●周宇駿

《立法法》第13條規(guī)定的授權改革試點制度，是一項服務于改革創(chuàng)新的法律規(guī)范競爭與淘汰機制。2012年至今，實踐中產生了22項試點實例，其中15項試點內容已形成可復制、可推廣的經驗，上升為新的法律規(guī)定。〔1〕統(tǒng)計截至2022年10月，已剔除授權事項相同的延期決定以及授權制定浦東新區(qū)法規(guī)等其他授權決定。授權改革試點制度在推進重點改革任務上取得了積極成效，但也逐漸暴露出一些亟待優(yōu)化的問題，尤其是未能明晰試點制定法律條件成熟的標準。習總書記曾明確要求：“對實踐證明已經比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律……對不適應改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，要及時修改或廢止，不能讓一些過時的法律條款成為改革的‘絆馬索’?！薄?〕習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》（2015年2月2日），載《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第102-103頁。然而關于何為試點的立法條件成熟卻并不明確，致使相關研判成為授權試點工作的薄弱環(huán)節(jié)。這不僅會導致立法進度延緩，更會遲滯全面深化改革工作的進度，甚至影響黨中央改革意志在法治化軌道上的完全貫徹。

目前《立法法》的修改已提上議事日程，授權改革試點制度的優(yōu)化必將成為下一步修法的重點。本文擬在分析相應授權實例的基礎上，演繹授權改革試點的合目的性要求，詮釋授權改革試點立法條件成熟的判斷標準，試圖為《立法法》的合理修改與試點法治的實踐優(yōu)化提供智力支持。

一、明確授權改革試點立法條件成熟標準的重要意義

明確何為授權試點的立法條件成熟，具有重要的理論和實踐意義。習總書記指出：“實踐證明已經比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律”?！?〕習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》（2015年2月2日），載《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第102-103頁。改革經驗通過法治化方式以制度定型，是改革進入全面深化階段的必然要求，也是新時代立法工作開展的必然要求。因此，制定法律是授權改革活動本身的制度終點與制度目的。而試點立法的成熟條件，則是決定是否實現(xiàn)制度目的至關重要的“臨門一腳”。

（一）規(guī)范上立法條件成熟標準為實現(xiàn)重大改革于法有據(jù)提供保障

1.立法條件成熟標準為改革經驗的規(guī)范化提供了指引，保障了社會主義法制統(tǒng)一。這種標準指引意義顯然存在如下價值：（1）統(tǒng)一標準可指引改革經驗在法治框架內形成，最大程度防范立法工作中“抵觸”情形的發(fā)生。一方面，確立統(tǒng)一的標準，可有效保障授權舉措對國家法制統(tǒng)一的遵從，防止試點與憲法法律的直接抵觸，保障社會主義法治權威。另一方面，確立統(tǒng)一的標準，可有效保障授權成果對中央集中統(tǒng)一領導的遵從，檢驗授權舉措是否存在對授權改革目的貫徹不到位等情況，保障中央授權改革意圖的最終實現(xiàn)，防范授權成果設計抵觸授權目的之情形。（2）明確標準也可提高立法工作的及時性，為重大改革實現(xiàn)于法有據(jù)提供保障。明確有關條件可促使改革經驗成果向著規(guī)范化、制度化的要求改進，提升改革成果轉化為法律的效率，最終促進重大改革與立法工作的協(xié)調一致。

2.立法條件成熟標準為立法決策的審慎化提供了依據(jù)，保障了國家權力在法治化軌道上運行。相關標準是改革成果通往法律規(guī)范的橋梁，改革經驗必須通過此標準檢驗方可進入立法階段。而這種立法決策的審慎要求顯然存在如下價值：（1）約束立法決策，促使立法論證更加充分、合理。立法會對人民權利與自由產生限制，應當充分、合理地論證開展立法的必要性。對基于授權而進行的重大改革成果更應如此，因為其可能直接涉及對重大利益、重要領域的調整乃至于創(chuàng)制出新型社會關系，對有關經驗教訓更應審慎地鑒別?；谙鄳獥l件對改革舉措加以審視并補強其合法性論證，可避免立法“沖動”。（2）為試點容錯糾錯的保障機制提供前提。授權改革試點作為改革試驗的一種具體形式，必然伴隨著試驗不成功的可能性。這便需要容錯糾錯機制進行后續(xù)處置，以繼續(xù)完善改革工作。相關條件為試點成果的成敗提供可靠清晰的判斷，為容錯糾錯的銜接保障機制提供有效前提。

（二）實踐中立法條件成熟標準為試點的社會效果提供了評價尺度

習近平總書記針對改革試點工作曾指出：“取得了經驗，形成了共識，看得很準了，再推開……加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃。”〔4〕習近平：《在十八屆中央政治局第二次集體學習時的講話》，載《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第35頁。因此，改革舉措需實質上穩(wěn)步推動社會發(fā)展，試點經驗應是在這種有效實踐基礎上的總結。立法條件成熟標準可以也應當協(xié)助立法者對試點實際社會效果予以客觀評價，最終總結出在改革實踐中行之有效的新法規(guī)則。

1.相應標準反映社會需求，可對照檢驗授權試點實踐的客觀效果。如果試點成果對社會現(xiàn)實調整不到位、不準確，則可能造成未來的新法在實施過程中出現(xiàn)問題，影響“推動國家治理現(xiàn)代化、推進社會關系創(chuàng)新發(fā)展”等制度目的實現(xiàn)。因此需檢驗授權實踐的客觀效果。而客觀社會效果的檢驗尺度源于法律調整作用的客觀性與改革試點需求的客觀性。一方面，法律規(guī)則調整社會關系有其基本條件，其調整作用的發(fā)揮會受到社會物質生活條件的制約。相應標準將反映這種客觀性對試點的約束與評價尺度。另一方面，改革試點工作的推動是為了解決我國當前所面對的客觀矛盾與問題，調整適應社會發(fā)展需求的新型社會關系是改革工作的最終方向?！埃ǜ母铮┚褪且m應我國社會基本矛盾運動的變化來推進社會發(fā)展?！薄?〕習近平：《堅持歷史唯物主義不斷開辟當代中國馬克思主義發(fā)展新境界》，載《求是》2020年第2期，第6頁。立法條件的成熟標準反映了這種基于改革發(fā)展的社會需求，在客觀上限定了授權試點實踐所應達致的社會效果。

2.相應標準反映社會秩序，可對照檢驗授權調整的社會關系是否已穩(wěn)定。通過改革試點推動國家治理現(xiàn)代化，旨在形成一整套更加成熟且更加定型的制度。制度的逐漸定型，主要呈現(xiàn)為社會關系的逐漸成熟穩(wěn)定。而社會關系的穩(wěn)定體現(xiàn)為社會秩序穩(wěn)定，社會整體協(xié)調有序。改革設計要成為有效的社會治理舉措，必然應當體現(xiàn)開展社會治理所必需的基礎秩序價值。有關成熟標準作為改革成敗的篩選器，反映了這種基本社會秩序要求。因此，通過相應標準反映的社會秩序，可對照檢驗授權調整的社會關系是否已穩(wěn)定，判斷改革試點的最終效果。

3.相應標準反映社會共識，可對照檢驗授權試點實踐的可接受性程度?！疤岣吒母餂Q策的科學性，很重要的一條就是要廣泛聽取群眾意見和建議……同人民一道把改革推向前進?！薄?〕習近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，載《人民日報》2014年1月1日，第2版。只有廣泛聽取人民群眾意見和建議、反映人民群眾利益訴求、得到人民認同與擁護的改革經驗，改革才具有鮮活的生命力。而有關成熟標準對社會共識的反饋，可提供對照檢驗改革實踐可接受性程度的尺度：一項舉措經驗上升為法律，其作為立法的結果必然集中表現(xiàn)為協(xié)調一致的利益共識。成熟標準作為通往法律規(guī)則的橋梁，必然要反映這種利益共識協(xié)調一致的意義。利益是立場與認同的基礎，故而反映利益共識的標準將對照檢驗社會的可接受性程度，展示人民群眾對改革的認同度。

綜上所述，授權改革試點的立法條件成熟標準在規(guī)范上為重大改革于法有據(jù)提供了保障，在實踐中也為改革試點的社會效果提供了評價尺度。它事實上發(fā)揮著維護國家法制統(tǒng)一、中央集中統(tǒng)一領導和社會整體價值觀穩(wěn)定的重要功能。理解相關條件具有重大意義。

二、授權改革試點立法條件成熟與否尚無較為明確的標準

盡管在黨和國家重要文件中對授權改革試點的立法工作有諸多原則性論述，但從當前的法律淵源來看，關于試點的立法條件成熟與否尚無明確統(tǒng)一的標準。

（一）現(xiàn)行法律規(guī)范并未明確何為立法條件成熟

1.《立法法》等法律中未能明示立法的具體條件。從現(xiàn)行法律規(guī)范條文規(guī)定來看，《立法法》等法律制度規(guī)范中并未明示判斷授權改革試點立法條件成熟的具體指標。首先，《立法法》第11條關于授權事項及時立法的條文未能明確其具體條件。盡管該條文規(guī)定中明確指出，授權事項立法的時機在于“經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟”，但條文并未對具體何種情況才屬于“制定法律的條件成熟”予以明確。由此規(guī)定只可提煉出“條件成熟”這一總括性要件，而無法直接基于該條文對立法所需之“條件”的具體要素進行解釋分析。其次，《立法法》第13條關于授權改革試點的制度規(guī)定也無法澄清有關具體條件。該條文之規(guī)則構造，主要是從“全國人民代表大會及其常務委員會”這類行使職權的主體出發(fā)，明確其享有開展“授權改革試點”的具體權限。條文設計重點主要著眼于構造職權性規(guī)則，而并未對“試點后”問題予以有效規(guī)范，無法提供關于立法具體條件的規(guī)則。

2.授權文件本身也未規(guī)范制定法律的具體條件。從目前已作出的22項授權試點決定之內容來看，也無可供執(zhí)行的制定法律明確條件。對于制定法律問題，有2項決定在其內容中并無任何涉及，為“授權在實施股票發(fā)行注冊制改革中調整適用《中華人民共和國證券法》有關規(guī)定的決定”和“授權國務院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定”；有1項決定在其內容中僅表述為“條件成熟時，及時制定法律”，為“授權國務院在部分地區(qū)開展房地產稅改革試點工作的決定”；其余19項決定都表述為“對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律”。無論是“條件成熟”或是“實踐證明可行”等表述，都只是概括性的表述，無法提供具體明確的判斷要素。

（二）過往慣例無法在授權改革試點制度中沿用

除明確的法律規(guī)定外，被制度實踐長期沿襲并為有權國家機關所認可的慣例也是重要法律淵源。關于立法條件成熟問題，過往慣例中僅有一套針對一般立法活動中制定法律條件是否成熟的評價指標，也即“社會關系定型”+“積累足夠立法經驗”?！?〕參見喬曉陽主編：《〈中華人民共和國立法法〉導讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第102-103頁?；跈嗤尚诺墓俜劫Y料可發(fā)現(xiàn)，“社會關系定型”標準，主要指向利益相關群體結構是否穩(wěn)定等具體要素；“積累足夠的立法經驗”，主要指向立法機關凝練并運用立法經驗的立法能力水平。這些標準內容盡管對于制定法律條件的判斷有指導意義，但并不完全符合授權改革試點工作的需求。

1.過往慣例的標準缺少了授權試點所需的價值判斷。授權試點的成果要進入立法程序，其應當符合中央推動社會關系變革、探索創(chuàng)新措施的價值期待。相應價值期待作為授權改革試點的制度目的，被預設在整個改革試點工作的基礎上。而這種評價是否為推動改革發(fā)展的價值標準，過往慣例中并無涉及，無法充分指導授權試點的立法實踐。

2.過往慣例的標準缺少了授權試點所需的合法性判斷。試點作為可能調整法權關系格局的重要改革工作，應當經過嚴格的合法性論證，防止法律體系出現(xiàn)不融貫，避免立法權的草率運用。而“社會關系定型”是對社會客觀事實的總結，“積累足夠立法經驗”是對調整有關事項的經驗積累程度的分析；兩項標準都不直接涉及合法性控制的要求。

3.過往慣例的標準缺少了授權試點所需的事實判斷。試點的基本目標，是為全面深化改革和國家現(xiàn)代化治理完善探索新途徑，積累新經驗。這要求相應試點工作不僅應在價值上符合國家改革發(fā)展方向，還應在手段上保障試點設計以最佳手段落實改革意圖。過往慣例的事實判斷更多集中于理解“社會關系定型”這種外部客觀條件，而缺乏對規(guī)則設計本身的均衡分析。

（三）學術界相關研究沒有產生公認的評判方案

作為非正式法律淵源的重要組成，在學術界成為主流共識的學術通說，也可對法治實踐提供解釋上的幫助。然而遺憾的是，當前關于授權改革試點立法條件的成熟標準，國內外學術界相關研究都沒有產生公認有效的評判方案。具體而言存在以下不足。

1.目前國內學術界的理解方向針對性不足。近年來伴隨著新型授權改革試點的出現(xiàn)，國內學術界相關研究蓬勃發(fā)展，尤其是針對“立法與改革關系”“授權改革試點決定的性質”“授權試點的監(jiān)督保障”等主題誕生了豐富的研究成果，為制度實踐提供了開闊的視野。然而前述異彩紛呈的研究成果鮮有落腳于對授權試點立法條件成熟標準的提煉。綜合來看，當前有關研究僅見于如下兩方面。

第一，有部分研究觀點認為，應當基于比例原則遴選最佳試點方案，以協(xié)助試點制度完善。例如，有研究指出，全國人大及其常委會要在源頭對授權試點方案進行審核與控制，“試點方案本身的設計應當能夠在最大程度上使試點發(fā)揮試驗作用，且試點措施所帶來的積極社會效用的增加不能與法制統(tǒng)一、平等原則所遭受的損害顯失均衡”?！?〕王建學：《授權地方改革試點決定應遵循比例原則》，載《法學》2017年第5期，第42頁。“經過授權明確性原則、比例原則逐層深入的遴選，可以最終錨定最佳授權方案?！薄?〕譚清值：《人大授權改革試點制度的運作圖式》，載《南大法學》2021年第3期，第76頁。盡管相關研究在通過比例原則控制授權的進路上作出了卓有成效的思考，但應當指出的是，前述思路主要關注的是權力授出的要求，僅可為試點設計事前的形式合理性提供理解，而無法全面具體指導試點完成后如何通過法律之門。

第二，有部分研究觀點指出，應當分析授權試點延期的條件，通過反向說明未成功的條件來評價授權試點的狀況。研究認為，“被授權機關的報告義務應當與改革試點內容的重要性相掛鉤”“特定事項授權延期的相關程序基本以報告義務貫穿始終”，此時報告的內容會反映延期的條件，“為改革政策的及時調整和立法工作的有效開展積累實質性經驗”?！?0〕王振民等：《全國人大常委會特定事項授權的立法完善》，載《現(xiàn)代法學》2019年第6期，第51頁。因此，分析延期報告可從反面理解授權試點未及時立法的因素。前述思路的確可從實踐中的延期案例截取判斷授權試點失敗與否的部分要素。然而有關路徑僅是對個案中未能及時達致立法要求的情況進行說明，對試點成功的案例關注不足；且延期案例中還存在單純因為修法程序銜接問題而延期的情況?！?1〕例如，“藥品上市制度改革試點”延期時立法機關指出：“考慮到《中華人民共和國藥品管理法（修正草案） 》內容較多，審議需要一定時間，為做好試點工作和修法工作的銜接，需要將藥品上市許可持有人制度試點期限延長至修改完善后的《中華人民共和國藥品管理法》施行之日。”故而相關延期問題的理解無法完整全面地揭示授權試點的立法條件成熟與否。

綜合來看，對于授權改革試點立法條件的成熟判斷問題，我國的法學理論研究暫時沒能提供詳盡且有效的指導方案。

2.國際上對臨時性立法成熟條件的研究也缺乏可靠方案。盡管授權改革試點是一項具有中國特色的制度，但國外議會通過授權進行短期試驗立法的活動亦早已有之。這一方式在西歐與美國被稱為臨時性立法。盡管臨時性立法制度歷史悠久，但長期以來學界對其缺乏必要關注；直至近十余年有關研究才開始系統(tǒng)化，成為立法學中新興的研究領域。這種研究上的不足，也使得學者們對于臨時性立法評價標準的可靠理論研究乏善可陳。一項實證研究指出，約86.76%的臨時立法沒有任何評估機制。學者普遍認為，評價標準的設計缺陷是臨時性立法失敗的主要原因之一。〔12〕See Bar‐Siman‐Tov I, Temporary legislation, better regulation, and experimentalist governance: An empirical study, Regulation&Governance, 2018, 12（2）: 212.但是，學術界已有研究也未能提供一套行之有效的評判尺度。學者們的解決建議仍多集中于程序機制建設方面，例如，建議“評價程序制度化，設立負責評價立法的特別單位”?！?3〕Veit S, Jantz B, Sunset legislation: Theoretical reflections and international experiences, Better business regulation in a risk society, Springer, 2012, p. 277.相關研究方案尚未實現(xiàn)系統(tǒng)化和具象化，暫時無法為我國的制度實踐提供有益鏡鑒。

三、實踐中試點立法條件成熟判斷的無序及其不利影響

如前所述，從當前的制度規(guī)范和理論共識中無法找到可信的判斷標準；那么已開展的實踐中是否已有自發(fā)形成的有效經驗呢？有效經驗是慣例的雛形，經總結也具指導意義。然而遺憾的是，當前試點實例盡管考察了一些判斷因素，但這些已確證的判斷條件都只從部分角度或步驟展開，只呈現(xiàn)了判斷標準的部分面向。這也導致當前授權改革試點的立法實踐存在可進一步完善的空間。

（一）實踐中授權改革試點立法條件成熟判斷的不統(tǒng)一

1.實踐中授權改革試點立法條件成熟的判斷因素。實踐中授權改革試點立法條件成熟的判斷因素，可以從各授權改革試點實例的立法背景資料中挖掘。立法背景資料作為“能夠展現(xiàn)立法過程或立法者在制定法律時的價值判斷”的有效材料，能夠幫助尋找制度實踐的理論內蘊。當前授權改革試點實例中，有6項授權延期，〔14〕涉及廣東省試點改革延期的授權決定、認罪認罰從寬試點改革的授權決定（延長速裁程序試點改革的實施期限）、北京大興試點改革延期的授權決定、天津薊縣試點改革延期的授權決定、股票發(fā)行注冊制延期的授權決定、再次延長北京大興試點改革的授權決定。8項有中期報告，〔15〕涉及速裁程序試點改革的授權決定、人民陪審員制度試點改革的授權決定、公益訴訟試點改革的授權決定、股票發(fā)行注冊制改革的授權決定、認罪認罰從寬制度試點改革的授權決定、公務員法試點改革的授權決定、繁簡分流試點改革的授權決定、海南自貿區(qū)試點改革的授權決定。6項有最終報告，〔16〕涉及設立知識產權法院試點改革的授權決定、北京大興試點改革的授權決定、人民陪審員制度試點改革的授權決定、藥品上市許可持有人制度試點改革的授權決定、天津薊縣試點改革的授權決定、社會保險法試點改革的授權決定。10項到期已修法但無最終報告，采取了直接修法?！?7〕涉及廣東省試點改革的授權決定、上海自貿區(qū)試點改革的授權決定、刑事案件速裁授權決定、公益訴訟試點改革的授權決定、廣東天津福建自貿區(qū)試點改革的授權決定、監(jiān)察體制試點改革的授權決定、股票發(fā)行注冊制改革的授權決定、認罪認罰從寬制度試點改革的授權決定、公務員法試點改革的授權決定繁簡分流試點改革的授權決定。從前述延期決定、中期報告、最終報告和修法說明以及審議意見等立法資料中，可挖掘與總結出一些具有普適性意義的立法條件成熟判斷因素。具體包括以下三種傾向。

（1）試圖論證授權目標是否達成。在授權改革試點的立法實踐中，多會試圖論證該項授權的目標已達成，以證明授權改革試點已達致“實踐證明可行的”要“修改完善法律”的階段。例如，刑事速裁程序改革試點授權決定，其授權目的為“完善刑事訴訟程序，合理配置司法資源，提高審理刑事案件的質量與效率，維護當事人的合法權益”四個主要目標。在為啟動該項試點立法而作的總結中明確指出：“試點工作提升了刑事案件辦案質量效率……保障當事人合法權益，促進了速裁程序創(chuàng)新完善，優(yōu)化了司法資源配置，為……完善刑事訴訟程序，創(chuàng)造了實踐經驗”，與授權決定中所要求的目標一一對應，以試圖證明授權改革試點目標的達成。

（2）考察制度創(chuàng)新與既有規(guī)范如何銜接。在授權改革試點的立法實踐中，多會考察制度創(chuàng)新與既有規(guī)范如何銜接，以證明立法準備已完成。例如，公益訴訟試點報告指出：“檢察機關在提起民事公益訴訟前，依法督促、支持這些機關或組織提起民事公益訴訟，充分發(fā)揮適格主體的積極性”，強調其實踐成果可與民事訴訟法有關規(guī)定相輔相成，充分考慮了未來立法的規(guī)范銜接問題。此外，過往實踐還會列舉配套規(guī)范性法文件，以論證創(chuàng)新的規(guī)范基礎已形成。例如，藥品上市許可持有人制度試點報告指出，該試點已形成的制度性經驗包括法律修正草案、部門規(guī)章修訂稿和相關技術指導原則草案。

（3）按照一定步驟順序展開判斷。觀察有關立法背景資料，可發(fā)現(xiàn)試點立法條件成熟判斷在步驟上存在相對固定的先后次序。具體來說：首先，相關報告會論證試點的達成情況。有關報告的第一部分多為“試點工作進展及成效”“試點工作開展情況”，內容都是基于試點成果對授權目標的達成情況而展開的論述。其次，相關報告會對具體措施是否符合改革要求展開論證。報告的第二部分主要闡述“改革試點中涉及的重點難點問題”，強調在具體工作開展中，試點是如何“及時總結經驗，適當調整政策，為立法工作積累了有益經驗”，以證明相應試點設計符合改革的制度方向。最后，相關報告會列明擬修改的規(guī)范性法律文件的方向性內容。報告的最后多會論證“下一步工作措施”。主要明確擬修改規(guī)范性法律文件的具體方向，以及已形成不同規(guī)范之間的銜接配套，以論證試點法律體系的有序銜接。

2.立法條件成熟研判的實踐經驗仍呈碎片化。關于立法條件成熟，現(xiàn)有授權改革試點實踐已存在的一些判斷標準與步驟，呈現(xiàn)出碎片化特征。它們分別由不同主體，從不同方面對立法條件的成熟度問題進行了闡釋，但最終未能形成一套完整統(tǒng)一的標準，無法指導試點立法工作的進一步開展。

（1）判斷要件缺乏明確性和統(tǒng)一性。首先，部分試點中對授權目的本身未能精準概括，更無法從中確立一種具有普適意義的標準框架。例如，農村土地改革試點的實踐，其授權決定本身也僅表述為“綜合考慮”“允許……出讓、租賃、入股”等內容，缺乏具有標準化、可操作性以及可細分的明確要求。相關授權試點工作后續(xù)出現(xiàn)兩次延期的情況，更從側面反映了問題。其次，不同試點中的評判標準無法形成統(tǒng)一體系。例如，兩項于同一年度完成的授權改革試點立法，在人民陪審員制度改革試點中論證試點是否符合授權目標，是從“人民陪審員選任方式主要由組織推薦產生向隨機抽選轉變”等“四個轉變”〔18〕《最高人民法院關于人民陪審員制度改革試點情況的報告》，載中國人大網(wǎng)站，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201804/a2e1fe420e24495a8caf393f09a1a898.shtml，2022年10月23日訪問。角度闡述的；而社會保險改革試點則是從“有利于適應人口、經濟和社會發(fā)展面臨的新形勢、新變化和新要求”等“三新”〔19〕《國務院關于生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施試點情況的總結報告》，載中國人大網(wǎng)站，http://www.npc.gov.cn/npc/c12491/201812/3e0d9327768d444796ae78f6b82ca814.shtml，2022年10月23日訪問。角度，強調其成果對授權目標的符合。二者之間顯然缺乏對不同試點情況的類型化處理，更缺少一套可等量齊觀的統(tǒng)一尺度。再次，相關試點未能就其規(guī)范銜接提供一套標準化的論證框架。例如，授權廣東、福建等自貿區(qū)行政審批改革的試點，相關報告僅在結果上確認了有關“修正案草案嚴格落實全國人大常委會授權決定的要求”，強調了其“內容與授權決定的規(guī)定保持一致”，〔20〕《關于〈中華人民共和國外資企業(yè)法〉等4部法律的修正案（草案）的說明》，載中國人大網(wǎng)站，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2016-10/12/content_1998986.htm，2022年10月23日訪問。但未能清晰論證此種一致性使修改內容與既有法律體系必然銜接。最后，相關試點缺乏對實踐效果本身是否可復制可推廣的統(tǒng)一判斷與科學分析。例如，認罪認罰從寬的試點中，被授權的試點機關論證認罪認罰制度的效果，主要從被告上訴率低，降低普通程序審理案件比例，認罪認罰案件不捕率、緩刑率高等方面展開。〔21〕參見《最高人民檢察院關于人民檢察院適用認罪認罰從寬制度情況的報告》，載最高人民檢察院網(wǎng)站，https://www.spp.gov.cn/zdgz/202010/t20201017_482200.shtml，2022年10月23日訪問。但顯然缺乏對真實影響社會穩(wěn)定程度的再次犯罪率、被害人滿意度等因素的考察。價值分析與事實判斷的充分程度值得思考。

（2）不同案例中判斷步驟存在不一致。首先，部分試點實踐存在判斷環(huán)節(jié)缺失問題。例如，在上海自貿區(qū)授權改革試點中，相關文件只在總體上強調試點取得了實效值得推廣，缺乏對具體領域是否符合改革要求或制度方向的論證；在承包土地的經營權抵押改革試點實踐中，并未論證經過試點后應如何具體進行法律修改，亦未論證相應調整如何與現(xiàn)行制度規(guī)范相融貫。有關環(huán)節(jié)的缺失，致使實踐中難以尋找到統(tǒng)一明確的關于立法條件成熟的理解。其次，不同試點實踐判斷的步驟次序也存在差異。例如，在藥品上市許可持有人試點中，判斷步驟為“闡述試點情況與成效—法律擬修改方向—具體領域是否符合改革要求及其調整”；而在社會保險改革試點實踐中，步驟則為“試點情況及成效—論證實現(xiàn)可復制推廣的條件已具備—法律的修改及制度保障”；在人民陪審員制度改革試點實踐中，該步驟又為“基本情況和主要成效—具體領域是否符合改革要求—法律的修改及制度完善”。這種判斷步驟次序的相對混亂，導致無法基于經驗總結出統(tǒng)一的成熟標準。

（二）缺乏統(tǒng)一標準所引發(fā)的實踐問題

授權改革試點立法條件成熟標準的不統(tǒng)一、不明確，給有關制度帶來了一些負面影響。它們不僅影響授權改革試點制度的效度，更影響改革所創(chuàng)設新法的權威，有礙我國完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革目標實現(xiàn)。

1.條件不明確影響改革成果制度化的效率提升。（1）由于缺乏清晰標準指引，有部分改革試點設計未達授權目標，進而影響改革推進效率。例如，授權改革試點實踐中出現(xiàn)的多次延期現(xiàn)象。截至2022年9月，全國人大常委會共作出6項授權延期的決定，涉及5類改革事項，分別是廣東省試點改革延期的授權決定、認罪認罰從寬試點改革的授權決定（延長速裁程序試點改革的實施期限）、農村土地試點改革延期的授權決定、天津薊縣試點改革延期的授權決定、股票發(fā)行注冊制延期的授權決定、再次延長農村土地試點改革的授權決定。其中農村土地試點改革延期了兩次。在延期說明文件中試點的負責機關承認：“給我國實施注冊制改革時間窗口的選擇帶來不確定性”；“（試點）反映出一些新問題……這些問題目前尚未形成十分成熟的解決方案?！庇纱丝梢?，相應理解思路的不明確，使得實踐中存在對改革試點判斷成果不準、改革設計不夠成熟的情況，影響了改革工作的推進效率。（2）由于缺乏明確的評價尺度，部分試點經驗未能及時立法，導致改革成果無法及時獲得法治保障。實踐中由于立法進程遲緩，部分試點出現(xiàn)了授權到期時間與新法最終生效時間脫節(jié)的程序瑕疵。脫節(jié)時間段內試點的法律效力存疑。例如，藥品上市許可持有人制度試點，其最后的授權延期決定自2018年11月5日起施行，延期1年；故其試點效力止于2019年11月5日前。而基于試點所修改的《中華人民共和國藥品管理法》將生效時間規(guī)定為：“本法自2019年12月1日起施行”。這致使在2019年11月5日至12月1日，按照試點方案方式進行的藥品上市許可工作法律效力存疑。無獨有偶，在授權大興區(qū)等開展農村土地試點改革、認罪認罰從寬試點改革、公務員法試點改革三項改革中，也存在類似問題，影響了法治保障的實現(xiàn)。

2.標準不統(tǒng)一影響新法的權威彰顯。（1）標準不統(tǒng)一使人們質疑部分試驗成果無法復制推廣。例如，授權大興區(qū)等開展農村土地試點改革中，就曾有專家和實務部門工作人員質疑試點效果。官方的二次延期報告說明中也對這部分質疑給予了某種程度上的認可，表示是由于“試點推進不夠平衡、部分試點地區(qū)改革樣本偏少”，故建議再次延期。目前各授權改革試點的立法實踐，并無明確標準可充分論證可復制可推廣問題，這必然將導致類似質疑的不斷出現(xiàn)，影響改革后新法的權威。（2）標準不統(tǒng)一使人們質疑部分爭議措施的驗證標準不清。例如，認罪認罰從寬制度試點中的爭議與質疑。有學者曾指出：“‘認罰從寬’在實踐中，實際體現(xiàn)……‘已與犯罪嫌疑人、被告人真誠悔罪，愿意接受處罰’的原意大相徑庭?！薄?2〕徐曉明：《認罪認罰從寬制度下的有效辯護之道》，載《上海法學研究》集刊2020年第18卷，第203頁。參與制度設計的最高法法官曾表示：“目前制度適用中出現(xiàn)的一些問題，在我看來是始料不及的。”〔23〕《“認罪認罰從寬”再探討向前邁了一步，問題“始料不及”》，載《南方周末》2021年1月14日，第A8版。最高檢在向全國人大常委會所作適用認罪認罰從寬制度專項報告中也承認“工作中還存在不少問題和困難”。無獨有偶，類似質疑也在人民陪審員制度改革試點中出現(xiàn)。有關授權延期說明曾明確指出，“對試點探索事實審和法律審分離的做法，在一些專家學者和人大代表中仍存在較大爭議”，這被列為導致授權試點延期的首要原因。這些質疑，最終可能致使新法的權威性受到挑戰(zhàn)，影響改革工作的推廣和落實。

綜合前述經驗與問題，可知實踐缺乏一套判斷試點立法條件成熟的統(tǒng)一標準。因此，有必要結合授權改革試點的原初意圖與本質屬性，重新梳理出符合制度實踐需求的判斷標準要素與程序步驟。

四、授權改革試點的制度意義與立法條件成熟的合目的性判斷

授權試點改革的制度意義，促使其在通向立法的過程中形成一種以合目的性邏輯為主的判斷條件。授權改革試點作為服務于改革創(chuàng)新的法律規(guī)范競爭與淘汰機制，其在制度設計之初就預設相應目的考察要求。這種要求源自試點制度的本質屬性，并投射于相關改革實踐。

（一）授權改革試點的制度規(guī)范設計預設了一種目的考察要求

1.憲法基本原則設定了立法者對授權的目的限制?！皣揖S護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴”作為我國《憲法》第5條法制統(tǒng)一原則的首款，是建設我國社會主義法制的“重心”與國家所維護法制的核心對象。法制統(tǒng)一基本原則的內在要求指向法律體系的融貫，也即在一國之法規(guī)范體系中，各層級的法律規(guī)范應當保持協(xié)調與一致性，以實現(xiàn)整個法規(guī)范體系的順暢運轉。作為創(chuàng)制法規(guī)范、推動改革創(chuàng)新的重要活動，授權改革試點應當遵循法制統(tǒng)一原則的基本要求。

（1）試點內容的目的融貫。授權改革試點制度本身所指向的憲法價值，是國家推進改革開放的基本國策，其代表的變革意義在憲法精神上與法制統(tǒng)一原則存在著一定競爭關系。故遵循法制統(tǒng)一原則在授權改革試點制度上的適用，有必要予以權衡，以同時實現(xiàn)對改革開放與法制統(tǒng)一兩項原則的遵守?！芭袛嗄骋?guī)范是否違背一個模糊的目的或精神……是一個價值權衡問題?！薄?4〕俞祺：《論與上位法相抵觸》，載《法學家》2021年第5期，第58頁。如是，一方面，在形式意義上，授權改革試點應當充分尊重法制統(tǒng)一的要求。試點所創(chuàng)設的規(guī)范內容及其具體制度適用，應當與現(xiàn)行法律體系保持協(xié)調與銜接，除不得與憲法以及其他上位法律規(guī)范相抵觸外，與同一層級其他規(guī)范也應當在內容上保持相對一致。另一方面，在實質意義上，授權改革試點應在目的上協(xié)調改革與法治的雙重要求。任何試點都應當遵循推動與建設社會主義平等和法治的內在目的，在價值目標上實踐法制統(tǒng)一所意蘊的維護公民基本權利、充分保障平等發(fā)展權利等實質憲法價值內涵。此外，法制統(tǒng)一原則還要求對于一些突破現(xiàn)行法律體系的創(chuàng)造，應當在目的上限制其立法裁量設計的適當性。

（2）試點權力的目的限制。法制統(tǒng)一原則要求授權機關對授出權力之運用予以目的考察。憲法設置的法制統(tǒng)一原則所指向的不僅僅包括單純的法律規(guī)則在形式上的一致，還要求創(chuàng)設法律規(guī)范的權力實現(xiàn)統(tǒng)一與協(xié)調。蓋因法制統(tǒng)一原則可衍生出一種法律規(guī)范密度的立法者判斷要求，這種判斷要求是一種典型的“重要性理論”（Wesentlichkeitstheorie）。其制度目標在于實現(xiàn)“機構的合法性層級與不同的行為形式和立法程序的連接”，“立法的主管權分配給不同的機構，應該要保證每一個決定都能得到與它的重要性以及范圍相一致的民主合法性的足夠限制”?！?5〕張慰：《“重要性理論”之梳理與批判——基于德國公法學理論的檢視》，載《行政法學研究》2011年第2期，第116頁。在授權改革試點制度中，由于授權涉及重大改革存在“影響公民基本權利行使”“實踐中對公眾的重要意義”等指向性，其所關聯(lián)立法事實應屬于重要性內容?；诜ㄖ平y(tǒng)一所衍生的重要內容判斷權轉移要求，相應立法事實的判斷應當由全國人大常委會基于憲法精神原則和授權目的展開，即“重要立法事實問題，必須由立法者依照憲法精神原則予以判斷，而不得由被授權機關自行判斷”?！?6〕［希臘］［英國］海倫·贊塔基：《立法起草：規(guī)制規(guī)則的藝術與技術》，姜孝賢譯，法律出版社2022年版，第47頁。

2. 《立法法》有關條款規(guī)范了授權目的要求?！读⒎ǚā酚嘘P條文為授權改革試點工作設定了目的要求。首先，《立法法》第10條關于授權的一般性條款規(guī)定了“明確授權的目的”之要求。授權目的作為授權機關對其他機關作出授權的宗旨，被安排在該條文的首款的第一處予以規(guī)范，位列事項、范圍、期限等其他約束之前。這意味著授權目的是對授權工作的首要限制。它為被授權機關設定了不得違背的限制條件，被授權機關應當嚴格按照授權目的行使權力。因此，授權改革試點在規(guī)范上存在目的考察要求。其次，《立法法》第13條為授權改革試點制度預設了制度目的要求規(guī)定。從條文的具體規(guī)定來看，最高權力機關“根據(jù)改革發(fā)展的需要”作出授權改革試點決定。據(jù)此，改革發(fā)展需要成為改革試點授權作出的前置條件。這種前置條件的約束不僅具有形式意義，即在授權決定中明確為基于“改革發(fā)展的需要”而啟動，也應當包含實質性約束意義。蓋因改革作為對既有秩序與利益格局的突破，應當審慎，權力機關對該項權力的運用也理應具備正當性。試點工作應當遵循制度目的，以對“改革發(fā)展的需要”的充分審議為前提。

（二）授權改革試點的本質屬性決定了目的考察要求的天然存在

透過授權改革試點同一般授權立法以及法律修改活動的差異，我們可以從中發(fā)掘授權改革試點的本質屬性，并揭示基于這種本質屬性所衍生的目的考察要求。

1.授權改革試點不同于一般的授權立法。對于一般的授權立法而言，授權決定本身無可供執(zhí)行的內容，其授權成果呈現(xiàn)主要是被授權主體自行制定的法規(guī)范性文件。由于這種規(guī)范性文件內容的創(chuàng)制權力已歸屬被授權機關，授權機關不會對立法事實問題——為立法目的及其實現(xiàn)手段的合理性提供支持的社會、經濟、文化方面的一般事實，作出判斷。如是，授權機關對一般授權立法的判斷應主要是一種合法性判斷。蓋因其無須評價被授權機關已確認的立法事實，而只需判斷相關授權的運用是否合乎上位法，是否超越權限。

而授權改革試點作為一種試驗型立法，其制度“體現(xiàn)出國家最高領導層的法治思維發(fā)展到成熟階段……希望以穩(wěn)健為先、小步快走的制度路徑”。〔27〕吳仕春：《試驗性立法體現(xiàn)穩(wěn)健法治觀》，載《法制日報》2014年6月25日，第7版。受此穩(wěn)健法治觀影響，試點的授權決定已明確具體改進制度與方向，其試點成果主要呈現(xiàn)為國家法律的最終修改，而非被授權機關制定的“次級立法”（Secondary Legislation）。因此，在授權改革試點中，并不是所有被授權機關的文件或行為都有意義，有必要對基于授權形成的立法事實進行考察，以確定哪些設計能夠上升到國家修法層面。這必然需要根據(jù)授權機關的意圖（目的）來作出判斷，考察設計是否符合試點原初意圖的要求。

2.授權改革試點的立法條件成熟判斷也不同于一般的法律修改。一般的法律修改工作，主要是對已成型的社會關系予以歸納，并對此進行規(guī)范化描繪。一般的立法活動需要立法者對已存在的社會事實進行識別，進而對識別到的社會現(xiàn)象進行規(guī)則構造。這一識別與構造的過程，其中的判斷主要體現(xiàn)在兩個層面，也即前文中關于制定法律條件成熟的慣例：第一，如何判斷既存的社會事實，也即理解“社會關系是否定型”；第二，如何以法律方式描述社會現(xiàn)實，也即立法者“積累足夠的立法經驗”。

而對于授權改革試點而言，其本質是通過法治化手段推動社會關系朝黨中央期待的方向演進。試點目的是探索改革的實現(xiàn)路徑和實現(xiàn)形式，通過改革試點的探索逐步建立起新型的社會主義社會關系。而這種向著新型社會關系的調整也需落實在法制化的道路之上。新型社會關系的推進是開展改革試點工作的制度意圖，相關試點成果要邁入法制化階段成為定型的制度，理應受此約束?；谇笆稣摂?，試點的立法條件成熟判斷就有必要考察社會關系的演進是否符合試點目的。對授權改革試點的立法條件成熟判斷，應不同于一般法律修改，具有推進新型社會關系這一目的指向性意義。

（三）授權改革試點的立法實踐也反映出目的考察意義

過往的授權改革試點立法實踐案例，盡管無法提供完整統(tǒng)一的判斷條件樣本，但從過去碎片化的判斷標準與步驟中，仍可發(fā)現(xiàn)基于目的考察理念的具體設計。

1.對試點情況是否符合授權目標的考察體現(xiàn)了合目的性約束。如前文所述，在試點立法實踐中，多會試圖論證該項授權的目標已達成。而這種論證本身體現(xiàn)出一種合目的性約束意義。例如，社會保險合并實施的試點實踐，通過對試點成效、推廣條件具備等的報告論證，明確“驗證了國辦發(fā)〔2017〕6號文件各項政策措施的可行性”，能實現(xiàn)授權決定中設定的“加強基金共濟，更好應對長期風險”試驗目的。相關論證主要意在證明試點已完成授權決定所設定之授權意圖。這種驗證反映出，實踐中相關部門認為授權決定在目的上構成對于試點成果的限制。

2.對試點具體制度設計的論證展示了“目的—手段”判斷結構。合目的性判斷中包含著一種“目的—手段”判斷結構：要求設計應符合其設計的“效用”價值，也即所選用的手段應與目的匹配。在授權改革試點實踐中，有一些對試點具體制度設計的論證。這種論證就展示出“目的—手段”判斷結構，呈現(xiàn)出合目的性要求意義。例如，民事訴訟簡繁分流試點實踐中，相關立法背景資料論證了獨任制、合議制分流試點的設計價值：試點報告指出“試點法院獨任制一審案件上訴率為6.1%，二審改發(fā)率為0.6%，同比分別下降27%和29%”。相關數(shù)據(jù)驗證了有關試點的具體手段，能夠與“審判資源配置更加科學精準”的授權目的匹配。

五、試點立法條件成熟判斷的具體展開

授權改革試點的立法條件成熟判斷應是合目的性判斷。合目的性判斷活動會受到價值目的、規(guī)范性目的與事實目的限制，進而使判斷呈現(xiàn)出不同的層次。目的反映人的存在狀態(tài)，根源于人的自我實現(xiàn)（需要）?！叭说淖晕覍崿F(xiàn)是利用自然合目的性、內在目的性，占有自己的全面的本質，從而獲得行動上自由?！薄?8〕《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社1995年版，第383頁。其中，內在目的性指向一種價值自律的實質性目的約束；而自然合目的性包括兩部分，一方面指向符合客觀規(guī)律要求，另一方面指向已存在之社會規(guī)范提供的律令限制。通過這種具有目的指向的自我塑造活動，“人不是在某一種規(guī)定性上再生產自己，不是力求停留在某種已經變成的東西上……人不斷發(fā)展具有普遍意義的新的規(guī)定性。”〔29〕《馬克思恩格斯全集》（第46卷·上），人民出版社1979年版，第186頁。作為在新時代建設和發(fā)展中國特色社會主義的人類自我實現(xiàn)過程，改革試點要形成可復制可推廣、具有普遍性的法律規(guī)范，也必然要遵循前述目的性約束。這種目的性約束要求也被規(guī)范化地呈現(xiàn)在我國憲法法律規(guī)定當中。首先，《立法法》第3條規(guī)定：“立法應當……以經濟建設為中心，堅持社會主義道路……堅持改革開放”。其次，《立法法》第4條規(guī)定：“立法應當……維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴”，第6條第2款規(guī)定：“法律規(guī)范應當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”，相應規(guī)定明確了社會主義法制統(tǒng)一作為規(guī)范律令對立法活動的目的約束。最后，《立法法》第6條第1款規(guī)定：“立法應當從實際出發(fā)，適應經濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求”，設定了符合客觀規(guī)律，尤其是符合社會經濟發(fā)展和改革規(guī)律對立法活動的目的性約束?；诖死碚撨壿?，并結合相關授權改革試點的立法實踐，可以提煉出判斷試點立法條件成熟的具體方案。

（一）價值目的判斷

授權改革試點立法條件成熟的判斷，應考察價值目的。授權改革試點作為推動國家改革發(fā)展需求，推進人民群眾共同福祉實現(xiàn)的立法前置工作，蘊含正當性（legitimacy）價值訴求。故授權試點應防止目的實現(xiàn)過程偏離正當性價值。這種防范在實踐中具體展開為如下價值目的判斷。

1.總體目標考察：判斷試點成果與授權改革方向是否一致。正當性價值會作為高階的價值預設融入具體授權目的中。符合相應價值要求在實踐中具體化為兩個方面的一致性判斷。

（1）試點成果與中國特色社會主義道路建設的發(fā)展方向是否一致。改革發(fā)展是進行授權改革試點的核心價值要求，但并非所有制度調整都符合“改革發(fā)展”的要求。什么才算是符合改革發(fā)展價值，還需進一步分析。結合試點實例，其判斷應重在考察試點與中國特色社會主義道路建設的發(fā)展方向是否一致。例如，在公務員改革試點當中，立法說明指出試點成果“深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想、堅持和加強黨的領導、堅持中國特色社會主義制度”，在價值目的上符合試點推動改革發(fā)展的核心命題，故而試點制定法律的條件成熟。因此，價值目的判斷應考察試點成果在價值方向上是否遵循和堅持了黨與國家指明的基本路線，是否符合中國特色社會主義道路建設的發(fā)展方向。

（2）試點成果與新形勢下黨中央試圖發(fā)展的社會關系是否一致。授權改革試點立法的價值目的判斷，還應當領會黨中央近年來一系列重大決議、決定對當下新時代社會主義建設語境下改革發(fā)展方向的宏觀把握。有關決議、決定凝聚了黨中央對新形勢下改革發(fā)展的科學理解，指明了在當前改革中迫切需要發(fā)展調整的重點社會關系。判斷試點是否立法條件成熟，就要判斷其是否與相應重點社會關系的發(fā)展調整相呼應。例如，在社會保險改革試點中，報告指出相應試點“是推進建立更加公平更可持續(xù)社會保障制度的一項成功改革嘗試”，“有利于適應人口、經濟和社會發(fā)展面臨的新形勢、新變化和新要求”。黨中央針對當前社會治理面臨的新變化，將社會保障體系建設定位為“治國安邦的大問題”，〔30〕習近平：《促進我國社會保障事業(yè)高質量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，載《求是》2022年第8期，第5頁。是需要推動改革的重要社會關系領域。社會保險改革試點工作的推進正符合了此重要定位，與新形勢下黨中央試圖發(fā)展的社會關系一致。

這種對試點是否符合改革方向的分析，可彌補過往慣例標準中缺乏價值判斷的不足。運用該判斷條件，可有效保證進入立法程序的試點，是能夠真正展現(xiàn)改革發(fā)展意義、踐行試點制度價值的設計。

2.具體目標考察：試點成果是否達成了授權決定的具體要求。授權試點立法條件成熟的價值目的判斷，還需對作為手段的試點成果設計是否符合授權預設的一些具體目標（目的）予以判斷。

（1）試點成果是否調整了授權決定預設的具體領域或項目。授權具體目標會在授權的領域范圍上對試點予以限制。一方面，授權目標劃定了試點的領域與主要方向，試點活動的重點不應偏離授權，對無關領域大幅調整。另一方面，授權目標確定了試點要調整的具體領域或項目，試點工作應當在此有實際作為。這種考察在過往實踐當中已有雛形。例如，人民陪審員改革試點工作當中，授權決定要求對人民陪審員的“選任條件、選任程序、參審范圍、參審機制”等具體項目進行改革。試點報告就針對“選任方式”“參審范圍”“履職保障”等各項工作的具體開展以及已取得的相應成效進行了說明，以證明試點成果對授權決定預設具體領域方向的遵從。

（2）試點成果是否達成了授權決定預設的具體指標。考察試點成果對授權具體目標的落實，還應判斷其手段設計是否達成了授權決定的預期目的。這便需要立法機關基于分拆授權決定的具體目標，驗證試點成果是否達成了預設的各項具體指標要求，以判定試點對授權意圖的實現(xiàn)程度。例如，在刑事案件速裁程序試點中，授權決定預設授權目標為“提高審理刑事案件的質量與效率”。在其試點報告中，就曾對提升審理質量與效率的具體目標予以分拆，以審查起訴周期縮短、當庭宣判率提高等指標的變化，驗證“刑事訴訟效率明顯提高”目標實現(xiàn)；基于當事人的滿意度提升、上訴率抗訴率降低等具體指標的改變，就“提高審理刑事案件質量”目標進行了論證。以檢驗試點對授權具體目標達成與否。

盡管過往實踐中存在少量對具體授權目標考察的經驗，但也存在授權決定對授權目的設定過于宏觀抽象，無法確定為具體價值目標的情況。例如，檢察機關公益訴訟試點的授權目的設定為“加強對國家利益和社會公共利益保護”，海南自貿區(qū)試點授權目的規(guī)定為“全面深化改革開放，推動試點政策落地”。這些試點在其最終立法時也缺乏對具體目標的驗證。基于價值目的判斷對具體目標的考察，可為試點的完善確立相對清晰的指引標準，在一定程度上緩解過往實踐中出現(xiàn)的改革設計不夠成熟、試點效率受限等情況。因此，在未來的試點立法工作中還需加強對具體授權目標的考察。實踐中，或可通過立法機關解釋補強授權決定的授權目的設定，亦可將理解對象拓展至試點機關所制定的具體執(zhí)行計劃方案；進一步明確授權試圖完成的具體目標安排，檢驗試點成果。

（二）規(guī)范性目的判斷

授權改革試點的立法條件成熟與否，應當受到規(guī)范性目的限制。授權改革試點是通過調整過去已固定在法律規(guī)范中的法權關系來實現(xiàn)改革意圖。在社會生活中，人們需要根據(jù)明確的法權關系來安排自身的行動。故為了使人們能夠清晰預見自身行為的后果，取代過去法權關系的試點成果需重新確立社會交往互動的行為規(guī)則，在內容上保證新規(guī)范的明確且融貫。具體包括以下。

1.判斷具體制度設計與法律體系是否融貫。融貫性，是指一個規(guī)范試圖達到的目標不應該為另一個規(guī)范所破壞。在融貫性原則的要求之下，任何新增立法必須要考慮與既有的法律秩序在概念、邏輯、體系、觀念上相融洽。對授權改革試點而言，通過改革決定之授權，其改革行為獲得了合法性。然而在試點后修改法律時，其新增修法內容的合法性來源無法當然推定為原授權決定。蓋因授予權力行為本身的合法正當，并不意味著該權力行使結果必然合法正當，原授權決定的合法性無法自然延伸至試點成果本身。且在多項試點中，授權決定并未載明試點探索的具體舉措，決定的規(guī)則文本與試點最終結果并不一致。故考察試點立法條件是否成熟，仍需判斷作為特定法治結果的新設計是否可重新回歸正常的法律體系，其應當與法律體系之間相融貫。

（1）試點形成之規(guī)則是否符合憲法法律的原則精神。判斷規(guī)范性目的限制，需要評價試點形成之規(guī)則在授權范圍內是否符合憲法法律的原則精神。基于《立法法》第13條之規(guī)定，授權改革試點是通過對原有法律“暫時調整”或“暫時停止適用”的方式開展對新制度的探索。試點對于規(guī)范性的遵從，在授權范圍內并不受制于原法律的具體規(guī)定。但試點的創(chuàng)新嘗試不得抵觸憲法法律的基本原則精神。蓋因試點形成之規(guī)則的效力來源于授權決定，而授權決定本身的效力邊界是不得抵觸憲法和法律的基本原則。這種判斷主要考察試點是否堅持憲法法律的基本原則。例如，在民事訴訟繁簡分流改革試點當中，試點報告以較長篇幅論證了相關改革“嚴格落實調解自愿原則”，指出相應試點是“在充分尊重當事人自主選擇權基礎上，積極推進訴前調解”。

（2）試點形成之規(guī)則是否與現(xiàn)行法律具體規(guī)定相悖。為了保證試點創(chuàng)設之新規(guī)范能夠順利融入法律體系，有必要考察其設計是否與現(xiàn)行法律規(guī)范存在相悖之處。但該考察并不意味著否定試點設計。試點作為探索全新法律規(guī)范的舉措，其形成成果理應相較原法律規(guī)定具有優(yōu)先性。要推動試點最終上升為新的法律規(guī)范，其準備工作不僅需對原試點創(chuàng)設規(guī)則予以分析，也需對原法律體系內與試點方向不一致的規(guī)定進行修改和清理。因此，此判斷之用意應在于尋找為適應改革而確需修改的其他法律規(guī)定。從法律規(guī)則的基本要素來看，法律規(guī)定之間的相悖，主要指向構成要件不同，造成二者無法實現(xiàn)同時適用。故此判斷主要考察試點創(chuàng)設是否與現(xiàn)行法律規(guī)定的構成要件存在實質不同。

對于試點規(guī)則是否與現(xiàn)行法律具體規(guī)定相悖的判斷，無論是過往慣例中的制定法律成熟條件，或是實踐中試點立法的經驗，都未有類似邏輯。這在一定程度上導致了試點與法律體系規(guī)范銜接的論證框架不完整，實踐中部分試點立法引發(fā)爭議。而規(guī)范性目的判斷發(fā)揮著避免立法權運用的草率、保障試點成果合法性的重要功能。有必要遵循此具體判斷約束，促使相關立法準備更為充分。

2.判斷試點設計之規(guī)范是否明確、具體、可執(zhí)行。《立法法》第6條第2款規(guī)定“法律規(guī)范應當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”，對立法提出了此原則性要求。對授權改革試點工作而言，其手段應當符合規(guī)范性目的約束，也即試點設計應當符合明確性標準要求，方為立法條件的成熟。過往實踐中類似判斷多在具體分析試點事項的基礎上，基于其特征衍生之立法細化需求單獨展開論證。例如，藥品上市許可持有人試點當中，“對持有人的條件和義務作了系統(tǒng)性規(guī)定，細化了持有人在生產、銷售、藥物警戒等方面的要求”，“明確持有人合同生產中生產場地變更的技術要求”?！?1〕《國務院關于〈全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點和有關問題的決定〉實施情況的報告》，載中國人大網(wǎng)站，http://www.npc.gov.cn/npc/c12435/201810/fdd455533c344cb594e9a6a0b7ed5415.shtml，2022年10月23日訪問。

然而相應經驗無法提供統(tǒng)一的評價尺度，致使大多數(shù)試點實踐都缺乏此判斷。規(guī)范性目的判斷的明確性約束，可有效規(guī)避法律規(guī)則含糊其辭、模棱兩可，防止法律在適用時無法準確定義規(guī)范原義。故應當繼續(xù)深化對試點設計的明確性判斷，抽象出統(tǒng)一評判模式。一方面，試點設計有必要嚴格比照全國人大常委會法工委《立法技術規(guī)范》要求，考察其文本結構安排、條文表述和常用詞語使用等是否精準。另一方面，還應重點論證具體改革措施在試點區(qū)域內適用時是否易于操作，是否額外大幅度增加制度成本與利益相關群體負擔。

（三）事實目的判斷

授權改革試點應當受到事實目的限制。馬克思曾言：“立法者應該把自己看作一個自然科學家……他把精神關系的內在規(guī)律表現(xiàn)在有意識的現(xiàn)行法律之中?！薄?2〕《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1995年版，第183頁。立法中存在一種理性認知，它揭示了事實之間存在的特定因果關系以及客觀結構，也即對規(guī)律的發(fā)現(xiàn)與總結。授權改革試點作為一種特殊的立法準備活動，其立法條件成熟判斷也應受客觀事實的規(guī)律限制。

1.試點內容是否符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律。（1）是否符合試點所涉社會背景與特定社會關系的客觀運作規(guī)律。例如，刑事案件速裁程序試點中，總結報告強調試點“符合我國司法實踐需要和刑事訴訟制度發(fā)展規(guī)律”；在十二屆全國人大常委會對公益訴訟試點報告的意見中，也明確肯定試點“為準確把握公益訴訟活動規(guī)律、全面推行公益訴訟制度積累實踐經驗”。（2）是否符合立法規(guī)律。立法有其自身的限度，它不是實現(xiàn)自由、解決社會沖突的最佳手段。立法要發(fā)現(xiàn)并查明的生活事實，不是簡單的事實、而是在社會調控失敗后，有賴于法律這種特定方式介入的事實。因此，試點有必要對其選擇立法方式規(guī)制是否符合立法規(guī)律予以論證。

過去慣例標準和試點經驗提供的立法條件成熟與否評價，雖然展示了對符合社會客觀規(guī)律的理解，但未能就符合立法規(guī)律予以判斷。例如，在社會保險改革試點中，論證試圖強調試點設計“可以……提供法律依據(jù)”，卻未能揭示立法規(guī)律對結論的支撐邏輯。而對立法規(guī)律考察的事實目的判斷可約束立法必要性，提升公民基本權益保障，強化試點成果法治化的民主正當性。未來試點立法條件成熟判斷工作，應強化對此的論證。

2.試點手段選擇是否與目的成比例。事實目的還要求試點以最有效的手段完成授權目標。改革試點制度的最終意義在于形成實現(xiàn)改革意圖的法律。試點需在充分識別并符合客觀規(guī)律后，運用有效手段在客觀上達成調整社會關系的目的。因此，相應判斷應基于“目的—手段”相稱要求，考察試點手段選擇是否與目的成比例。例如，前述民事訴訟簡繁分流試點實踐中關于獨任制試點的判斷，又如檢察機關公益訴訟試點中，立法者針對舉證責任配置設計判斷“在行政公益訴訟案件中，由檢察機關承擔全部舉證責任不現(xiàn)實”?！?3〕《對檢察機關提起公益訴訟試點工作情況中期報告的意見和建議》，載中國人大網(wǎng)站，http://www.npc.gov.cn/npc/c22242/20 1611/269540500e5041eeb69189a1e40f6337.shtml，2022年10月23日訪問。

然而現(xiàn)有的類似判斷實踐仍過于籠統(tǒng)，尚未基于“試點內容的重要性區(qū)分展開比例衡量”，〔34〕王建學：《授權地方改革試點決定應遵循比例原則》，載《法學》2017年第5期，第43頁。未能形成相對完整的“目的—手段”判斷模式。這導致過去一些試點手段選擇及其效果的論證不夠充分，改革措施引發(fā)爭議。優(yōu)化“目的—手段”判斷，或許可以參考我國地方性法規(guī)備案審查相關工作中的類似“目的—手段”判斷實踐，重點分析如下內容：第一，試點設計采用具體手段是否有利于具體授權目的實現(xiàn)；第二，試點設計采用的具體手段是否是對相對人法益的最小損害手段。借此判斷保障試點設計以最佳手段落實改革意圖。

此外，盡管“目的—手段”分析是整個合目的性判斷活動的重要組成，但二者的均衡主要體現(xiàn)在事實目的判斷階段。蓋因比例原則的基本理論認為，“任何手段都是應目的而生的，目的是手段的前置內容。只有目的合法正當，才有進一步判斷手段是否合理的必要?！薄?5〕Robert Alexy, Proportionality and Rationality, Proportionality: New Frontiers, New Challenges, Cambridge University Press,2017, p. 14.手段與目的之間的均衡關系，主要應當表現(xiàn)在合理性方面。而在前述價值目的判斷中，考察主要針對目的正當性問題；在前述規(guī)范性目的判斷中，對試點的分析主要針對合法性問題。因此，價值目的判斷和規(guī)范性目的判斷構成了“目的—手段”均衡的前提與基礎。在此兩層判斷完成后，對手段選取合理性的評判才可進一步展開。故作為展示事實規(guī)律的合理性考察，“目的—手段”相稱應主要運用于事實目的判斷階段。

（四）試點立法條件成熟判斷的基本步驟

目的分析的思維邏輯結構存在一定層次，不同目的限制基于理論性理解的優(yōu)先次序必然將出現(xiàn)步驟劃分。過往實踐經驗也表明，試點立法條件成熟判斷在步驟上存在相對固定的先后次序。但是這種經驗上的步驟次序設置在不同實踐中呈現(xiàn)出差異，甚至部分實踐出現(xiàn)了判斷環(huán)節(jié)的缺失。因此，合目的性判斷的基本步驟，有必要基于其內在邏輯予以明確，以指導未來試點的立法條件成熟判斷工作。具體而言，相應判斷在思維結構上呈現(xiàn)為以“價值目的—規(guī)范性目的—事實目的”的順序展開。

1.價值目的判斷應當為先導。對于授權改革試點制度而言，改革發(fā)展的價值目的實現(xiàn)是其之所以存在的意義。申言之，本就是為了實現(xiàn)改革的價值預設，才會有授權及后續(xù)試點成果出現(xiàn)。因此，授權試點的立法條件成熟判斷，首先要考察價值目的。如若試點創(chuàng)設的新規(guī)則無法實現(xiàn)立法者預設的改革發(fā)展價值，試點本身已無存在必要，更無須考察試點成果的合法性與合理性問題。

2.規(guī)范性目的判斷應在事實目的判斷之前。規(guī)范性目的作為對試點設計的合法性追求，它與價值目的一同為試點立法提供了價值和目標的引導。其構成了試點內容可成為一種規(guī)范的判準和理由。而事實目的判斷主要考察試點成果設計的合規(guī)律性。相較于規(guī)范性目的的合法性引導，事實目的判斷強調事實性和效用性意義，主要關注試點設計手段的社會實現(xiàn)。這使二者之間存在休謨所言“規(guī)范與事實”的區(qū)分。而規(guī)范價值作為自由意志自律的產物應當優(yōu)先于思辨經驗認識到的事實知識。基于此，代表實踐理性的規(guī)范性目的判斷應當優(yōu)于源于理論理性的事實目的判斷。