摘 要：公共政策從均衡穩(wěn)定到間斷變遷過程并非一蹴而就，而是包含多階幅度政策變化歷時關(guān)聯(lián)過程蓄能的完整邏輯。本文在政策變遷視角下，構(gòu)建政策均衡穩(wěn)定到間斷變遷三階幅度政策變化級聯(lián)蓄能過程分析框架，以2002—2021年長江禁漁政策變遷為例，實證分析政策均衡穩(wěn)定與（到）間斷變遷過程蓄能成功實現(xiàn)的歷時作用機制。研究發(fā)現(xiàn)：①政策均衡穩(wěn)定的過程蓄能主要發(fā)生在政策工具邏輯調(diào)整的中低階幅度能級結(jié)構(gòu)，包括政策工具設(shè)計機制、工具設(shè)置及設(shè)置水平維度的級聯(lián)變化；②最高階幅度的政策范式變革“自上而下”打破政策均衡階段可能誘致的“負能”結(jié)構(gòu)，為政策工具邏輯躍遷而循序釋放勢能；③權(quán)衡恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ哌壿嫛白韵露稀奔铀俜答佡x能政策范式的歷時轉(zhuǎn)移，級聯(lián)形塑政策間斷式變遷的過程蓄能之勢。

關(guān)鍵詞：間斷均衡；過程蓄能；政策范式；政策工具邏輯；長江禁漁

中圖分類號：D035? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

0引 言

全面深化改革是新時代的鮮明特征，但改革只有進行時，沒有完成時。轉(zhuǎn)型期中國公共政策過程適應(yīng)性改革呈現(xiàn)出“決策刪簡—執(zhí)行協(xié)商”的一種靈活過渡性制度安排，以回應(yīng)當(dāng)今中國快速涌現(xiàn)的大量政策議題[1]。一些重大改革的公共政策決策過程短暫且迅速，快速過渡至執(zhí)行與實施階段，標志著公共政策發(fā)生了重大間斷式變遷。作為政策變遷的一種類型或樣態(tài)，公共政策間斷式變遷，意指長期處于漸進式均衡穩(wěn)定之中的公共政策出現(xiàn)短期劇烈變革或間斷飛躍的非線性變化過程[2]。在不同國家、地區(qū)的歷史情境之中，該類變遷樣態(tài)是否廣泛存在于政策領(lǐng)域、為何會發(fā)生、以及它是如何完成銜接轉(zhuǎn)變的，即關(guān)于公共政策變遷過程的非線性異常變化或突變現(xiàn)象的捕捉、政策漸進式均衡穩(wěn)定與間斷式變遷階段交替演進邏輯及其轉(zhuǎn)變機理的解釋等，成為政策變遷研究的熱點話題。

公共政策間斷式變遷究竟是一種怎樣的政策變化，是一個短暫時段跳躍的政策突變，抑或完整時間序列的勢能不斷疊加、順時順勢而變的政策過程？一般認為，這一政策過程亦是重大的范式變革與轉(zhuǎn)換的階段。公共政策的重大范式變革的變遷過程劇變是否伴生“千絲萬縷”的政策關(guān)聯(lián)機制，如何予以實證？已有研究指出，即便是速度極快、幅度極大、力度極強的公共政策間斷式變遷，也通常有賴于多因素聯(lián)動的不斷累加和蓄勢[3]。但政策間斷飛躍的內(nèi)部變化該如何觀察？歷時級聯(lián)蓄能過程又是怎樣的？時間維度和政策變化幅度是觀察公共政策由漸進式均衡穩(wěn)定到間斷式變遷內(nèi)部序列過程的兩個重要維度。若將時間維度嵌入政策過程，以政策本身變化幅度作為內(nèi)生變量，從政策的內(nèi)部設(shè)計過程及其變遷邏輯來觀察公共政策漸進式均衡穩(wěn)定到間斷式變遷的完整過程，則有助于深度剖析這一躍遷是如何完成過程蓄能的。

新時代中國生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生的歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，是中國公共政策范式轉(zhuǎn)變過程的標志性實踐，這為政策研究者提供了鮮活的現(xiàn)實素材和充分的理論生成條件。本文以長江流域“季節(jié)禁漁”政策漸進式均衡穩(wěn)定到“全年禁捕”“十年禁漁”政策間斷式變遷過程（2002—2021年）為例，通過回溯分析長江禁漁政策范式與政策工具邏輯在時間維度上的動態(tài)關(guān)聯(lián)，抽象出多階幅度政策變化級聯(lián)蓄能過程模型，旨在解釋長江禁漁如何在堪稱范式變革的政策變遷過程中走向高幅度穩(wěn)健跳躍階段，以及它為何能不斷為政策變化幅度層級蓄能，促成多階“上下互動”變革之勢，有效銜接突破政策均衡穩(wěn)定變遷階段，順利實現(xiàn)政策范式變革的過渡性政策安排。

1 文獻回顧與分析框架

1.1 文獻回顧

公共政策間斷式變遷，是一種劇烈變革或非線性突變的重大政策變化過程。隨著漸進主義過程論的反思，對政策突變或間斷過程的強調(diào)是間斷均衡變遷過程研究的核心主題[4]。間斷均衡理論最初認為政策形象的戲劇性突變與政策議定場所的轉(zhuǎn)移之間的互動可能產(chǎn)生以正反饋為特征的自我強化系統(tǒng)，構(gòu)成政策間斷變遷的前提[5]。從政府預(yù)算的決策結(jié)果來看，與預(yù)算關(guān)聯(lián)性較高的政策產(chǎn)出若位于政府預(yù)算非正態(tài)分布“肥尾”端點，意味著當(dāng)時公共預(yù)算的重大間斷[6]。但問題界定性質(zhì)的變化難以被歷時追溯捕捉，決策系統(tǒng)權(quán)威轉(zhuǎn)移表明議題設(shè)置的緊要性而不能用以真正觀察政策已發(fā)生多大程度的變化，且政府預(yù)算分布法無法適用于非預(yù)算性質(zhì)政策變化的比較分析。根據(jù)政策的內(nèi)部序列變化來評估政策變遷幅度的比較法，是一種適用的定性測度方法。Hall提出的政策范式思想[7]為觀察政策變遷過程的內(nèi)部序列變化開辟了路徑，即僅有政策工具設(shè)置水平調(diào)整的第一序列變化或政策工具本身改變的第二序列變化是“常規(guī)的政策制定”的例子，而政策總體目標、政策工具設(shè)置及其設(shè)置水平同時改變的第三序列政策變遷構(gòu)成范式變革或范式轉(zhuǎn)移。政策范式是否革新是觀察政策變遷能否產(chǎn)生變革性突破和高幅度節(jié)點的學(xué)理依據(jù)。此外，有研究結(jié)合關(guān)鍵政策文本[8-9]、政策主客體范圍變化[10]等其他指標，識別、衡量政策間斷式變遷節(jié)點和序列變化幅度。

重新梳理政策范式的概念，發(fā)現(xiàn)間斷均衡變遷與政策范式的共性與差異，為兩者整合分析公共政策變遷規(guī)律提供了理論互補基礎(chǔ)[11]。常見的綜合式判斷認為第一序列和第二序列政策變化是政策漸進式均衡變遷的結(jié)果，而政策間斷式變遷則是發(fā)生政策范式或政策總體目標框架的變革，這在人口生育[12]、社會救助[13]、科技創(chuàng)新[11]和殘疾人集中就業(yè)政策[14]等領(lǐng)域得到了實證。目前，政治學(xué)和公共政策實踐的思想轉(zhuǎn)向雖引起了研究者對范式、信仰和思想如何推動政策工具選擇的新關(guān)注，但對具體政府過程及其結(jié)果尚未作出充分的實質(zhì)性解釋[15]。當(dāng)前國內(nèi)關(guān)于該轉(zhuǎn)向的過程研究方興未艾，但鮮有實證研究政策范式的轉(zhuǎn)移與政策工具邏輯演變等多階幅度變化的歷時關(guān)聯(lián)邏輯及其作用機制[16]究竟會對政策均衡穩(wěn)定與間斷變遷過程產(chǎn)生何種異質(zhì)性影響。將時間維度嵌入政策過程，發(fā)現(xiàn)政策均衡穩(wěn)定到間斷變遷不是轉(zhuǎn)瞬即可實現(xiàn)的銜接節(jié)點，而是一個完整的蓄能過程，依賴著第一和第二序列的政策工具邏輯歷時幅度變化接力式完成，分階段過渡至政策范式的變革[17]。長期以來，傳統(tǒng)的政策過程研究遵循“政策系統(tǒng)外部自變量→政策變遷因變量”的分析路徑，卻忽視了具備時間屬性的“政策”本身變化對政策變遷產(chǎn)生的影響，即“政策系統(tǒng)內(nèi)生自變量→政策變遷因變量”的研究路徑[18]。

已有研究為政策均衡穩(wěn)定與間斷變遷兩類樣態(tài)變化判斷奠定了堅實的學(xué)理基礎(chǔ)。那么嵌入時間維度和政策變化幅度的歷史屬性，政策系統(tǒng)內(nèi)生自變量“政策范式—政策工具邏輯”的歷時關(guān)聯(lián)邏輯如何更好地重新審視政策變遷機制，克服間斷均衡研究的“時間盲區(qū)”，揭示出公共政策間斷均衡變遷過程在不同變化幅度層級蓄能的一般規(guī)律？通過理論框架的分層解構(gòu)和動態(tài)重構(gòu)，結(jié)合長江禁漁政策案例予以分析。

1.2 分析框架

以政策范式理論為據(jù)，部分研究對政策均衡穩(wěn)定到間斷變遷的階段、過程識別，強調(diào)政策范式“自上而下”對政策工具邏輯的制約（見圖1）。政策范式變革、轉(zhuǎn)移（或稱“政策總體目標”的改變）被視作政策發(fā)生間斷式變遷的標志，賦予政策工具演進邏輯的描述與適配解析。重新審視政策均衡穩(wěn)定與（到）間斷變遷過程①和②的政策變化層級，存在以下疑問，政策工具邏輯的微妙變化如何體現(xiàn)在政策變遷的不同階段，它與政策范式構(gòu)成何種意義上的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，是否存在“自上而下”制約之外譬如“自下而上”的正強化或負減弱、“自上而下”與“自下而上”的交互式反饋賦能等邏輯，其歷時過程機制又是怎樣的，對政策變遷進程是否產(chǎn)生以及產(chǎn)生何種異質(zhì)性影響？

在回答這些疑問之前，有必要簡述政策范式（政策總體目標框架）“自上而下”規(guī)定和制約政策工具本身設(shè)置及其設(shè)置水平的動態(tài)過程。政策發(fā)生范式變革即間斷式變遷時，政策工具邏輯隨之產(chǎn)生不同性質(zhì)的變化。具體表現(xiàn)在：范式穩(wěn)定或變革是一個單獨的過程；政策工具的設(shè)置類型、數(shù)量及其參數(shù)調(diào)試，屬于政策范式“自上而下”所生成的連續(xù)變化。這一過程僅揭示了“自上而下”推動型政策間斷變遷走向均衡穩(wěn)定階段的政策要素低幅度變化循環(huán)回路，如圖2中政策均衡穩(wěn)定變遷階段的中低階幅度均衡變遷所示，但未能完全解析該路徑產(chǎn)生的政策變遷反饋的時間結(jié)構(gòu)特征以及“自下而上”反饋賦能的循環(huán)動力。鑒于政策范式變革與政策工具邏輯動態(tài)變化模式尚未得到完整的梳理和實證解釋，近期有學(xué)者提出了政策范式變革的新路徑：“自下而上”的單一政策反饋賦能路徑表明，低階水平的工具參數(shù)校準到中級的機制變化產(chǎn)生的層級式正反饋觸發(fā)高層次政策要素變化即政策范式變革的可能[19]。

在政策變遷理論視域下，本文將政策范式勢能與政策工具邏輯變化層級的反饋級能、效應(yīng)強弱，視作政策均衡穩(wěn)定與（到）間斷變遷過程蓄能的內(nèi)生機制，據(jù)此構(gòu)建出公共政策多階序列關(guān)聯(lián)變化過程蓄能的分析框架，嘗試勾勒政策均衡穩(wěn)定到間斷變遷過程蓄能邏輯變化及其銜接動態(tài)關(guān)聯(lián)的異同畫面。如圖2所示，完整的歷時過程機制為：最高階幅度的政策范式變革（舊范式α→新范式β）與貫徹途徑①，“指示”政策工具邏輯為政策間斷式變遷過程勢能積聚而加速變化，銜接政策樣態(tài)轉(zhuǎn)移的過渡性制度安排。中階幅度的政策工具設(shè)計機制X配以Y（機制X+機制Y）的并存運用、設(shè)置類型更新（政策工具類型M±政策工具類型N）、數(shù)量增加及低階幅度的政策工具設(shè)置水平調(diào)整（政策工具設(shè)置水平A→政策工具設(shè)置水平B的強度b1、規(guī)模b2等參數(shù)變化），不斷積聚“自上而下”的變革過程勢能，助推實現(xiàn)間斷式變遷。反饋賦能過程則指，政策工具邏輯“自下而上”逐級政策反饋循環(huán)路徑②所發(fā)生的政策工具設(shè)計權(quán)變（機制X±機制Y）、政策工具類型和規(guī)模調(diào)適（政策工具類型M±政策工具類型N）及其設(shè)置參數(shù)校準（維度b1↑↓維度b2）等，檢驗（新）范式β的穩(wěn)健度，順勢推動公共政策間斷變遷到均衡穩(wěn)定的降幅。必要時強勢反饋突破原政策目標框架以促成新一輪的政策范式變革：均衡穩(wěn)定→間斷變遷、間斷變遷→間斷變遷（此為新政策范式不穩(wěn)健導(dǎo)致間斷式頻變的特殊現(xiàn)象）的升幅。

理想的政策變遷是，“自上而下”與“自下而上”多階幅度政策變化歷時關(guān)聯(lián)、動態(tài)調(diào)適反饋的雙循環(huán)賦能，其邏輯是最高階政策變化勢能的穩(wěn)健和中低幅度變化同步契合、反饋賦能的過程。當(dāng)政策范式與政策工具邏輯長期處于均衡穩(wěn)定變遷期，且公共議題的政策總體目標框架與政策環(huán)境快速變化不協(xié)調(diào)、政策工具選擇受限時，“自下而上”的反饋能級勢微導(dǎo)致結(jié)構(gòu)不良均衡且局限在較低幅度政策變化的循環(huán)中。因此“自上而下”的政策范式變革勢能與“自下而上”的政策工具邏輯反饋賦能過程蓄能突破，是時代選擇的關(guān)鍵一步。

2 案例分析：長江“季節(jié)禁漁”到“全年禁捕”政策變遷（2002—2021年）

2.1 樣本選擇的典型性

長江禁漁退捕是長江生態(tài)保護政策演變的一個側(cè)面寫照[20]，更是新時代中國生態(tài)治理的典型[21]，堪稱生態(tài)環(huán)境政策范式性變革的例子。近年來，長江禁捕“政策之窗”的首次開啟[22]和政策演進邏輯的顯著變化[23]，受到社會的廣泛關(guān)注。加強區(qū)域政策協(xié)同[24]和改善生態(tài)補償政策績效[25]是長江生態(tài)治理的應(yīng)有之義。系統(tǒng)闡述長江禁漁政策的“前世今生”，即由“季節(jié)禁漁”到“全年禁捕”“十年禁漁”政策過程微妙的多階幅度變化，厘清政策樣態(tài)轉(zhuǎn)移的過程蓄能邏輯，很有必要。

長江春季禁漁期制度自2002年試點到2003年正式實施以及后續(xù)穩(wěn)步調(diào)整過程，是長江“季節(jié)禁漁”政策的起點、延續(xù)和漸進變遷的歷時脈絡(luò)（2002—2015年）。該階段以促進長江漁業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為政策目標框架，政策工具邏輯也維持著相對的均衡穩(wěn)定。2016年長江禁漁政策開始發(fā)生局部變革，即率先部署對赤水河流域?qū)嵤槠谑甑娜娼麧O，形成“把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)”的新政策范式或稱前所未有的戰(zhàn)略總體目標框架。幾年間的政策變革（2016—2021年）穩(wěn)健快速地完成制度政策的更新調(diào)試，促使長江流域成功走向“全面禁捕”“十年禁漁”久久為功的新政策均衡穩(wěn)定階段（2021年至今）。該過程不僅是范式快速轉(zhuǎn)換階段，還是多元政策主體加速調(diào)適政策工具邏輯以科學(xué)應(yīng)變、主動求變政策環(huán)境的實質(zhì)過程。

因此，本文以2002—2021年中央層面發(fā)布的長江禁漁政策文本內(nèi)容為分析樣本，同步將政策環(huán)境的動態(tài)趨勢作為參考，并根據(jù)政策變化幅度，明確將長江禁漁政策的歷時過程劃分為漸進式均衡變遷（2002—2015年）與間斷式變遷（2016—2021年）兩個階段。但不應(yīng)就此判定兩者變遷邏輯的斷裂。相反，其背后迥然的蓄能過程及其關(guān)聯(lián)邏輯，恰是對原政策總體框架與政策環(huán)境變化不調(diào)和累積遲滯效應(yīng)的被動回應(yīng)和主動變革。長江“季節(jié)禁漁”政策均衡穩(wěn)定到“全年禁捕”政策間斷式變遷過程的完整時間序列、幅度變化階段跳躍的實踐邏輯，與范式變革引領(lǐng)政策重大間斷式變遷、政策工具邏輯變化層級反饋賦能的學(xué)理邏輯相契合。

2.2 案例分析

2.2.1 長江“季節(jié)禁漁”政策（2002—2015年）的漸進式均衡穩(wěn)定

為實現(xiàn)長江漁業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的政策目標，原農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）于2002年發(fā)布《關(guān)于在長江流域試行春季禁漁制度的通知》，決定以葛洲壩為界，分段分期試行不同禁漁制。2003年該制度正式實施之后，一定程度上、一定時間范圍內(nèi)取得了較好的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益，但長江水生生物資源持續(xù)衰退的背后，凸顯出當(dāng)時漁業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的協(xié)調(diào)張力。一方面，政策均衡穩(wěn)定是長江禁漁期制度鞏固發(fā)展的基礎(chǔ)，2003—2015年間長江禁漁的政策導(dǎo)向、禁漁范圍、禁漁時間和禁漁對象等方面均未發(fā)生突破性改變。據(jù)新聞報道，在整個社會尚未形成長江生態(tài)保護理念的共識之前，自2006年起中國科學(xué)院院士曹文宣就開始呼吁長江流域全面禁漁十年，2012年全國兩會初現(xiàn)關(guān)于長江流域“十年禁漁”的提案，但未能如愿進入國家政府議程[26]。長江禁漁權(quán)穩(wěn)定維持在漁政部門議程內(nèi)，多授予下屬職能部門，以期完整、準確、全面地處理好整個長江流域在不同禁漁期內(nèi)的多維度政策協(xié)同問題，包括漁民生活保障、就業(yè)安置和教育、市場監(jiān)管以及法治行政等。而另一方面，目標期望、政策工具的選擇與快速變化的政策環(huán)境漸顯不協(xié)調(diào)。長江漁業(yè)資源損失甚至惡化的趨勢有增無減。有研究顯示，2003—2008年長江中上游水域生物完整性指數(shù)一直處于“一般”及“差”的水平且呈不斷下降的趨勢[27]?！百Y源越捕越少、生態(tài)越捕越糟、漁民越捕越窮”的惡性循環(huán)，挑戰(zhàn)著長江漁業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標，也擠壓了政策范式究竟繼續(xù)穩(wěn)步調(diào)整還是發(fā)生深層次變革的決策空間。

然而，若就此認為長江“季節(jié)禁漁”政策處于停滯固化的狀態(tài)，則忽略了與其政策范式穩(wěn)定關(guān)聯(lián)背后的政策工具設(shè)置及其設(shè)置水平均衡變遷過程的賦能邏輯。

首先，以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向的工具設(shè)計逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓瘷C制與市場化機制混合配置機制，兩者并存錯位協(xié)調(diào)，累積中階幅度的量變。長江禁漁制度及其配套的禁漁工作學(xué)習(xí)制、管理責(zé)任制、協(xié)同執(zhí)法督察等行政化機制的建立和完善，改變了長期以來漁民在任何時段、大范圍捕撈的現(xiàn)狀，更是糾正長江經(jīng)濟帶漁業(yè)市場的負外部效應(yīng)、重塑多元博弈非期望均衡結(jié)果的重要舉措，有利于促進長江漁業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。但問題在于，禁漁期內(nèi)的行政化機制替代市場化機制的方案，尚未適應(yīng)禁漁期外的多元主體博弈運用場域和策略。進而言之，穩(wěn)定的組織機構(gòu)和工作機制等科層化政策機制，未根治以多元主體博弈為導(dǎo)向、弱監(jiān)管的漁業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展反饋失靈問題，表現(xiàn)為禁漁期外的政策均衡沒有擺脫“魚越捕越少”政策環(huán)境加劇惡化的循環(huán)，這正是當(dāng)時長江禁漁所面臨的行政化機制與市場化機制交替搭配及其時間配置難題。2015年農(nóng)業(yè)部發(fā)布調(diào)整長江流域禁漁期制度的通告，宣布正式實施統(tǒng)一禁漁的政策方案，即兩類機制配置時間、協(xié)調(diào)策略的實變——每年延長至4個月的行政化機制時間和縮短為8個月的市場化機制設(shè)置周期，并在整個長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相同時間配置的機制設(shè)計。

其次，與政策工具設(shè)計機制轉(zhuǎn)向相契合，政策工具子類、數(shù)量和設(shè)置水平的中低幅級變遷誘致均衡穩(wěn)定的循環(huán)結(jié)構(gòu)。早期長江禁漁配套的政策工具邏輯趨向漸進式變化，如從行政執(zhí)法、宣傳教育、困難漁民扶持、增殖放流等政策工具的初設(shè)，到生態(tài)補償、輿論宣傳、社會氛圍營造、專項捕撈許可等政策工具類型和數(shù)量的新增等，兼有舉報監(jiān)督擴大、宣傳力度提高、聯(lián)合執(zhí)法力度增強、漁民低保補助金額調(diào)高、增殖放流規(guī)劃更科學(xué)的設(shè)置參數(shù)調(diào)整，續(xù)以連年實施的長江禁漁期執(zhí)法檢查、非法捕撈作業(yè)專項整治和“護漁行動”方案等政策工具設(shè)置水平的節(jié)高等。但由于受限于政策議定場所規(guī)模和管轄范圍，政策工具的選擇多源于漁政管理機構(gòu)調(diào)試的政策延續(xù)方案，2009—2015年行政執(zhí)法強制類政策工具設(shè)置水平的趨穩(wěn)提升，恐難以緩釋政策環(huán)境強烈的負反饋變化。在此需補充說明的是，工具設(shè)計機制微調(diào)與單一強制型政策工具設(shè)置增強、多類型政策工具選擇適應(yīng)不足的政策變化，無法從根本上扭轉(zhuǎn)長江漁業(yè)資源多樣性指數(shù)持續(xù)下降的頹勢。值此，長江漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展目標框架正經(jīng)受來自多元博弈的政策環(huán)境愈發(fā)嚴峻的挑戰(zhàn)，而政策工具邏輯漸進式微調(diào)誘致的均衡穩(wěn)定結(jié)構(gòu)不能為其快速賦能。

最后，梳理長江禁漁政策均衡穩(wěn)定（2002—2015年）階段漸進式變遷的幅度，可知政策范式與政策工具邏輯演變的關(guān)聯(lián)特征誘致的均衡式蓄能結(jié)構(gòu)。表現(xiàn)在：①長江漁業(yè)資源經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的政策總體目標框架/政策范式在小規(guī)模政策議定場所內(nèi)維持相對穩(wěn)定的均勢，正強化政策工具邏輯幅度變化蓄能的方向；②行政化機制X、市場化機制Y在禁漁期內(nèi)外交替設(shè)置的穩(wěn)定，而后期行政化機制X運籌自強化的勢能，并削弱市場化機制Y的動能，匯聚中階幅度變化的能級；③政策工具設(shè)置類型和數(shù)量趨向單一政策場域的小規(guī)模變化而勢微；④政策工具設(shè)置水平僅限在負反饋循環(huán)風(fēng)險層級內(nèi)。因此，長江“季節(jié)禁漁”政策均衡穩(wěn)定的過程蓄能主要發(fā)生在政策工具設(shè)置及其設(shè)置水平調(diào)整賦能的均衡結(jié)構(gòu)層級，尚未能破除政策環(huán)境加速變化背景下調(diào)適失靈的負反饋循環(huán)梗阻和開辟“自下而上”突破式正反饋賦能政策范式/總體目標框架的高幅度變遷路徑（見圖3）。

2.2.2 長江“全面禁捕”“十年禁漁”政策（2016—2021年）的間斷式變遷

2.2.2.1 初現(xiàn)長江禁漁政策變革跡象

2016年初實施的長江禁漁期調(diào)整制度，是對2015年4月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）的貫徹落實。加快生態(tài)文明建設(shè)步伐，是對我國生態(tài)文明建設(shè)水平仍滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展受瓶頸制約的積極回應(yīng)。針對生態(tài)文明主流價值觀是什么、怎么落實到長江生態(tài)保護政策領(lǐng)域的問題，習(xí)近平總書記曾多次主持召開長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會，提出重大理念，即“當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個時期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)”[28]。此后，深化“共抓大保護，不搞大開發(fā)”理念的認識過程，逐現(xiàn)于一系列重要文件的出臺和重大政策實踐觀念鞏固落實的具體行動之中。

3.2.2.2 揭開長江禁漁政策間斷式變遷的序幕

2016—2017年政策范式醞釀變革，揭開了長江禁漁政策間斷式變遷的序幕。2016年底農(nóng)業(yè)部正式通告赤水河流域為期十年的全面禁漁，2017年中央1號文件提出“率先在長江流域水生生物保護區(qū)實現(xiàn)全面禁捕”的目標任務(wù)。這表明長江流域更大范圍全年禁捕的政策信號更為明晰，政策權(quán)威進一步提升，為推進長江流域重點水域全面禁捕積聚了政策試點間斷式變遷過程勢能。長江全面禁捕的政策過程賦能穩(wěn)健，農(nóng)業(yè)部2017年發(fā)布的1號和2號文件是關(guān)于長江干流實施捕撈準用漁具和過渡漁具最小網(wǎng)目尺寸制度、禁止使用單船拖網(wǎng)等十四種漁具的試行通告。快速落實好水生生物保護區(qū)的漁民全部退捕工作，需要集中力量攻堅克難，因此摸排調(diào)查禁捕區(qū)域的漁民捕撈情況被提上重要日程。

3.2.2.3 推動長江禁漁政策范式革新深化與間斷式變遷進程

在長江經(jīng)濟帶發(fā)展政策范式或理念革新的深化階段，長江禁漁政策間斷式變遷（2018—2020年）步入快車道，即分區(qū)、分流、分域等全面過渡至“十年禁捕”階段（2021年至今）。2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合財政部、人力資源和社會保障部等多個國家部委，對長江禁捕政策工具的使用傾向從漁具規(guī)定設(shè)置水平轉(zhuǎn)移到對退捕漁民這一核心政策對象的支持上來。政策工具的組合運用過程屢見于陸續(xù)發(fā)布的配套政策，例如建檔立卡、禁捕補償、轉(zhuǎn)產(chǎn)安置、教育醫(yī)療和技能培訓(xùn)等政策資源組合推新、社會資本和中央—地方財政轉(zhuǎn)移支付等財政類政策工具供給優(yōu)化，同時將長江全面禁捕工作納入“共抓大保護，不搞大開發(fā)”理念落實的約束性績效考核范圍等。最顯著的特點就是聯(lián)合發(fā)文的主體、次數(shù)、文種以及政策工具設(shè)置的顯著性增長，呈現(xiàn)出政策爆發(fā)期[23]。為推動長江重點水域常年禁捕目標任務(wù)順利完成，2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委等11個部委聯(lián)合貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強長江水生生物保護工作的意見》，落實開展生態(tài)修復(fù)、拯救瀕危物種、完善生態(tài)補償、加強執(zhí)法監(jiān)管等七大項、十九小項任務(wù)分工方案，逐項明確牽頭單位、配合單位的職責(zé)。2020年7月國務(wù)院辦公廳同步轉(zhuǎn)發(fā)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、公安部、市場監(jiān)管總局分別牽頭制訂的三大行動方案，強調(diào)要把長江流域重點水域的禁捕和退捕漁民安置保障工作視為當(dāng)前重大政治任務(wù)，壓實政治責(zé)任。以高比例、高強度的注意力分配和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，極大增強了政策組合及其工具適配效能。與此同時，政策工具從數(shù)量增加到激增、從類型更新到組配等中等幅度的加速變化過程，伴隨著生態(tài)保護補償機制、績效考核體系、定額財政補助、水生生物完整性指數(shù)評價辦法等政策工具參數(shù)校準的指標化、可操作化和精細化設(shè)置。整體來看，長江禁漁政策工具選擇、類型組合及其策略的邏輯，發(fā)生歷史性的突變。

3.2.2.4 匯聚長江禁漁政策間斷式變遷過程交互式反饋蓄能之勢

從2016年政策范式開始發(fā)生變革、2017年初率先在長江赤水河流域、水生生物保護區(qū)常年禁捕政策試點，到2021年初長江流域重點水域全面禁捕的過程，體現(xiàn)了政策范式的轉(zhuǎn)換和間斷式變遷。最高能級的政策范式變革和穩(wěn)健轉(zhuǎn)移，與中低階幅度的政策工具邏輯加速演變，一齊匯聚成間斷式幅度能級的變遷之勢。具體來看：

第一，政策范式轉(zhuǎn)換過程加速匯聚成思想認識和政治意識深化統(tǒng)一的勢能?；厮輾v史，早在2006年國務(wù)院印發(fā)的《中國水生生物資源養(yǎng)護行動綱要》中，就提出了到2020年我國水域生態(tài)環(huán)境逐步得到修復(fù)，漁業(yè)資源衰退和瀕危物種數(shù)目增加的趨勢得到基本遏制，捕撈能力和捕撈產(chǎn)量與漁業(yè)資源可承受能力大體相適應(yīng)的中期發(fā)展目標。當(dāng)時尚可預(yù)期長江漁業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標在此戰(zhàn)略目標框架范圍內(nèi)，但長江水域生態(tài)環(huán)境不斷惡化、長江水生生物完整性指數(shù)最后甚至到了最差的“無魚”等級的負反饋，則給政策范式α造成重大挑戰(zhàn)。范式變革迫在眉睫，由“以經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先、兼顧生態(tài)保護，實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶發(fā)展”的舊政策范式α到新政策范式思想β“把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)”的時序轉(zhuǎn)移過程（2016—2017年局部變革、2018年后的全面深化），可從習(xí)近平總書記在多次長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上的重要講話中獲得實證。新政策范式β“自上而下”的思想認識深化過程勢能突破了舊政策范式α、原政策總體目標框架被動回應(yīng)的局限。事實證明，長江流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)布局發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，20余萬長江退捕漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)安置工作基本完成，漁業(yè)資源和多樣性均呈恢復(fù)向好趨勢，水生生物完整性指數(shù)開始回暖提高。長江“季節(jié)禁漁”到“十年禁漁”政策范式轉(zhuǎn)換（α→β）正穩(wěn)健走向新發(fā)展階段（2021年至今）。

第二，與政策范式轉(zhuǎn)移過程同步，政策工具邏輯發(fā)生的階躍式演變匯聚反饋賦能過程勢能，涵蓋政策體制機制的創(chuàng)新、政策工具自身設(shè)置類型和數(shù)量的激增以及設(shè)置參數(shù)的精細校準，還包括不適應(yīng)新政策范式β的舊政策工具刪減等。從政策工具設(shè)計機制調(diào)整幅度來看，長江“全面禁捕”“十年禁漁”政策完全改變了“季節(jié)禁漁”政策均衡穩(wěn)定階段漁業(yè)市場領(lǐng)域市場化機制與科層體系內(nèi)行政化機制設(shè)置周期交替使用強弱的總格局。行政化機制設(shè)置周期陡然從4個月覆蓋至全年12個月，革除了與市場化博弈機制交替的弊端，彰顯出間斷式變遷勢能積聚的獨特優(yōu)勢。長江大保護理念逐漸凝聚為廣泛的社會共識，退捕漁民轉(zhuǎn)變?yōu)槿娼墩叩膱?zhí)行者和監(jiān)督者，以獲得社會主體的共識與滿意為原則的影響網(wǎng)絡(luò)機制初具雛形[29]。從政策工具本身設(shè)置來看，長江流域試點禁捕到重點水域全面禁捕過程的政策工具選擇不再局限于單一政策議定場所，而是廣泛分布在多政策場域里并側(cè)重發(fā)揮互補的組合優(yōu)勢。政策網(wǎng)絡(luò)協(xié)同、工具組合效能加速涌現(xiàn)以瓦解制度結(jié)構(gòu)誘致的“負—弱”反饋均衡（見圖3所示的反饋結(jié)構(gòu)），為長江全年禁捕政策“機會之窗”匯聚了“政策流”勢能。從政策工具設(shè)置水平或參數(shù)上看，不同類型政策工具參數(shù)校準幅度得到正強化或負減弱，且更為可操作化、指標化和精細化。例如“中國漁政亮劍”系列專項執(zhí)法行動及其執(zhí)法力度空前提高，生態(tài)補償機制等政策工具參數(shù)的精準設(shè)置是長江禁捕政策工具設(shè)置水平提升的實證依據(jù)，捕撈漁具規(guī)格的試行與廢除則是政策工具靈活適應(yīng)政策范式變革過程的生動體現(xiàn)，長江水生生物完整性指數(shù)是生態(tài)環(huán)境保護工作的約束性考核指標等。

第三，據(jù)上分析，繪制了長江禁漁政策均衡穩(wěn)定到間斷變遷過程發(fā)生的政策范式歷時變革與政策工具邏輯突變等多階幅度變遷過程蓄能（見圖4），即“自上而下”的勢能釋放與“自下而上”反饋賦能的交互式反饋循環(huán)構(gòu)成了階段轉(zhuǎn)換與變遷過程蓄能的總路徑。體現(xiàn)在：①政策范式α→β歷時穩(wěn)健轉(zhuǎn)移階段，長江局部區(qū)域試點禁捕到重點水域全面十年禁捕的間斷式變遷勢能穩(wěn)步加速積聚，“自上而下”打破了既有中低階幅度反饋能級均衡穩(wěn)定變化的“負能”結(jié)構(gòu)，為政策工具邏輯突變而循序釋放勢能。②從反向上看，合理選擇、恰當(dāng)適配政策工具邏輯的歷時變遷加速“賦能”反饋政策范式α→β的轉(zhuǎn)移過程，貫徹和深化“共抓大保護、不搞大開發(fā)”政策理念認識的印跡幾乎出現(xiàn)在間斷式變遷階段所有政策文本的首要位置。③匯聚多層級交互式反饋過程蓄能之勢。T1→T2的政策范式變革、穩(wěn)健正強化和總體目標框架調(diào)整過程經(jīng)由理念認識、理論學(xué)習(xí)到貫徹落實勢能的時序躍遷，隱含“自下而上”積極探索和反饋經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的辯證關(guān)系、綠水青山就是金山銀山的轉(zhuǎn)化路徑。而政策工具邏輯積聚中低幅度能級漸變→劇烈突變之勢，“自下而上”正反饋賦能政策范式轉(zhuǎn)換，最終修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境的理念深入人心。因此，它是“自上而下”政策范式變革勢能與“自下而上”政策工具邏輯多層級反饋賦能共同形塑“正—強”交互式反饋蓄能過程循環(huán)的刻畫。

3 結(jié)束語

政策范式變革勢能與政策工具邏輯歷時反饋賦能邏輯，共同構(gòu)成了公共政策間斷式變遷過程蓄能研究的一個整合性分析視角。在政策變遷理論視角下，筆者構(gòu)建出公共政策均衡穩(wěn)定與（到）間斷變遷的三階幅度政策變化級聯(lián)蓄能過程的分析框架。以長江禁漁政策（2002—2021年）變遷為例，實證檢驗了該框架的有效性。首先，從政策變遷視角來看，長江流域由“季節(jié)禁漁”到“全年禁捕”“十年禁漁”的政策范式轉(zhuǎn)換，符合政策均衡穩(wěn)定到間斷變遷的過程邏輯。其次，政策均衡穩(wěn)定與間斷變遷的兩類政策樣態(tài)，隱含政策范式、政策工具設(shè)計機制、設(shè)置類型及其設(shè)置水平三階變化幅度迥然的歷時反饋過程蓄能結(jié)構(gòu)。最后，公共政策均衡穩(wěn)定到間斷變遷過程并非瞬間實現(xiàn)，而是一個完整蓄能過程。政策工具設(shè)計機制、自身設(shè)置及其設(shè)置水平等多維度的漸進式突變“自下而上”反饋賦能新、舊政策范式的更替和轉(zhuǎn)移，進而實現(xiàn)多層級政策變化幅度“上下互動”過程交互式反饋蓄能的重大間斷式變遷。

關(guān)于公共政策變革實踐，在政策環(huán)境發(fā)生快速變化時，適時必要的政策間斷式變遷應(yīng)當(dāng)同時考慮政策范式、理念“自上而下”貫徹落實的歷時過程與政策工具邏輯共變的穩(wěn)健同步，實現(xiàn)范式變革的穩(wěn)健治理轉(zhuǎn)型。反之，政策范式的不穩(wěn)健或者政策工具邏輯與政策范式不適應(yīng)、與政策環(huán)境不同步，恐難以順利實現(xiàn)政策間斷式變遷的過渡性政策安排。因此，快速識別政策重大變革的歷時過程，并運用政策范式、理念和政策工具邏輯多層級的政策變遷賦能演變規(guī)律，促成穩(wěn)健型的政策變革，有助于緩釋劇烈變革的決策過程風(fēng)險。

政策范式思想與政策工具理論視角的切入，為實證公共政策均衡穩(wěn)定與（到）間斷變遷的過程蓄能的實現(xiàn)，提供了一條可能的路徑。政策范式變革是觀察公共政策間斷式變遷宏觀邏輯的理論基礎(chǔ)，政策工具的演變過程及其適配分析則被應(yīng)用于政策變遷的微觀機制研究。針對政策工具邏輯演變的類型學(xué)特征、適配分析的探究還存在局限性。一是政策網(wǎng)絡(luò)權(quán)力的布局及其轉(zhuǎn)移過程或稱政策體制的創(chuàng)新，對政策工具類型設(shè)計傾向產(chǎn)生何種程度的異質(zhì)影響有待討論。二是公共政策均衡穩(wěn)定到間斷變遷過程蓄能實現(xiàn)的機制，尚需更多政策領(lǐng)域的實證分析和檢驗。

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Exploration of Energy Accumulation in Punctuated Change Process of Public Policy：A Case Study on the Policy Change of Fishing Ban in the Yangtze River

LEI Zhijun

（College of Philosophy，Law & Political Science，Shanghai Normal University，Shanghai 200234，China）

Abstract：The policy change process from equilibrium stability to punctuation couldnt be accomplished at once，which means there possibly exists a kind of completely diachronic correlation logic about amplitude of multistage energy variation accumulated within internal dynamics.From the perspective of policy change theory，this article constructs an analytical framework on 3-rd order amplitude dynamics of accumulated energy in process of policy change from equilibrium stability to punctuation.The policy change of fishing ban in the Yangtze River from 2002 to 2021 is taken as a case study to comparatively demonstrate different energy-accumulated mechanisms in the two types of policy pattern above and successful transition logic between them. The research finds：1） policy process of equilibrium stability mainly occurs in the mid-low amplitude dynamic structure based on the design mechanism of policy instruments including its setting and parameters adjustment. 2） the "top-down" reform of policy paradigm breaks possibly induced "negative energy" structure in the stage of equilibrium stability and continuously releases political energy to prepare for the punctuated change of the logic of policy instruments. 3） the logic of appropriate policy instruments also empowers the diachronic transition process of policy paradigm through "down-top" feedback，which steadily shapes the significant amplitude dynamic of accumulated energy in the punctuated policy change.

Key words：punctuated equilibrium；process energy accumulation；policy paradigm；the logic of policy instruments；policy of fishing ban in the Yangtze River

收稿日期：2023-06-14

作者簡介：雷志軍，男，碩士研究生，主要研究方向為政策過程與政策變遷。E-mail：gfzy-21st-century@foxmail.com