孫學(xué)鵬 陸 晶

（中國(guó)人民公安大學(xué)涉外警務(wù)學(xué)院 北京 100032）

公安機(jī)關(guān)對(duì)外國(guó)人就業(yè)的管理貫穿外國(guó)人入境、居留和出境全過(guò)程，包括對(duì)在華就業(yè)人員的日常管理工作、居留證件的辦理以及外國(guó)人非法就業(yè)的查處。近年來(lái)，隨著行政審批制度改革的大力推進(jìn)，各地爭(zhēng)相推出“放管服”和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境在全球排名得到大幅提升，已成為全球主要經(jīng)濟(jì)體中營(yíng)商環(huán)境改善幅度最大的經(jīng)濟(jì)體[1]。當(dāng)前外國(guó)人就業(yè)管理在服務(wù)與監(jiān)管之間難以達(dá)到平衡，重監(jiān)管輕服務(wù)，勢(shì)必要細(xì)化準(zhǔn)入條件和加大審查力度，繁瑣的證明材料和較長(zhǎng)的核查周期使得部分高端技術(shù)人才可能會(huì)在搖擺中投入他國(guó)懷抱，造成人才流失。重服務(wù)輕監(jiān)管，在引進(jìn)外國(guó)高端人才的同時(shí)也使得大量從事一般性勞務(wù)活動(dòng)的外國(guó)人進(jìn)入我國(guó)，擠壓我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)，對(duì)我國(guó)就業(yè)產(chǎn)生沖擊，甚至?xí)?duì)社會(huì)治安帶來(lái)不利影響?？v觀國(guó)外部分移民國(guó)家的發(fā)展歷程，作為流動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的勞務(wù)中介在與行政主體較量的過(guò)程中往往能夠通過(guò)鉆空子將大量低端勞動(dòng)力“合法”輸送到目的國(guó)。而在此之前，勞務(wù)中介通常是作為國(guó)家在海外募集稀缺勞動(dòng)力的“腿”的形式存在的。因此，科學(xué)處理行政主體與商務(wù)中介之間的關(guān)系，正確調(diào)節(jié)外國(guó)人就業(yè)管理行政效能已成為現(xiàn)在亟待解決的課題。

一、流動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的理論與實(shí)踐

基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是用于保證國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常運(yùn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)，是社會(huì)賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件。而在移民管理的話語(yǔ)體系中，流動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施這一概念最早由國(guó)際勞工組織提出，指的是一套政策、機(jī)制，使勞務(wù)的流動(dòng)合法、有序、有保障。作為流動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施不再?gòu)?qiáng)調(diào)物質(zhì)性，更多的是將其作為一種政策語(yǔ)言來(lái)強(qiáng)調(diào)其功能價(jià)值，例如，出國(guó)前要提供培訓(xùn)、做身體檢查，出國(guó)后要有一系列保護(hù)勞工的措施、出現(xiàn)糾紛有機(jī)構(gòu)可以提供幫助等。顯然這樣的提法過(guò)于強(qiáng)調(diào)法律制度對(duì)移民流動(dòng)的調(diào)控作用，忽視了流動(dòng)過(guò)程的物質(zhì)性。

學(xué)者項(xiàng)飆在跨國(guó)勞務(wù)人口流動(dòng)的過(guò)程研究中將流動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施細(xì)化為商業(yè)、監(jiān)管、技術(shù)、人道主義和社會(huì)五個(gè)維度，基礎(chǔ)設(shè)施可以根據(jù)這五個(gè)維度進(jìn)行劃分。監(jiān)管性基礎(chǔ)設(shè)施，主要指的是根據(jù)國(guó)家移民政策設(shè)立的移民管理機(jī)構(gòu)，肩負(fù)處理移民相關(guān)文件、許可、培訓(xùn)等工作的國(guó)家機(jī)構(gòu)和官僚程序[2]；商業(yè)性基礎(chǔ)設(shè)施主要指將人口跨國(guó)流動(dòng)市場(chǎng)化，協(xié)助勞動(dòng)者與用工單位建立雇傭關(guān)系的勞務(wù)中介或獵頭公司；技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施常見于各種交通工具，是最顯而易見的；提倡人道主義的非政府組織和國(guó)際組織構(gòu)成人道主義基礎(chǔ)設(shè)施；與移民網(wǎng)絡(luò)高度相似的社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施則通常指信仰（宗教）和社會(huì)關(guān)系。

這五個(gè)維度僅表示不同的操作邏輯，在實(shí)踐中通常交叉存在于不同的流動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施中，比如，國(guó)家監(jiān)管部門在日常行政管理過(guò)程中落實(shí)監(jiān)管職能，但在管理的過(guò)程中要服務(wù)于本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就不得不考慮商業(yè)價(jià)值的維護(hù)，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步激發(fā)行政主體政務(wù)便民化的發(fā)展，各種網(wǎng)辦平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，可見技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施不光存在于方便流動(dòng)的交通工具中，還可能存在于監(jiān)管性基礎(chǔ)設(shè)施中。

如英國(guó)，2022年英國(guó)商業(yè)、能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部（BEIS）發(fā)布了《英國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略：創(chuàng)造未來(lái)引領(lǐng)未來(lái)》，其中較大篇幅介紹了政府最新人才發(fā)展計(jì)劃，并創(chuàng)建了一個(gè)專門的跨部門單位，即人才辦公室，負(fù)責(zé)向創(chuàng)新者宣傳以英國(guó)為家的好處，確保英國(guó)對(duì)高技術(shù)移民開放并歡迎的態(tài)度，協(xié)調(diào)關(guān)鍵優(yōu)先領(lǐng)域的頂尖人才的快速招聘通道?？梢娪?guó)通過(guò)調(diào)節(jié)移民政策和政府移民管理部門以期達(dá)到吸引更多的全球頂尖人才向英國(guó)匯聚的目的。而美國(guó)作為傳統(tǒng)的移民國(guó)家在全球人才搶奪中一直處于領(lǐng)先低位，其中最具特色的便是國(guó)家獵頭制度。目前美國(guó)的國(guó)家獵頭政策已經(jīng)一改過(guò)去單憑軍事力量掠奪人才的暴力行動(dòng)而轉(zhuǎn)為以商業(yè)獵頭公司的形式出現(xiàn)，美國(guó)人才獵頭業(yè)務(wù)是全世界最發(fā)達(dá)的，其獵頭份額占全世界的60%左右[3]，這些獵頭公司肩負(fù)美國(guó)政府對(duì)世界范圍內(nèi)關(guān)鍵人才和重點(diǎn)人才的獵獲重托，這也是美國(guó)通過(guò)調(diào)節(jié)商業(yè)性基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)人才搶奪的重要體現(xiàn)。

我國(guó)在移民領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的大力投入，一方面是確保政策有效實(shí)施的橫向路徑與行政服務(wù)范圍，另一方面旨在通過(guò)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)得到有序化社會(huì)管制。在世界各國(guó)的人才戰(zhàn)略中，大多數(shù)國(guó)家會(huì)利用調(diào)節(jié)流動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)有選擇性地接納外國(guó)移民。

二、我國(guó)外國(guó)人就業(yè)管理流動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀及問題檢視

（一）我國(guó)外國(guó)人就業(yè)管理流動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀。當(dāng)前我國(guó)人口跨國(guó)勞務(wù)還是以勞務(wù)輸出為主，不過(guò)從2009到2018年，在中國(guó)工作的外國(guó)人從23 萬(wàn)增加到95 萬(wàn)，呈現(xiàn)指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)。境內(nèi)人力資源公司紛紛開展國(guó)際人才服務(wù)和高端人才尋訪業(yè)務(wù)，按照這個(gè)趨勢(shì)未來(lái)一定會(huì)有更多的外國(guó)人來(lái)華工作居留。國(guó)際勞動(dòng)力的流入會(huì)顯著促進(jìn)流入國(guó)的科技創(chuàng)新水平[4]，而如何保護(hù)我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)，保證在華合法取得就業(yè)資格的外國(guó)人必須是高端人才或某些領(lǐng)域的特需人才，給我國(guó)的流動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出更高要求。十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議宣布國(guó)家外專局重回人社部標(biāo)志著我國(guó)引進(jìn)外國(guó)智力工作提到一個(gè)新的歷史高度，也是繼國(guó)家移民管理局掛牌成立后又一監(jiān)管性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重大結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

隨著國(guó)內(nèi)科技公司的不斷發(fā)展和解決一系列“卡脖子”問題的現(xiàn)實(shí)需要，各地為了給海外人才提供更好的社會(huì)融入條件，紛紛建設(shè)國(guó)際人才社區(qū)和社區(qū)外國(guó)人才服務(wù)站，各地公安機(jī)關(guān)出入境部門為服務(wù)來(lái)華就業(yè)外國(guó)人出臺(tái)一系列便利政策。與此同時(shí)，各地相繼出現(xiàn)外國(guó)人非法就業(yè)數(shù)量激增的現(xiàn)實(shí)困擾。在納才引智的過(guò)程中，監(jiān)管與服務(wù)不應(yīng)該是一對(duì)此消彼長(zhǎng)的矛盾體，如何做到監(jiān)管與服務(wù)的平衡是當(dāng)前流動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心問題。

（二）外國(guó)人就業(yè)管理流動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施存在的問題。

1.優(yōu)化服務(wù)事項(xiàng)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。在經(jīng)歷了多年改革，取消、下放事項(xiàng)遇到瓶頸期，邊際效應(yīng)縮小，許多優(yōu)化服務(wù)事項(xiàng)出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，改革投入與收益不成正比。在外國(guó)人就業(yè)管理過(guò)程中，行政主體的多元性導(dǎo)致行政改革與優(yōu)化很難統(tǒng)籌考慮，各部門在自己的職能范圍內(nèi)孤立地進(jìn)行結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。加之基層“事務(wù)主義”現(xiàn)象嚴(yán)重，優(yōu)化服務(wù)事項(xiàng)難免有迫于上級(jí)考核之嫌，導(dǎo)致看似服務(wù)管理方式更加精細(xì)化，而行政相對(duì)方卻沒有充分享受到改革的紅利，流動(dòng)的成本不減反增，甚至在部分環(huán)節(jié)阻礙人口流動(dòng)。

2.行政集約化程度偏低。隨著電子政務(wù)的興起，各地政府掀起一波“網(wǎng)辦”潮。按照公安部的指示精神，外國(guó)人工作類居留許可可以網(wǎng)上申請(qǐng)，辦證人只需要按照規(guī)定提供必要的基本信息和證明材料即可。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)居留證件辦理平臺(tái)和外交部以及外專局是分別獨(dú)立存在的，信息共享能力差，在對(duì)證明材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查過(guò)程中難以對(duì)材料進(jìn)行溯源，鑒別真?zhèn)位疽揽棵窬饔^經(jīng)驗(yàn)。業(yè)務(wù)流程存疑的案件主要通過(guò)發(fā)函的形式進(jìn)行核實(shí)，缺少業(yè)務(wù)協(xié)同的機(jī)制以及平臺(tái)，流程再造能力差。

3.中介機(jī)構(gòu)高度自由化。目前我國(guó)對(duì)外國(guó)人就業(yè)管理商業(yè)服務(wù)在尺度、內(nèi)容、專業(yè)化程度和影響力等方面都處于摸索階段，外國(guó)人來(lái)華就業(yè)多數(shù)是外國(guó)人與企業(yè)通過(guò)非官方中介機(jī)構(gòu)建立了解并簽署相應(yīng)的勞動(dòng)合同，這意味著中介環(huán)節(jié)監(jiān)管處于缺失狀態(tài)。過(guò)度的自由化可能使部分中介機(jī)構(gòu)在利益的驅(qū)使下鋌而走險(xiǎn)，以隱瞞、偽造相關(guān)證明材料為手段，為不符合相關(guān)法律規(guī)定的外國(guó)人申請(qǐng)簽證和工作許可并拿到居留權(quán)。大量不符合要求的外國(guó)人涌入不光對(duì)我國(guó)社會(huì)治安帶來(lái)不利影響，還會(huì)進(jìn)一步擠壓我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)，破壞本國(guó)勞動(dòng)力生態(tài)。

三、路徑創(chuàng)新：流動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化與完善

（一）完善法律規(guī)范。目前，我國(guó)尚無(wú)專門有關(guān)外國(guó)人就業(yè)管理的法律法規(guī)，對(duì)外國(guó)人就業(yè)管理的相關(guān)表述也都是碎片化地?fù)诫s在其他綜合性法律規(guī)范之中，且相關(guān)表述過(guò)于籠統(tǒng)，缺少詳細(xì)解析或?qū)嵤┎僮骷?xì)則。我國(guó)亟須制定一部針對(duì)外國(guó)人就業(yè)的專門立法，涵蓋但不局限于以下幾個(gè)方面：第一，明確各部門在外國(guó)人就業(yè)流程中的工作職責(zé)，形成協(xié)調(diào)管理體系，防止交叉管轄情況的出現(xiàn)。第二，明確人才引進(jìn)的質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，不以學(xué)歷為第一標(biāo)準(zhǔn)，采取科學(xué)的手段對(duì)人才進(jìn)行認(rèn)定和管理。第三，規(guī)范跨國(guó)人力資源公司經(jīng)營(yíng)范圍，特別是要明確其業(yè)務(wù)邊界，要進(jìn)一步縮小監(jiān)管真空地帶的生存空間。

（二）搭建共建、共治、共享的信息化平臺(tái)。由公安部牽頭，會(huì)同外交部、人社部等建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的外國(guó)人來(lái)華就業(yè)管理信息化平臺(tái)。行政主體結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)領(lǐng)取相關(guān)業(yè)務(wù)模塊，開放相關(guān)信息資源端口，在平臺(tái)上進(jìn)行業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)、核查信息等工作。各行政主體是平臺(tái)的使用者，也是平臺(tái)信息的建設(shè)者，各部門結(jié)合業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)投放高價(jià)值信息單元，同時(shí)在抓取數(shù)據(jù)中注意個(gè)人信息保護(hù)。

平臺(tái)中流通的數(shù)據(jù)本身就是一種資源，在外國(guó)人就業(yè)管理平臺(tái)龐大數(shù)據(jù)量基礎(chǔ)之上，也可以利用AI技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析模型，挖掘出有價(jià)值的情報(bào)信息，為涉外案件的早期發(fā)現(xiàn)，以及案發(fā)后的快速打擊提供支持。

（三）中國(guó)特色的國(guó)際人力資源服務(wù)管理模式。

1.發(fā)布人才需求動(dòng)態(tài)清單。結(jié)合國(guó)家發(fā)展定期發(fā)布人才需求清單，清單需要明確引進(jìn)人才的具體特征，包括并不局限于以下要素：一是年齡、學(xué)歷等基本要素，學(xué)歷作為人才鑒定的全球適用標(biāo)準(zhǔn)可以初步篩掉不符合發(fā)展需要的人員。二是工作經(jīng)驗(yàn)和技能特長(zhǎng)等核心要素，能否勝任崗位通常由這兩項(xiàng)指標(biāo)衡量，是能夠證明人才匹配程度的最重要指標(biāo)。三是宗教背景、國(guó)籍和社會(huì)關(guān)系等前提要素，這些要素能夠客觀反映出人才的穩(wěn)定程度，減小后續(xù)社會(huì)融入難度。

2.發(fā)揮國(guó)企的引導(dǎo)作用。國(guó)企在經(jīng)營(yíng)發(fā)展中一方面要?jiǎng)?chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)效益，另一方面要承擔(dān)政治和社會(huì)責(zé)任，在執(zhí)行黨和國(guó)家政策上具有一定的制度優(yōu)勢(shì)。在人才高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略中，優(yōu)秀的高端人才是世界各國(guó)搶占的重要資源，都是花重金被搶奪的對(duì)象，具有國(guó)企性質(zhì)的人力資源公司要轉(zhuǎn)變?nèi)瞬盼砟?，變被?dòng)等待為主動(dòng)出擊。在國(guó)企改革的大背景下，可以對(duì)肩負(fù)重任的公司給予扶植，一方面鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)人力資源公司海外拓展業(yè)務(wù)，增加在國(guó)際人才市場(chǎng)的活躍度；另一方面通過(guò)注資、并購(gòu)的方式增加國(guó)有資本比例，進(jìn)而提升話語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)海外人才招募活動(dòng)監(jiān)管。

3.搭建B2G2C 模式的人才服務(wù)管理平臺(tái)。B2G2C 是傳統(tǒng)電子政務(wù)與電子商務(wù)模式嬗變出的新模型，是將政府、企業(yè)、公眾通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行行政事務(wù)的新型處理模式。外國(guó)人就業(yè)管理行政事務(wù)的參與者包括：行政主體、外國(guó)人以及企業(yè)。我們可以把B2G2C模型的人才服務(wù)管理平臺(tái)理解為由行政主體實(shí)施監(jiān)管職能的人才招聘網(wǎng)站。平臺(tái)作為外國(guó)人與企業(yè)溝通的橋梁最大的應(yīng)用價(jià)值便是將整個(gè)招聘環(huán)節(jié)透明化，以行政主體為核心的中介平臺(tái)較少關(guān)注盈利，將目光鎖定在人才的定向引入與監(jiān)管職責(zé)的行使上，一定程度上削減了中介機(jī)構(gòu)將不符合要求的外國(guó)人輸送到國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)的可能性，達(dá)到遏制商業(yè)高度自由化所引發(fā)的監(jiān)管后置問題。

一是對(duì)招聘崗位合理性進(jìn)行核查。企事業(yè)單位通過(guò)平臺(tái)資格審查后可以向平臺(tái)提交擬招聘崗位申請(qǐng)，平臺(tái)對(duì)招聘行為進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于確實(shí)有特殊需要，且國(guó)內(nèi)暫缺適當(dāng)人選的崗位，審查通過(guò)后更新到平臺(tái)中。平臺(tái)對(duì)數(shù)據(jù)的時(shí)效性負(fù)有監(jiān)管義務(wù)，確保招聘信息發(fā)布在人才缺口周期之內(nèi)。

二是對(duì)外國(guó)人背景進(jìn)行初查。根據(jù)外國(guó)人在平臺(tái)內(nèi)提交的證明材料，對(duì)其基本信息進(jìn)行核查，主要是考察其是否具有從事相關(guān)工作所必須具備的專業(yè)技能和工作經(jīng)歷，結(jié)合現(xiàn)有的積分政策，得到一個(gè)初步的打分，反映其與崗位的匹配程度，根據(jù)企業(yè)需要的人才數(shù)量擇優(yōu)推送。

三是多元化業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)機(jī)制。平臺(tái)針對(duì)不同人才類型設(shè)置多樣化的業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)機(jī)制。對(duì)于那些對(duì)本國(guó)十分有益的國(guó)際公認(rèn)的外國(guó)高端人才，平臺(tái)應(yīng)設(shè)計(jì)專門綠色通道，盡量簡(jiǎn)化審批流程和審批時(shí)效，為高端人才來(lái)華就業(yè)提供方便。

結(jié)語(yǔ)

進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)發(fā)展進(jìn)入新紀(jì)元，勞動(dòng)力雙重市場(chǎng)已經(jīng)形成，雖然國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力還處于過(guò)剩的狀態(tài)，但基礎(chǔ)研究以及核心技術(shù)領(lǐng)域?qū)θ瞬诺娜笨谶€是很大。經(jīng)過(guò)人才戰(zhàn)略1.0時(shí)代的摸索，在讓誰(shuí)來(lái)的問題上基本達(dá)成共識(shí)，進(jìn)入實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的交匯點(diǎn)，讓國(guó)際人才通過(guò)什么樣的方式來(lái)成為當(dāng)下研究的重點(diǎn)。而眾多的國(guó)際人才來(lái)到我國(guó)工作生活，如何做好他們的社會(huì)融入，讓他們?cè)谥袊?guó)安居樂業(yè)也同樣是外國(guó)人就業(yè)管理應(yīng)該研究的課題，也是下一步研究的方向。在日常管理中，我們要學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)做法，通過(guò)工作實(shí)踐將其本土化，結(jié)合我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)，不斷推出符合我國(guó)發(fā)展實(shí)際的做法，進(jìn)一步服務(wù)人才戰(zhàn)略高質(zhì)量發(fā)展大局。