朱明春 全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)副主任

2022年12月中旬，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，“繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，加大宏觀政策調(diào)控力度，加強(qiáng)各類政策協(xié)調(diào)配合，形成共促高質(zhì)量發(fā)展合力”。當(dāng)前，在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的大背景下，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼管理與改革，規(guī)范財(cái)政支出方式，推動(dòng)財(cái)政支出提質(zhì)增效，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。本文結(jié)合全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼情況專題調(diào)研，梳理財(cái)政補(bǔ)貼管理與改革中存在的問題與不足，提出對(duì)策建議。

一、當(dāng)前財(cái)政補(bǔ)貼管理與改革的基本情況

黨的十八大以來，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府認(rèn)真貫徹黨中央決策部署，完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理，加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，不斷調(diào)整規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼政策，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。

從調(diào)研情況看，我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是財(cái)政補(bǔ)貼作為一種重要的財(cái)政支出方式，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中占比較高。二是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與用于支持就業(yè)和民生保障的社會(huì)福利性補(bǔ)貼是財(cái)政補(bǔ)貼的主體。三是不同類別財(cái)政補(bǔ)貼的資金來源渠道有所不同，中央財(cái)政補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和社會(huì)福利性補(bǔ)貼的主要資金來源，體現(xiàn)了中央政府在相關(guān)領(lǐng)域的支出責(zé)任。四是不同地區(qū)在補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)方面存在一定差異。位于東部地區(qū)的調(diào)研省份，用于支持就業(yè)和民生保障的社會(huì)福利性補(bǔ)貼比例較高；位于西部地區(qū)、東北地區(qū)的調(diào)研省份，用于支持農(nóng)業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)和城市公用事業(yè)發(fā)展的補(bǔ)貼比例比東部地區(qū)偏高。

（一）財(cái)政補(bǔ)貼管理體制和管理工作情況

從實(shí)踐看，各級(jí)政府根據(jù)履職需要，都有權(quán)制定補(bǔ)貼政策、設(shè)立具體補(bǔ)貼項(xiàng)目。一些重要的補(bǔ)貼政策和補(bǔ)貼項(xiàng)目有中央文件或者法律法規(guī)作為依據(jù)，但大部分補(bǔ)貼為政府自主決定。設(shè)立財(cái)政補(bǔ)貼通常遵循“部門提、財(cái)政審、政府批”的工作程序。業(yè)務(wù)主管部門主要負(fù)責(zé)組織相關(guān)補(bǔ)貼項(xiàng)目的具體實(shí)施和監(jiān)管等工作；財(cái)政部門通過年度預(yù)算安排補(bǔ)貼資金，負(fù)責(zé)支出政策審核、資金撥付和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管等。財(cái)政部門會(huì)同相關(guān)業(yè)務(wù)部門共同開展績(jī)效管理。對(duì)于上級(jí)政府設(shè)立的補(bǔ)貼項(xiàng)目，需要下級(jí)政府按照規(guī)定的權(quán)限和程序等要求負(fù)責(zé)做好具體實(shí)施工作。

目前對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼這一財(cái)政支出方式，還沒有建立專門的統(tǒng)一規(guī)范的管理制度，主要依托預(yù)算管理通過專項(xiàng)資金管理、項(xiàng)目管理、績(jī)效管理等方式開展。

在具體補(bǔ)貼項(xiàng)目資金管理方面，出臺(tái)管理辦法。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門針對(duì)中央財(cái)政設(shè)立的一些具體補(bǔ)貼項(xiàng)目，通常制定相關(guān)資金管理辦法等規(guī)范性文件，規(guī)范特定領(lǐng)域或特定項(xiàng)目補(bǔ)貼資金的分配、管理和使用等。各級(jí)地方政府也出臺(tái)了一些規(guī)范本級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)貼資金管理的制度。通過制定制度辦法，對(duì)政策目標(biāo)、適用對(duì)象、資金分配方式或申領(lǐng)方式、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督管理等作出規(guī)定。

探索實(shí)施補(bǔ)貼項(xiàng)目清單管理。2020年，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門首次發(fā)布就業(yè)補(bǔ)貼類政策清單，包括鼓勵(lì)企業(yè)（單位）吸納就業(yè)政策和支持勞動(dòng)者就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策兩部分，共明確10類就業(yè)補(bǔ)貼的補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、政策依據(jù)等。江蘇、福建、廣東等省級(jí)政府公布了有關(guān)補(bǔ)貼支出的專項(xiàng)資金目錄清單。

加強(qiáng)績(jī)效管理。對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效管理辦法，將政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、任務(wù)清單完成情況、資金使用管理情況等納入指標(biāo)體系，組織開展績(jī)效評(píng)價(jià)，并將考核結(jié)果與次年資金安排掛鉤。對(duì)于特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域補(bǔ)貼，加強(qiáng)全過程績(jī)效管理，預(yù)算編制時(shí)合理設(shè)定績(jī)效目標(biāo)并加強(qiáng)審核，預(yù)算執(zhí)行時(shí)抓好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，預(yù)算完成后組織開展績(jī)效自評(píng)。對(duì)于公共補(bǔ)償類補(bǔ)貼，個(gè)別地區(qū)如北京市推動(dòng)地面公交、供熱、供水領(lǐng)域?qū)嵤┏杀究?jī)效管理，建立健全行業(yè)服務(wù)規(guī)范和成本足額控制標(biāo)準(zhǔn)，建立將財(cái)政補(bǔ)貼與運(yùn)營(yíng)效率、服務(wù)質(zhì)量掛鉤的績(jī)效考核機(jī)制等。

（二）補(bǔ)貼項(xiàng)目管理改革情況

進(jìn)一步改革完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。按照高質(zhì)量綠色發(fā)展要求，推動(dòng)建立新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。實(shí)施“三補(bǔ)合一”政策改革，將原良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，先后取消棉花、大豆、玉米等臨時(shí)收儲(chǔ)政策，探索實(shí)行玉米和大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，深化棉花目標(biāo)價(jià)格改革；建立農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展補(bǔ)貼政策體系，啟動(dòng)實(shí)施耕地輪作休耕補(bǔ)貼政策，實(shí)施新一輪草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策，推動(dòng)農(nóng)業(yè)投入品減量增效和農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用等；加快完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持政策，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由“保直接物化成本”轉(zhuǎn)向“保收入”等。

改革補(bǔ)貼分配方式，創(chuàng)新補(bǔ)貼核算辦法。為更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，生產(chǎn)性補(bǔ)貼更多采取競(jìng)爭(zhēng)性立項(xiàng)方式分配，通過專家評(píng)審、競(jìng)爭(zhēng)性談判、公開招標(biāo)等方式選擇符合要求的企業(yè)或單位作為補(bǔ)貼對(duì)象。產(chǎn)業(yè)發(fā)展類補(bǔ)貼綜合運(yùn)用直接補(bǔ)助、獎(jiǎng)補(bǔ)、投資補(bǔ)助、貸款貼息等形式，引導(dǎo)激勵(lì)企業(yè)加大相關(guān)領(lǐng)域投入。在公共服務(wù)補(bǔ)貼方面，北京市創(chuàng)新補(bǔ)貼核算方式，通過建立財(cái)政補(bǔ)貼與成本監(jiān)審聯(lián)動(dòng)機(jī)制等改革，逐步推動(dòng)地面公交、供水、供熱等城市公用事業(yè)領(lǐng)域建立“補(bǔ)價(jià)差”（即政府核定成本與政府定價(jià)之差）的補(bǔ)貼方式，改變?cè)小把a(bǔ)虧損”（即企業(yè)成本減收入）的補(bǔ)貼方式。有效激活了公共服務(wù)企業(yè)加強(qiáng)成本核算、降本增效的內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了降低財(cái)政負(fù)擔(dān)、降低服務(wù)成本、提高公共服務(wù)質(zhì)量老百姓得實(shí)惠“三贏”的局面。推進(jìn)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)普遍性服務(wù)和政策性服務(wù)補(bǔ)貼制度改革，探索推進(jìn)針對(duì)公共服務(wù)的分賬核算制度，對(duì)商業(yè)性業(yè)務(wù)與非商業(yè)性業(yè)務(wù)實(shí)施“分賬管理”。

完善補(bǔ)貼機(jī)制，優(yōu)化補(bǔ)貼要素。對(duì)殘疾人生活和護(hù)理補(bǔ)貼，推動(dòng)各地統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民收入增長(zhǎng)、物價(jià)變動(dòng)、社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等因素，建立補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。對(duì)新能源汽車補(bǔ)貼，根據(jù)新能源汽車技術(shù)發(fā)展和市場(chǎng)變化，適時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、提高技術(shù)門檻，并建立補(bǔ)貼退坡機(jī)制。對(duì)惠民惠農(nóng)領(lǐng)域所有直接兌付到人到戶的財(cái)政補(bǔ)貼，逐步實(shí)現(xiàn)通過“一卡通”方式發(fā)放，讓群眾更方便、更明白地享受。

二、財(cái)政補(bǔ)貼管理與改革中存在的問題和不足

盡管財(cái)政補(bǔ)貼的管理與改革工作取得了一定進(jìn)展和成效，但在財(cái)政支出方式改革優(yōu)化，特別是政府購買服務(wù)、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府投資基金等新型財(cái)政支出方式不斷涌現(xiàn)的情況下，目前對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼的認(rèn)識(shí)和定位還缺乏系統(tǒng)深入的研究，仍未建立起全面系統(tǒng)、規(guī)范有效的管理體制機(jī)制，缺乏科學(xué)規(guī)范的管理和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與口徑，一些具體補(bǔ)貼項(xiàng)目要素設(shè)計(jì)不夠科學(xué)合理，資金分配、使用、監(jiān)管等存在不少問題，亟待認(rèn)真研究解決。

（一）對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的認(rèn)識(shí)有待深化

一是一些部門和地方對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的基本認(rèn)識(shí)不夠到位。從調(diào)研情況看，對(duì)于什么是財(cái)政補(bǔ)貼，財(cái)政補(bǔ)貼的口徑、范圍、分類、標(biāo)準(zhǔn)等缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、明確的規(guī)定，認(rèn)識(shí)不盡一致。對(duì)于如何正確把握社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政補(bǔ)貼的功能定位，背后的利益分配引導(dǎo)機(jī)制，可能帶來的新的公平與效率問題等缺乏足夠的重視和精準(zhǔn)分析。一些地方將財(cái)政補(bǔ)貼作為招商引資、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的手段。除采用返還稅收、減免土地出讓金等手段外，還通過落戶獎(jiǎng)勵(lì)、增資獎(jiǎng)勵(lì)、擴(kuò)產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)、上市獎(jiǎng)勵(lì)等繁多名目，甚至“量身”打造“一企一策”的所謂財(cái)政補(bǔ)貼政策來招商引資、轉(zhuǎn)引稅源。不僅加劇地區(qū)之間相互攀比、惡性競(jìng)爭(zhēng)，加重地方財(cái)力負(fù)擔(dān)，也背離了財(cái)政補(bǔ)貼本來的彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、激勵(lì)正向社會(huì)效益的提供、增進(jìn)社會(huì)整體福利等目標(biāo)和要求。

二是財(cái)政補(bǔ)貼與其他財(cái)政支出方式的作用邊界不夠清晰。對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼這類轉(zhuǎn)移性支出，與政府購買服務(wù)、政府投資基金、PPP等購買性或資本性支出的使用背景和條件缺乏規(guī)范和區(qū)分。實(shí)踐中，財(cái)政補(bǔ)貼仍然是一些地方和部門落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策、支持特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首選。在供水、供電等公用事業(yè)、公共交通等公共服務(wù)領(lǐng)域，不少地方習(xí)慣于簡(jiǎn)單按照企業(yè)收支缺口安排財(cái)政補(bǔ)貼。缺乏合理借鑒引進(jìn)政府投資基金、政府購買服務(wù)等市場(chǎng)化機(jī)制和跟蹤問效機(jī)制的內(nèi)在激勵(lì)和制度約束。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼制度亟待完善

一是基本制度不夠健全。缺乏整體上的制度規(guī)范，對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的范圍、原則，設(shè)立的依據(jù)、主體、程序、管理體制，財(cái)政補(bǔ)貼的要素、資金分配與使用、績(jī)效評(píng)估，財(cái)政補(bǔ)貼的統(tǒng)計(jì)、公開、監(jiān)督等缺乏系統(tǒng)明確規(guī)定。實(shí)踐中“一事一議”，自由裁量權(quán)過大，一些地方出臺(tái)補(bǔ)貼隨意性大，缺乏充分論證、預(yù)先審查評(píng)估，對(duì)補(bǔ)貼項(xiàng)目的政策影響、實(shí)施效果等考量不夠，有的甚至在未開展立項(xiàng)評(píng)審、未出臺(tái)實(shí)施方案的情況下，就已安排分配資金，造成財(cái)政資金浪費(fèi)。預(yù)算制度也未能有效發(fā)揮對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)范作用?，F(xiàn)行預(yù)算科目體系對(duì)補(bǔ)貼的反映不夠精準(zhǔn)，“補(bǔ)貼”“補(bǔ)助”“支持”等名稱各異，有的屬于財(cái)政補(bǔ)貼，有的不屬于，還有的部分屬于（資金安排既有補(bǔ)貼性質(zhì)支出，也有非補(bǔ)貼性質(zhì)支出）。

二是管理體制不夠科學(xué)。在缺乏統(tǒng)一規(guī)范要求的情況下，難以形成“全國(guó)一盤棋”的有效治理格局。實(shí)踐中，常常出現(xiàn)對(duì)同一領(lǐng)域或行業(yè)重復(fù)出臺(tái)補(bǔ)貼政策，以致產(chǎn)生資金浪費(fèi)、產(chǎn)能過剩、干擾市場(chǎng)等現(xiàn)象。同時(shí)，部門間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門都傾向于自己手中有一把能分配的“米”，多頭分散管理，資金績(jī)效不高。

三是設(shè)立程序不規(guī)范、管理機(jī)制不健全。補(bǔ)貼設(shè)立缺乏規(guī)范的公眾參與機(jī)制、規(guī)范性審查機(jī)制和公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，對(duì)一些補(bǔ)貼可能引起貿(mào)易爭(zhēng)端等風(fēng)險(xiǎn)、影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)重視不夠。普遍存在財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施期限不明確、定期評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整及退出機(jī)制不健全等問題，固化支出影響資金績(jī)效。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少補(bǔ)貼特別是地方一些補(bǔ)貼項(xiàng)目的管理辦法，雖然規(guī)定了評(píng)估調(diào)整機(jī)制，但過于原則缺乏可操作性，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期不調(diào)整，難以適應(yīng)新情況。一些補(bǔ)貼項(xiàng)目甚至沒有制定專門的資金管理辦法，資金分配的規(guī)則、方向和用途不夠明確，導(dǎo)致基層政府收到資金后不會(huì)用、不敢用。

（三）部分具體補(bǔ)貼項(xiàng)目設(shè)計(jì)不夠科學(xué)合理

首先，補(bǔ)貼要素設(shè)計(jì)不夠完善。具體體現(xiàn)在：一是補(bǔ)貼對(duì)象不夠精準(zhǔn)。如農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，其政策目標(biāo)是支持耕地地力保護(hù)和糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，補(bǔ)貼對(duì)象應(yīng)當(dāng)是真正生產(chǎn)糧食的土地和種糧的人，但多數(shù)地方簡(jiǎn)單按照土地承包經(jīng)營(yíng)面積發(fā)放給土地承包人。對(duì)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民以提高租金方式使補(bǔ)貼由實(shí)際耕種者轉(zhuǎn)移回自己等情況也缺乏有效應(yīng)對(duì)，使該項(xiàng)補(bǔ)貼實(shí)際成為對(duì)擁有土地承包權(quán)農(nóng)民的普惠性收入補(bǔ)貼。二是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)。提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的行業(yè)和企業(yè)，往往受政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)約束，存在企業(yè)用商業(yè)性業(yè)務(wù)盈利彌補(bǔ)公益性業(yè)務(wù)虧損形成交叉補(bǔ)貼的情況。實(shí)踐中，由于未對(duì)企業(yè)承擔(dān)的商業(yè)性業(yè)務(wù)和公益性業(yè)務(wù)進(jìn)行分類核算，財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)通常依據(jù)交叉補(bǔ)貼后的企業(yè)收支不足部分測(cè)算，而不是企業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的真實(shí)成本，不利于理順相關(guān)市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制和保障公共服務(wù)的可持續(xù)供給。同時(shí)，缺乏明確成本核算、不區(qū)分商業(yè)性和公益性業(yè)務(wù)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，在我國(guó)主要由國(guó)有企業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的情況下，還可能引發(fā)政府補(bǔ)貼國(guó)有企業(yè)商業(yè)性業(yè)務(wù)的爭(zhēng)議。三是補(bǔ)貼方式不夠合理。一些地區(qū)的補(bǔ)貼方式與政策目標(biāo)不相關(guān)聯(lián)，實(shí)效性不高。如有的為支持工業(yè)提質(zhì)增效等設(shè)立工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)資金，但部分資金通過事前一次性獎(jiǎng)勵(lì)形式補(bǔ)貼給企業(yè)，沒有與政策效果掛鉤，對(duì)企業(yè)的引導(dǎo)和激勵(lì)作用不明顯。

其次，有的長(zhǎng)期補(bǔ)貼政策測(cè)算依據(jù)不夠準(zhǔn)確、缺乏相應(yīng)的控制和調(diào)整機(jī)制。如出臺(tái)可再生能源補(bǔ)貼，是基于當(dāng)時(shí)的可再生能源發(fā)展預(yù)測(cè)來規(guī)劃，并承諾上網(wǎng)電價(jià)及補(bǔ)貼的執(zhí)行期限原則上為20年。但由于可再生能源補(bǔ)貼項(xiàng)目清單目錄“只進(jìn)不出”，缺乏補(bǔ)貼規(guī)?？刂茩C(jī)制等，對(duì)技術(shù)和市場(chǎng)發(fā)展很快的趨勢(shì)難以有效應(yīng)對(duì)，補(bǔ)貼支出規(guī)模迅速擴(kuò)大，而作為資金來源的可再生能源發(fā)展基金難以滿足需要，資金缺口持續(xù)擴(kuò)大。

再次，具有持續(xù)性的社會(huì)福利性補(bǔ)貼精算和規(guī)劃不足。社會(huì)福利性補(bǔ)貼特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼帶有明顯的制度性特征，支出剛性較強(qiáng)，標(biāo)準(zhǔn)大多是“能上不能下”，需要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政可持續(xù)能力做好銜接。但從調(diào)研情況看，養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼的一些政策設(shè)計(jì)往往簡(jiǎn)單測(cè)算宏觀大賬，對(duì)地區(qū)間差異、全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與地方自由空間、分階段分步驟等考慮不夠全面、精準(zhǔn)，有些需要開展中長(zhǎng)期精算平衡的工作也比較滯后，導(dǎo)致一些補(bǔ)貼規(guī)模日益膨脹，加大財(cái)政收支平衡難度和壓力。

（四）補(bǔ)貼管理不夠規(guī)范

一是補(bǔ)貼執(zhí)行的監(jiān)管鏈條需要逐環(huán)夯實(shí)。因前期工作不到位、審批不夠嚴(yán)格等，超范圍發(fā)放補(bǔ)貼、向不符合條件的對(duì)象發(fā)放補(bǔ)貼、應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)等問題較普遍。部分補(bǔ)貼資金分配或撥付不及時(shí)，造成資金閑置，影響政策落實(shí)。有的地方滯留農(nóng)戶惠農(nóng)補(bǔ)貼超過6個(gè)月；有的主管部門對(duì)補(bǔ)貼項(xiàng)目執(zhí)行缺乏主動(dòng)跟蹤監(jiān)督機(jī)制；有的地方下級(jí)政府擅自改變上級(jí)政府補(bǔ)貼政策，導(dǎo)致少支付補(bǔ)貼資金，影響政策效果；有些地方因未做好政策配套，導(dǎo)致補(bǔ)貼政策不能落地；一些地方部門和工作人員履職不到位，導(dǎo)致侵占挪用、套取騙取補(bǔ)貼資金等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，個(gè)別地方存在工作人員虛報(bào)冒領(lǐng)、騙取套取補(bǔ)貼資金等基層“微腐敗”問題。

二是績(jī)效管理有待加強(qiáng)。部分財(cái)政補(bǔ)貼的績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)，存在定性指標(biāo)多、定量指標(biāo)少、指標(biāo)可衡量性差等問題，從源頭上影響績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量。一些地方反映，目前績(jī)效評(píng)價(jià)主要聚焦補(bǔ)貼項(xiàng)目資金的具體使用情況，缺乏對(duì)投入產(chǎn)出等補(bǔ)貼實(shí)施效果的政策績(jī)效評(píng)價(jià)，僅能引導(dǎo)規(guī)范資金分配、下達(dá)、撥付等行為，較難發(fā)揮改進(jìn)預(yù)算安排、完善補(bǔ)貼政策等作用，往往出現(xiàn)資金管理本身較規(guī)范、項(xiàng)目實(shí)際效果不理想的現(xiàn)象。

三是部門間信息共享機(jī)制不夠完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地方部門單位因缺乏與相關(guān)部門的信息共享機(jī)制，沒有及時(shí)對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象的就業(yè)、家庭狀況等信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)對(duì)比、掌握變化情況，造成符合條件的對(duì)象應(yīng)享未享，部分不符合條件對(duì)象卻享受了補(bǔ)貼。審計(jì)查出，因相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合不夠，部分地區(qū)的農(nóng)戶在退耕還林后仍持有原地塊土地證，同時(shí)領(lǐng)取退耕還林還草補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，有些企業(yè)和個(gè)人針對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼過多過濫、信息不銜接等，專門精心包裝設(shè)計(jì)項(xiàng)目，多頭爭(zhēng)取財(cái)政補(bǔ)貼。

（五）治理水平有待提高

一是法治水平不高。財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)范化、法治化程度明顯滯后。規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼的范圍、基本原則、設(shè)立程序、必備要素、管理體制機(jī)制等基本問題的相關(guān)法律還沒有提上議事日程。僅從財(cái)政補(bǔ)貼的設(shè)立方面看，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，全國(guó)省級(jí)政府設(shè)立的財(cái)政補(bǔ)貼中，絕大部分依據(jù)法律、法規(guī)和政府規(guī)章之外的規(guī)范性文件設(shè)立，法律效力等級(jí)總體偏低，規(guī)范性較弱。

二是公開透明不夠。目前對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的公開還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的制度性機(jī)制性要求。各級(jí)政府、各部門的財(cái)政補(bǔ)貼公開程度不一，公開方式各異，尚未形成全國(guó)一張清單，企業(yè)和群眾很難搞清楚究竟有哪些補(bǔ)貼、如何領(lǐng)取、誰領(lǐng)取了。

三是人大監(jiān)督存在不足。對(duì)于設(shè)立財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目，缺乏規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制；中央和大部分地方的經(jīng)濟(jì)分類決算編制還不夠到位，向人大報(bào)送的決算無法全面反映財(cái)政資金最終去向，難以從購買性支出、資本性支出、轉(zhuǎn)移性支出等經(jīng)濟(jì)分類視角進(jìn)行專題性審查監(jiān)督。財(cái)政補(bǔ)貼也沒有從總體上作為預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)，還沒有要求政府部門在報(bào)送人大的預(yù)算決算中專項(xiàng)反映本級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼安排情況，對(duì)重點(diǎn)財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目的審查監(jiān)督力度和實(shí)效不足。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼管理與改革的對(duì)策建議

財(cái)政補(bǔ)貼是政府財(cái)政預(yù)算安排的重要組成部分，是落實(shí)黨中央有關(guān)決策部署、支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展、保障和改善民生的重要手段，關(guān)鍵是要管好用好。黨的二十大報(bào)告指出，要“健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，加強(qiáng)財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合”。我們必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略和民生保障，統(tǒng)籌公平與效率，加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政補(bǔ)貼體系，健全法律制度體系，完善管理體制機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)管，不斷提高治理水平和補(bǔ)貼績(jī)效。

（一）正確把握財(cái)政補(bǔ)貼的功能定位，加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政補(bǔ)貼體系

深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新發(fā)展階段，準(zhǔn)確把握更好發(fā)揮政府作用和市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的關(guān)系，堅(jiān)持按照完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的要求轉(zhuǎn)變財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式，進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)的作用邊界。正確界定財(cái)政補(bǔ)貼的功能定位，精準(zhǔn)把握財(cái)政補(bǔ)貼的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)、方式、力度等，推動(dòng)構(gòu)建科學(xué)適度、標(biāo)準(zhǔn)完備、規(guī)范透明、綠色高效的現(xiàn)代財(cái)政補(bǔ)貼體系，聚焦在宏觀層面服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)、優(yōu)化市場(chǎng)和發(fā)展環(huán)境，規(guī)范和引導(dǎo)相關(guān)主體行為，盡量減少對(duì)微觀層面特別是資源配置的直接干預(yù)、過度干預(yù)，支持優(yōu)先發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量的作用。有效發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)提升社會(huì)整體福利的功能作用，優(yōu)化民生領(lǐng)域補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，突出增進(jìn)特定人群福利、適當(dāng)補(bǔ)助相關(guān)主體、加大就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼力度等以“人”為本的支出邏輯，處理好財(cái)政補(bǔ)貼帶來的公平和效率的關(guān)系。

準(zhǔn)確把握補(bǔ)貼適用范圍。正確認(rèn)識(shí)財(cái)政補(bǔ)貼不同于其他財(cái)政支出方式的無償性、轉(zhuǎn)移性、輔助性等特點(diǎn)，合理確定使用范圍。在落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策、支持特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，優(yōu)先選擇稅收優(yōu)惠、政府投資基金等形式，促進(jìn)在遵循市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作的同時(shí)，通過政府作為股權(quán)代表進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和跟蹤效果。在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供方面，優(yōu)先選擇政府購買服務(wù)等形式，推動(dòng)明確主體責(zé)任，強(qiáng)化成本—效益分析，提高公共服務(wù)質(zhì)效。

開展清理整合。建議組織開展專項(xiàng)清理整合，對(duì)現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼情況進(jìn)行全面梳理，摸清財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目和金額情況，綜合分析研究，進(jìn)行分類處置，該保留的要保留，該調(diào)整的要調(diào)整，該清理的要進(jìn)行清理。福利類等涉及居民直接利益的應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥推進(jìn)整合，保障存量利益；產(chǎn)業(yè)類、科研類等涉企補(bǔ)貼要集中財(cái)力、聚焦重點(diǎn)、側(cè)重成效，促進(jìn)對(duì)中小企業(yè)“撒胡椒面”式直接補(bǔ)貼向完善營(yíng)商環(huán)境、優(yōu)化信貸條件等間接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)，強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)建設(shè)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)。

（二）加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼制度建設(shè)，提高規(guī)范性

加快健全基本制度。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要抓緊研究規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼的基本概念和使用條件、口徑、范圍、分類、標(biāo)準(zhǔn)等，提出明確統(tǒng)一的制度要求；對(duì)設(shè)立補(bǔ)貼的依據(jù)、主體、程序，以及補(bǔ)貼管理的原則、體制、機(jī)制等，同時(shí)建立健全規(guī)范的管理制度。

深化預(yù)算科目體系改革。財(cái)政部等國(guó)務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步研究完善預(yù)算科目體系，清理規(guī)范相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼科目，適應(yīng)統(tǒng)計(jì)分析和加強(qiáng)預(yù)算管理的需要。要進(jìn)一步拓展經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類改革，細(xì)化編制中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類預(yù)算決算，并指導(dǎo)各級(jí)地方編制，盡早實(shí)現(xiàn)編報(bào)全國(guó)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類決算的目標(biāo)。

研究建立全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政補(bǔ)貼管理信息平臺(tái)。利用財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，建立全國(guó)統(tǒng)一的補(bǔ)貼信息系統(tǒng)和負(fù)面清單，推動(dòng)規(guī)范設(shè)立財(cái)政補(bǔ)貼的程序、標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，推進(jìn)對(duì)違反市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)以及與國(guó)際慣例銜接等方面的審查和監(jiān)督，加強(qiáng)不同部門之間、不同層級(jí)之間財(cái)政補(bǔ)貼的統(tǒng)籌銜接，促進(jìn)清理整合，原則上同一事項(xiàng)只設(shè)一項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼。

強(qiáng)化具體制度建設(shè)。要加強(qiáng)資金管理辦法等制度建設(shè)，明確具體財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目的支持范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式等基本要素，盡量減少因制度不明確帶來的執(zhí)行差異。要完善財(cái)政補(bǔ)貼的設(shè)立、執(zhí)行、評(píng)估、調(diào)整到退出等全生命周期管理，做實(shí)定期評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整、退出等機(jī)制，規(guī)范預(yù)期。

（三）改進(jìn)財(cái)政補(bǔ)貼要素設(shè)計(jì)，提高科學(xué)性

完善補(bǔ)貼要素設(shè)計(jì)。進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼的政策目標(biāo)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式等要素管理，按照規(guī)范明確、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、合理高效的原則，完善補(bǔ)貼要素設(shè)計(jì)。按照財(cái)政補(bǔ)貼的功能定位，提高補(bǔ)貼項(xiàng)目政策目標(biāo)的科學(xué)性合理性；對(duì)不同的補(bǔ)貼項(xiàng)目，科學(xué)確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮好補(bǔ)貼的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步的引領(lǐng)促進(jìn)作用；合理確定與補(bǔ)貼項(xiàng)目相適應(yīng)的補(bǔ)貼方式。認(rèn)真做好財(cái)政補(bǔ)貼出臺(tái)前廣泛征求意見、出臺(tái)后加強(qiáng)定期評(píng)估優(yōu)化等工作，建立補(bǔ)貼項(xiàng)目論證和預(yù)先審查制度，加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，探索開展補(bǔ)貼受益對(duì)象滿意度調(diào)查，推進(jìn)及時(shí)完善相關(guān)要素，提高補(bǔ)貼質(zhì)量。

研究完善長(zhǎng)期補(bǔ)貼項(xiàng)目補(bǔ)貼規(guī)?？刂茩C(jī)制。分析可再生能源補(bǔ)貼在補(bǔ)貼規(guī)模測(cè)算、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、補(bǔ)貼規(guī)?？刂频确矫婵赡艽嬖诘膯栴}，研究完善類似長(zhǎng)期補(bǔ)貼制度的相關(guān)機(jī)制，如根據(jù)技術(shù)發(fā)展情況，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)?？刂茩C(jī)制等。既合理控制財(cái)政負(fù)擔(dān)，又發(fā)揮補(bǔ)貼對(duì)技術(shù)進(jìn)步的引領(lǐng)推動(dòng)作用。

做好社會(huì)福利性補(bǔ)貼特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼的中長(zhǎng)期規(guī)劃。根據(jù)社會(huì)福利性補(bǔ)貼相關(guān)制度改革趨勢(shì)，結(jié)合編制中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，加快社會(huì)保險(xiǎn)基金特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中長(zhǎng)期精算平衡，開展社會(huì)福利性補(bǔ)貼的中長(zhǎng)期規(guī)劃分析，對(duì)未來剛性支出提前謀劃資金來源安排。對(duì)全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)福利性補(bǔ)貼，適當(dāng)增加中央財(cái)政支出責(zé)任，減輕地方財(cái)政壓力。

（四）加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施監(jiān)管，提高政策績(jī)效

切實(shí)轉(zhuǎn)變“重支出、輕監(jiān)管”的理財(cái)理念，杜絕“一分了之”“一支了之”，強(qiáng)化“為國(guó)理財(cái)、為民服務(wù)”的責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼政策實(shí)施的監(jiān)管。

進(jìn)一步完善財(cái)政補(bǔ)貼全鏈條監(jiān)管機(jī)制。嚴(yán)把“入口關(guān)”，加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)，扎實(shí)做好前期工作，規(guī)范和細(xì)化項(xiàng)目庫入庫、審查、選用的標(biāo)準(zhǔn)和程序，保障入庫項(xiàng)目質(zhì)量；優(yōu)化“過程關(guān)”，使用財(cái)政補(bǔ)貼的企業(yè)、單位都應(yīng)當(dāng)接入財(cái)政監(jiān)管系統(tǒng)，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)分析和遠(yuǎn)程監(jiān)管，并合理借助社會(huì)組織力量持續(xù)跟蹤；守好“出口關(guān)”，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼產(chǎn)出的監(jiān)管，對(duì)低效無效的應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整。

完善績(jī)效評(píng)價(jià)制度。按照可操作、可考核的原則，細(xì)化、量化績(jī)效目標(biāo)，完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并推動(dòng)向整體政策績(jī)效評(píng)價(jià)拓展，為優(yōu)化調(diào)整補(bǔ)貼政策提供依據(jù)。

強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管。利用好全國(guó)統(tǒng)一的補(bǔ)貼信息系統(tǒng)，由財(cái)政部門牽頭建立相關(guān)部門間的溝通協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)信息共享，形成工作合力。嚴(yán)格政策執(zhí)行監(jiān)督和財(cái)經(jīng)紀(jì)律監(jiān)管，加大問責(zé)力度，對(duì)惡意騙補(bǔ)的企業(yè)或個(gè)人加大懲戒力度。

（五）加強(qiáng)法治建設(shè)，提升治理能力

加強(qiáng)法治建設(shè)。在健全財(cái)政補(bǔ)貼基本制度的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)財(cái)政補(bǔ)貼基本法律的立法進(jìn)程，研究制定財(cái)政補(bǔ)貼法。在財(cái)政補(bǔ)貼法出臺(tái)前，可通過行政法規(guī)、地方性法規(guī)等形式來規(guī)范，進(jìn)一步提升財(cái)政補(bǔ)貼依據(jù)的法律效力層級(jí)。

推進(jìn)財(cái)政補(bǔ)貼公開。以全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政補(bǔ)貼管理信息平臺(tái)為依托，搭建并公開全國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼“一張表”，讓全社會(huì)看清楚、看明白。同時(shí)有序推進(jìn)補(bǔ)貼決策過程的公開，建立公眾參與機(jī)制，公開征求意見、實(shí)行聽證制度等。

加強(qiáng)人大審查監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的專項(xiàng)審查監(jiān)督和重點(diǎn)補(bǔ)貼項(xiàng)目的審查監(jiān)督，推動(dòng)完善預(yù)算決算編報(bào)，集中專項(xiàng)反映財(cái)政補(bǔ)貼的分類、目標(biāo)、安排、效果等。按照全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督?jīng)Q定的要求，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政補(bǔ)助等重點(diǎn)補(bǔ)貼情況的年度審查監(jiān)督。