盧子超

改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)等諸多方面都取得了前所未有的巨大成就。然而，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，長三角地區(qū)政府所提供的公共服務(wù)覆蓋不全面，經(jīng)濟(jì)在城鄉(xiāng)、省份間發(fā)展不平衡，政務(wù)服務(wù)效率低下等問題也日趨明顯。作為一種新的治理模式，協(xié)同治理在一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)被應(yīng)用于治理實(shí)踐當(dāng)中，并且發(fā)揮了較好的作用，取得了明顯的成效。

一、協(xié)同治理理論概述

(一)協(xié)同治理的基本概念

協(xié)同治理，是指管理者和利益相關(guān)者通過合作治理參與到整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的公共行政管理實(shí)踐，從而實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化，最大限度地提高治理效率，從而最大限度地增進(jìn)公共利益[1]。在區(qū)域一體化的過程中，多元化的治理主體協(xié)同合作，遵守共同認(rèn)可的規(guī)則，具有積極的意義。

協(xié)同治理導(dǎo)向型是國家主導(dǎo)型與社會(huì)自治型相結(jié)合的社會(huì)治理模式的最優(yōu)模型。社會(huì)的善治有賴于良好的政府管理和社會(huì)自理?！罢芾怼狈从车氖菄业臋?quán)力機(jī)關(guān)通過屬于“國家法治”范疇的政府決策和行為對(duì)整個(gè)社會(huì)事務(wù)的管理和控制，其反映的是權(quán)威政府對(duì)于社會(huì)治理的能力和水平?！吧鐣?huì)自理”是指社會(huì)通過(企業(yè)、自治組織、公民等主體)進(jìn)行民主的決策和行動(dòng)進(jìn)行的自我協(xié)調(diào)和管理，反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)在較弱政府管制下的自我組織和自我治理的能力和水平[2]。

“協(xié)同治理”是一種更適合現(xiàn)代復(fù)雜社會(huì)的跨越部門的合作治理模式。具體來說，協(xié)同治理是指政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民與其他行為體相互作用，作出更為正式和適當(dāng)?shù)臎Q定，從而解決共同的社會(huì)矛盾問題，并對(duì)產(chǎn)生的最終結(jié)果分別承擔(dān)適當(dāng)責(zé)任的過程[3]。

(二)協(xié)同治理理論的主要內(nèi)容

一是多元化的治理主體。治理主體的多元化毫無疑問是協(xié)同治理的前提，這個(gè)多元化的主體在不同條件下有所不同，可以是企業(yè)、政府、民間組織等。

二是各子系統(tǒng)的協(xié)同性。自愿平等和協(xié)作橫貫于協(xié)同治理的全過程，相互合作、伙伴關(guān)系、協(xié)商對(duì)話是系統(tǒng)良好發(fā)展的基礎(chǔ)。

三是自組織組織間的協(xié)調(diào)。自組織的特征是自治，即自由和責(zé)任，政府降低行政控制與干預(yù)，需要的是自組織組織間的協(xié)同。

四是制定共同規(guī)則。共同認(rèn)可并且遵守的規(guī)則決定了治理的最終結(jié)果。

(三)協(xié)同治理理論在區(qū)域一體化實(shí)踐中的意義

1.實(shí)現(xiàn)多元化的治理主體。這個(gè)多元化復(fù)雜的治理主體可以包括政府、企業(yè)、非政府組織、家庭和公民中的幾個(gè)或全部，多元化的治理主體可以共同參與到社會(huì)公共事務(wù)治理中去。多元化的治理主體各自擁有不同的利益追求和社會(huì)資源，在競爭與合作中形成一種良好的動(dòng)態(tài)平衡。

2.實(shí)現(xiàn)各子系統(tǒng)的協(xié)同性。在共同治理的過程中，不同主體之間存在著平等條件下的合作，不同的環(huán)境下也存在著處于主導(dǎo)統(tǒng)治地位的治理主體，但是這種主導(dǎo)摒棄了單方面強(qiáng)制發(fā)號(hào)施令的模式。在現(xiàn)代社會(huì)體系中，政府不再是僅僅依靠強(qiáng)制力來推行政令的實(shí)施，而是和社會(huì)組織、企業(yè)、公民等進(jìn)行協(xié)商、合作等方式建立起一個(gè)協(xié)作性的社會(huì)治理體系，強(qiáng)調(diào)各子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)體系的和諧發(fā)展。

3.實(shí)現(xiàn)自組織組織間的協(xié)同。當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定水平時(shí)，社會(huì)系統(tǒng)呈現(xiàn)出不可比擬的多樣性和復(fù)雜性。但是與其相配套的政策制度又往往會(huì)存在一定的限制性與滯后性，政府不能也不適合將職能延伸到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的角角落落之中。近年來，我國為了優(yōu)化營商環(huán)境，不斷地簡化行政管理、并且向更深層次改革，在中央政府不斷加大“放管服”改革，在下放部分中央行政權(quán)力的同時(shí)，也是在提高現(xiàn)代化政府的公共服務(wù)水平。

4.實(shí)現(xiàn)共同規(guī)則的制定。協(xié)同治理是一種系統(tǒng)化的集體行為，離不開治理主體共同認(rèn)同的行動(dòng)原則規(guī)范。治理主體之間的信任與摒棄“小我”絕對(duì)利益的協(xié)作是協(xié)同治理的基礎(chǔ)，共同認(rèn)可的規(guī)則決定著多元化主體治理后最終治理成果的優(yōu)劣，影響著治理結(jié)構(gòu)的平衡。政府最終審核規(guī)則的決定者，在規(guī)則制定中起到了巨大的影響，而各個(gè)組織之間動(dòng)態(tài)性的競爭合作促成最終規(guī)則的形成。

二、實(shí)現(xiàn)長三角地區(qū)公共服務(wù)一體化的基本要求

(一)推動(dòng)長三角地區(qū)公共服務(wù)資源共建共享

對(duì)于我國來說要推動(dòng)長三角地區(qū)公共服務(wù)的高質(zhì)量的一體化發(fā)展，不僅僅是利用如上海這樣發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源幫扶經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)如安徽、浙江南部、江蘇北部等地區(qū)，而是要有效發(fā)揮長三角地區(qū)各自的公共服務(wù)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)資源的互補(bǔ)、交流、合作。要從政府層面抓好統(tǒng)籌發(fā)展的設(shè)計(jì)和科學(xué)規(guī)劃的具體實(shí)施。對(duì)于長三角地區(qū)的各地政府來說，應(yīng)該高效率地去利用政務(wù)服務(wù)中心這個(gè)平臺(tái)，在整個(gè)長三角地區(qū)整合政府能夠提供的所有公共服務(wù)的資源[4]。同時(shí)，長三角地區(qū)各個(gè)地方政府應(yīng)進(jìn)一步提高公共服務(wù)一體化的思想認(rèn)識(shí)，打破“各掃門前雪”的落后思維模式，突破現(xiàn)行的政府管理體制和政策限制，逐步破除行政區(qū)劃、財(cái)政投入、轉(zhuǎn)移支付、人事管理等方面存在的壁壘和障礙，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)均衡配置長三角地區(qū)的教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)資源。

長三角公共服務(wù)一體化必須拓展地方政府之間、政府與社會(huì)組織之間合作的領(lǐng)域和內(nèi)容。在原有的協(xié)商合作的基礎(chǔ)之上，需要各地共同探索創(chuàng)新的合作形式。逐步建立起長三角地區(qū)各地優(yōu)勢發(fā)展平臺(tái)、遠(yuǎn)程信息共享平臺(tái)等，比如G60科創(chuàng)走廊①，它以上海松江為“起點(diǎn)”，橫貫了長三角地區(qū)的九座城市。在科研創(chuàng)新等要素資源充分自由流動(dòng)的情況下，還需要全面挖掘合作潛力，推動(dòng)協(xié)同發(fā)展在提高質(zhì)量上面下力氣。

(二)推動(dòng)長三角地區(qū)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化便利化

作為一個(gè)轉(zhuǎn)型期國家，中國發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)對(duì)政府公共服務(wù)的要求也越來越高。

一方面，在推動(dòng)長三角地區(qū)公共服務(wù)一體化之前，需要建立一套科學(xué)、有效、符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。如2019年12月合肥市頒布了《長三角G60科創(chuàng)走廊“一網(wǎng)通辦”專窗管理規(guī)范》，雖然規(guī)范由合肥市的市場監(jiān)督管理局頒布，但是這種“一網(wǎng)通辦”的工作機(jī)制輻射影響整個(gè)G60走廊，實(shí)現(xiàn)了營業(yè)執(zhí)照和生產(chǎn)許可證“一網(wǎng)受理、九城通辦”。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn)，不論是政府行政的工作環(huán)境、人員管理還是公共服務(wù)水平都會(huì)得到明顯的提升。

另一方面，在標(biāo)準(zhǔn)制定之后需要做的是推動(dòng)長三角地區(qū)政府公共服務(wù)便利化。在政府公共服務(wù)改革的過程中，總會(huì)遇到一些事先沒有預(yù)料到的問題，如果不想在面對(duì)問題時(shí)措手不及，政府公共部門之間就需要積極對(duì)接，勇于自我革命，提升服務(wù)效率。近些年來長三角地區(qū)在交通公共服務(wù)便利化中取得了一定的成就，如杭黃高鐵的正式通車。杭黃高鐵連接了浙江與安徽，是兩地一體化發(fā)展的成果。此外，推動(dòng)長三角地區(qū)交通的互聯(lián)互通，長三角地區(qū)也在傾力打造“一小時(shí)到三小時(shí)生活圈”，在這個(gè)藍(lán)圖背景下的是“世界級(jí)機(jī)場群”與“軌道上的長三角”兩個(gè)有關(guān)高鐵與支線客機(jī)的交通互聯(lián)項(xiàng)目，長三角地區(qū)交通的一體化是政府公共服務(wù)一體化最基礎(chǔ)的保證。

三、當(dāng)前長三角地區(qū)公共服務(wù)一體化中出現(xiàn)的問題

(一)地區(qū)政府之間存在行政壁壘，條塊分割等問題

長三角公共服務(wù)一體化面臨的最大制度障礙是地方行政壁壘，缺乏一個(gè)能夠?qū)⒏鱾€(gè)地方政府團(tuán)結(jié)起來的長三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制。雖然說在2018年1月，長三角區(qū)域合作辦公室就成立了，但是面對(duì)三省一市，數(shù)百個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)，多方的利益訴求，這個(gè)作為長三角區(qū)域一體化的“神經(jīng)中樞”往往力有不逮。要解決三省一市的行政壁壘，條塊分割問題，還需要一個(gè)更加強(qiáng)有力的執(zhí)行部門。具體矛盾主要為以下兩個(gè)方面。

第一是不規(guī)范統(tǒng)一的地方政策標(biāo)準(zhǔn)，長三角地區(qū)的政策對(duì)接體系建設(shè)滯后。比如說跨省市的道路建設(shè)方面，三省一市交界處常常會(huì)出現(xiàn)很多“斷頭路”，在港鐵多式聯(lián)運(yùn)方面，三省一市在信息交流與銜接方面還不夠通暢。這些跨省市的基礎(chǔ)設(shè)施不僅需要在設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行一體化的統(tǒng)一，還需要在長期服務(wù)與管理等方面形成長三角一體化的協(xié)同共享。

第二是合作機(jī)制不健全。盡管目前長三角區(qū)域的三省一市合作已經(jīng)形成了“決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層”三級(jí)運(yùn)作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但是地方政府之間的合作的主動(dòng)性與創(chuàng)造性還不夠。省市之間在經(jīng)濟(jì)方面的競爭大于合作，在招商引資等方面地方政府很難在整個(gè)長三角一盤棋的角度下進(jìn)行決策。這就需要一個(gè)長三角區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制來統(tǒng)籌各地的產(chǎn)業(yè)落地與搭配。

(二)政府公共服務(wù)缺乏一體化管理，跨區(qū)域管理失靈

只有一體化的法律與制度規(guī)范才能有效支撐起整個(gè)長三角地區(qū)的一體化治理，然而，在目前的法律與制度規(guī)范框架內(nèi)，照顧到整個(gè)長三角地區(qū)的政策數(shù)量與質(zhì)量都還不夠。

長期以來，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的行政力量在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中解決了很多問題，但是，目前以長三角一體化辦公室為平臺(tái)的長三角公共服務(wù)一體化協(xié)商合作沒有形成統(tǒng)一的行政管理合力，三省一市的管理往往只照顧到自身的利益。缺乏統(tǒng)一的行政領(lǐng)導(dǎo)力量帶來了三個(gè)主要問題：一是執(zhí)行難。協(xié)商是長三角地區(qū)橫向政府間進(jìn)行處理問題的主要方式，在遇到需要兩地甚至多地區(qū)聯(lián)合進(jìn)行執(zhí)行某項(xiàng)政策時(shí)，往往將大量時(shí)間資源浪費(fèi)在商議過程中，很難形成果斷的行政命令，各地在權(quán)利、責(zé)任、利益分配方面往往難顧大局。二是監(jiān)管難。長三角公共服務(wù)一體化需要一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管，目前各地能做到各自行政區(qū)劃內(nèi)的公共服務(wù)監(jiān)管，但整個(gè)長三角在公共服務(wù)監(jiān)管方面無法把控全局，有的放矢。三是可能出現(xiàn)違約問題，跨區(qū)域行政處罰難以實(shí)施。

(三)政府公共服務(wù)的提供與治理的多元化趨勢不適應(yīng)

實(shí)際上在公共服務(wù)提供上進(jìn)行市場化改革由來已久，但是在長三角地區(qū)公共服務(wù)的市場化改革還沒有實(shí)現(xiàn)突破。造成這個(gè)現(xiàn)象的原因有很多，主要有三點(diǎn)：第一，官僚體制思想阻礙了公共服務(wù)的市場化改革。第二，政府在公共服務(wù)中處于壟斷地位，盡管行政效率低下，但是在競爭完全的健全市場競爭機(jī)制還沒有建立起來之前很難被取代。第三，單一的市場化改革方式前景不明朗，已經(jīng)顯現(xiàn)的效果沒有達(dá)到預(yù)期。

對(duì)于長三角地區(qū)而言，單一的市場機(jī)制不完善。目前而言，長三角地區(qū)政府在推動(dòng)公共服務(wù)時(shí)，沒有充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，也沒有形成市場化的思維，往往只依靠政府的單一力量去進(jìn)行協(xié)同合作。這兩年來，人力資源成為企業(yè)等組織亟須解決的問題，一方面，無論是勞動(dòng)密集型還是科技密集型企業(yè)都求賢若渴；另一方面，擁有眾多高校人才的長三角地區(qū)卻出現(xiàn)“就業(yè)難”等現(xiàn)象，歸根結(jié)底就是長三角地區(qū)沒有一個(gè)一體化的人才市場，造成各地政府與企業(yè)陷入無序的“搶人大戰(zhàn)”。

四、加強(qiáng)長三角地區(qū)公共服務(wù)一體化的政策建議

(一)打破地方政府之間的行政壁壘和條塊分割，促進(jìn)公共服務(wù)資源的流動(dòng)

打破地方政府之間的行政壁壘，必須處理好行政區(qū)之間的關(guān)系。長三角地區(qū)的各個(gè)行政區(qū)，必須打破“各掃門前雪”的行政思想，需要抱成團(tuán)建立合作共贏的行政方式，在長三角一體化這個(gè)框架內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。例如，安徽與上海之間的人力資源流動(dòng)就是行政區(qū)之間打破行政壁壘的合作典范。安徽與上海之間，通過產(chǎn)業(yè)對(duì)接協(xié)作，緩解了上海地區(qū)企業(yè)緊張的用工需求，而返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人口回到安徽，帶來了資金與技術(shù)，又促進(jìn)安徽的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)。而上海張江與江蘇南通兩地之間，雖然說啟東大橋聯(lián)通了兩地，但是行政壁壘阻礙了張江地區(qū)孵化的科技成果在南通轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)，因?yàn)榈胤蕉愂赵谶@里發(fā)生了矛盾。這個(gè)問題完全可以通過稅收的轉(zhuǎn)移機(jī)制、同城共享創(chuàng)新的收益來解決。

(二)建立一體化公共服務(wù)管理體系，促進(jìn)公共服務(wù)的透明化

長三角地區(qū)公共服務(wù)在一體化管理體系方面存在很多問題。

1.長三角公共服務(wù)一體化要加強(qiáng)技術(shù)上的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，推進(jìn)公共服務(wù)的服務(wù)項(xiàng)目、流程和數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)化。長三角地區(qū)應(yīng)該充分利用不同地區(qū)不同部門建設(shè)的政府服務(wù)平臺(tái)，整合各類公共服務(wù)資源，進(jìn)行共同建設(shè)，整體銜接。同時(shí)，可以利用大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)提高國家公共服務(wù)的績效。數(shù)據(jù)的準(zhǔn)公共性，為公共部門科學(xué)利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)造了條件和基礎(chǔ)[5]。

2.長三角公共服務(wù)一體化應(yīng)加強(qiáng)信息化建設(shè)。信息化是技術(shù)革命，更是思想革命。要推動(dòng)一體化的基層公共服務(wù)信息平臺(tái)的建設(shè)，努力構(gòu)建長三角地區(qū)“一站式服務(wù)”平臺(tái)。目前來看，長三角地區(qū)政府的不同部門和系統(tǒng)之間還存在信息的分散、壟斷等現(xiàn)狀，為了打破這種壟斷與孤立，政府部門的技術(shù)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)是不可或缺的。長三角基層公共服務(wù)平臺(tái)的一體化建設(shè)的本質(zhì)就是信息平臺(tái)的一體化建設(shè)。

3.長三角公共服務(wù)一體化應(yīng)增強(qiáng)區(qū)域戰(zhàn)略協(xié)同，發(fā)揮我國的政治制度優(yōu)勢，建立中央統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的長三角協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。在國家層面需要建立起長三角公共服務(wù)一體化領(lǐng)導(dǎo)小組以及區(qū)域跨省市高層級(jí)的推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。各地立足一體化發(fā)展的大局，共同推進(jìn)長三角公共服務(wù)的一體化。

(三)發(fā)揮政府、市場、社會(huì)協(xié)同優(yōu)勢，提高公共服務(wù)資源的利用效率

在長三角地區(qū)公共服務(wù)協(xié)同治理的過程中，政府引導(dǎo)是發(fā)揮市場力量的前提條件，通過市場化將公共服務(wù)資源進(jìn)行配置，從而提高公共服務(wù)資源的使用效率。在進(jìn)行公共服務(wù)市場化的手段方面，不妨允許民間資本與外資投資部分公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)然，這種開放是在政府監(jiān)管的情況下，讓“資源流向它本該去的地方”[6]。

投資者、制造商和服務(wù)提供者在公共服務(wù)的多樣化合作和公共服務(wù)設(shè)施中提供了不可或缺的角色。政府需要轉(zhuǎn)換角色，要通過構(gòu)建適當(dāng)?shù)暮献鳈C(jī)制，不斷調(diào)整激勵(lì)措施，促進(jìn)多元主體的優(yōu)化運(yùn)行。長三角公共服務(wù)在做大的同時(shí)也要注重質(zhì)的發(fā)展，在多元化主體共同發(fā)揮作用的時(shí)候，政府必須在其中發(fā)揮主導(dǎo)力量，把控大局，防范風(fēng)險(xiǎn)，市場與社會(huì)起到自治性質(zhì)的輔助作用。政府應(yīng)大膽采用各種靈活多樣的方法，提高公民、個(gè)人和社會(huì)組織的積極性，讓人民共同參與公共服務(wù)，建設(shè)一個(gè)共同建設(shè)、共享和互利的公共服務(wù)社區(qū)。

結(jié)論

黨的二十大已經(jīng)勝利召開，滿足人民對(duì)美好生活的需求已經(jīng)成為時(shí)代的主旋律。以協(xié)同治理的方式有效推進(jìn)長三角地區(qū)公共服務(wù)一體化，一方面有利于提高長三角地區(qū)人民的獲得感、幸福感和安全感；另一方面也有利于積累國家治理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步在全國推進(jìn)公共服務(wù)一體化，讓全國人民共享全面小康的美好生活，為本世紀(jì)中葉把我國建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

注 釋：

①G60科創(chuàng)走廊：G60，即G60滬昆高速，因其穿過上海市松江區(qū)全境，絕大多數(shù)企業(yè)都分布于高速公路兩側(cè)。2016年，上海松江區(qū)提出，沿G60高速公路構(gòu)建產(chǎn)城融合的科創(chuàng)走廊，后來逐步擴(kuò)大至沿線其他城市。G60科創(chuàng)走廊沿線是中國經(jīng)濟(jì)最具活力、城鎮(zhèn)化水平最高的區(qū)域之一。G60科創(chuàng)走廊包括：上海、嘉興、杭州、金華、蘇州、湖州、宣城、蕪湖、合肥9個(gè)城市，覆蓋面積約7.62萬平方公里。