侯光耀 何流

(1.華北水利水電大學(xué)，河南 鄭州 450045； 2.河南城際鐵路有限公司，河南 鄭州 450018)

0 引言

2005年以來(lái)，我國(guó)高速鐵路建設(shè)發(fā)展迅速，運(yùn)行里程居世界第一，鐵路征地也越來(lái)越多。鐵路是線性工程，征地區(qū)域廣，各行政區(qū)域又有各自的征地政策，協(xié)調(diào)難度大；征地時(shí)間長(zhǎng)，政策變化大，不可預(yù)知的事項(xiàng)較多[1]。2014年，《中國(guó)鐵路總公司關(guān)于加強(qiáng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(鐵總計(jì)統(tǒng)〔2014〕97號(hào))頒布，明確地方政府作為征地拆遷實(shí)施主體，按照核定的費(fèi)用包干完成土地征用、拆遷安置、維穩(wěn)等工作[2]。這一規(guī)定強(qiáng)化了政府責(zé)任，提高了工作人員積極性，征地效率有所提高[3]，但在具體實(shí)施中容易出現(xiàn)征拆資金不足、成本增加、實(shí)施部門職責(zé)不清、村民搶栽搶種、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)底、工程建設(shè)與征拆“兩張皮”等現(xiàn)象[4-5]。因此，研究新形勢(shì)下如何提高高鐵征地效率具有重要意義。

近年來(lái)，許多學(xué)者對(duì)征地效率進(jìn)行了研究。于嵐等[6]較早建立了征地效率評(píng)價(jià)模型；武穎[7]認(rèn)為征地效率低下的原因在于缺乏對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的尊重；謝保鵬等[8]認(rèn)為加強(qiáng)對(duì)契約和產(chǎn)權(quán)的治理力度，有利于征地制度效率的提高；張文斌等[9]分析了村民關(guān)聯(lián)對(duì)征地效率的影響，提出從分化策略、漲價(jià)歸公、超額累進(jìn)稅率和非貨幣補(bǔ)償4個(gè)方面著手提高征地效率；柴國(guó)俊等[10]通過(guò)調(diào)查全國(guó)征地補(bǔ)償數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，征地補(bǔ)償總體有失公平，東部地區(qū)征地效率低，提出征地補(bǔ)償要公平和效率兼顧；米強(qiáng)等[11]使用超效率DEA方法得到1996年以來(lái)土地征收社會(huì)效率，指出我國(guó)土地征收社會(huì)效率呈現(xiàn)整體提高的趨勢(shì)?？偟膩?lái)說(shuō)，現(xiàn)有研究大多是對(duì)影響征地效率的因素、提高征地效率的方法以及國(guó)家、地市整體征地補(bǔ)償效率的分析，缺少具體項(xiàng)目的量化數(shù)據(jù)，如鐵路、公路、水利、房地產(chǎn)等項(xiàng)目的征地政策、公益性與非公益性、執(zhí)行方式等不盡不同，造成以市、省甚至國(guó)家為整體進(jìn)行征地效率評(píng)價(jià)時(shí)其中可能包含多個(gè)項(xiàng)目，無(wú)法對(duì)特定項(xiàng)目進(jìn)行分析。

本文使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)模型及Malmquist指數(shù)分析方法，計(jì)算某高鐵項(xiàng)目在區(qū)、縣級(jí)行政區(qū)的征地效率，梳理投入規(guī)模與產(chǎn)出效益的關(guān)系，從工程推進(jìn)速度和被征地村民生活水平變化等方面定量研究征地效率，對(duì)提高鐵路工程質(zhì)量和被征地村民生活水平、降低社會(huì)安全穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)具有實(shí)踐意義。

1 研究方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)選取

1.1 研究方法

1.1.1 超效率DEA模型

DEA方法是基于投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)的相對(duì)有效性評(píng)價(jià)方法，是目前使用最廣泛的方法之一[12]。DEA方法有CCR和BCC兩種基本類型，計(jì)算時(shí)會(huì)出現(xiàn)較多決策單元都有效的情況，無(wú)法進(jìn)一步比較有效性。張琦等[13]剔除了效率邊界中被評(píng)價(jià)的決策單元，將剩余的單元形成新的效率邊界，計(jì)算剔除的決策單元到新的效率邊界的距離，因該決策單元未被效率邊界包圍，到效率邊界距離將大于1，從而有了超效率的概念，模型如下

(1)

式中，Rj為投入變量；Cj為產(chǎn)出變量；θ為超效率值；s-為投入松弛變量；s+為產(chǎn)出松弛變量；λj為決策變量；k為評(píng)價(jià)的決策單元。

1.1.2 Malmquist指數(shù)

超效率DEA模型是靜態(tài)分析模型，無(wú)法分析跨年的效率動(dòng)態(tài)變化情況，進(jìn)而無(wú)法分析變化原因。Malmquist指數(shù)方法在DEA模型的基礎(chǔ)上添加了時(shí)間變量，可以研究規(guī)定起止時(shí)期的效率動(dòng)態(tài)變化特征與趨勢(shì)[14]，主要用來(lái)測(cè)量全要素生產(chǎn)率(TFP)的變化，而TFP的變化是技術(shù)進(jìn)步(Techch)和技術(shù)效率(Effch)共同作用的結(jié)果，效率是純技術(shù)效率(Pech)與規(guī)模效率(Sech)綜合作用的體現(xiàn)，規(guī)模效率的變化反映投入量對(duì)效率的影響，純技術(shù)效率反映技術(shù)創(chuàng)新速度或技術(shù)推廣的有效性[15]，即TFP=Techch×Effch=Techch×Pech×Sech。

本文將技術(shù)效率(Effch)解釋為征地活動(dòng)對(duì)技術(shù)的利用水平，將純技術(shù)效率(Pech)指數(shù)解釋為征地管理水平和組織方法等因素對(duì)效率的影響，將規(guī)模效率(Sech)指數(shù)解釋為征地活動(dòng)規(guī)模對(duì)效率的影響；將技術(shù)進(jìn)步(Techch)指數(shù)解釋為征地組織經(jīng)驗(yàn)積累效應(yīng)與結(jié)構(gòu)優(yōu)化效應(yīng)。若TFP>1，說(shuō)明征地活動(dòng)綜合生產(chǎn)效率提升。若構(gòu)成TFP的某一個(gè)因素變化率>1，說(shuō)明該因素是生產(chǎn)效率提高的根源，值越大促進(jìn)作用越大；若構(gòu)成TFP的某一個(gè)因素變化率<1，說(shuō)明該因素是導(dǎo)致生產(chǎn)效率降低的原因[16]。

1.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)選取

1.2.1 投入指標(biāo)

(1)人力投入。征地工作不僅需要投入資金，還要投入人力。前期調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)清點(diǎn)、登記、矛盾調(diào)節(jié)等需要大量人力，有經(jīng)驗(yàn)的工作人員可以制訂合理的實(shí)施方案，確保征地工作順利實(shí)施，有效化解實(shí)施過(guò)程中的矛盾，提高征地工作效率，因此在分析征地投入時(shí)需要考慮人力投入。

人力資本的計(jì)算采用胡鞍鋼所提出的方法：人力投入α1=工作人員人數(shù)m×平均受教育年限h；平均受教育年限h=大學(xué)文化程度人數(shù)比重×16+高中文化程度人數(shù)比重×12+初中文化程度人數(shù)比重×9+小學(xué)文化程度人數(shù)比重×6[17]。因此，人均人力投入α1=mh/N，其中N為被征地居民總?cè)藬?shù)。

(2)實(shí)物資本投入。征地時(shí)需要對(duì)被征村民進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)償，包括資金、土地、房屋、設(shè)施等，不同地區(qū)的征地項(xiàng)目實(shí)物投入不同，本文采用人均實(shí)物資本表示實(shí)物資本投入，即α2=M/N(M為區(qū)域內(nèi)征地所投入的實(shí)物資本量總數(shù))。

1.2.2 產(chǎn)出指標(biāo)

(1)主體工程年度完成百分比。鐵路征地是為了主體工程的修建，征地工作的滯后將影響主體工程進(jìn)度[18]。因此，產(chǎn)出指標(biāo)必須考慮主體工程進(jìn)度，本文以區(qū)域內(nèi)主體工程年度完成量占計(jì)劃量的百分比作為指標(biāo)，即β1=C/P×100%。其中，β1為區(qū)域內(nèi)主體工程年度完成百分比；C為主體工程年度實(shí)際完成工作量；P為主體工程年度計(jì)劃完成量。

(2)人均GDP指數(shù)變化率。征地工作不僅要考慮為主體工程推進(jìn)服務(wù)，還要兼顧被征地居民的生產(chǎn)生活水平。人均GDP不僅能夠反映居民收入和生活水平，也能夠反映生產(chǎn)商品與服務(wù)的能力，因此本文以GDP指數(shù)的年度變化率作為指標(biāo)，計(jì)算方法采用購(gòu)買力評(píng)價(jià)方法，隨著收入報(bào)酬的遞減效應(yīng)而調(diào)整[19]：GDP=[log(R)-Log(min)]/[log(max)-Log(min)]。其中，R為實(shí)際值；max和min分別為最大和最小值。因此，人均GDP指數(shù)變化率為：β2=(Gn-Gn-1)/Gn×100%。其中，β2為人均GDP指數(shù)變化率；G為區(qū)域人均GDP指數(shù)；n為年份。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系見(jiàn)表1。

表1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2 實(shí)證分析

2.1 基于超效率DEA模型的靜態(tài)效率研究

將正在建設(shè)的國(guó)內(nèi)某高鐵沿線18個(gè)縣區(qū)2016—2021年投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)輸入DEA-SOLVER PRO5.1軟件，選擇投入導(dǎo)向型超效率模型，得到各縣區(qū)效率值表(表2)?？h區(qū)名稱以DMU1～DMU18代替，DMU1表示鐵路南端最后一個(gè)縣區(qū)，DMU18表示鐵路北端最后一個(gè)縣區(qū)。DMU1～DMU3、DMU4～DMU9、DMU10～DMU14、DMU15～DMU18屬于同一個(gè)市級(jí)行政區(qū)，分別用S1、S2、S3、S4表示。

表2 2016—2021年18個(gè)縣區(qū)征地效率評(píng)價(jià)結(jié)果

從數(shù)據(jù)上看，2016—2021年各決策單元效率平均值均小于1，總平均值為0.907，說(shuō)明18個(gè)縣區(qū)征地效率整體水平不高，且發(fā)展不穩(wěn)定。從時(shí)間序列的數(shù)據(jù)視角來(lái)看，征地效率有效的區(qū)域有4個(gè)，在全部決策單元中占比22.2%，其中DMU2的征地效率平均值最高(1.07)。2018—2020年征地效率都大于1，說(shuō)明征地效率較高。從市級(jí)地域來(lái)看，S2市征地效率平均值最高，達(dá)到了1.011。除2020年，其余年份征地效率均大于1，其他市域平均征地效率均小于1。結(jié)合以上材料，得出以下結(jié)論：

(1)8個(gè)縣區(qū)征地效率整體不高，發(fā)展不穩(wěn)定。征地效率平均值在2017年達(dá)到最高值，隨后開(kāi)始逐年降低，均值都小于1，缺乏顯著上升狀態(tài)。其主要原因是征地“大包干”政策實(shí)施以來(lái)，政府作為征地拆遷主體工作經(jīng)驗(yàn)不足，且工作人員大多為兼職，難以全身心投入征地工作。經(jīng)過(guò)2016年的適應(yīng)，工作效率在2017年得到大幅度提高，但隨后因?yàn)楣ぷ魅藛T崗位調(diào)動(dòng)、政府工作重心轉(zhuǎn)移等工作效率再次降低。在平均效率值大于1的4個(gè)區(qū)域中，DMU8、DMU6的征地效率始終大于1，發(fā)展平穩(wěn)；DMU2在2019年實(shí)現(xiàn)了較快速的增長(zhǎng)，但之后又逐步回落到正常水平；DMU5征地效率在1上下浮動(dòng)，上升趨勢(shì)不顯著。

(2)從4個(gè)市的征地效率來(lái)看，呈現(xiàn)出S2>S1>S4>S3的趨勢(shì)。從縣區(qū)排名來(lái)看，每個(gè)市所轄縣區(qū)的排名與市排名相對(duì)吻合，征地效率較低的幾個(gè)縣區(qū)的平均效率均小于1，均在S3市，征地效率較高的縣區(qū)大部分在S2市，由此可見(jiàn)隸屬于相同市的縣區(qū)征地效率趨同。

(3)從地域上看，征地效率沿鐵路由南向北方向呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)。據(jù)了解，南部地區(qū)距離鐵路樞紐較近，政府人員具有較多的征地工作經(jīng)驗(yàn)，北部地區(qū)未經(jīng)歷過(guò)鐵路征地工作，需要逐步摸索，征地效率較低。

2.2 征地效率動(dòng)態(tài)研究

根據(jù)上文分析，Malmquist指數(shù)可將征地效率分為技術(shù)效率(Effch)、技術(shù)進(jìn)步(Techch)、純技術(shù)效率(Pech)、規(guī)模效率(Sech)與全要素生產(chǎn)率(TFP)5個(gè)指標(biāo)。表3為2016—2021年18個(gè)縣區(qū)征地效率的Malmquist指數(shù)分解；表4為18個(gè)縣區(qū)各年份平均征地效率的Malmquist指數(shù)及分解結(jié)果。

表3 2016—2021年18個(gè)縣區(qū)年均征地效率Malmquist指數(shù)分解

表4 18個(gè)縣區(qū)各年份平均Malmquist指數(shù)分解結(jié)果

由2016—2021年18個(gè)縣區(qū)年均Malmquist指數(shù)測(cè)算和分解結(jié)果來(lái)看，鐵路項(xiàng)目征地全要素生產(chǎn)率的年增長(zhǎng)率為8.6%，純技術(shù)效率為制約因素(0.990)，這說(shuō)明較低的征地管理水平和不適當(dāng)?shù)慕M織方法導(dǎo)致生產(chǎn)效率增長(zhǎng)緩慢。

從各縣區(qū)來(lái)看，18個(gè)縣區(qū)全要素生產(chǎn)率都大于1，DMU7是全要素生產(chǎn)率最高的地區(qū)，DMU1是全要素生產(chǎn)率最低的地區(qū)。由此可見(jiàn)，該鐵路征地項(xiàng)目征地效率總體向好，全要素生產(chǎn)率較低的DMU1地區(qū)要加強(qiáng)征地管理水平和組織能力的提高。

從分解指標(biāo)看，技術(shù)進(jìn)步對(duì)全要素生產(chǎn)率有較大影響。全要素生產(chǎn)率較高的DMU7、DMU8兩地技術(shù)進(jìn)步值也較高，分別為1.126、1.122。全要素生產(chǎn)率較低的DMU1、DMU3、DMU13、DMU15、DMU16地區(qū)主要受純技術(shù)效率影響，應(yīng)加強(qiáng)管理水平與組織能力的提高；DMU12地區(qū)雖然有較高的全要素生產(chǎn)率(1.102)，但其發(fā)展也受純技術(shù)效率影響；DMU2、DMU17地區(qū)全要素生產(chǎn)率因受規(guī)模效率的影響而偏低，因此要適當(dāng)增大或縮小征地規(guī)模，完善規(guī)模體系。

由18個(gè)縣區(qū)各年份平均Malmquist指數(shù)分解結(jié)果可知，2016—2021年全要素生產(chǎn)率指數(shù)呈現(xiàn)先增后減、再增再減、最后增加的發(fā)展趨勢(shì)，發(fā)展較不穩(wěn)定，但總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，平均增長(zhǎng)率為8.6%。技術(shù)進(jìn)步與全要素生產(chǎn)率的變化趨勢(shì)相同，說(shuō)明技術(shù)改進(jìn)是全要素生產(chǎn)率降低的主要因素。此外，純技術(shù)效率也是影響全要素生產(chǎn)率的因素之一，平均效率為0.99，與前文的分析結(jié)論一致。因此，該鐵路征地效率處于不穩(wěn)定的上升狀態(tài)，增長(zhǎng)受技術(shù)進(jìn)步、純技術(shù)效率因素影響較大。

3 結(jié)語(yǔ)

本文采用DEA-Malmquist指數(shù)分析方法，分別從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)的角度對(duì)2016—2021年國(guó)內(nèi)某高鐵征地效率進(jìn)行了研究，提出以下建議：

(1)群策群力，建立長(zhǎng)效溝通機(jī)制，形成管理聯(lián)動(dòng)合力。通過(guò)超效率DEA模型研究數(shù)據(jù)可知，年平均效率最高值在2017年仍未超過(guò)1，說(shuō)明征地工作長(zhǎng)期處于低效狀態(tài)，且隸屬不同市域的相鄰縣區(qū)，征地效率差別很大。首先，缺乏征地工作經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)要打破區(qū)域限制；其次，鐵路征地需要多方合作，國(guó)土、規(guī)劃、自然資源等各部門需要加強(qiáng)溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，切實(shí)履行職責(zé)，形成管理聯(lián)動(dòng)合力；最后，鐵路參建單位要加強(qiáng)與地方政府的溝通聯(lián)系，協(xié)助依法開(kāi)展征地工作，主動(dòng)提供征拆難點(diǎn)問(wèn)題，確保工程建設(shè)與征地拆遷步調(diào)一致、協(xié)同推進(jìn)。

(2)精心組織，成立征地管理機(jī)構(gòu)。通過(guò)Malmquist指數(shù)對(duì)18個(gè)縣區(qū)征地效率進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析及分解的結(jié)果可知，導(dǎo)致征地效率增長(zhǎng)緩慢的主要因素是技術(shù)進(jìn)步和純技術(shù)效率，在征地工作中解釋為組織管理能力和組織經(jīng)驗(yàn)積累效應(yīng)。導(dǎo)致組織管理能力低的原因如下：一是工作人員專業(yè)性不強(qiáng)；二是兼職人員較多，專職人員配備不足。導(dǎo)致組織經(jīng)驗(yàn)積累效應(yīng)不強(qiáng)的原因是工作人員崗位不固定，新上崗人員需要花費(fèi)大量時(shí)間來(lái)積累經(jīng)驗(yàn)，且不同的人對(duì)征地制度理解也存在一定偏差。因此，建議征地實(shí)施單位成立管理部門，建立健全征地協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，配備有經(jīng)驗(yàn)的專職人員，確保制度執(zhí)行的連續(xù)性、征地標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。

(3)科技創(chuàng)新，運(yùn)用先進(jìn)設(shè)備、信息化系統(tǒng)提高組織管理能力。通過(guò)動(dòng)態(tài)分析數(shù)據(jù)可知，有6個(gè)縣區(qū)全要素生產(chǎn)率受規(guī)模效率影響較大，人力物力投入過(guò)多。通過(guò)應(yīng)用科技手段可以大大降低人力物力投入，如應(yīng)用無(wú)人機(jī)拍攝、信息化上傳等科技手段可以避免大量重復(fù)工作，提高工作效率。

(4)加強(qiáng)監(jiān)管，為征地工作保駕護(hù)航。征地工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，征地補(bǔ)償、移民安置、資金使用、維穩(wěn)等工作的有序推進(jìn)離不開(kāi)有關(guān)部門的監(jiān)管與指導(dǎo)，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都有可能導(dǎo)致工作推進(jìn)陷入停滯狀態(tài)。