馬卿評

口岸作為國家對外開放的門戶，一直以來都是我國展開國際經(jīng)貿(mào)合作的重要平臺。自新疆作為絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)以來，口岸的地位愈發(fā)重要，其發(fā)展不但決定著核心區(qū)建設(shè)的進度，而且影響和決定著新疆經(jīng)濟未來的發(fā)展。但長期以來，新疆口岸發(fā)展以“通道經(jīng)濟”為主，忽視了口岸背后更重要的產(chǎn)業(yè)聚集和產(chǎn)業(yè)鏈延伸所帶來的經(jīng)濟效益和社會效益，嚴重阻礙了口岸的發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。在國際局勢變化、國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展需要的雙重因素作用下，推動“通道經(jīng)濟”向“口岸經(jīng)濟”“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟”轉(zhuǎn)型，已成為絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設(shè)中亟待解決的問題。

一、通道經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的必要性

（一）通道經(jīng)濟不能充分發(fā)揮口岸作用

國內(nèi)目前向中亞、歐洲有三大通道，即從東部三大經(jīng)濟圈出發(fā)，依托交通干線，自東向西，匯集于新疆，再向中亞、歐洲延伸。新疆作為三大通道的必經(jīng)之路，處于亞歐經(jīng)濟圈中間位置，區(qū)位優(yōu)勢顯著。新疆與8個國家接壤，共有18個一類口岸，分別為航空烏魯木齊航空口岸、喀什航空口岸、阿拉山口口岸、霍爾果斯口岸、都紅山嘴口岸等。新疆的口岸作為中國對外窗口，不僅僅是對外貿(mào)易的運輸通道，而且是充分發(fā)揮新疆區(qū)位優(yōu)勢與政策優(yōu)勢的重要平臺，更是建設(shè)區(qū)域經(jīng)濟綜合體的關(guān)鍵，能否充分發(fā)揮口岸作用事關(guān)整個新疆經(jīng)濟的發(fā)展，乃至中國經(jīng)濟的發(fā)展。

但長期以來，新疆絕大多數(shù)口岸僅僅充當貨物中轉(zhuǎn)站的角色，承接內(nèi)地與歐亞間的物資流通作用，口岸發(fā)展以通道經(jīng)濟為主，通常用通關(guān)貨物總量或者貿(mào)易總額來衡量口岸的發(fā)展水平，這種只注重數(shù)量而不注重質(zhì)量的評價標準導(dǎo)致口岸作用不能充分發(fā)揮：第一，通道經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)帶動效應(yīng)不足，不能充分利用好口岸背后產(chǎn)業(yè)潛力；第二，通道經(jīng)濟發(fā)展形式單一，對外依存度高，一旦國際局勢、貿(mào)易國政策、關(guān)稅制度等發(fā)生改變，直接導(dǎo)致貿(mào)易量大量變化，使口岸的經(jīng)濟發(fā)展不穩(wěn)定和不可持續(xù)；第三，長期在這種發(fā)展模式下，口岸的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是圍繞貨物通關(guān)而建設(shè)，不能滿足產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)升級的需要。

（二）通道經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級是多方共識

2013年國家主席習(xí)近平在出訪中亞和東南亞國家期間，提出共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”的重大倡議，隨后在2015年，國家三部委聯(lián)合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》進一步明確指出：發(fā)揮新疆獨特的區(qū)位優(yōu)勢和向西開放重要窗口作用，打造絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)。其中絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設(shè)具體方案中“口岸經(jīng)濟帶”等計劃凸顯了口岸建設(shè)在核心區(qū)建設(shè)中的重要地位。新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)布的《2021年自治區(qū)推進絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設(shè)工作要點》指出，口岸建設(shè)關(guān)鍵在于將現(xiàn)行的通道經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級為口岸經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。從國家到地方一系列文件精神，可以看出通道經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級已成為新疆維吾爾自治區(qū)政府工作重心以及絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的重要落腳點。

二、通道經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級面臨的障礙

圖1 霍爾果斯市GDP結(jié)構(gòu)

圖2 滿洲里市GDP結(jié)構(gòu)

圖3 部分口岸依托城市GDP

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

通道經(jīng)濟貿(mào)易形式以運輸、流通功能為主，具體來說就是為過境貨物提供裝卸及簡單的配套服務(wù)，同時收取關(guān)稅與相關(guān)服務(wù)費。在這種貿(mào)易形式下，口岸只充當通道的角色，出口產(chǎn)品的產(chǎn)地往往不在新疆，不能形成特色產(chǎn)業(yè)基地和進出口產(chǎn)品加工基地，導(dǎo)致口岸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。即使發(fā)展較好，功能比較齊全的霍爾果斯口岸雖然有城市支撐，但霍爾果斯口岸相比同為陸地口岸的滿洲里口岸（國內(nèi)最大的陸地口岸），第三產(chǎn)業(yè)占比明顯過大，而且第二產(chǎn)業(yè)和第一產(chǎn)業(yè)近幾年發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模仍然較小，產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一問題仍然很突出。

（二）腹地經(jīng)濟水平低

通道經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級需要依托城市，一是城市的人口數(shù)量，二是城市的整體經(jīng)濟水平。但由于新疆地理環(huán)境特殊，腹地經(jīng)濟水平低，大部分口岸所依托城市人口較少。除烏魯木齊市、喀什市外，其余口岸依托城市人口規(guī)?；径荚?5萬人以下。從經(jīng)濟規(guī)模來看，烏魯木齊市經(jīng)濟發(fā)展最好，其 GDP 一直占到全疆 GDP 總量的 1/4 左右，其他口岸依托城市經(jīng)濟規(guī)模小，發(fā)展一直都較為緩慢；并且，幾乎所有口岸依托城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都是以“三、二、一”為主，工業(yè)、農(nóng)業(yè)極不發(fā)達，不能有效支撐通道經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。

（三）政府管理水平落后

大部分口岸長期以通道經(jīng)濟為主，導(dǎo)致管理者思想僵化，管理水平低下，在口岸的管理上出現(xiàn)了明顯路徑依賴，不能準確理解和落實國家關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設(shè)的政策。在制定地區(qū)政策時，宏觀上缺乏長期性、前瞻性，存在“重項目、輕規(guī)劃”的傾向，急于推動一些帶來短期快速發(fā)展的建設(shè)項目，忽視對口岸的長期計劃；微觀上未因地制宜制定政策，絕大多數(shù)口岸將發(fā)展重心放在通關(guān)貿(mào)易量上，口岸發(fā)展出現(xiàn)同質(zhì)化，各口岸的獨特優(yōu)勢未被充分挖掘。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

通道經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，基礎(chǔ)設(shè)施是根本。目前除霍爾果斯與阿拉山口口岸基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，其余大多數(shù)口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為缺乏，阻礙了通道經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級?；A(chǔ)設(shè)施的缺乏主要體現(xiàn)在以下兩方面：

1.通關(guān)所需基礎(chǔ)設(shè)施缺乏。一個口岸的貿(mào)易量決定了一個口岸的興衰，如果一個口岸貿(mào)易量不足，產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級更是無從談起。通關(guān)所需基礎(chǔ)設(shè)施決定了貨物通關(guān)時的效率，進而影響通關(guān)貨物貿(mào)易總量，但目前絕大多數(shù)口岸通關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，例如集裝箱檢查系統(tǒng)及設(shè)備、RFID現(xiàn)場采集控制系統(tǒng)、查驗機器人等。

2.發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的配套基礎(chǔ)設(shè)施缺乏。配套基礎(chǔ)設(shè)施的完善，例如電力保障、污水處理等，才能吸引企業(yè)投資建廠，促進產(chǎn)業(yè)聚集。基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱究其根本在于資金的缺乏，目前發(fā)展口岸資金大多來自政府投資，資金來源渠道單一。

三、通道經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的對策

（一）推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級

通道經(jīng)濟升級轉(zhuǎn)型的核心是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，其關(guān)鍵在于破除單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造多元化的產(chǎn)業(yè)，完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，形成以口岸為中心的區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展綜合體。具體思路是：促進“口岸+”發(fā)展，打造“1+N”（“1”代表 1 個口岸，“N”代表與口岸經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)和周邊區(qū)域數(shù)量）。

1.口岸+產(chǎn)業(yè)加工。目前口岸貨物大多數(shù)是內(nèi)地加工成品，口岸僅僅發(fā)揮一個通道作用。所以應(yīng)該結(jié)合各個口岸優(yōu)勢建設(shè)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及生產(chǎn)基地，發(fā)展產(chǎn)品加工基地，例如貿(mào)易加工型、勞動力密集型、特色資源加工型、保稅加工型等產(chǎn)業(yè)。構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈、細化產(chǎn)業(yè)分工，把單一的通道經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槁涞丶庸?、多元發(fā)展的口岸經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。

2.口岸+邊境旅游。將具有旅游優(yōu)勢的口岸重點打造，發(fā)展邊境旅游產(chǎn)業(yè)，例如中哈阿拉山口 - 烏恰拉爾國際旅游合作區(qū)、中哈塔城—阿拉木圖國際旅游合作區(qū)等重大旅游項目建設(shè)。

3.口岸+邊境貿(mào)易。完善免稅制度，放寬部分標準，支持邊境小額貿(mào)易，向綜合性多元化貿(mào)易提升發(fā)展。建立合理的征稅標準，一方面，將刺激現(xiàn)有的邊民互市產(chǎn)品供給；另一方面，邊民互市貿(mào)易量的擴大將給地區(qū)及政府帶來可觀的稅收效益。

（二）提升政府管理水平

提升政府管理水平，破除路徑依賴，助力通道轉(zhuǎn)型升級，可以采用中醫(yī)學(xué)“固本培元，壯筋健骨”的思路。

1.“固本培元”。“固本培元”就是修煉內(nèi)功，即政府工作人員更新現(xiàn)有觀念，提升管理能力。其實現(xiàn)路徑有三條：一是借助報紙、電視、手機APP等形式，引導(dǎo)全體工作人員更新觀念，比如改變以貿(mào)易額作為衡量口岸發(fā)展水平標準的觀念、改變以通道經(jīng)濟作為口岸發(fā)展模式的觀念等。二是通過參觀經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、組織管理人員到高校進修等多種途徑提升政府工作人員的決策能力、社會資源整合能力、組織協(xié)調(diào)能力等。三是引進更多優(yōu)秀新型人才，他們帶來新的理念和新的知識，能帶動現(xiàn)有人才隊伍整體素質(zhì)的提升。

2.“壯筋健骨”。“壯筋健骨”就是外練筋骨，即行政管理體制改革。原來服務(wù)于“通道經(jīng)濟”的一整套行政管理體制已經(jīng)不能滿足核心區(qū)建設(shè)的需求。行政管理體制改革的核心在于“管少、管好、管活”：政府管理工作應(yīng)該以人為本，減少流程，提升效率，努力通過更少的管理達到更好的效果；同時，在符合相關(guān)國家法律和政策的大框架下敢為人先，靈活管理，推出一系列符合當前發(fā)展趨勢的好政策、“硬”政策，全力解決群眾急、難、愁、盼的問題。在決策規(guī)劃上，一方面要注重長期性、前瞻性、科學(xué)性，通過閱讀、集中學(xué)習(xí)等方式培養(yǎng)管理人員的戰(zhàn)略性眼光，同時聘請相關(guān)優(yōu)秀經(jīng)濟學(xué)家、杰出企業(yè)家參與長期規(guī)劃的制定；另一方面要注重因地制宜。例如巴克圖口岸是經(jīng)哈薩克斯坦通往俄羅斯最近的陸路樞紐，在制定相關(guān)規(guī)劃時應(yīng)該充分考慮俄羅斯輕工業(yè)薄弱的特點，扶持巴克圖口岸輕工業(yè)發(fā)展。

（三）加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

1.交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是通道經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的前提。依托絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)方案中“五大中心”建設(shè)的“交通樞紐中心”計劃，推進公路、鐵路、航空、軌道交通設(shè)施建設(shè)，如中歐鐵路、烏魯木齊航空港等，形成立體化綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)體系，提高綜合交通運輸效率。同時要注重體系化建設(shè)，既要加強新疆與國內(nèi)其他省份聯(lián)系，又要積極推進國家間互聯(lián)互通，提升邊境口岸國際合作水平，最終實現(xiàn)“一帶一路”沿線交通體系的全面融合。

2.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是通道經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。通道經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級實質(zhì)就是完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，而完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級離不開配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。包括傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施：道路、供水、排上下水、供電、通訊、排污、網(wǎng)絡(luò)、地塊自然平，通俗通“七通一平”；新型基礎(chǔ)設(shè)施：通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、算力基礎(chǔ)設(shè)施、科教基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施、智慧能源基礎(chǔ)設(shè)施。

3.通關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是通道經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重點。建設(shè)通關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施分成兩部分，一是引進高新設(shè)備，如集裝箱檢查系統(tǒng)及設(shè)備（H986）、CT機、電子地磅、電子閘門、查驗機器人等；二是完善功能區(qū)，如自動消毒通道、動植物疫病疫情監(jiān)測實驗室、出入境動植物檢疫隔離場、公路口岸出入境旅檢和貨檢通道、公路口岸全天候出入境車體檢查室等。

4.資金充足是通道經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的保證。資金在口岸經(jīng)濟的發(fā)展中必不可少，正如上文提到口岸的發(fā)展資金大部分來自政府投資。在建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)背景下，需要各個口岸積極爭取政府資金的支持，乘著這股核心區(qū)建設(shè)的東風(fēng)，實現(xiàn)自身通道經(jīng)濟的升級轉(zhuǎn)型。除政府資金支持外，社會投資也不可代替。政府可以制定一系列政策與計劃，借助市場機制吸引社會投資，以彌補政府投資不足。

（四）推動數(shù)字經(jīng)濟與通道轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合

1.推進數(shù)字口岸建設(shè)。搭建數(shù)字口岸綜合服務(wù)和監(jiān)管平臺，極大簡化通關(guān)流程，讓客戶足不出戶即可完成海關(guān)申報、鐵路流向變更等手續(xù)，全面壓縮國際聯(lián)運貨物申報到海關(guān)放行時間，使口岸便利化程度和通關(guān)效率得到顯著提升。

2.利用好數(shù)字經(jīng)濟的后發(fā)優(yōu)勢。根據(jù)新疆發(fā)展較為落后的現(xiàn)狀，結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟的工業(yè)化方面的后發(fā)性優(yōu)勢、知識能力方面的后發(fā)性優(yōu)勢，將數(shù)字經(jīng)濟和口岸發(fā)展相融合。大力發(fā)展大數(shù)據(jù)、云計算產(chǎn)業(yè)，推進新疆“天山云谷”核心基地建設(shè)，進而推進口岸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和新疆經(jīng)濟發(fā)展，最終實現(xiàn)經(jīng)濟上的彎道超車。