楊香軍

脫貧攻堅(jiān)已完美收官，困擾我國數(shù)千年之久的絕對貧困得到徹底消除。雖然絕對貧困已經(jīng)消除，但并不意味著貧困問題就此消失。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制。”十九屆五中全會(huì)指出：“十四五期間要建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制，到2035年全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?！?黨的二十大報(bào)告指出要“扎實(shí)推進(jìn)共同富?！薄Ｒ獙?shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的總體目標(biāo)，關(guān)鍵、難點(diǎn)在于低收入人群的增收問題，也就是解決相對貧困問題。因此，研究解決相對貧困問題對于實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、相對貧困的內(nèi)涵

相對貧困概念雛形始于20世紀(jì)四五十年代，西方國家經(jīng)濟(jì)快速增長，社會(huì)福利事業(yè)蓬勃發(fā)展，傳統(tǒng)意義上的貧困問題基本消除。貧困的概念得到拓展，貧困不僅指傳統(tǒng)物質(zhì)上的貧困，還與社會(huì)發(fā)展程度關(guān)聯(lián)起來。在隨后的理論發(fā)展中，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯托弗、英國社會(huì)政策學(xué)家彼得·湯森（Tonson）、英國學(xué)者奧本(Urbain)、美國學(xué)者納拉揚(yáng)(Oppenhenin) 等繼承并進(jìn)一步豐富與發(fā)展了相對貧困理論，他們認(rèn)為相對貧困產(chǎn)生的根源是基本生活資料分配不均，更深層次的因素是社會(huì)資源與社會(huì)權(quán)利的剝奪與缺乏，因而導(dǎo)致窮人在當(dāng)前社會(huì)生活中無法有效正常參與到社會(huì)活動(dòng)之中，從而無法獲得更多的社會(huì)資源，而陷入相對貧困。

長期以來，我國主要致力于絕對貧困的理論與實(shí)踐探索，對相對貧困研究大致始于20世紀(jì)90年代。關(guān)于其概念內(nèi)涵，王世杰的觀點(diǎn)獲學(xué)界較高認(rèn)同：相對貧困指的是個(gè)體或者家庭的收入水平與社會(huì)平均生活水平相比處于一種較低的水平，以至于不能享受較體面的生活與滿足現(xiàn)代生活需求，不能確保子女接受良好的教育等?？傮w而言我國對于相對貧困的研究，主要集中在概念及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上。

二、相對貧困的新特征

較之于絕對貧困，相對貧困主要表現(xiàn)為人口數(shù)量更大，貧困分布更散、致貧因素多樣，返貧風(fēng)險(xiǎn)更高等新特征。

（一）貧困人口數(shù)量更大

我國相對貧困人口規(guī)模要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過絕對貧困人口數(shù)量。從分類來看，其構(gòu)成主要有以下四類：一是已經(jīng)脫貧的絕對貧困人口。從廣義上講，我國打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，很大程度上就是將絕對貧困人口轉(zhuǎn)化為相對貧困人口的過程，2010年我國貧困人口為1.28億，這一部分人當(dāng)前即成為潛在相對貧困人口。二是處在絕對貧困的“邊緣人口”。這部分人口雖然沒有列入建檔立卡貧困戶，但他們的生活水平與貧困戶相差不大，隨時(shí)都有致貧風(fēng)險(xiǎn)。這部分人口雖然沒有統(tǒng)計(jì)，但是卻占有一定比例。三是進(jìn)城的農(nóng)民工。這部分群體他們總體收入雖然比農(nóng)民會(huì)高一些，但是進(jìn)城生活成本也比較高，很多農(nóng)民工由于戶籍等原因難以全面享受城市的公共服務(wù)而增加諸多額外負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年，我國農(nóng)民工總量約2.93億人，其中進(jìn)城農(nóng)民工約1.71億。這些以農(nóng)民工為代表的城市流動(dòng)人口將成為相對貧困的重要組成部分。四是城鄉(xiāng)低收入人群。2021 年，全國居民按人均可支配收入五等份分組，最低收入組8333元，中等偏下組18446元，中等收入組29053元，中等偏上組44949 元，最高收入組85836元。最高收入組是最低收入組的10倍多，最低收入組也將成為相對貧困人群，這部分人口數(shù)量大約為2.82億。四類人群中僅脫貧戶與進(jìn)城農(nóng)民工人口總數(shù)就要超過2.6億人，比2010年絕對貧困人口總量翻了一番。

（二）空間分布更散

相對貧困人口空間分布也發(fā)生較大的改變，分布更為廣泛，更為分散。一方面，在消除絕對貧困階段，貧困人口主要分布于偏僻高遠(yuǎn)山區(qū)，隨著脫貧攻堅(jiān)的深入開展，這些地區(qū)貧困得到極大緩解，雖然貧困現(xiàn)象還在一定程度上存在，但已不是相對貧困人口集中分布區(qū)域，相對貧困人口由連片集中貧困區(qū)域向農(nóng)村地區(qū)廣泛、散點(diǎn)分布。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)還有相當(dāng)一部分群體向城市轉(zhuǎn)移。按照國際上平均75%的城鎮(zhèn)化率，未來15年，還有近2億的農(nóng)村居民要向城市轉(zhuǎn)移。這些農(nóng)村居民，由于受到自身勞動(dòng)技能、知識素質(zhì)的制約，轉(zhuǎn)移到城市也往往只能從事一些技術(shù)性較低和重復(fù)性較強(qiáng)的勞動(dòng)。隨著新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革加速推進(jìn)，這一部分勞動(dòng)力很容易被現(xiàn)代技術(shù)取代失去工作而淪為城市相對貧困者。

（三）貧困維度更廣

絕對貧困主要是收入不足以維持最基本的生活需求，相對貧困不僅是收入貧困問題，還表現(xiàn)為思想貧困、能力貧困、權(quán)利貧困與健康貧困等多種貧困樣態(tài)，貧困維度更廣。有研究顯示，收入貧困與多維貧困的重合度僅為30.62%，這意味著如果僅關(guān)注收入這一指標(biāo)，將遺漏69.38%的其它貧困戶。這就要求進(jìn)入相對貧困階段，貧困治理不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)收入的增長，還要加強(qiáng)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的投入，賦予相對貧困人口更多的諸如經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性等多方面的權(quán)利。

（四）致貧風(fēng)險(xiǎn)更高

相比絕對貧困，相對貧困治理時(shí)間更長，難度也更大，致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)也更高。主要原因在于致貧因素的多元性與復(fù)雜性。從內(nèi)容上看，有技術(shù)分險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等。從成因上看，主要為自身的脆弱性與主觀心理感受，大體可以分四類：一是因自然災(zāi)害、意外事故、重大疾病等造成的突發(fā)性因素；二是因經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、就業(yè)等導(dǎo)致的發(fā)展性因素；三是教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)缺失因素；四是因社會(huì)權(quán)利剝奪、社會(huì)排斥導(dǎo)致難以融入社會(huì)帶來的主觀心理感受?？陀^因素與主觀因素相互交織致使相對貧困致貧風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。

三、解決相對貧困的主要難點(diǎn)

絕對貧困主要是收入貧困，而相對貧困屬于多維貧困，治理起來面臨識別難度大、治理方式難，持續(xù)增收難、內(nèi)生動(dòng)力弱等主要問題。

（一）識別難度大

相比絕對貧困，相對貧困人口的識別難度更大。一是識別的標(biāo)準(zhǔn)難以確定。絕對貧困有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，它是基于國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村入戶調(diào)查，確定維持最基本的食物支出和非食物支出的價(jià)格總和，具有一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)。而相對貧困不僅是經(jīng)濟(jì)收入問題，而且還存在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、公共服務(wù)、社會(huì)融入等多維現(xiàn)象，衡量標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。二是因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，加之多維貧困現(xiàn)象，相對貧困人口識別會(huì)存在更多的人為主觀性。三是相對貧困分布范圍分散。絕對貧困主要分布在農(nóng)村及經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、自然條件比較惡劣的地區(qū)，而相對貧困人口不僅分布在農(nóng)村落后地區(qū)，其它農(nóng)村地區(qū)同樣分布，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城市也同樣分布。這就給相對貧困人口識別帶來了難題。

（二）治理難度大

絕對貧困主要是收入貧困，相對貧困屬于多維貧困。因此，解決相對貧困不能完全按照消除絕對貧困的治理方式與路徑，需要相據(jù)相對貧困人口的特征，綜合教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、生態(tài)、文化等多方面因素，制定多維度貧困治理方案。因而很難在短時(shí)間內(nèi)推出一套可復(fù)制可借鑒的標(biāo)準(zhǔn)方案。絕對貧困主要是因?yàn)榘l(fā)展不充分問題，而相對貧困主要是發(fā)展不均衡問題。絕對貧困對應(yīng)的是全面小康社會(huì)，相對貧困對應(yīng)的是共同富裕。因此，相對貧困治理時(shí)間將更長，治理難度更大。再加上我國人口老齡化加速與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，老齡人口致貧返貧與低技術(shù)性產(chǎn)業(yè)工人失業(yè)致貧，將嚴(yán)重考驗(yàn)我國解決相對貧困的能力和水平。

（三）持續(xù)增收難

持續(xù)增收是消除絕對貧困的核心指標(biāo)，也是解決相對貧困最重要的方面。脫貧攻堅(jiān)期，增加農(nóng)民收入主要是通過三方面：產(chǎn)業(yè)扶貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村旅游扶貧。相對貧困治理同樣也要在這些方面重點(diǎn)發(fā)力。然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前這些方面的作法并不如人意。例如，產(chǎn)業(yè)扶貧方面，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)集中在種養(yǎng)植初級環(huán)節(jié)，盲目跟風(fēng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化嚴(yán)重，“一哄而上”“一哄而散”。有的盲目追求規(guī)模效應(yīng)，不顧市場取向，產(chǎn)品滯銷。扶貧車間，大多數(shù)為簡單加工，規(guī)模小、技術(shù)低、很難成為當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)村旅游方面，鄉(xiāng)村旅游資源與民俗文化挖掘不夠，呈現(xiàn)“小、散、弱”的局面，帶動(dòng)力不強(qiáng)。解決相對貧困問題，仍需在這些方面深度發(fā)力，使其成為帶動(dòng)貧困人口持續(xù)增收的重要路徑。

（四）內(nèi)生動(dòng)力弱

激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力是脫貧的關(guān)鍵。脫貧攻堅(jiān)期間，為如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，通過各種超常規(guī)方式，精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了脫貧，但也增加了部分貧困戶的思想依賴。部分貧困戶雖然脫了貧，卻沒有掌握脫貧的技能，一旦駐村工作隊(duì)撤離，扶貧政策淡出，有些貧困地區(qū)就有可能陷入原來那種無人干事，不會(huì)干事的狀態(tài)，不少脫貧戶又可能要陷入貧困。在相對貧困治理階段，一定加強(qiáng)相對貧困人口的思想教育，引導(dǎo)他們“要我脫貧”向“我要脫貧”轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)脫貧內(nèi)生動(dòng)力。但是，由于長時(shí)間的影響，要實(shí)現(xiàn)貧困人口思想意識的轉(zhuǎn)變無疑是長期的、緩慢的過程，這對解決相對貧困也是一個(gè)難題。

四、構(gòu)建解決相對貧困的長效機(jī)制

與絕對貧困治理相比，相對貧困治理所處的時(shí)代背景、空間分布與治理方式都發(fā)生了改變，相對貧困的多維性與動(dòng)態(tài)性決定了其治理的長期性與復(fù)雜性。因此，解決相對貧困要根據(jù)其新的表現(xiàn)特征與治理難點(diǎn)基礎(chǔ)上，結(jié)合共同富裕的遠(yuǎn)景目標(biāo)，構(gòu)建起一套系統(tǒng)的、科學(xué)的相對貧困治理長效機(jī)制。

（一）界定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，建立準(zhǔn)確識別機(jī)制

準(zhǔn)確識別相對貧困人口，前提是科學(xué)界定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。綜合國外權(quán)威機(jī)構(gòu)及發(fā)達(dá)國家作法，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展實(shí)際，我國的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)宜采取社會(huì)平均收入中位數(shù)的一定比例作為貧困標(biāo)準(zhǔn)線，考慮到剛剛?cè)婷撠殻撠毣A(chǔ)還不牢固，“十四五”期間可以社會(huì)居民收入中位數(shù)的40%作為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。按專家測算，如按此標(biāo)準(zhǔn)，2021年農(nóng)村貧困人口約10555萬人，貧困發(fā)生率為9.3%，城鎮(zhèn)貧困人口約2678萬人，貧困發(fā)生率約6.4%，總計(jì)約13233萬人，總的貧困發(fā)生率約9.6%，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)較符合當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，它既不會(huì)過高地提高貧困標(biāo)準(zhǔn)而造成大量貧困人口的存在，也客觀反映了根據(jù)當(dāng)前收入變動(dòng)趨勢未來貧困人口的數(shù)量。

（二）加強(qiáng)公共服務(wù)建設(shè)，構(gòu)建防貧機(jī)制

公共服務(wù)缺失是導(dǎo)致農(nóng)村貧困人口致貧、返貧的重要原因。構(gòu)建完善的公共服務(wù)體系能有效提升低收入群體發(fā)展機(jī)會(huì)，降低致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)。一是加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村基本公共服務(wù)的財(cái)政投入力度，重點(diǎn)加強(qiáng)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障建設(shè)。二是加大城市對欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村公共服務(wù)人才的支援力度。鼓勵(lì)城市農(nóng)技、教師、醫(yī)務(wù)等人員到農(nóng)村地區(qū)交流服務(wù)，對這些志愿人員在職稱晉升與待遇上得到一定照顧。成立欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)基金，用于補(bǔ)助欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)人員待遇，使之明顯高于原來工作。三是加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)及農(nóng)村的信息技術(shù)建設(shè)，通過遠(yuǎn)程技術(shù)可以讓農(nóng)村地區(qū)享受到城市的優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)，以彌補(bǔ)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距。

（三）拓寬增收渠道，構(gòu)建持續(xù)增收機(jī)制

提高貧困人口收入水平是消除絕對貧困的關(guān)鍵，同時(shí)也是解決相對貧困最重要的環(huán)節(jié)，只有讓相對貧困群體獲得穩(wěn)定持續(xù)的收入，并且收入增速高于中、高收入群體，才能有效緩解相對貧困。一是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)等益貧性產(chǎn)業(yè)。發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相較第二、三產(chǎn)業(yè)減貧效果更明顯，吸納低收入人口就業(yè)更多，帶動(dòng)力更強(qiáng)。依據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)資源稟賦，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，謹(jǐn)防盲目跟風(fēng)，同質(zhì)化發(fā)展。完善產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓各產(chǎn)業(yè)鏈條上的小農(nóng)能分享更大的經(jīng)濟(jì)利益。二是促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和開發(fā)就業(yè)崗位。大力促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，加大對低收入農(nóng)民的技能培訓(xùn)，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。同時(shí)創(chuàng)造一些保潔、護(hù)林、義工、看守等公益性崗位，吸納一些低收入農(nóng)民本地就業(yè)。三增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性收入。深化農(nóng)村林地、農(nóng)地、宅基地改革，盤活農(nóng)民“三塊地”，喚醒農(nóng)村沉睡土地資源，通過“土地變資本”“土地變股份”“土地變租金”等多種形式，讓土地成為推動(dòng)農(nóng)民持續(xù)增收和就業(yè)的源源動(dòng)力。加強(qiáng)禁止開發(fā)區(qū)及限制開發(fā)區(qū)等生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付支力度，提高農(nóng)民的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓“綠水青山”變成“金山銀山”，讓農(nóng)民成為生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的受益者。

（四）堅(jiān)持扶智與扶志相結(jié)合，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制

解決相對貧困一定要將“幫扶外力”與“內(nèi)生動(dòng)力”統(tǒng)一起來，發(fā)揮貧困群眾的“內(nèi)生動(dòng)力”。一是要加強(qiáng)思想教育。弘揚(yáng)正確勞動(dòng)價(jià)值觀，樹立“勞動(dòng)光榮，懶惰可恥”的理念，激發(fā)社會(huì)積極向上的社會(huì)風(fēng)氣。二是調(diào)整幫扶方式。在消除絕對貧困階段，由于時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，一些地方干部承但過多的幫扶任務(wù)，而出現(xiàn)“農(nóng)民在看，干部在干”的現(xiàn)象。在解決相對貧困階段，要將各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目建設(shè)后續(xù)事宜交給群眾，由他們自己承擔(dān)發(fā)展家園、脫貧致富的重任。三是獎(jiǎng)懲并舉。對于積極參加勞動(dòng)，實(shí)際就業(yè)的貧困對象，要進(jìn)行正面宣傳，同時(shí)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。對于那些有勞動(dòng)能力而拒絕就業(yè)的貧困戶，要提出嚴(yán)厲批評及公示，同時(shí)也可以分階段取消各種撫恤、優(yōu)待、慰問，直至參加勞動(dòng)。

（五）對接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立與鄉(xiāng)村振興的銜接機(jī)制

新發(fā)展階段，相對貧困治理要融入到鄉(xiāng)村振興這個(gè)大背景下去推進(jìn)，在鄉(xiāng)村振興中解決相對貧困，在解決相對貧困中促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與相對貧困治理相互促進(jìn)，相互提升。一是要實(shí)現(xiàn)工作機(jī)制相銜接。從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，中央都提出“中央統(tǒng)籌，省負(fù)總責(zé)，市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，解決相對貧困是一項(xiàng)長期工作和經(jīng)常性任務(wù)，也要按照這一工作機(jī)制，層層落實(shí)責(zé)任，做到有序分工合作。二是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)相銜接。鄉(xiāng)村振興與解決相對貧困最終目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)共同富裕，要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！笨偰繕?biāo)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興與解決相對貧困，把解決相對貧困作為鄉(xiāng)村振興的優(yōu)先任務(wù)和重點(diǎn)工作。三是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺與產(chǎn)業(yè)扶貧的銜接機(jī)制。鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決相對貧困的關(guān)鍵也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要在產(chǎn)業(yè)扶貧的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺，在產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展中推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧，探索產(chǎn)業(yè)興旺與產(chǎn)業(yè)扶貧的銜接機(jī)制，從而帶動(dòng)群眾尤其是低收入人群持續(xù)增收。

消除絕對貧困是一場攻堅(jiān)戰(zhàn)，解決相對貧困則是一場持久戰(zhàn)。解決相對貧困要在國家治理現(xiàn)代化體系之下建立一種科學(xué)的、常態(tài)的長效機(jī)制。解決相對貧困并不是要消除相對貧困，而是要通過長效機(jī)制將相對貧困規(guī)?？刂圃谝粋€(gè)合理區(qū)間，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。