梁東,于學(xué)峰,徐國(guó)強(qiáng),白楊

(自然資源部金礦成礦過(guò)程與資源利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,山東省金屬礦產(chǎn)成礦地質(zhì)過(guò)程與資源利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,山東省地質(zhì)科學(xué)研究院,山東 濟(jì)南 250013)

0 引言

黃河自山東省東明縣入境,呈北偏東流向,經(jīng)菏澤、濟(jì)寧、泰安、聊城、德州、濟(jì)南、淄博、濱州、東營(yíng)9市的25個(gè)縣(市、區(qū)),在墾利縣注入渤海,河道長(zhǎng)628km。黃河山東段屬于黃河下游。

山東沿黃9市(地級(jí))77個(gè)縣(市、區(qū))國(guó)土空間總面積為9.11萬(wàn)km2,占全省國(guó)土面積的53.48%(第三次國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù))。其中農(nóng)林用地、建設(shè)用地、自然保護(hù)與保留用地分別占比為73.46%、19.00%、7.54%。其中農(nóng)林用地、建設(shè)用地、自然保護(hù)與保留用地占比分別為72.72%、18.09%、9.19%;灘區(qū)總面積2141.23km2,其中農(nóng)林用地、建設(shè)用地、自然保護(hù)與保留用地分別占比為53.94%、11.59%、34.47%。2020年,區(qū)域內(nèi)耕地?cái)?shù)量為3.80萬(wàn)km2,占全省耕地總量的近60%;糧食產(chǎn)量為3090.10萬(wàn)t,占全省的70.31%;承載人口5427.53萬(wàn)人,占全省總?cè)丝诘?3.40%,而區(qū)域國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值3.54萬(wàn)億元,占全省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的48.47%。顯然,該區(qū)域土地資源利用類型為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型、是全省重要的糧食生產(chǎn)供應(yīng)基地。同時(shí),也應(yīng)該看到區(qū)域內(nèi)同樣存在著“體弱多病”,生態(tài)本底差、水資源十分短缺、水土流失嚴(yán)重,資源環(huán)境承載能力弱,發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題尤為突出(黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要)。因此,在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展背景下,深入研究全域土地綜合整治規(guī)范化,助力鄉(xiāng)村振興,具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 基于自然的解決方案與生態(tài)文明思想

1.1 基于自然的解決方案

基于自然的解決方案(Nature-based Solutions,簡(jiǎn)稱NbS)。根據(jù)IUCN的《基于自然的解決方案全球標(biāo)準(zhǔn)》,指對(duì)自然的或已被改變的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)、可持續(xù)管理和修復(fù)行動(dòng),這些行動(dòng)能夠有效地和具有適應(yīng)性地應(yīng)對(duì)社會(huì)挑戰(zhàn),同時(shí)為人類福祉和生物多樣性帶來(lái)益處(自然資源部《省級(jí)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)劃(試行)》)。

基于自然的解決方案(NbS)由世界銀行于2008年首次正式提出,然后經(jīng)由IUCN在2009年聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約中引入并定義,隨后迅速被《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約方會(huì)議、聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)氣候峰會(huì)、《歐洲綠色交易》等采用[1]。2019年9月,聯(lián)合國(guó)氣候行動(dòng)峰會(huì)上中國(guó)成為NbS全球行動(dòng)的牽頭國(guó)家之一,極大地推動(dòng)了NbS的全球標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)的實(shí)踐和發(fā)展。自然資源管理工作旨在自然資源資產(chǎn)的可持續(xù)利用,增強(qiáng)人類福祉等,例如,國(guó)土空間用途管制、國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、自然保護(hù)地體系建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制等相關(guān)工作與NbS的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)涵要求高度一致,這些工作可以借鑒NbS的標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 NbS是生態(tài)文明建設(shè)的工程技術(shù)方法

2020年,世界自然保護(hù)聯(lián)盟提出了基于自然的解決方案8大準(zhǔn)則及28項(xiàng)指標(biāo)。NbS包含8項(xiàng)基本準(zhǔn)則:有效地解決人類社會(huì)挑戰(zhàn);根據(jù)不同層面和尺度來(lái)規(guī)劃和設(shè)計(jì);保護(hù)和提升生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的完整性;經(jīng)濟(jì)可行性;基于包容、透明和賦權(quán)的治理過(guò)程;促進(jìn)首要目標(biāo)和其他多種效益間的平衡;基于證據(jù)進(jìn)行適應(yīng)性管理;在適當(dāng)轄區(qū)范圍內(nèi)使NbS主流化并發(fā)揮其可持續(xù)性。倡導(dǎo)依靠自然的力量和基于生態(tài)系統(tǒng)的方法,應(yīng)對(duì)氣候變化、糧食安全、生態(tài)系統(tǒng)退化等社會(huì)挑戰(zhàn)。

生態(tài)文明概念最早是西方人提出的,但在中國(guó)生根開(kāi)花[2]。自黨的“十七大”報(bào)告提出“建設(shè)生態(tài)文明”之后,“生態(tài)文明”一詞成了熱詞,也成為各行各領(lǐng)域研究的重要課題。建設(shè)生態(tài)文明的主旨就是謀求人與自然和諧共生以及人類文明的可持續(xù)發(fā)展。從邏輯上看,生態(tài)文明理論蘊(yùn)含NbS,從實(shí)踐上看,生態(tài)文明建設(shè)必須采用基于自然的解決方案(NbS)[2-10]。

1.3 新思想新方法指導(dǎo)新實(shí)踐

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國(guó)家戰(zhàn)略,要共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理,著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理、保障黃河長(zhǎng)治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展,改善人民群眾生活、保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化,讓黃河成為造福人民的幸福河。在2023年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上,習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),要做足統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的大文章,統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化、協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng),全方位、全地域全過(guò)程開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)。黃河在山東入海,具體獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì),理應(yīng)發(fā)揮龍頭作用——走在前、開(kāi)新篇。以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo),采用NbS基本實(shí)踐方法,創(chuàng)新全流域國(guó)土綜合整治的山東實(shí)踐,助力鄉(xiāng)村振興的齊魯樣板,為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展開(kāi)創(chuàng)新探索。

2 全域土地綜合整治試點(diǎn)

2.1 全域土地綜合整治試點(diǎn)概況

2019年12月自然資源部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》啟動(dòng)全域土地綜合整治試點(diǎn)工作,為推行“千村示范、萬(wàn)村整治”落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略積累經(jīng)驗(yàn)[3]。

全域土地綜合整治是一個(gè)發(fā)展變化、逐步完善的概念。全域土地綜合整治試點(diǎn)是適應(yīng)新形勢(shì)、新情況、新要求的探索[4-6]。土地整治經(jīng)歷了十余年發(fā)展,其內(nèi)涵外延不斷拓展,可以概括為是對(duì)低效利用、不合理利用和未利用的土地進(jìn)行治理,對(duì)生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行恢復(fù)利用,以提高土地利用率的活動(dòng)。是推動(dòng)田、水、路、林、村綜合治理,推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。重點(diǎn)在于推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù),優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局,促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用,改善農(nóng)村人居環(huán)境,助推鄉(xiāng)村全面振興。但在具體試點(diǎn)過(guò)程中,各地存在差異,也存在一定的問(wèn)題,需要進(jìn)一步規(guī)劃和完善。

2.2 全域土地綜合整治存在的問(wèn)題

(1)生態(tài)化轉(zhuǎn)型不足。全域土地綜合整治試點(diǎn)通知中強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù),但在具體實(shí)踐中還沒(méi)有上升到“全方位、全地域、全過(guò)程”的生態(tài)化全域土地綜合整治。主要包括思維方式生態(tài)化和發(fā)展方式生態(tài)化兩方面存在理念差異[4]。

(2)實(shí)施區(qū)域限制目標(biāo)單一。全域土地綜合整治強(qiáng)調(diào)了流域整理,實(shí)施區(qū)域上一般以村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實(shí)施單元,針對(duì)黃河流域?qū)嶋H情況出發(fā),綜合考慮流域自然稟賦,很少?gòu)娜l(xiāng)鎮(zhèn)、全縣市或是全省區(qū)視角提出全流域土地綜合整治的實(shí)施措施,影響了區(qū)域整體發(fā)展定位和多規(guī)合一的綜合作用。土地綜合整治突出了耕地指標(biāo)的約束,特別是在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,取得了“土地、資金、人”等多方面共贏,但在一定程度上忽視了全域土地綜合整治調(diào)整土地資源利用結(jié)構(gòu),優(yōu)化土地利用布局的作用。

(3)政策依據(jù)不足。由于全域土地綜合整治處于試點(diǎn)階段,各地實(shí)踐探索模式不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、政策依據(jù)不充足,在一定程度上影響了土地整治成效的發(fā)揮。需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),明確政策指引,統(tǒng)一規(guī)范管理,強(qiáng)化土地綜合整治促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的支撐作用。

3 規(guī)范全域土地整治方向和對(duì)策

3.1 全域土地綜合整治的生態(tài)化轉(zhuǎn)型

(1)全域土地整治的生態(tài)化目標(biāo)?！吧鷳B(tài)化”是前蘇聯(lián)學(xué)者創(chuàng)用的概念,其內(nèi)涵是將生態(tài)學(xué)的原理運(yùn)用到人類的全部活動(dòng)中,用人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的觀點(diǎn)去思考和認(rèn)識(shí)問(wèn)題,并根據(jù)社會(huì)和自然的具體可能性最優(yōu)地處理人和自然的關(guān)系,使人類社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)整體協(xié)調(diào)穩(wěn)定有序地演進(jìn),其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人與人,人與自然以及自然系統(tǒng)之間的和諧共生。因此,全域土地整治生態(tài)化的目標(biāo)就是將生態(tài)學(xué)、恢復(fù)生態(tài)學(xué)的原理運(yùn)用到整個(gè)土地整治的全部活動(dòng)中,以基于自然的解決方案(NbS)打造“山水林田湖草生命共同體”。

(2)全域土地綜合整治生態(tài)化內(nèi)容。文明的生態(tài)化趨勢(shì)是一種新的文明發(fā)展趨勢(shì),它主要表現(xiàn)為思維方式生態(tài)化、發(fā)展方式生態(tài)化。思維方式生態(tài)化要求人們以整體性思維、多樣性的思維以及開(kāi)放性思維來(lái)看待土地整治、調(diào)和土地利用與自然的關(guān)系;發(fā)展方式生態(tài)化是以可持續(xù)的方式去開(kāi)展土地整治,采取基于自然的解決方案,促進(jìn)黃河下游全域土地綜合整治,實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

具體講就是以“綠水青山就是金山銀山”理念引導(dǎo)土地整治。聚焦于“兩山轉(zhuǎn)化”理念,進(jìn)一步將全域土地綜合整治融入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)中,聚焦流域農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化,助力國(guó)土空間格局優(yōu)化與民生福祉提升,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型,探索建立全域土地綜合整治的生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

(3)全域土地綜合整治措施生態(tài)化[8]。在具體措施上,全域土地綜合整治的生態(tài)措施就是充分利用基于自然的解決方案(NbS)建設(shè)生態(tài)國(guó)土,其核心是開(kāi)展“山水林田湖草沙生命共同體”的生態(tài)保護(hù)和修復(fù),要求在各類土地整治項(xiàng)目總體空間布局中,研究“溝、路、林、渠、田”“山、水、林、田、村”“山、河、林、田、湖、草、沙”等不同土地(景觀)綜合體格局與水土氣流動(dòng)、生物遷移、污染物遷移、天敵—害蟲(chóng)調(diào)控、授粉等生態(tài)過(guò)程的相互作用關(guān)系。在此基礎(chǔ)上,通過(guò)土地利用、景觀格局、基礎(chǔ)設(shè)施布局優(yōu)化,不同類型景觀要素重建、修復(fù)和提升,加速、延緩、阻斷、過(guò)濾水土氣生物生態(tài)過(guò)程,提高生物多樣性、授粉、害蟲(chóng)控制、水質(zhì)凈化、水土涵養(yǎng)、土壤保持和養(yǎng)分循環(huán)等,確保區(qū)域水、土生態(tài)環(huán)境安全,提升土地生態(tài)服務(wù)功能。

3.2 規(guī)范全域土地綜合整治對(duì)策

(1)以空間協(xié)調(diào)作為全域土地整治綜合目標(biāo)。從自然地域單元的整體性出發(fā),以人與自然和諧、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為總體目標(biāo),考慮區(qū)域多規(guī)合一的綜合性和協(xié)調(diào)性。全域土地綜合整治在目標(biāo)上,一要明確國(guó)土空間生態(tài)安全底線,優(yōu)化國(guó)土利用結(jié)構(gòu)和布局。黃河流域土地綜合整治,以國(guó)家“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局為引領(lǐng),構(gòu)筑山東“兩屏、三廊、兩原、一?！钡纳鷳B(tài)保護(hù)和修復(fù)新格局。突出提升和保護(hù)魯中南山地丘陵戰(zhàn)略性生態(tài)屏障功能,保育海岸線、黃河、京杭運(yùn)河三條生態(tài)風(fēng)貌帶,延續(xù)整體山水格局與空間肌理,加大水生態(tài)安全保護(hù)力度。

(2)強(qiáng)化耕地綜合整治促進(jìn)適度規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。黃河流域既是糧食主產(chǎn)區(qū),也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重點(diǎn)區(qū)域之一,存在耕地碎片化的現(xiàn)象,嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的適度規(guī)?；?。黃河流域土地綜合整治需要適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的形勢(shì),在保護(hù)耕地?cái)?shù)量質(zhì)量和生態(tài)的前提下,消除耕地破碎化、強(qiáng)化農(nóng)村土地“三權(quán)分置”,規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有效流轉(zhuǎn),為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)?；?jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。

(3)以系統(tǒng)治理綜合整治為手段優(yōu)化土地資源利用結(jié)構(gòu)和布局。立足黃河流域自然地理格局和資源稟賦,著眼于區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用格局優(yōu)化,突破全域土地整治實(shí)施范圍,在縣域、市域、及至全黃河流域中,綜合謀劃城鎮(zhèn)、村莊的布局。破除城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理上的二元結(jié)構(gòu),在傳統(tǒng)農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地、廢棄工礦用地復(fù)墾的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步提高區(qū)域基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展用地供給效率,規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤程序,提高區(qū)域土地節(jié)約集約水平,強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

4 結(jié)論與建議

4.1 主要結(jié)論

(1)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國(guó)家戰(zhàn)略。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào):“保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計(jì)”。山東黃河全域土地綜合整治需要深入貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)思想,調(diào)和土地利用與自然的關(guān)系。

(2)全域土地綜合整治需要生態(tài)化轉(zhuǎn)型。以“綠水青山就是金山銀山”理念引導(dǎo)全域土地綜合整治,以基于自然的解決方案(NbS)打造“山水林田湖草生命共同體”,建設(shè)生態(tài)化綠色國(guó)土[3,5,9]。

(3)規(guī)范化全域土地綜合整治。全域土地綜合整治處于試點(diǎn)階段,各地試點(diǎn)模式不同,發(fā)現(xiàn)規(guī)范不一、標(biāo)準(zhǔn)不一、依據(jù)不充分等問(wèn)題,有待進(jìn)一步規(guī)范化。

4.2 政策建議

(1)制定推進(jìn)鄉(xiāng)村、縣、市和省各級(jí)全域土地綜合整治的政策。除小流域土地綜合整治實(shí)施單元外,重點(diǎn)研究跨行政區(qū)流域整體落實(shí)政策,如黃河流域,需要在國(guó)家級(jí)層面研究整個(gè)流域土地整治的頂層設(shè)計(jì),在省級(jí)層面研究黃河下游全域土地綜合整治的落實(shí)性政策。以充實(shí)省級(jí)以下行政區(qū)域在不同尺度層面上開(kāi)展土地綜合整治工作的依據(jù)。

(2)大力推進(jìn)土地資源節(jié)約集約化利用。全域土地綜合整治的重要方面之一是土地資源的節(jié)約化集約化利用,其措施除城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤外,還有許多政策空間。如破除土地的二元所有制結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)一的管理體系、鼓勵(lì)社會(huì)資本下鄉(xiāng)以工補(bǔ)農(nóng)等等,不僅可以提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)水平更有利于提高土地節(jié)約集約化水平。

(3)提高土地整治技術(shù)服務(wù)水平。鼓勵(lì)相關(guān)技術(shù)研究單位,積極研究吸收NbS標(biāo)準(zhǔn),完善全域土地綜合整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等,進(jìn)一步提高黃河流域土地綜合整治相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支撐力度。