桑玉成

習近平總書記2019 年11 月2 日在上?？疾旃ぷ鲿r指出：我們走的是一條中國特色的社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主。所有的重大立法、決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。后來，在慶祝中國共產黨成立一百周年大會以及黨的二十大上，習近平總書記都強調了發(fā)展全過程人民民主的意義。

在習近平總書記提出發(fā)展全過程人民民主的重要論述之后，理論界已經有了不少的研究，取得了很多的研究成果。但是相對來說，就如何推進發(fā)展全過程人民民主的實際進程，如何對發(fā)展全過程人民民主進行切實的規(guī)劃和部署，如何用操作性命題的落地實現(xiàn)全過程人民民主的價值性命題、解釋性命題、操作性命題的完滿統(tǒng)一，尚缺乏必要的研究。

本文特就此問題提出如下十點主張。

一、必須高度重視發(fā)展全過程人民民主對于實現(xiàn)第二個百年愿景的至關重要的意義

我們首先要認識到：任重道不遠，實現(xiàn)第二個百年愿景留給我們的時間并不多。

在我們順利實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標之后，邁向第二個百年的新征程已經開啟。一個現(xiàn)實的問題是：到2049 年也即新中國成立100 周年的時候，我們要建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化國家。這個時間點已經離我們越來越近。

所以這也是我們說“任重道不遠”的緣由。

如果我們說，經過40 多年的改革開放和經濟發(fā)展，我們獲得了經濟持續(xù)高速增長的重大成就，相對滿足了人民群眾日益增長的物質文化生活的需要，那么，在接下來不到30 年的時間里，我們要通過政治發(fā)展的實際進程，來實現(xiàn)第二個百年的宏偉目標。我們必須看到，在第二個百年的目標愿景的要素中，“富強民主文明和諧美麗”，這些基本上都是政治發(fā)展的任務。

二、全過程人民民主：發(fā)展民主政治的中國之路

全過程人民民主的提出，為發(fā)展中國特色的民主政治指明了正確的方向和路徑。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化。這是改革開放以來全黨全國人民形成的普遍共識。

在中國共產黨的領導下建設中國特色社會主義民主政治，不僅是社會主義的本質要求，更是關系到社會主義政治前途的大事。

從國際共產主義運動的歷史和現(xiàn)實來看，毫不夸張地說，社會主義自其誕生之日起，就始終處在一種在圍堵中生存、在批評中奮進、在質疑中前行、在曲折中成長的過程之中。尤其是20世紀80年代末90 年代初之際，隨著蘇聯(lián)東歐的劇變，國際共產主義運動受到了一次前所未有的嚴重挫折。正是在這樣的背景下，國際社會甚至也包括我們黨內的很多有識之士，都在思考著這樣的問題，即中國共產黨人如何帶領中國人民，將中國特色社會主義繼續(xù)推向前進，用自己的實際行動，用中國特色社會主義事業(yè)的實際成就，來回應世界潮流帶給我們的嚴峻課題。

社會主義的理論和實踐，來源于馬克思主義經典著作家對于資本主義生產關系的深刻揭露和批判，更來源于他們對于未來社會主義國家的理想和憧憬。但是我們也必須注意到，由于實踐中的社會主義是在馬克思主義經典著作家意料之外的相對薄弱的國度首先開始的，也由于社會主義國家的實踐過程程度不同地遭受到了各種各樣的失誤和挫折，使得社會主義的政治前途始終成為一個被世人關注的重大問題。

從當年蘇聯(lián)東歐劇變的教訓來看，所謂社會主義政治前途的問題，絕不僅僅是指能不能推動經濟發(fā)展、能不能創(chuàng)造更多社會財富的問題，更為重要的恰恰在于，能不能開天辟地、創(chuàng)設一個基于社會主義基本方向和基本原則的民主政治及其國家治理體系，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。社會主義的民主政治及其國家治理體系和治理能力，能夠超越資本主義的政治建構，能夠真正地實現(xiàn)人民的政權、為人民的政府這樣的一個價值目標，能夠塑造一個清正廉潔的政治生態(tài)，能夠有效地解決社會治理的基本問題，能夠給人民帶來既有物質文化生活、又有民主法治公平正義安全環(huán)境的美好生活。

三、有必要加大對我國政治發(fā)展問題的理論研究

面對發(fā)展全過程人民民主、實現(xiàn)第二個百年愿景的宏偉目標和任務，迫切需要加強關于政治發(fā)展戰(zhàn)略的研究。最近以來，一些地方提出了建設全過程人民民主的“最佳實踐地”“實踐高地”等等的目標，而唯有首先建設“研究高地”，才能達至這樣的目標。與經濟發(fā)展以及社會其他領域的發(fā)展不同，政治發(fā)展是一項關涉國家頂層設計以及國家長治久安的極為重大的戰(zhàn)略部署，因此也需要有中央統(tǒng)一規(guī)劃和決策。從這個角度考慮，我們認為，有必要建立全國性的專門研究機構，專題研究我國未來三十年政治發(fā)展的重大理論和實踐問題。

關于我國政治發(fā)展戰(zhàn)略的問題，有諸多領域亟待研究，最為重要的是：

一是關于中國特色社會主義政治發(fā)展目標模式的研究。中華人民共和國成立100 周年之際，我們要建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化國家。那么，基于這樣的一個愿景，我們在政治發(fā)展方面應該以一個什么樣的目標模式來呈現(xiàn)，需要有切實的研究。

二是關于中國特色社會主義政治發(fā)展規(guī)劃部署的研究。根據(jù)確定的目標模式，我們如何通過切實的規(guī)劃和步驟，一步一步地推進。譬如說，當下我們實施了區(qū)縣級人民代表的直接選舉，那么按照建設富強民主文明和諧美麗的社會主義國家的目標，是否需要進一步拓展人民代表直接選舉的范圍、以什么具體的規(guī)劃和步驟來推進，諸如此類的問題，也需要有審慎的研究。

三是關于中國特色社會主義政治發(fā)展實施方略的研究。在具體的政治發(fā)展領域以及中觀微觀的制度層面，包括如何拓展基層民主的空間、如何進一步完善決策體制和議事規(guī)則、干部制度、紀檢監(jiān)察制度等等，都有很多需要進行扎實研究的問題。

四、促進價值性命題、解釋性命題、操作性命題的完滿統(tǒng)一

我們可以從三個層次來看發(fā)展全過程人民民主的當務之急是什么。這三個層次分別是：價值性命題、解釋性命題、操作性命題。

第一個層次為價值性命題。如習近平總書記在中央人大工作會議上指出：“民主是全人類的共同價值，是中國共產黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念?！盵1]這就是典型的價值性命題。

第二個層次為解釋性命題。解釋性命題是對價值性命題作出的內涵方面的釋義。如習近平總書記在中央人大工作會議上指出了上述價值性命題之后，進一步用“八個能否”來說明如何來判定一國政治的民主與否。習近平總書記指出：“我說過，評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現(xiàn)科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實現(xiàn)對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監(jiān)督?！盵1]習近平總書記還進一步提出了四個“要看……，更要看”，他指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主，要看人民有沒有投票權，更要看人民有沒有廣泛參與權；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實現(xiàn)了多少；要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行；要看權力運行規(guī)則和程序是否民主，更要看權力是否真正受到人民監(jiān)督和制約?！盵1]通過這些具體的闡述，就可以使我們對何為全過程人民民主有了更加具體清晰的認識。

現(xiàn)在的問題是，我們需要用操作性命題來推進具體的實踐。近些年來，我們在民主的價值性命題和解釋性命題上已經做了很多工作，現(xiàn)在最為重要的就是如何把操作性命題放到一個重要的位置。因為唯有通過對操作性命題的探討，找到全過程人民民主的可操作、可實踐的領域和可復制的方案，才能使民主的價值性命題和解釋性命題得到現(xiàn)實性的體現(xiàn)。

五、把滿足人民在政治生活方面的獲得感滿意度作為第一要務

這幾年我們黨非常強調要讓人民有獲得感滿意度。應該說，在物質文化生活方面，經過40 多年的改革開放和經濟發(fā)展，確實取得了很大的成效?，F(xiàn)在的當務之急，是要通過政治發(fā)展的實際進程，通過發(fā)展全過程人民民主的積極推進，讓人民群眾在政治生活方面有更多的獲得感和滿意度。

黨的十九大基于社會發(fā)展的客觀實際，果斷地作出了社會主要矛盾變化的重要論斷，提出了新時代的社會主要矛盾是人民美好生活與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。黨的二十大再次強調了這個新矛盾對我們提出的要求。這表明，人民的需求已經從“物質文化需求”提升到了“美好生活需求”。而這種“美好生活”，不僅僅是在原有生活基礎上的“量”的提升，更重要的是在“生活”之內涵上的拓展。正如黨的十九大報告明確指出的，“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”。[2]

作為一個現(xiàn)代社會，作為一個高度政治化的社會，可以認為，人民群眾普遍希望生活在一種良好的政治環(huán)境和社會環(huán)境之下。在某種意義上，人民群眾賴以生存的政治環(huán)境和社會環(huán)境對于人民群眾生活的重要性，還遠遠大于人民群眾賴以生存的自然環(huán)境。也就是說，人民群眾對于政治生活方面的獲得感和滿意度甚至更為關注。

這是因為，人民的政治生活比一般的物質文化生活更為重要；同時，作為一個社會，致力于促進人民政治生活的改善比致力于促進經濟生活的改善更具有現(xiàn)實性的意義。譬如說，我們一下子難以解決人民群眾在物質財富占有上的均等化，但是我們可以為所有的國民提供法律面前的人人平等，諸如此類。

因此可見，我們黨提出的民主法治公平正義安全環(huán)境等等，已經越來越成為改革開放以來人民群眾在物質文化生活需要基本滿足之后的更為重要的美好生活的組成部分。發(fā)展全過程人民民主，不斷提高我們黨在滿足人民美好生活方面的供給能力和供給水平，應該成為當下以及今后一段時期我們黨的第一要務。

六、依法治國：保障并維護憲法法律的絕對權威

民主與法治須臾不可分離，離開了民主談法治或者離開了法治談民主，都是毫無意義的。因此，在發(fā)展全過程人民民主的進程中，必須有依法治國方略的實質性推進。

全面推進依法治國，是我們黨確立的基本方略。2014年，黨的十八屆四中全會的主題就是全面推進依法治國，并作出了關于全面推進依法治國的決定。決定指出：依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關我們黨執(zhí)政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。決定提出了全面推進依法治國的總目標，即建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。[3]

應該清醒地認識到，黨的十八屆四中全會的決定以來，我們已經做了非常多的工作，但是就當時揭示的依法治國方面存在的一些問題，迄今依然不同程度地存在。這些問題主要表現(xiàn)在：有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現(xiàn)象較為突出；有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象比較嚴重，執(zhí)法體制權責脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強烈；部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。這些問題，違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業(yè)發(fā)展，必須下大氣力加以解決。[3]

按照發(fā)展全過程人民民主的要求，推進依法治國的實際進程，有必要重申三大原則：

一是，牢固確立并積極維護憲法法律的絕對權威。

二是，嚴格遵循憲法第四條相關條款的規(guī)定：一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。

三是，必須重申并強調，黨要善于將黨的意志和主張通過法定程序上升為國家意志，這是憲法精神的重要內涵和體現(xiàn)。

七、努力提高領導干部運用全過程人民民主解決實際問題的能力

習近平總書記在中央人大工作會議上指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！盵1]這是我國全過程人民民主與西方國家那種唯選舉主義民主相比較的顯著特點之一，也是全過程人民民主的優(yōu)勢之所在。

相對而言，搞個裝飾品、做做擺設等等的事情并不難，難的恰恰在于解決實際問題。在我國，搞經濟建設也好，推進政治發(fā)展也好，都需要黨和國家的主導，需要各級領導干部的全力投入和積極作為。正因此，堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，著力發(fā)展全過程人民民主，同樣需要各級各類領導干部的身先示范和積極作為。

我們必須注意到，在習近平總書記關于全過程人民民主的講話中，包含著明確的邏輯關系，即是說，我們之所以說人民民主是一種全過程的民主，是因為我們的重要立法、決策，都是經過程序，經過醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。而經過程序，經過醞釀，通過科學決策、民主決策，都是需要相關領導干部做出積極作為的。

如何在實際的政治管理中，在立法和決策中，在社會治理的方方面面，切實地經過必要的程序和醞釀，做到科學決策和民主決策，是擺在各級各類領導干部面前的一場重大考驗。在這方面，尤其是需要著力提高各級領導干部用全過程人民民主來解決實際問題的能力。

我們黨一向注重各級各類領導干部素養(yǎng)和能力的培養(yǎng)。多少年來，領導干部在政治素養(yǎng)、統(tǒng)御意識、管理水平、決斷能力、應急處置等方面，都有了長足的進步。但是也必須注意到，按照發(fā)展全過程人民民主的要求，領導干部尤其需要補上善于傾聽、善于吸納、善于整合民意以及尊重法律、尊重程序、尊重人民等等方面的素養(yǎng)和能力。特別重要的是，有必要大力提高領導干部用法律、程序、民意等等來解決實際問題的能力。

八、拓展基層民主的發(fā)展空間

前些年間，關于我國民主政治發(fā)展戰(zhàn)略的討論中，有這樣幾種具有代表性的觀點：一是黨內民主帶動論，二是基層民主先行論，三是本土民主挖掘論，四是中觀民主推動論。

在這里，我們姑且不去具體討論每一個戰(zhàn)略的利弊得失，只是想從拓展基層民主的發(fā)展空間視角，來談談如何通過基層民主的先行，來培植我國社會主義民主政治的堅實基礎。

到目前為止，我們所討論的基層民主，還僅僅局限在自治領域即非政權結構的民主，如村民委員會、居民委員會、職代會等等。這些屬于自治領域的民主實踐，為拓展全過程人民民主的發(fā)展奠定了很好的基礎。但是，按照我們黨第二個百年的目標愿景，按照發(fā)展全過程人民民主的要求，非常有必要拓展基層民主的發(fā)展空間，將基層民主拓展到基層政權領域。

這個基層政權領域即縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。因此，積極推進“縣政”變革，當提到發(fā)展全過程人民民主的議事日程。

把基層民主的發(fā)展軌道導入基層政權的這一制度空間，從第二個百年目標愿景以及發(fā)展全過程人民民主的高度探討基層民主的新內涵、新發(fā)展模式及其戰(zhàn)略意義，無疑是一種有別于傳統(tǒng)的那種基于群眾自治的基層民主發(fā)展觀。這種發(fā)展趨向將使基層民主獲得新的制度環(huán)境，具有更強的輻射力和開發(fā)空間，并且更能契合發(fā)展全過程人民民主的要求，回應社會發(fā)展變遷所提出來的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

基層民主制度空間的提升及其所帶來的社會與政治影響，至少包括如下兩大方面：首先，在基層政權這一制度空間中成長的基層民主政治，把全過程人民民主納入了一個更大的基層政治建設框架中，實現(xiàn)了基層政權民主生活、基層黨內民主生活以及社會民主生活三者的有機統(tǒng)一。在這種基層民主發(fā)展模式下，人民民主、政權民主和黨內民主這三種基本的社會主義民主政治生活獲得了一個共同的制度平臺，因此，它將有力地促成黨、國家與社會在基層社會的同構和共生。另一方面，這種由群眾自治制度提升而來的、以基層政權為中心的基層民主模式，將與傳統(tǒng)的群眾自治制度以及更高層面的人大民主、黨內民主和協(xié)商民主一起，共同豐富全過程人民民主的制度體系。

其次，這種基于全過程人民民主的基層民主發(fā)展觀在政權的層面上進行利益表達和綜合，必將提升人民群眾在政治生活領域的效能感、獲得感和滿意度，使得基層民主制度真正成為邁向第二個百年目標愿景的政治保障力量。從政權的層面上來建構基層民主，不僅可以有效地將民眾的各種利益表達進行制度化和法治化，使得分化了的利益得到有序的整合、社會矛盾和沖突得到有序的協(xié)調，而且可以在更大的范圍內培育人民的民主素質和公共精神，促進人們按照民主的程序和理性的態(tài)度去解決社會問題，從而在價值層面增進社會共識和凝聚力。

因此我們認為，可以用5 年左右的時間，來做好“縣政”改革的基礎性和前提性的工作，然后在5年之后，全面實行縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的普遍直接選舉制度。黨組織的領導機構，嚴格按照黨章的規(guī)定產生。

九、兩個基礎性問題：政府職能和干部制度

在發(fā)展全過程人民民主的進程中，有兩個多少年來一直被提及、也一直沒有很好解決的基礎性問題必須引起足夠的重視。

首先是：政府職能問題。

改革開放初期，尤其是到了20 世紀80 年代的中葉，隨著經濟體制改革的開啟，一個關于政府與市場的關系問題就擺到了人們的面前。早期討論的一個普遍共識是：作為發(fā)展市場經濟的基本條件，政府必須轉換角色，實現(xiàn)從經濟活動中的“運動員”到“裁判員”的轉變。后來，在我國市場經濟體制趨于成熟之際，我們提出了關于政府職能的十六字原則，即：宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務。應該說，正是關于政府職能的轉變，才推動了市場經濟體制的建立和完善，進而也促進了社會生產力的發(fā)展。

但是，關于政府職能轉變的問題，本身是一個動態(tài)的問題，隨著市場以及政府本身的發(fā)展，這個問題現(xiàn)在依然比較突出。黨的十八大以來的相關重要文獻中，也一直在強調政府職能轉變的意義。譬如說，在談到深化經濟體制改革的時候，提出經濟體制改革的核心問題是如何處理政府與市場的關系問題；在談到行政體制改革的時候，也總得強調行政體制改革的重心在政府職能的轉變。

本文特別提醒關注的是，以往所有討論的關于政府職能轉變的問題，基本上都是從市場經濟體制的屬性及其要求來談的，而沒有涉及政府職能轉變對于民主政治建設方面的意義。實際上，推進政治發(fā)展的實際進程，發(fā)展全過程人民民主，更有必要研究政府職能的問題，推動政府職能的實質性轉變。

從發(fā)展全過程人民民主的要求來看政府職能轉變，至少有如下三個方面的問題值得重視：

一是，政治的角色和職能定位，不僅取決于市場經濟體制的要求，而且要符合人民的利益、愿望和要求。

二是，必須明確，政府存在和發(fā)展的根本目的，是維護社會的秩序，保障公民的權利和自由，因此，政府職能的定位及其調整，必須以這樣的根本目的為依據(jù)。

三是，政府職能法定，在黨的十八屆四中全會作出的關于全面推進依法治國的決定中，就有明確規(guī)定，政府依法行政首先需要做到的是：法定職權必須為，法無授權不得為。

另一個基礎性問題是：干部制度。

在一國的政治體系中，干部制度是政治制度的一個重要方面。而在干部制度中，選官任官制度又是其中最為重要的環(huán)節(jié)。新中國成立后的很長一段時間內，一大批革命年代沖鋒陷陣的將領直接在各條戰(zhàn)線擔任領導職務，成為新政權體系中的第一批領導干部。改革開放以后，面對“以經濟建設為中心”，干部隊伍立即凸顯的是老化問題，其含義既包含了一大批干部的年齡老化，同時又意味著干部知識和能力的老化，不能適應經濟發(fā)展的需要。所以當時提出了干部“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”的四化問題，同時也提出了后備干部建設的問題。后備干部隊伍的建設以及干部制度的改革問題在20 世紀整個80 年代受到廣泛關注。進入20世紀90 年代之后，上述所謂“四化”的問題基本上得到解決。于是，干部制度特別是干部選拔任用制度的民主化問題被提了出來，所以就有了不少的探索性做法，如公開招聘、公開考試錄用、注重民意基礎等等。

在干部制度改革已有成果和經驗的基礎上，按照第二個百年的目標愿景，按照發(fā)展全過程人民民主的要求，干部制度改革又賦予了新的含義和新的任務。因此，科學地分析和診斷當今我國干部制度所存在的問題，是推進我國干部制度改革的必要前提。

分析我國多年來的干部選拔任用制度，不難發(fā)現(xiàn)有兩個基本特點：一是“以官選官的模式”，二是“以人為中心的邏輯”。所謂以官選官的模式是指，在選拔任用干部的過程中，無論其標準、程序、操作規(guī)范等如何變化，其核心的問題一直是：對于干部選拔任用具有最終決定權的始終是更高層次的干部，即“上官”具有選拔任用“下官”的決定性權力。所謂“以人為中心的邏輯”是說，在選拔任用干部的工作程序中，是以選“人”作為其一貫的工作邏輯和思維邏輯的，就是說，只要有領導干部的空缺崗位，那么組織部門或黨委領導的工作就總是希望去選拔和任用“一個合適的人”。

這種選拔任用干部的特點在我國特定的體制環(huán)境下，發(fā)揮了一定的積極作用，但同時也不可避免地帶來如下一些問題，而且，隨著一些情況的變化，這些問題在近年來表現(xiàn)得日益突出。[4]

第一，一些被選拔任用干部的公信度以及認同性不高。具體表現(xiàn)有三：一種情況是群眾對確定性對象的認同性問題，通常會出現(xiàn)周邊群眾對被選拔任用的干部產生質疑的情形。第二種情況是群眾對非確定性對象的認同性問題。盡管群眾對被選拔任用的干部根本就不認識也不了解，但也能產生一種本能的不認同。第三種情況，黨的組織部門或領導部門對已被任用干部的認同狀況，近年來也有所降低，“悔意”也時有產生。

第二，選拔任用干部工作的難度以及與此相關的選拔到合適干部的難度均越來越大。多少年來，我們選拔任用干部的認真程度比過去有所提高，但與此同時，我們選拔任用合適干部的難度卻也比過去有所增加。

第三，管理干部的成本越來越高。由于干部選拔任用制度本身不能在規(guī)范干部行為方面發(fā)揮其應有的功能，以及其他諸如文化、體制等等多方面問題，近些年來，我們管理干部的成本也越來越高。

第四，尚未能形成干部選拔任用的規(guī)范化、制度化的良性運行機制。

因此，按照發(fā)展全過程人民民主的要求，通過規(guī)范化、制度化的途徑，推進干部制度改革的新進展，是擺在我們面前的一項重要任務。

我們認為，新時代干部制度的改革，特別需要加強對干部制度改革的系統(tǒng)思考和頂層設計。干部制度研究是一個多學科、多領域的問題。因此，在多年干部制度改革和探索的基礎上，超越零散的、不系統(tǒng)的成功經驗，以多學科的視角對干部制度進行系統(tǒng)研究和頂層設計，為新時代推進干部制度改革提供知識基礎和理論支持，是干部制度改革的基礎性工程。

十、關于有沒有必要進行一些局部試驗的討論

我們都知道，當年我國的改革開放，首先是從深圳特區(qū)開始的。隨后，這種改革試驗地逐步擴展，上海浦東、海南，以及后來遍布各地的開發(fā)區(qū)、試驗區(qū)等等，星星之火，燎原之勢，并影響乃至波及全國各地。正是這種先試驗、先探索而后推而廣之的策略，使經濟體制改革得以順利進行并取得舉世矚目的成功。

借鑒探索經濟發(fā)展模式和做法的有益經驗，在推進中國特色社會主義的政治發(fā)展進程中，適當有一些“面”的或者“點”的探索與試驗，當可以為全面發(fā)展全過程人民民主創(chuàng)造經驗。

習近平總書記提出發(fā)展全過程人民民主之后，首提地上海也進一步提出，要在今后的5 年里打造全過程人民民主的最佳實踐地，其他的很多地方也紛紛表示，要將發(fā)展全過程人民民主的要求落到實處。我們注意到，最佳實踐地、實踐高地等等的提法，就有那種探索與試驗先行的意味。因此，鑒于發(fā)展全過程人民民主的需要，不妨通過一些地方的大膽試驗，來為我國的政治發(fā)展提供做法和經驗。

政治發(fā)展試驗地的建設，至少有如下三個方面的意義：

一是，有步驟地進行一些政治發(fā)展的試驗，是發(fā)展全過程人民民主的實際需要，可以探索我國政治發(fā)展的不同模式和可復制經驗，為全國性的推廣提供借鑒。而且，局部的政治發(fā)展試驗，對全局性的穩(wěn)定并無實質性的影響，所以試驗的風險小，便于控制。

二是，通過政治發(fā)展的局部試驗，可以給全國人民看到我國政治發(fā)展的進程和希望，從而凝聚人心，有助于為實現(xiàn)第二個百年目標愿景而群策群力，協(xié)同奮進。

三是，積極推進政治發(fā)展的局部試驗，還可以在國際社會表明我國推進政治發(fā)展的方向和走向，為進一步擴大改革開放營造良好的國際環(huán)境。

政治發(fā)展的局部試驗可以分為若干層級，如地市級、縣級、鄉(xiāng)級都可以有各種不同的試驗。具體的選擇，可以視具體的地域環(huán)境、社會基礎等等因素確定。