國在審計(jì)問責(zé)的內(nèi)容范圍全面性、問責(zé)主體的多元化及問責(zé)方式的多樣化等方面都做出了努力與重大改進(jìn)，政府審計(jì)問責(zé)也取得了初步成效。2021年12月21日，審計(jì)署侯凱向十三屆全國人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議作出《國務(wù)院關(guān)于2020年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告》，表明2020年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)報(bào)告中要求立行立改的6，821個(gè)（占95%）問題已整改到位，要求分階段整改的318個(gè)（占83%）問題有已完成整改，要求持續(xù)整改的問題均制定了措施和計(jì)劃?？梢姡畬徲?jì)“屢審屢犯”現(xiàn)象得到初步遏制，各級領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)明顯增強(qiáng)。但審計(jì)署每年查出的同類型問題沒有得到完全遏制解決，結(jié)合不同專家學(xué)者對于審計(jì)問責(zé)效果的研究成果和上文的研究結(jié)論，我國審計(jì)問責(zé)仍存在以下幾點(diǎn)發(fā)展瓶頸：

（一）問責(zé)法規(guī)制度不健全。從上文對于審計(jì)問責(zé)法規(guī)制度進(jìn)行梳理來看，我國審計(jì)問責(zé)缺乏針對性、專業(yè)性的問責(zé)法規(guī)制度，具有起步晚、法規(guī)體系不完整的特點(diǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)作為國家監(jiān)督體系中的重要組成部分，在認(rèn)真落實(shí)審計(jì)報(bào)告、執(zhí)行問責(zé)中缺乏強(qiáng)制性的統(tǒng)一的法律規(guī)定，中央未針對審計(jì)問責(zé)出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，地方政府難以制定配套的問責(zé)辦法，致使審計(jì)問責(zé)主要依靠相對下位的規(guī)范性文件來規(guī)范和支撐，問責(zé)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性就會(huì)削弱。審計(jì)部門嚴(yán)格依法審計(jì)，但“依”的何法何規(guī)，成為推進(jìn)審計(jì)問責(zé)發(fā)展的思考課題。

（二）審計(jì)監(jiān)督全覆蓋待加強(qiáng)。我國在推行審計(jì)監(jiān)督全覆蓋過程中，由中央到地方呈擴(kuò)大化、全面性趨勢，但仍未達(dá)到審計(jì)監(jiān)督全覆蓋總目標(biāo)的要求，審計(jì)監(jiān)督的深度、廣度仍面臨多重困難挑戰(zhàn)。從上文審計(jì)問責(zé)主體演變過程可以看出，2008～2016年審計(jì)機(jī)關(guān)直接挽回經(jīng)濟(jì)損失僅為4，340.49億元，而2017～2021年審計(jì)機(jī)關(guān)直接挽回經(jīng)濟(jì)損失未披露，審計(jì)監(jiān)督對于財(cái)政資金的全覆蓋審計(jì)有待加強(qiáng)。

（三）部門聯(lián)動(dòng)作用不突出。隨著審計(jì)職能的凸顯、審計(jì)力量的加強(qiáng)，審計(jì)部門與其他職能部門在協(xié)同保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展方面發(fā)揮了不可磨滅的作用，但在實(shí)際工作中，依然存在部門利益至上、本位主義思想，總體上還是從自身出發(fā)，有利的千方百計(jì)為部門爭權(quán)、爭利，無利的則采取消極“不作為”的方式，使得部門之間難以形成共識(shí)共動(dòng)。由上文2008～2021年審計(jì)部門移交問題線索可知，審計(jì)部門移交主（監(jiān)）管部門問題線索148件，移交紀(jì)檢司法部門問題線索777件，移交公安機(jī)關(guān)問題線索104件。可以看出，審計(jì)移交問題線索多數(shù)移交于紀(jì)檢司法部門，社會(huì)組織團(tuán)體作為重要的監(jiān)督角色未發(fā)揮應(yīng)有的作用。相應(yīng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善，在機(jī)制保障和考核程序不完善的情況下，僅依靠審計(jì)部門移交問題線索，難以形成快速統(tǒng)一的聯(lián)合行動(dòng)對被審計(jì)單位達(dá)到有效震懾的效果。

（四）審計(jì)問責(zé)結(jié)果難落實(shí)。問責(zé)的目的是為了督促整改，切實(shí)落實(shí)審計(jì)成效。如果報(bào)告出了、問題也移交了，但是問責(zé)程序卻難以執(zhí)行或者不執(zhí)行，那開展審計(jì)工作的意義就無法實(shí)現(xiàn)。從中央到地方均成立了審計(jì)委員會(huì)，紀(jì)委監(jiān)委、組織人事、檢察、法院、財(cái)政等部門是其成員單位，審計(jì)問責(zé)大多停留在紙上或口頭上。審計(jì)機(jī)關(guān)是審計(jì)問責(zé)的主要牽頭部門，目前審計(jì)機(jī)關(guān)直接問責(zé)以罰款為主，而由于審計(jì)報(bào)告問題定性時(shí)缺乏統(tǒng)一的要求，審計(jì)機(jī)關(guān)對于部分情節(jié)嚴(yán)重的審計(jì)問題也采取通過罰款“一罰了之”的問責(zé)方式，難以從根本上解決審計(jì)查出的問題?？梢?，“屢審屢犯”現(xiàn)象僅初步遏制，未全面遏制解決。

四、對策建議

本文以審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告（2003～2021）為研究樣本，通過梳理政府審計(jì)問責(zé)的發(fā)展歷程，分析審計(jì)問責(zé)的問責(zé)效果，提出以下建議：

第一，完善問責(zé)法律法規(guī)。無法可依是審計(jì)問題難定性、難處理、難追責(zé)的根源所在，完善審計(jì)問責(zé)相關(guān)法律法規(guī)是急需解決的首要問題。中央要加強(qiáng)調(diào)研，建立和完善適應(yīng)新時(shí)代審計(jì)工作發(fā)展的法律法規(guī)，更好地為審計(jì)問責(zé)工作開展提供客觀的法律保障。審計(jì)問責(zé)法律法規(guī)要從多角度、多方面進(jìn)行制定，對于不同類型的審計(jì)項(xiàng)目要有具體到審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)程序和評價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的明確法規(guī)指引，補(bǔ)充問責(zé)盲區(qū)，使審計(jì)查出的問題可以有法可依，同時(shí)做到違法必究。及時(shí)修訂和完善現(xiàn)行的審計(jì)問責(zé)規(guī)范性文件，對不適應(yīng)現(xiàn)階段審計(jì)發(fā)展的，要根據(jù)審計(jì)工作的新形勢、新任務(wù)、新要求及時(shí)做出修訂，使之適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)發(fā)展需求，更具可操作性。在法律條文中要明確細(xì)化各方責(zé)任，避免出現(xiàn)責(zé)任劃分不清的現(xiàn)象，從法律和制度層面使審計(jì)問責(zé)受到全社會(huì)的重視。

第二，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。2018年5月23日，習(xí)近平的講話再次重申《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中對中央審計(jì)委員會(huì)的說明，強(qiáng)調(diào)“組建中央審計(jì)委員會(huì)。為加強(qiáng)黨中央對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，組建中央審計(jì)委員會(huì)，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。中央審計(jì)委員會(huì)辦公室、審計(jì)署根據(jù)黨中央的要求力爭構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。為實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋目標(biāo)總要求，可按照審計(jì)署“金審工程”三期項(xiàng)目信息化建設(shè)要求，不斷推進(jìn)審計(jì)信息化建設(shè)各項(xiàng)工作，強(qiáng)化審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，著力提升大數(shù)據(jù)審計(jì)能力，有效解決審計(jì)效率低、審計(jì)質(zhì)量低、審計(jì)覆蓋面窄等問題，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。

第三，強(qiáng)化部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。財(cái)政資金的規(guī)范有效使用需要各部門共同協(xié)作監(jiān)督，審計(jì)部門在很大程度上對于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題只有處理處罰權(quán)，并無執(zhí)法權(quán)。為充分發(fā)揮各部門職權(quán)，加強(qiáng)審計(jì)問責(zé)力度，應(yīng)定期召開審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議，建立部門之間高效的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)部門間的溝通聯(lián)絡(luò)，提升聯(lián)合執(zhí)法效力。針對不同的審計(jì)處理事項(xiàng)，要確定本次審計(jì)問責(zé)處理的牽頭部門和責(zé)任部門，明確職責(zé)分工，推動(dòng)工作順利開展。完善考核指標(biāo)體系，將部門間經(jīng)常出現(xiàn)的協(xié)作性問題納入年度考核中進(jìn)行具體過失、具體指標(biāo)的量化，從而有利于各相關(guān)部門之間溝通的加強(qiáng)、協(xié)作問題的改善。同時(shí)，在各部門相互配合實(shí)施問責(zé)程序的過程中，應(yīng)形成規(guī)范的程序性流程，使各部門明確職權(quán)責(zé)任劃分，按照問責(zé)流程行使各自職權(quán)，建立各部門互聯(lián)互通審計(jì)問責(zé)處理平臺(tái)，使工作內(nèi)容進(jìn)行留痕化管理，提高各部門相互協(xié)作問責(zé)水平和工作效率。

第四，推動(dòng)工作責(zé)任落實(shí)。充分發(fā)揮審計(jì)委員會(huì)的牽頭抓總作用，督促各成員單位認(rèn)真落實(shí)各自職權(quán)范圍的工作任務(wù)，始終把責(zé)任扛在肩上，在推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、巡視巡察等監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)上下功夫，重點(diǎn)圍繞財(cái)政資金分配、國有資產(chǎn)處置、公共資源交易等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)各部門協(xié)作，推動(dòng)審計(jì)問責(zé)工作落到實(shí)處。加大任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，通過對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間問題的反映曝光，提升領(lǐng)導(dǎo)干部管理能力和水平，可更有效地達(dá)到“防微杜漸”的目的。同時(shí)，通過加強(qiáng)各部門之間審計(jì)問責(zé)的銜接溝通，充分發(fā)揮社會(huì)媒體、公眾、社會(huì)組織等群眾監(jiān)督作用，不斷提高審計(jì)報(bào)告和處理處罰案件的公開透明力度，以此利用權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、公民監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多重監(jiān)督方式引導(dǎo)各領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)范自身行為，使審計(jì)問責(zé)效果最大化。