劉長(zhǎng)興

(華南理工大學(xué)法學(xué)院,廣東 廣州 510006)

引論

法律責(zé)任是環(huán)境法律制度的重要組成部分,在推進(jìn)環(huán)境法律體系化、[1]P83編纂環(huán)境法典的過程中,環(huán)境法律責(zé)任的體系化也是一個(gè)重要課題。雖然環(huán)境侵權(quán)責(zé)任至今還是環(huán)境法所關(guān)注的重點(diǎn),但現(xiàn)行環(huán)境法律中規(guī)定的主要是行政管理制度,其中的法律責(zé)任主要是行政法律責(zé)任;已經(jīng)納入全國(guó)人大立法規(guī)劃的環(huán)境法典編纂也被定位于“行政立法領(lǐng)域”,①其法律責(zé)任設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)以行政法律責(zé)任為主。而且民事責(zé)任和刑事責(zé)任都是以個(gè)體責(zé)任為核心,都以找到明確的責(zé)任承擔(dān)者為前提,這一前提在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)遭受了極大的挑戰(zhàn)。[2]P45環(huán)境法律責(zé)任的重心應(yīng)當(dāng)是行政法律責(zé)任,其體系化的重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)當(dāng)是環(huán)境行政法律責(zé)任的體系化。

環(huán)境行政法律責(zé)任的體系化目前還面臨諸多問題。首先,環(huán)境法律責(zé)任的定性模糊導(dǎo)致環(huán)境行政法律責(zé)任與其他法律責(zé)任的關(guān)系復(fù)雜難辨。環(huán)境法被認(rèn)為是公法與私法融合的綜合性部門法,環(huán)境法律責(zé)任的綜合性也經(jīng)常被強(qiáng)調(diào),[3]P42這導(dǎo)致各種法律責(zé)任之間的界限模糊,環(huán)境行政法律責(zé)任與其他法律責(zé)任的關(guān)系也不清晰,特別是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)刃滦头韶?zé)任被認(rèn)為具有公私法融合的特性,[4]P169-189環(huán)境行政法律責(zé)任體系的外部關(guān)系成為首先需要解決的問題,與此直接相關(guān)的是環(huán)境行政法律責(zé)任的范圍問題,例如生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是否屬于行政法律責(zé)任就存在爭(zhēng)議。[5]P92其次,環(huán)境行政法律責(zé)任與行政法律責(zé)任的關(guān)系也存在疑問,即行政法律責(zé)任的一般規(guī)則與環(huán)境法中行政法律責(zé)任之間的定位、銜接等還存在理論爭(zhēng)議,立法上也不夠清晰,環(huán)境行政法律責(zé)任需要在遵循一般規(guī)則與體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)特殊性之間保持平衡,但如何把握是仍未解決的問題。再次,環(huán)境行政法律責(zé)任包括行政相對(duì)人、行政主體及其工作人員的責(zé)任,不同主體的法律責(zé)任之間如何協(xié)調(diào)配合也并非不言自明,特別是環(huán)境行政的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制特征[6]P26要求多元的合作,行政法律關(guān)系中不同主體的義務(wù)配置具有特殊性,對(duì)應(yīng)的責(zé)任也需要相應(yīng)調(diào)整,而如何調(diào)整還未形成比較廣泛的共識(shí)。最后,作為環(huán)境法律體系化之最高形式,環(huán)境法典編纂中還需要綜合、深化考慮上述問題,準(zhǔn)確把握應(yīng)然與實(shí)然的關(guān)系,[7]P7以形成相對(duì)合理的環(huán)境行政法律責(zé)任的法典編排方案,并與行政法律責(zé)任相關(guān)法律銜接、為行政法規(guī)和地方立法中的環(huán)境行政法律責(zé)任制度提供規(guī)范依據(jù)和設(shè)計(jì)指引,而這一點(diǎn)在環(huán)境法典編纂研究中還未得到充分重視,還未形成獲得廣泛認(rèn)可的環(huán)境法典之行政法律責(zé)任制度設(shè)計(jì)方案。在此背景下,無論是從實(shí)質(zhì)上推進(jìn)環(huán)境法律體系化、環(huán)境行政法律責(zé)任制度的體系化,還是要在立法形式上完成環(huán)境法典編纂的目標(biāo),都需要對(duì)環(huán)境行政法律責(zé)任進(jìn)行更深入的分析,對(duì)上述諸多問題進(jìn)行回應(yīng)或者回答。本文將環(huán)境行政法律責(zé)任制度實(shí)質(zhì)上體系化、形式上法典化的問題結(jié)合起來討論,從制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā),對(duì)不同主體、不同類型的環(huán)境行政法律責(zé)任及其體系化問題進(jìn)行分析,進(jìn)而提出環(huán)境行政法律責(zé)任體系化的思路以及法典化的初步設(shè)想,為環(huán)境法典編纂中環(huán)境行政法律責(zé)任制度的編排提供參考。

一、環(huán)境行政法律責(zé)任的體系化需求與結(jié)構(gòu)

行政法的基本目標(biāo)是維護(hù)公共利益和公共秩序,即“保障公共利益最大化”,[8]P139環(huán)境行政法的目標(biāo)更具體為維護(hù)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公共利益和公共秩序,以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的最大化。在環(huán)境行政的基本框架下,行政法律責(zé)任的功能主要是懲戒違法行為、維護(hù)公共利益、保障環(huán)境法的實(shí)施?；诖?環(huán)境行政法律責(zé)任的體系化需求來自于相互關(guān)聯(lián)的兩個(gè)方面,一是適應(yīng)環(huán)境行政法律義務(wù)的體系化要求,針對(duì)違法行為設(shè)計(jì)全面、妥當(dāng)?shù)呢?zé)任規(guī)則;二是回應(yīng)環(huán)境行政法律實(shí)施的現(xiàn)實(shí)要求,即公平、公正的責(zé)任設(shè)置和追究機(jī)制?；貞?yīng)上述需求的環(huán)境行政法律責(zé)任需要按照義務(wù)性質(zhì)、主體類型的不同合理安排責(zé)任方式及其體系結(jié)構(gòu)。

(一)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與環(huán)境行政法律義務(wù)的體系化

環(huán)境法產(chǎn)生于法律應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的過程中,以環(huán)境保護(hù)為基本目標(biāo),或者可以說,環(huán)境保護(hù)目標(biāo)就是環(huán)境法的目標(biāo),是環(huán)境行政要去實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)首先是一個(gè)整體性概念,人與自然和諧共生是環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)的最高目標(biāo),并可具體化為主要污染物排放總量持續(xù)減少、生態(tài)安全屏障更加牢固、城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善等近期目標(biāo),以及廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式、生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)等遠(yuǎn)景目標(biāo)。[9]P46提出環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是為了“人民生活更加美好”、保護(hù)環(huán)境權(quán),但其實(shí)現(xiàn)需要社會(huì)行為規(guī)范的全面更新,本質(zhì)上是對(duì)人的行為施加環(huán)境保護(hù)義務(wù)。反映在法律上,除了個(gè)體層面不得污染環(huán)境、破壞生態(tài)、侵權(quán)他人權(quán)益的義務(wù)之外,主要體現(xiàn)為環(huán)境保護(hù)的國(guó)家義務(wù)和政府責(zé)任;[10]P107-119后者主要在環(huán)境行政法律關(guān)系中進(jìn)行義務(wù)配置,包括政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)和行政相對(duì)人的環(huán)境保護(hù)義務(wù),是為環(huán)境行政法律義務(wù)。對(duì)該義務(wù)的違反通常需要承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任,嚴(yán)重的違反可能需要承擔(dān)刑事法律責(zé)任。②

環(huán)境行政法要從制度上保障環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),需要圍繞該目標(biāo)進(jìn)行行政法律義務(wù)的系統(tǒng)配置。一是政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)的明確化和體系化。政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)根源于國(guó)家的環(huán)境保護(hù)義務(wù),是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的主要依憑。因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)目標(biāo)本質(zhì)上是公共利益保護(hù)目標(biāo),需要政府公權(quán)力的強(qiáng)制保障。在立法上已經(jīng)確認(rèn)地方政府的環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制的基礎(chǔ)上,需要進(jìn)一步明確各級(jí)政府以及生態(tài)環(huán)境等相關(guān)主管部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé),包括基于環(huán)境目標(biāo)的環(huán)境管制措施、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、環(huán)境執(zhí)法等具體義務(wù),形成保障環(huán)境保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)體系。二是行政相對(duì)人環(huán)境保護(hù)義務(wù)的具體化和體系化?；诜傻闹苯右?guī)定或者對(duì)應(yīng)于政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)的履行,行政相對(duì)人負(fù)有直接的環(huán)境污染防治等義務(wù),以及間接的接受政府環(huán)境管理例如提供環(huán)境信息等義務(wù)。企業(yè)的違法排污是環(huán)境污染和破壞的直接原因,行政相對(duì)人違反管制要求是政府環(huán)境管理目標(biāo)難以達(dá)成的重要原因,因此可以說,環(huán)境行政相對(duì)人的義務(wù)覆蓋面和系統(tǒng)性決定著環(huán)境保護(hù)目標(biāo)能否以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)。 環(huán)境行政法律義務(wù)的履行除了依賴行政法律關(guān)系主體的主動(dòng)作為、監(jiān)督或者壓力下被動(dòng)作為以及主體間的強(qiáng)制之外,還在很大程度上需要依賴法律責(zé)任制度的威懾和保障,其中第一層面是環(huán)境行政法律責(zé)任,然后才涉及環(huán)境刑事法律責(zé)任。在此意義上,環(huán)境行政法律責(zé)任的體系化要對(duì)應(yīng)于環(huán)境行政法律義務(wù)的體系化,根據(jù)環(huán)境行政法律義務(wù)的不同類型設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)男姓韶?zé)任,才能保證環(huán)境行政的順利施行、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

(二)環(huán)境行政法律責(zé)任的分散立法與執(zhí)法困難

雖然近年來我國(guó)環(huán)境立法的體系化發(fā)展方向日益明確,[11]P55-70但是對(duì)照上述環(huán)境行政法律義務(wù)和責(zé)任的體系化要求觀察現(xiàn)行立法和執(zhí)法實(shí)踐,可以發(fā)現(xiàn)其與體系化目標(biāo)還存在比較大的差距,這已經(jīng)造成了環(huán)境行政執(zhí)法面臨諸多困難而且效果難以達(dá)到預(yù)期。從這個(gè)角度來看,環(huán)境行政法律責(zé)任的體系化也是盡快完善環(huán)境立法與改進(jìn)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需要。

我國(guó)環(huán)境立法采用分散立法模式,目前有三十多部法律通常被認(rèn)為屬于環(huán)境法律,包括作為環(huán)境保護(hù)基本法的《環(huán)境保護(hù)法》以及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等綜合性單行法、《水污染防治法》等污染防治單行法、《水法》等自然資源保護(hù)單行法、《電力法》等能源法和其他相關(guān)法,這些法律都在某種程度上致力于推進(jìn)環(huán)境保護(hù),但所關(guān)注的重點(diǎn)各不相同甚至包括非環(huán)境保護(hù)目標(biāo),而且制定于不同的年代,制度的碎片化嚴(yán)重、相互協(xié)調(diào)性較差,導(dǎo)致環(huán)境法律規(guī)范較傳統(tǒng)的部門法律體系在外在形式上更為分散與去中心化。[12]P42規(guī)定于這些法律中的環(huán)境法律責(zé)任規(guī)則也缺乏銜接和協(xié)調(diào),規(guī)范設(shè)計(jì)模式、范圍甚至法律責(zé)任方式都存在差別,其中環(huán)境民事法律責(zé)任有《民法典》或者之前的《侵權(quán)責(zé)任法》的基本規(guī)定作為依據(jù),環(huán)境刑事責(zé)任基本上需要引致到《刑法》的規(guī)定,協(xié)調(diào)性問題還不太突出;而環(huán)境行政法律責(zé)任雖有《行政處罰法》等基本制度規(guī)定,但是由于與《行政處罰法》的位階相同、出臺(tái)時(shí)間不一甚至差距較大、行政法律責(zé)任形式多樣等原因,各環(huán)境立法的行政法律責(zé)任規(guī)定之間存在較多的不一致、不統(tǒng)一乃至相互沖突,即使作為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的行政法律責(zé)任也難以發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境法律、法規(guī)中行政法律責(zé)任規(guī)定的作用,環(huán)境行政法律責(zé)任規(guī)則分散特征突出、協(xié)調(diào)性不足的問題比較突出。

這一立法問題給環(huán)境行政執(zhí)法帶來了困難,不僅是法律適用上的沖突經(jīng)常出現(xiàn),而且分散型執(zhí)法與生態(tài)環(huán)境問題公共性的矛盾也引發(fā)了治理困境。[13]P121有學(xué)者提出了構(gòu)建整體主義執(zhí)法體制的對(duì)策,[14]P131與之相應(yīng)的也需要環(huán)境法律責(zé)任體系化,通過責(zé)任的分層次、類型化和體系化設(shè)計(jì),與整體立場(chǎng)、合理劃分的執(zhí)法權(quán)相配合,才能從根本上解決環(huán)境行政執(zhí)法所面臨的問題。

(三)環(huán)境行政法律責(zé)任的體系結(jié)構(gòu)

從以上兩個(gè)方面給環(huán)境行政法律責(zé)任提出的體系化需求要落實(shí)到特定的體系結(jié)構(gòu)中。首先,環(huán)境行政法律責(zé)任的體系結(jié)構(gòu)要基于環(huán)境行政法的基本結(jié)構(gòu),按照環(huán)境行政法律制度實(shí)施的責(zé)任保障需求來設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律責(zé)任,從而呈現(xiàn)出環(huán)境行政法律責(zé)任與環(huán)境行政法的體系對(duì)應(yīng)性。當(dāng)然,要超越按照環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行劃分的形式上的對(duì)應(yīng)性,對(duì)不同類型法律制度分別設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)則,從法律責(zé)任層次、責(zé)任方式、責(zé)任大小等不同角度體現(xiàn)法律責(zé)任保障法律制度實(shí)施的功能,將環(huán)境行政法律責(zé)任的體系化作為環(huán)境法體系化的重要方面進(jìn)行統(tǒng)一考慮。

其次,環(huán)境行政法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)定位于違反行政法律義務(wù)的責(zé)任。環(huán)境法律責(zé)任的創(chuàng)新傾向已經(jīng)導(dǎo)致了基本概念的使用混亂,政治責(zé)任、道德責(zé)任、法律義務(wù)都可能被冠以“法律責(zé)任”之名,這無助于環(huán)境法律責(zé)任的科學(xué)設(shè)置和保障環(huán)境法的實(shí)施。應(yīng)當(dāng)基于“義務(wù)-責(zé)任”框架來界定環(huán)境法律責(zé)任,即在嚴(yán)格意義上將法律責(zé)任界定為“違法者在法律上必須受到懲罰或者必須作出賠償”,[15]P84也就是違反法律義務(wù)而必須承擔(dān)的不利法律后果。環(huán)境行政法律責(zé)任的基本定位也是違反行政法律義務(wù)導(dǎo)致的不利法律后果,其體系化首先要處理好與相關(guān)責(zé)任如政治責(zé)任等的關(guān)系,其次要區(qū)分不同類型的法律責(zé)任進(jìn)行結(jié)構(gòu)再造。

再次,環(huán)境行政法律責(zé)任需要深入到環(huán)境行政法律關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)來完成體系構(gòu)造。所調(diào)整的法律關(guān)系的類型決定著環(huán)境行政法律制度的類型,法律關(guān)系的內(nèi)容特別是義務(wù)決定著責(zé)任設(shè)置的需求,因此,不管從環(huán)境法律制度的實(shí)施需求出發(fā),還是從“義務(wù)-責(zé)任”的基本框架出發(fā),環(huán)境行政法律責(zé)任的設(shè)計(jì)都要立足于環(huán)境行政法律關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)。行政法律關(guān)系是行政主體與行政相對(duì)人及行政第三人之間構(gòu)成的各種法律關(guān)系,[16]P22其中行政主體與行政相對(duì)人承擔(dān)的義務(wù)存在明顯區(qū)別,而行政第三人僅在特殊情況下有一定的權(quán)利義務(wù)。環(huán)境行政法律責(zé)任因此區(qū)分為行政主體的法律責(zé)任——主要是職責(zé)不履行或者不當(dāng)履行的責(zé)任即政府的行政法律責(zé)任,以及行政相對(duì)人的責(zé)任——主要是行政處罰責(zé)任。在內(nèi)部行政關(guān)系納入法律調(diào)整的前提下,行政主體的公職人員違法需要接受相應(yīng)的行政處分。因此,按主體不同,行政法律責(zé)任包括行政主體的責(zé)任、行政相對(duì)人的責(zé)任以及行政主體公職人員的責(zé)任。

環(huán)境法典中的環(huán)境行政法律責(zé)任制度設(shè)計(jì)要在上述框架下考慮現(xiàn)行法的規(guī)定?，F(xiàn)行環(huán)境法律對(duì)行政主體的公職人員、行政相對(duì)人的責(zé)任有較多的規(guī)定,但對(duì)于行政主體的責(zé)任規(guī)定相對(duì)欠缺,特殊情況下可以依據(jù)《國(guó)家賠償法》等追究相應(yīng)責(zé)任。當(dāng)然,現(xiàn)行環(huán)境法制度是否應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境法典需要具體考量,[17]P124環(huán)境法典中的行政法律責(zé)任制度要在對(duì)現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定進(jìn)行總結(jié)提煉的基礎(chǔ)上,按照環(huán)境行政法律責(zé)任體系化的內(nèi)在要求,考慮環(huán)境法典的外部關(guān)系和內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理編排。以下按照責(zé)任主體的不同分別討論環(huán)境行政法律責(zé)任的體系化思路以及相應(yīng)的環(huán)境法典制度設(shè)計(jì)問題。

二、政府行政法律責(zé)任的體系化與法典選擇

環(huán)境保護(hù)是現(xiàn)代政府職責(zé)的重要方面,在生態(tài)文明建設(shè)中甚至可以說是最重要的職責(zé)。政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)是基于社會(huì)應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的整體需要,起源于政府作為公共利益維護(hù)者的政治責(zé)任或者說憲法上的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)。由于政府職責(zé)的政治性,將職責(zé)履行不當(dāng)?shù)暮蠊鞔_為法律上的責(zé)任存在困難,但從法律上明確職責(zé)內(nèi)容、將其轉(zhuǎn)化為政治法律責(zé)任[18]P83仍有必要,而且對(duì)特定情形可以規(guī)定明確的法律責(zé)任。環(huán)境法典中的政府責(zé)任設(shè)計(jì)不應(yīng)當(dāng)拘泥于典型的法律責(zé)任方式,可適當(dāng)擴(kuò)大范圍明確政府的多種法律責(zé)任。

(一)政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)的法定化

生態(tài)文明建設(shè)是政府的政治責(zé)任,[19]P91具體來說就是要政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職責(zé),③法律上要做的是對(duì)政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定,以法定化形式確定職責(zé)內(nèi)容、履行要求等,使其成為可操作、可預(yù)期的制度規(guī)范,實(shí)現(xiàn)從政治責(zé)任向法律義務(wù)[20]P140的轉(zhuǎn)化。

實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)需要政府承擔(dān)多項(xiàng)職責(zé),結(jié)合現(xiàn)行法律規(guī)定來看,主要有以下幾方面:一是政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》增加的第6條第2款明確規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”,中央政府本身也將環(huán)境質(zhì)量維持作為環(huán)境保護(hù)的最重要目標(biāo)。政府承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的根本保障,也是其他政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)的基礎(chǔ),具有最強(qiáng)的政治性。二是環(huán)境治理責(zé)任。對(duì)于已經(jīng)受到污染或破壞的環(huán)境,政府有采取措施進(jìn)行治理的責(zé)任。在制度上,上世紀(jì)末開始不少國(guó)家的環(huán)境法已經(jīng)將環(huán)境修復(fù)規(guī)定為一項(xiàng)基本原則或者重要法律義務(wù);2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確了環(huán)境修復(fù)制度、環(huán)境綜合整治制度等,其中包括政府的環(huán)境修復(fù)等治理責(zé)任。三是生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。生態(tài)補(bǔ)償是環(huán)境保護(hù)的成本收益不匹配情形下的利益再平衡機(jī)制,主要是環(huán)境公共利益的補(bǔ)償與平衡,政府作為公共利益的代表應(yīng)當(dāng)在其中發(fā)揮關(guān)鍵作用?！董h(huán)境保護(hù)法》第31條在規(guī)定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的同時(shí),明確了政府對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付責(zé)任、落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的責(zé)任、政府間協(xié)商進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任等。四是環(huán)境信息責(zé)任。政府的環(huán)境決策和個(gè)體的環(huán)境行為都高度依賴環(huán)境信息,《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、信息公開制度等,其中包括了政府進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)、調(diào)查和收集環(huán)境信息并發(fā)布重大環(huán)境信息的責(zé)任。這些責(zé)任主要是需要政府積極作為的職責(zé),本質(zhì)上是政府的政治責(zé)任、形式可以或者已經(jīng)表達(dá)為政府的法定義務(wù)。

另外,政府還承擔(dān)繁多的具體環(huán)境管理職責(zé),包括環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染物總量控制、環(huán)境許可以及環(huán)境檢查和執(zhí)法等,這些職責(zé)通常是履行前述環(huán)境質(zhì)量責(zé)任等的工具性措施,基本上已經(jīng)通過法律、法規(guī)明確在具體的環(huán)境行政管理制度中,對(duì)于職責(zé)內(nèi)容、行使程序等都有相對(duì)清晰、可操作的規(guī)定,并且多數(shù)可以對(duì)應(yīng)于行政相對(duì)人的義務(wù),是更典型意義上的政府法定義務(wù),具有直接的法律強(qiáng)制性,對(duì)其違反可能直接導(dǎo)致法律責(zé)任。

(二)政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)的履行與責(zé)任追究

由上述分析可見,法律上規(guī)定的政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)從性質(zhì)上可以分為兩大基本類型:一是政治性的環(huán)境保護(hù)職責(zé),即政府的環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任,基于對(duì)政府政治責(zé)任的法律規(guī)定而在形式上表現(xiàn)為法定職責(zé)或者說法定義務(wù);二是強(qiáng)制性的環(huán)境保護(hù)職責(zé),即具有法律上強(qiáng)制力、需要政府嚴(yán)格依法履行的環(huán)境保護(hù)職責(zé),本質(zhì)上具有法律強(qiáng)制性特征,是真正的法定政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)和義務(wù)。二者雖然在法律表現(xiàn)形式上相似,但是法律強(qiáng)制性不同,對(duì)二者的履行要求以及對(duì)應(yīng)的不履行或者履行不當(dāng)?shù)呢?zé)任也有區(qū)別。

政治性的環(huán)境保護(hù)職責(zé)主要依賴政府的積極主動(dòng)作為,即依法采取各種法律措施或者政策措施來實(shí)現(xiàn)職責(zé)的要求,例如維持環(huán)境質(zhì)量即為履行了環(huán)境質(zhì)量責(zé)任,給予生態(tài)保護(hù)地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付即為履行了生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。由于在本質(zhì)上是政治責(zé)任,此類政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)的不履行在實(shí)踐中不太可能發(fā)生,其不當(dāng)履行的直觀表現(xiàn)是效果未達(dá)到預(yù)期,通常只能通過政治問責(zé)等方式追究責(zé)任,除非其中的具體法律措施采用不當(dāng)甚至違法,否則在法律上進(jìn)行責(zé)任追究的空間有限。當(dāng)然,環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任之間存在耦合關(guān)系,[21]P129-130政治性的環(huán)境保護(hù)職責(zé)不履行也可能導(dǎo)致直接的法律后果,例如環(huán)境信息責(zé)任的不履行就可以依法強(qiáng)制進(jìn)行糾正,但往往需要更具體的制度規(guī)定作為直接依據(jù),也就是說存在政治性環(huán)境保護(hù)職責(zé)的法律轉(zhuǎn)化問題。強(qiáng)制性的環(huán)境保護(hù)職責(zé)具有更明確的法律屬性,是政府必須依法履行且裁量空間有限的法定職責(zé),不履行法定職責(zé)構(gòu)成行政不作為,可能需要承擔(dān)賠償?shù)炔焕蠊?[22]P113不完全履行、不當(dāng)履行法定職責(zé)同樣構(gòu)成行政違法,需要綜合考慮作為義務(wù)、行政資源配置情況等多種因素評(píng)價(jià)政府的履職可能性并確定其責(zé)任,[23]P39包括可能的賠償責(zé)任以及程序性責(zé)任等。

因此,盡管都是法律規(guī)定的政府環(huán)境保護(hù)職責(zé),但是因其根本性質(zhì)不同、法律上的履行要求不同,違反職責(zé)所導(dǎo)致的責(zé)任亦存在差異,政治性的環(huán)境保護(hù)職責(zé)之違反原則上僅承擔(dān)政治問責(zé)等責(zé)任,而強(qiáng)制性的環(huán)境保護(hù)職責(zé)需要落實(shí)到具體的環(huán)境行政管理制度中,對(duì)其違反通常要承擔(dān)相應(yīng)的不利后果,包括承擔(dān)行政賠償責(zé)任、采取補(bǔ)救措施等。

(三)政府的環(huán)境損害補(bǔ)償責(zé)任

既然環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是政府的基本環(huán)境保護(hù)職責(zé),那么進(jìn)一步的問題是如果環(huán)境污染或者破壞導(dǎo)致了人身損害或者財(cái)產(chǎn)損害,而且環(huán)境污染者和破壞者不明或者無法承擔(dān)責(zé)任時(shí),政府是否承擔(dān)補(bǔ)償性責(zé)任?政府的環(huán)境損害補(bǔ)償責(zé)任是相對(duì)特殊的責(zé)任形態(tài)。上述政治問責(zé)、行政賠償以及采取補(bǔ)救措施等責(zé)任在環(huán)境行政領(lǐng)域有一定的特殊性,但基本上可以通過一般性制度途徑進(jìn)行追究,環(huán)境法律上對(duì)其進(jìn)行規(guī)定的意義在于明確具體的需要追究責(zé)任的情形。而在相對(duì)獨(dú)立的意義上,政府的環(huán)境行政法律責(zé)任主要是對(duì)環(huán)境損害的行政補(bǔ)償責(zé)任,[24]P231-240區(qū)別于通常的行政賠償責(zé)任,在現(xiàn)行法中并未規(guī)定但有必要在環(huán)境法典中進(jìn)行規(guī)定。

環(huán)境損害的成因復(fù)雜、損害后果特別是人身損害后果有可能非常嚴(yán)重,在污染者不能承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí),政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)受害者的補(bǔ)償責(zé)任。這一方面是基于政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任,即環(huán)境損害是政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任以及具體環(huán)境監(jiān)管職責(zé)履行不力的后果,政府進(jìn)行補(bǔ)償有其正當(dāng)性;另一方面是基于政府對(duì)重大基本權(quán)利損害的兜底性救濟(jì)義務(wù),即在侵權(quán)賠償對(duì)受害人的重大損害救濟(jì)不足時(shí),政府承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任是其對(duì)社會(huì)成員履行救助義務(wù)的體現(xiàn)。因此,應(yīng)當(dāng)立足于對(duì)環(huán)境損害的填補(bǔ)、對(duì)受害人基本權(quán)利的保障,在侵權(quán)賠償無法提供救濟(jì)的領(lǐng)域確立政府的環(huán)境損害補(bǔ)償責(zé)任。[24]P139-145在環(huán)境法律責(zé)任體系中,政府的環(huán)境損害補(bǔ)償責(zé)任還需要協(xié)調(diào)與民事侵權(quán)賠償責(zé)任、環(huán)境損害的社會(huì)化救濟(jì)制度之間的關(guān)系,通過立法明確其責(zé)任限度、適用條件和補(bǔ)償方法等規(guī)則。[24]P155-180

(四)環(huán)境法典中政府責(zé)任的設(shè)計(jì)

政府在環(huán)境行政法律關(guān)系中作為行政主體的定位決定了其責(zé)任至少在形式上是行政法律責(zé)任,環(huán)境法典中對(duì)政府責(zé)任的設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)立足于這一基本定位,以政府環(huán)境行政法律責(zé)任的體系化為目標(biāo)進(jìn)行制度建構(gòu),在總結(jié)、提煉現(xiàn)行法律中關(guān)于政府責(zé)任的規(guī)定之外,還有創(chuàng)新政府承擔(dān)法律責(zé)任的方式,主要是規(guī)定政府的環(huán)境損害補(bǔ)償責(zé)任。

首先,環(huán)境法典中應(yīng)當(dāng)規(guī)定政府的基本環(huán)境保護(hù)職責(zé)。盡管政治性的環(huán)境保護(hù)職責(zé)本質(zhì)上是法律規(guī)定的政治責(zé)任,而且呈現(xiàn)為法律規(guī)定的義務(wù),并非真正意義上的行政法律責(zé)任。但是此類職責(zé)對(duì)于政府環(huán)境行政管理的開展具有基礎(chǔ)性作用,是其他具體環(huán)境保護(hù)職責(zé)的前提和來源,而且在立法實(shí)踐和理論上也被稱為“責(zé)任”,在環(huán)境法典中對(duì)此類職責(zé)進(jìn)行確認(rèn)有助于明確政府的職責(zé)定位,理順政府法定義務(wù)、法律責(zé)任與政治責(zé)任之間的關(guān)系。因此,建議在環(huán)境法典中對(duì)政府的基本環(huán)境保護(hù)職責(zé)進(jìn)行規(guī)定,具體可以通過設(shè)計(jì)專門條文、與相關(guān)具體制度結(jié)合規(guī)定兩種方式。第一,對(duì)政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任以專門條文進(jìn)行規(guī)定,以《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款的規(guī)定為基礎(chǔ),設(shè)計(jì)專門條文明確政府對(duì)所轄區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),并且規(guī)定相應(yīng)的人大質(zhì)詢、問責(zé)等規(guī)則。第二,對(duì)政府生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任以專門條文進(jìn)行規(guī)定,以《環(huán)境保護(hù)法》第31條為基礎(chǔ),設(shè)計(jì)專門條文明確政府的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任,同時(shí)規(guī)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、特定類型財(cái)政補(bǔ)貼、政府間協(xié)商等生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w方式,作為生態(tài)補(bǔ)償制度的基本規(guī)定。在體例安排上,環(huán)境質(zhì)量責(zé)任和生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任宜規(guī)定在環(huán)境法典法律責(zé)任編的一般規(guī)定中,承認(rèn)其“政治法律責(zé)任”[18]P83的屬性并凸顯其政府基本職責(zé)的定位,即不能歸屬于普通的法律責(zé)任。第三,政府的環(huán)境治理責(zé)任、環(huán)境信息責(zé)任雖然也有較強(qiáng)的政治性,但一方面與環(huán)境質(zhì)量責(zé)任有關(guān),可以納入環(huán)境質(zhì)量責(zé)任中并經(jīng)由環(huán)境質(zhì)量問責(zé)等督促政府履行,另一方面可以直接體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境修復(fù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境信息公開等制度中,需要在具體制度層面設(shè)計(jì)規(guī)則。因此,環(huán)境法典中可不設(shè)專門條文規(guī)定環(huán)境治理責(zé)任、環(huán)境信息責(zé)任,但在生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度、環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、環(huán)境信息公開制度中明確政府的相應(yīng)職責(zé)。

其次,政府的環(huán)境損害補(bǔ)償責(zé)任應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法典中進(jìn)行規(guī)定。如前所述,環(huán)境損害的救濟(jì)不能僅依賴環(huán)境侵權(quán)賠償,政府在特定條件下承擔(dān)有限的補(bǔ)償責(zé)任是現(xiàn)實(shí)所需,也具有正當(dāng)性基礎(chǔ)。雖然現(xiàn)行法律上還未規(guī)定該責(zé)任,但在環(huán)境法典中進(jìn)行規(guī)定具有理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),還可以解決政府事實(shí)上承擔(dān)了環(huán)境損害補(bǔ)償責(zé)任但是于法無據(jù)的問題。[24]P74建議在環(huán)境法典法律責(zé)任編中將政府的環(huán)境損害補(bǔ)償責(zé)任作為一項(xiàng)專門責(zé)任制度進(jìn)行規(guī)定,設(shè)計(jì)專門條文規(guī)定政府承擔(dān)環(huán)境損害補(bǔ)償責(zé)任的條件、范圍和程序。具體設(shè)計(jì)上,如果是用一個(gè)條文進(jìn)行相對(duì)概括的規(guī)定,可以放在法律責(zé)任編的一般規(guī)定中,為行政法規(guī)等的細(xì)化規(guī)定提供依據(jù)并留下空間;如果用多個(gè)條文進(jìn)行細(xì)化規(guī)定,可以在法律責(zé)任編的行政法律責(zé)任制度中設(shè)置專節(jié),全面建立環(huán)境損害政府補(bǔ)償責(zé)任制度,并設(shè)置與環(huán)境侵權(quán)賠償責(zé)任、環(huán)境損害社會(huì)化救濟(jì)制度的銜接條文。創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)還需要考慮更多的相關(guān)因素,環(huán)境法典對(duì)環(huán)境損害政府補(bǔ)償責(zé)任是否進(jìn)行規(guī)定、如何規(guī)定還需要進(jìn)一步論證。

最后,對(duì)于政府違法行政的責(zé)任應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法典中進(jìn)行銜接規(guī)定。政府作為行政主體違法履行職責(zé)即違反強(qiáng)制性的政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)要求的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)國(guó)家的責(zé)任和對(duì)行政相對(duì)人的責(zé)任,責(zé)任形式主要是行政行為被撤銷或者被確認(rèn)無效,賠償行政相對(duì)人因違法行政行為所受到的損失等。[25]P558此類責(zé)任在現(xiàn)行環(huán)境法律中幾無規(guī)定,僅有的少數(shù)條文也僅為原則性規(guī)定,例如《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第49條規(guī)定,對(duì)于有關(guān)主管部門有不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)行為的,由“本級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)主管部門責(zé)令改正”。實(shí)踐中需要追究政府違法履行職責(zé)的責(zé)任的,上級(jí)政府有權(quán)責(zé)令改正,或者依據(jù)《行政訴訟法》《國(guó)家賠償法》的規(guī)定進(jìn)行追究。如果沿用此種模式,那么環(huán)境法典也無需對(duì)政府違法履行職責(zé)的責(zé)任進(jìn)行規(guī)定,但是考慮到環(huán)境保護(hù)職責(zé)的多樣性、復(fù)雜性,《行政訴訟法》《國(guó)家賠償法》的一般性規(guī)定也有必要結(jié)合環(huán)境保護(hù)職責(zé)特點(diǎn)進(jìn)行更加明確的規(guī)定,而且環(huán)境法典與《行政訴訟法》《國(guó)家賠償法》相關(guān)制度之間的關(guān)系也需要明確,因此,建議在環(huán)境法典法律責(zé)任編對(duì)政府違法履職的責(zé)任追究進(jìn)行概括規(guī)定,包括明確政府及其部門之間的監(jiān)督關(guān)系與糾正違法機(jī)制,并與《行政訴訟法》《國(guó)家賠償法》的相關(guān)制度進(jìn)行銜接。

三、環(huán)境行政處罰制度的體系化構(gòu)造

行政處罰是對(duì)違反行政管理秩序的行政相對(duì)人的制裁,[25]P343是行政相對(duì)人承擔(dān)行政法律責(zé)任的具體方式,也是環(huán)境行政法律責(zé)任關(guān)注的重點(diǎn),這在現(xiàn)行環(huán)境立法中的法律責(zé)任規(guī)定中已有反映。盡管規(guī)范和制約有關(guān)環(huán)境的政府行為被認(rèn)為是現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的制度創(chuàng)新,[26]P40-43環(huán)境法制度的新近發(fā)展也更注重對(duì)政府職責(zé)的規(guī)定和責(zé)任的追究,但環(huán)境問題的根源主要在于以企業(yè)為主的行政相對(duì)人的污染和破壞行為,因此,對(duì)行政相對(duì)人的行政管理是環(huán)境法律制度的重點(diǎn),相應(yīng)的法律責(zé)任制度是維持環(huán)境管理秩序的基本保障,環(huán)境行政處罰在環(huán)境行政法律責(zé)任體系中具有核心地位,也是環(huán)境法典中環(huán)境行政法律責(zé)任乃至法律責(zé)任制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。

(一)行政處罰在環(huán)境法中運(yùn)用及其問題

現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)中規(guī)定的法律責(zé)任主要是行政處罰,環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中面臨的主要爭(zhēng)議也是關(guān)于行政處罰的爭(zhēng)議。但是相對(duì)而言,將行政處罰運(yùn)用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域并未引起太多的理論關(guān)注和思考,一種可能的解釋是,行政處罰已有相對(duì)成熟的理論和制度框架,簡(jiǎn)單復(fù)制運(yùn)用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域即可,無需過多的理論探討。這一立場(chǎng)本身并無太大問題,多數(shù)的行政處罰規(guī)則當(dāng)可直接運(yùn)用到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,但是對(duì)環(huán)境行政處罰的實(shí)踐爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)有更多的關(guān)注。

環(huán)境行政處罰的基本定位是行政處罰在環(huán)境行政領(lǐng)域的具體運(yùn)用。在環(huán)境行政處罰規(guī)則的立法設(shè)計(jì)中,行政處罰的基本制度包括處罰方式等都可以直接運(yùn)用,并且構(gòu)成環(huán)境行政處罰制度的主體部分和繼續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的基石。從根本上講,環(huán)境行政法律制度仍是運(yùn)用行政權(quán)維護(hù)公共利益和公共秩序的制度,其中的義務(wù)類型、運(yùn)行規(guī)律與傳統(tǒng)行政法律制度并無根本區(qū)別,相應(yīng)的責(zé)任保障需求當(dāng)然也基本相同。在此意義上,環(huán)境行政處罰仍是行政處罰在環(huán)境行政領(lǐng)域的具體運(yùn)用,雖然形式上拓展了行政處罰的范圍,但本質(zhì)上或者從主要方面看并無特殊性。但是,環(huán)境行政畢竟是現(xiàn)代行政的一個(gè)新領(lǐng)域,承認(rèn)其主要方面的一般性并不能否認(rèn)其具有特殊性。環(huán)境問題是人類在最近一兩百年才真正面臨的新問題,是“陽光下的新事物”,[27]P1具有典型的風(fēng)險(xiǎn)屬性,作為法律上應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的最重要制度,環(huán)境行政法從主體內(nèi)容看可以歸屬于風(fēng)險(xiǎn)行政法的范圍,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是其規(guī)制對(duì)象,也是環(huán)境行政的正當(dāng)性根據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)行政處理的是科學(xué)上不確定的風(fēng)險(xiǎn)問題,需要設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制以更好地保護(hù)基本權(quán)利,[28]P55風(fēng)險(xiǎn)行政法也因此成為獨(dú)特的行政法律領(lǐng)域。[29]P99-100相對(duì)于重在對(duì)當(dāng)前事項(xiàng)進(jìn)行管控、將決策建立在已知事實(shí)或者相對(duì)確定信息之上的傳統(tǒng)行政,風(fēng)險(xiǎn)行政在很大程度上要決策于未知之中,需要將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施作為學(xué)習(xí)過程的一環(huán)、藉由程序的展開收集更多的信息,[28]P57主要基于預(yù)測(cè)對(duì)未來事務(wù)進(jìn)行安排、控制。風(fēng)險(xiǎn)也使行政責(zé)任等發(fā)生相應(yīng)的變化,[30]P340將傳統(tǒng)行政處罰簡(jiǎn)單應(yīng)用于環(huán)境行政中在理論上難以證立,因此至少一定程度的創(chuàng)新成為必須。

環(huán)境行政處罰的實(shí)踐也反映了制度設(shè)計(jì)的不足?，F(xiàn)行環(huán)境立法上設(shè)置的行政處罰已經(jīng)比較全面,近年來環(huán)境執(zhí)法力度加強(qiáng)的趨勢(shì)明顯,環(huán)境司法特別是環(huán)境行政公益訴訟對(duì)環(huán)境行政處罰責(zé)任落實(shí)也起到了促進(jìn)作用。[31]P40在此意義上,既有環(huán)境行政處罰的實(shí)踐運(yùn)用已經(jīng)比較充分,但這并未使環(huán)境行政機(jī)關(guān)擺脫執(zhí)法不力的指責(zé),環(huán)境法律落實(shí)的效果也不理想,環(huán)境罰款及其他處罰措施在責(zé)令企業(yè)整改方面效果并不樂觀,[32]P102必須反思其中存在的問題。這不能完全歸結(jié)執(zhí)法體制機(jī)制本身的原因,某種程度上可以歸結(jié)為環(huán)境立法質(zhì)量問題,[33]P5環(huán)境行政處罰規(guī)則設(shè)計(jì)還存在明顯的缺陷,行政罰款等責(zé)任方式并不能完全回應(yīng)環(huán)境保護(hù)的需求,如企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)責(zé)任的爭(zhēng)議[34]P17-18等都暴露了制度設(shè)計(jì)問題。

因此,雖然環(huán)境法上仍應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用傳統(tǒng)行政處罰制度來保障環(huán)境行政的實(shí)施,懲罰違反環(huán)境行政管理秩序的行為,立法中已經(jīng)規(guī)定、實(shí)踐中運(yùn)行良好的行政處罰方式都可以運(yùn)用到環(huán)境行政管理過程中。同時(shí)也要看到,環(huán)境行政處罰也應(yīng)當(dāng)有適應(yīng)環(huán)境行政之特殊需求的改進(jìn),以特殊的行政處罰制度安排來保障環(huán)境行政的實(shí)施和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)環(huán)境行政處罰的特殊性與創(chuàng)新發(fā)展

環(huán)境行政處罰的創(chuàng)新發(fā)展具有理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求,關(guān)鍵問題是如何創(chuàng)新行政處罰以回應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控需求,以更合理的責(zé)任方式和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制促進(jìn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

環(huán)境行政對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)需要貫徹預(yù)防理念,在制度上體現(xiàn)從事后管控到事前、預(yù)先管控的轉(zhuǎn)變,如環(huán)境法上比較獨(dú)特的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的環(huán)境污染公共監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制等都體現(xiàn)了預(yù)防原則。預(yù)防原則要求對(duì)環(huán)境問題形成過程的提前介入,在環(huán)境行政管理過程中提前采取措施,相應(yīng)的環(huán)境行政處罰要根據(jù)環(huán)境行政管理的預(yù)防理念進(jìn)行調(diào)整,不能僅關(guān)注或者主要關(guān)注環(huán)境損害后果并對(duì)造成環(huán)境損害后果的違法行為設(shè)置處罰,因?yàn)榄h(huán)境損害后果嚴(yán)重的情形會(huì)經(jīng)常出現(xiàn),而行政罰款等處罰措施很難與損害后果相匹配,這就導(dǎo)致“違法成本低”、行政處罰乃至行政執(zhí)法不力的指責(zé)。

基于環(huán)境行政的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)屬性,環(huán)境行政相對(duì)人的義務(wù)設(shè)置應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)過程性、分散性特征,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)形成過程中的相關(guān)主體設(shè)定義務(wù)而非僅關(guān)注最終的直接排污者或者破壞者,相應(yīng)的環(huán)境行政處罰應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新。一是要擺脫對(duì)環(huán)境損害后果的過度關(guān)注,根據(jù)環(huán)境行政管理過程的需要合理配置法律責(zé)任,即針對(duì)環(huán)境管理的各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)的義務(wù)都設(shè)置對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任,從而以過程控制來避免或者降低環(huán)境損害后果出現(xiàn)的可能,以適時(shí)、適度的處罰保障對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)過程管理的真正實(shí)現(xiàn),從而消滅或至少是降低風(fēng)險(xiǎn)。這要求對(duì)各種行政處罰方式包括警告、吊銷許可證等都要合理運(yùn)用,并創(chuàng)新責(zé)任方式適應(yīng)環(huán)境行政管理的需要,例如責(zé)令限期拆除、責(zé)令停產(chǎn)整治、禁止從業(yè)、一定時(shí)期內(nèi)不得申請(qǐng)行政許可等處罰方式④都可適當(dāng)運(yùn)用。二是要改變以行政處罰來應(yīng)對(duì)甚至補(bǔ)救環(huán)境損害后果的思路,運(yùn)用損害賠償模式來解決環(huán)境損害救濟(jì)的問題,其中的私人損害需要回到環(huán)境侵權(quán)賠償制度,而公共性的生態(tài)環(huán)境損害可以通過行政途徑追究責(zé)任。[35]P102關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的法律屬性還存在爭(zhēng)議,[36]P98,[37]P50但不管是否將其作為特殊類型的行政法律責(zé)任或者專門的環(huán)境行政法律責(zé)任,[38]P20可以明確的是其不屬于傳統(tǒng)意義上的行政處罰。制度上相對(duì)合理的處理是,對(duì)于環(huán)境損害后果的應(yīng)對(duì)不再堅(jiān)持行政處罰的主導(dǎo)地位,而是交由環(huán)境侵權(quán)賠償制度、生態(tài)環(huán)境修復(fù)和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度去解決,當(dāng)然,造成生態(tài)環(huán)境損害的行為違反環(huán)境行政法上規(guī)定的義務(wù)的,不排除課以行政處罰責(zé)任。

總結(jié)起來,環(huán)境行政處罰的創(chuàng)新發(fā)展要堅(jiān)持幾個(gè)要點(diǎn):一是積極探索行政處罰方式的創(chuàng)新方向,總結(jié)實(shí)踐中已經(jīng)運(yùn)用的處罰方式并進(jìn)行提煉和提升,形成適應(yīng)環(huán)境行政管理需求的新型行政處罰方式并通過立法加以確定;二是重視環(huán)境行政的過程性特征,以傳統(tǒng)的或者創(chuàng)新的處罰方式配合對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全過程管理,即針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的過程性義務(wù)設(shè)置對(duì)應(yīng)的責(zé)任;三是以生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任或者生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任對(duì)環(huán)境損害后果進(jìn)行救濟(jì),行政處罰在其中僅發(fā)揮輔助性作用。另外,環(huán)境行政管理中的主體多元化等也需要在行政處罰制度中進(jìn)行考慮,例如規(guī)定環(huán)境污染治理第三方的責(zé)任等。[39]P64-65環(huán)境行政處罰要在上述思路下完成體系化構(gòu)造,并以此體系為基礎(chǔ)在環(huán)境法典中進(jìn)行合理編排,這涉及環(huán)境行政處罰的專門性規(guī)定與相關(guān)法律之間外部關(guān)系的處理,以及環(huán)境行政處罰內(nèi)部體系的構(gòu)造兩個(gè)方面,以下分述之。

(三)環(huán)境行政處罰的外部關(guān)系及法典處理

傳統(tǒng)行政處罰方式在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的運(yùn)用,以及環(huán)境法上創(chuàng)新發(fā)展的行政處罰方式,共同構(gòu)成環(huán)境行政處罰制度。無論是分散在多項(xiàng)環(huán)境法律法規(guī)中,還是在環(huán)境法典中進(jìn)行相對(duì)集中的規(guī)定,環(huán)境行政處罰制度都要處理好與《行政處罰法》等法律法規(guī)的關(guān)系,此即環(huán)境行政處罰制度的外部關(guān)系。

行政處罰是行政法的一項(xiàng)基本制度,其基本內(nèi)容規(guī)定在《行政處罰法》中?！缎姓幜P法》在行政處罰法律法規(guī)體系中處于總則地位,[40]P16包括環(huán)境行政領(lǐng)域等特定行政領(lǐng)域的行政處罰應(yīng)當(dāng)在該法規(guī)定的框架之下設(shè)計(jì)具體的規(guī)則,二者之間構(gòu)成特別法與一般法的關(guān)系。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“行政罰法”也定位于構(gòu)建行政秩序法的一般規(guī)則,是共通適用于各類行政罰之統(tǒng)一性、綜合性法律,以使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準(zhǔn)繩。[41]P28即使考慮法典在法律體系中的特殊地位,環(huán)境法典中的行政處罰制度也應(yīng)當(dāng)在《行政處罰法》規(guī)定的框架之下進(jìn)行設(shè)計(jì)。一方面設(shè)計(jì)具體規(guī)則實(shí)現(xiàn)行政處罰一般規(guī)則在環(huán)境行政領(lǐng)域的運(yùn)用,主要是傳統(tǒng)行政處罰方式的具體運(yùn)用,典型如行政罰款的設(shè)定等;另一方面要立足于基本制度進(jìn)行創(chuàng)新,主要是行政處罰方式的創(chuàng)新,即規(guī)定不同于傳統(tǒng)行政處罰方式的新型責(zé)任方式,但是不得脫離基本制度,必須具備“減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式”“違反行政管理秩序”“懲戒”等基本要素。[42]P1286在環(huán)境法典的制度設(shè)計(jì)中,要注重制度之間的技術(shù)性銜接,《行政處罰法》已有規(guī)定的制度不必在環(huán)境法典中再行規(guī)定,而要著重創(chuàng)新性規(guī)則的規(guī)定和具體運(yùn)用規(guī)則的規(guī)定。例如《行政處罰法》規(guī)定的基本行政處罰種類應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法典中直接運(yùn)用,需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的行政處罰方式的可以專條進(jìn)行規(guī)定,并在條文表述上與《行政處罰法》第9條相銜接。這樣,總體上形成《行政處罰法》規(guī)定的一般規(guī)則與環(huán)境法典規(guī)定的環(huán)境行政處罰規(guī)則之間的一般法與特別法的關(guān)系,明確環(huán)境行政處罰制度的基本體系定位。

另外,環(huán)境行政處罰制度與行政強(qiáng)制、治安管理處罰的關(guān)系也需要加以考慮?；谛姓幜P與行政強(qiáng)制的關(guān)聯(lián)性,環(huán)境行政處罰制度的設(shè)計(jì)也需要相應(yīng)的行政強(qiáng)制規(guī)定,應(yīng)當(dāng)在《行政強(qiáng)制法》的制度框架之下設(shè)計(jì)具體規(guī)則。環(huán)境行政處罰的執(zhí)行還經(jīng)常涉及到治理管理問題,我國(guó)已有地方試行環(huán)保警察制度以強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法,環(huán)境行政處罰與治安管理處罰之間的關(guān)系也需要理順,基本立場(chǎng)是按照違法的性質(zhì)和嚴(yán)重程度進(jìn)行認(rèn)定,以治安管理處罰作為維持環(huán)境行政管理秩序的保障。

(四)環(huán)境法典中的行政處罰制度設(shè)計(jì)及定位

環(huán)境行政處罰制度體系化的重點(diǎn)是內(nèi)部的結(jié)構(gòu)安排,目前分散式的環(huán)境立法未能實(shí)現(xiàn)其內(nèi)部體系化,導(dǎo)致的局面就是,新型的環(huán)境行政處罰方式由行政規(guī)章進(jìn)行規(guī)定,但卻在法律法規(guī)中進(jìn)行具體的運(yùn)用。通過《環(huán)境保護(hù)法》的修訂,在其中設(shè)置環(huán)境行政處罰的基本規(guī)則可以部分解決這一問題,但更合適的途徑是在環(huán)境法典中對(duì)環(huán)境行政處罰制度進(jìn)行體系化設(shè)計(jì),并明確其與環(huán)境行政法規(guī)等立法中行政處罰制度之間的關(guān)系。

環(huán)境法典中行政處罰制度的設(shè)計(jì)要融入環(huán)境法典的編排方案特別是環(huán)境法律責(zé)任制度的編排方案中。關(guān)于環(huán)境法典中法律責(zé)任制度的編排方案,采取“獨(dú)立為主、分散補(bǔ)充”編纂模式[38]P5已經(jīng)逐步形成共識(shí),即設(shè)置獨(dú)立的法律責(zé)任編規(guī)定環(huán)境法律責(zé)任制度的主體內(nèi)容,同時(shí)在污染控制等分則編補(bǔ)充規(guī)定相對(duì)具體的法律責(zé)任規(guī)則,其中主要就是對(duì)應(yīng)于具體環(huán)境行政管理制度的行政處罰規(guī)則。在環(huán)境法典的法律責(zé)任編中,要設(shè)計(jì)法律責(zé)任的一般規(guī)定、行政法律責(zé)任等章節(jié)。[38]P5那么,環(huán)境法典中的行政處罰制度的編排可以分為三個(gè)層次:一是在法律責(zé)任編的一般規(guī)定中規(guī)定明確基本定位,主要是規(guī)定環(huán)境行政處罰制度的設(shè)計(jì)原則,并明確環(huán)境行政處罰制度與《行政處罰法》的關(guān)系、建立二者之間的銜接規(guī)則。二是在法律責(zé)任編的行政法律責(zé)任章中規(guī)定環(huán)境行政處罰制度的基本規(guī)則,主要是相對(duì)于《行政處罰法》的創(chuàng)新規(guī)則,包括新型的行政處罰方式,以及可以適用于某類環(huán)境違法行為的一般處罰規(guī)則,例如警告規(guī)則可在行政法律責(zé)任章進(jìn)行概括規(guī)定;按日連續(xù)處罰制度也需要總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行改進(jìn)。[43]P117三是在污染控制編、自然生態(tài)保護(hù)編和綠色低碳發(fā)展編中規(guī)定具體的處罰規(guī)則,即針對(duì)具體環(huán)境行政管理制度中的義務(wù)規(guī)定設(shè)計(jì)相應(yīng)的處罰規(guī)則,直接將環(huán)境行政相對(duì)人的義務(wù)與違法責(zé)任對(duì)應(yīng)起來。

環(huán)境行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章也可以規(guī)定行政處罰,其設(shè)定權(quán)限等基本規(guī)則已有《行政處罰法》規(guī)定,但是涉及環(huán)境行政處罰的特殊方式等問題時(shí),還需要考慮環(huán)境法典中的行政處罰制度與行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章中的處罰規(guī)定之間的關(guān)系,具體可以分類兩種情形:一是環(huán)境法典對(duì)違法行為已經(jīng)規(guī)定行政處罰的,行政法規(guī)等可以在上位法規(guī)定的幅度范圍內(nèi)進(jìn)行具體規(guī)定,以明確具體的處罰規(guī)則;二是環(huán)境法典對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定的,行政法規(guī)等為實(shí)施相關(guān)制度可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。在此意義上,環(huán)境法典中關(guān)于行政處罰的基本規(guī)定和《行政處罰法》的規(guī)定共同構(gòu)成環(huán)境行政處罰的基本規(guī)范,行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章要在此框架下完成具體的行政處罰規(guī)則設(shè)計(jì)。

四、環(huán)境行政處分的體系定位與法典表達(dá)

環(huán)境行政法律責(zé)任涉及的第三類主體是公職人員即公務(wù)員、行政主體的工作人員的責(zé)任。公務(wù)員的責(zé)任主要是指公務(wù)員對(duì)國(guó)家的責(zé)任,主要責(zé)任形式是行政處分和紀(jì)律處分。[25]P558法律規(guī)定的處分在我國(guó)又分為政務(wù)處分和處分,監(jiān)察委員會(huì)對(duì)違法公職人員適用政務(wù)處分,而任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)違法公職人員適用的紀(jì)律處分統(tǒng)稱為處分,從而形成監(jiān)察委員會(huì)與任免機(jī)關(guān)、單位的紀(jì)律處分雙軌制。[44]P44在環(huán)境行政領(lǐng)域適用的政務(wù)處分和處分可以合稱為環(huán)境行政處分,現(xiàn)行環(huán)境法律中基本都有關(guān)于行政處分的規(guī)定,但未必明確處分的實(shí)施機(jī)關(guān)。在環(huán)境行政法律責(zé)任的體系化進(jìn)程中,環(huán)境行政處分也是需要考慮的一個(gè)方面;環(huán)境法典中是否規(guī)定、如何規(guī)定行政處分也是編纂中需要考慮的問題。

(一)環(huán)境行政的特殊性與行政處分

與環(huán)境行政處罰制度一樣,環(huán)境行政處分制度的設(shè)計(jì)和體系化也要立足于環(huán)境行政的特點(diǎn)。當(dāng)然,作為行政主體的政府、行政相對(duì)人是行政法律關(guān)系的主體,而作為行政處分之對(duì)象的公職人員的主體地位并不相同,只是行政主體的工作人員,因此其責(zé)任受環(huán)境行政之特殊性的影響相對(duì)較小,也就是說,環(huán)境行政處分與通常的行政處分有更高程度的一致性。

公職人員當(dāng)受的行政處分與政府的法律責(zé)任密切相關(guān),事實(shí)上,應(yīng)該課以行政處分的公職人員違法行使職權(quán)行為,通常也導(dǎo)致政府承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。相對(duì)于傳統(tǒng)的行政職權(quán),環(huán)境行政權(quán)的特殊性在于經(jīng)常需要作出風(fēng)險(xiǎn)決策,即在信息不完全條件下需要“決策于未知”之中,這樣會(huì)導(dǎo)致行政職權(quán)履行不當(dāng)未必是因?yàn)楣毴藛T的履職不力,而是因?yàn)榭陀^條件的限制,因此,即使行政職權(quán)的履行不當(dāng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任,也不意味著公職人員的行為具有當(dāng)罰性。環(huán)境行政處分的設(shè)置要充分考慮環(huán)境行政的風(fēng)險(xiǎn)行政屬性,在一定程度上將政府履職不當(dāng)?shù)姆韶?zé)任與對(duì)公職人員的行政處分區(qū)分開來,對(duì)于政府的行政法律責(zé)任更多考慮客觀結(jié)果進(jìn)行設(shè)置,而對(duì)于公職人員的行政處分要更偏重于對(duì)主觀狀態(tài)的考量,并建立行政責(zé)任追究的協(xié)作制度,實(shí)現(xiàn)同一違法行為所導(dǎo)致的行政主體追責(zé)與行政處分的銜接,[45]P185從制度上為環(huán)境行政的順利實(shí)施和環(huán)境保護(hù)的達(dá)成提供保障。從這個(gè)角度考慮,相對(duì)于其他領(lǐng)域的行政處分,環(huán)境行政處分的設(shè)置應(yīng)當(dāng)更加謹(jǐn)慎。

(二)環(huán)境行政處分制度的體系化

現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)中對(duì)行政處分雖然已有規(guī)定,但相對(duì)而言比較分散和概括,且規(guī)定的方式存在著較大差異。而且行政法理論和立法實(shí)踐中對(duì)行政處分的關(guān)注也相對(duì)比較少,環(huán)境行政處分的體系化程度比行政處罰更低?？偨Y(jié)起來,現(xiàn)行法律關(guān)于行政處分的規(guī)定主要有兩種模式:一種是概括模式,僅規(guī)定公職人員違法的概括情形,以及“依法給予處分”,例如《大氣污染防治法》第126條;⑤另一種是列舉模式,即對(duì)公職人員的具體違法情形進(jìn)行列舉規(guī)定,并明確相應(yīng)的處分,例如《環(huán)境保護(hù)法》第68條。⑥即使是列舉模式,對(duì)違法行為的列舉也相對(duì)比較概括,行政處分的條文設(shè)計(jì)相對(duì)簡(jiǎn)單。

有鑒于此,環(huán)境行政處分制度的體系化首先也需要處理其與《公職人員政務(wù)處分法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》之間的關(guān)系,在政務(wù)處分與處分雙軌制下,結(jié)合環(huán)境行政的實(shí)際需要設(shè)計(jì)具體的行政處分制度,將環(huán)境行政處分制度作為行政處分制度在環(huán)境行政領(lǐng)域的特別制度進(jìn)行設(shè)計(jì)。其次,要根據(jù)環(huán)境行政制度的不同類型、結(jié)合環(huán)境行政的特點(diǎn)來完成環(huán)境行政處分制度的具體設(shè)計(jì),將環(huán)境行政職權(quán)不當(dāng)履行的后果與公職人員的過錯(cuò)程度等結(jié)合起來考慮,規(guī)定不同的行政處分規(guī)則。

(三)環(huán)境法典中的行政處分制度設(shè)計(jì)

現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)中對(duì)行政處分的規(guī)定比較簡(jiǎn)單,環(huán)境法典中對(duì)行政處分的規(guī)定可以沿此模式進(jìn)行規(guī)定。主要理由是,行政處分是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為,而且涉及不同行政機(jī)關(guān)、不同行政領(lǐng)域的公職人員承擔(dān)責(zé)任的公平性,以行政處分的一般性法律法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定,并保留監(jiān)察委員會(huì)與公職人員任免機(jī)關(guān)和單位的決定權(quán)更適合行政處分制度的運(yùn)行規(guī)律。當(dāng)然,考慮到環(huán)境行政處分的相對(duì)特殊性,環(huán)境法典中還有必要對(duì)其進(jìn)行規(guī)定。

具體來說,環(huán)境法典中的行政處分制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以概括性規(guī)定為主,在法律責(zé)任編的行政法律責(zé)任章中進(jìn)行規(guī)定,主要包括幾個(gè)方面的內(nèi)容:一是環(huán)境行政處分與行政處分一般規(guī)則的銜接規(guī)定,明確環(huán)境行政處分的基本類型、程序等適用行政處分一般法律法規(guī)的規(guī)定;二是以原則性規(guī)定明確環(huán)境行政處分的重點(diǎn)領(lǐng)域和適用導(dǎo)向,建立環(huán)境行政處分的一般規(guī)則。三是針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)等具有特殊性的環(huán)境行政制度,規(guī)定行政處分的對(duì)應(yīng)性規(guī)則。四是明確盡職免責(zé)等特殊規(guī)則,按照權(quán)責(zé)一致原則明確環(huán)境行政管理盡職免責(zé)的法定事由、程序機(jī)制等,[46]P52作為公職人員責(zé)任機(jī)制的重要組成部分。

結(jié) 語

立法的形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性都應(yīng)當(dāng)受到關(guān)注,[47]P85環(huán)境法典中的行政法律責(zé)任制度設(shè)計(jì)要通過科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律責(zé)任的體系化和現(xiàn)代化,[38]P5立足于實(shí)質(zhì)體系化目標(biāo)進(jìn)行適度的體系化表達(dá),[48]P110力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)合理性與形式合理性的統(tǒng)一,構(gòu)建理性的環(huán)境法律責(zé)任制度。環(huán)境法典作為領(lǐng)域型法典,其中的法律責(zé)任設(shè)置與傳統(tǒng)的領(lǐng)域單行法中的法律責(zé)任設(shè)置有顯著差異,需要對(duì)原有領(lǐng)域單行法中的法律責(zé)任規(guī)范進(jìn)行處理,也需要?jiǎng)?chuàng)制新的法律責(zé)任規(guī)范,并注意與責(zé)任型法典中的法律責(zé)任規(guī)范的連接,[49]P112從內(nèi)外兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)責(zé)任制度的體系化?；谏鲜龇治?總結(jié)起來,環(huán)境行政法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)以環(huán)境保護(hù)目標(biāo)為導(dǎo)向,充分考慮環(huán)境行政的特殊性。首先按照主體不同分別進(jìn)行政府環(huán)境行政責(zé)任、制度行政相對(duì)人的行政處罰制度、公職人員的行政處分制度的體系構(gòu)建,協(xié)調(diào)處理各自的外部銜接關(guān)系和內(nèi)部體系,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同主體的責(zé)任之間的協(xié)調(diào)。在理順實(shí)質(zhì)體系化結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,環(huán)境法典編纂中應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮立法技術(shù)和形式要求,對(duì)三類主體的環(huán)境行政法律責(zé)任進(jìn)行適當(dāng)編排:一是政府的環(huán)境行政法律責(zé)任主要規(guī)定在法律責(zé)任編的一般規(guī)定中,以概括性條文規(guī)定政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任、生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任、環(huán)境損害補(bǔ)償責(zé)任等,其中環(huán)境損害補(bǔ)償責(zé)任的具體規(guī)則可以放在行政法律責(zé)任章中;二是對(duì)行政相對(duì)人的處罰規(guī)則分別規(guī)定在法律責(zé)任編的行政法律責(zé)任章以及污染控制等分則編中,前者規(guī)定環(huán)境行政處罰的一般規(guī)則、通用性規(guī)范,后者主要針對(duì)具體的環(huán)境行政管理制度配套規(guī)定具體的行政處罰規(guī)則;三是對(duì)公職人員的處分以相對(duì)概括的方式集中規(guī)定在法律責(zé)任編的行政法律責(zé)任章中,而具體的行政處分規(guī)則按照相關(guān)法律法規(guī)操作即可。當(dāng)然,環(huán)境法典編纂雖然已經(jīng)列入正式的立法規(guī)劃中,但是出臺(tái)仍需時(shí)日,而環(huán)境法律責(zé)任的體系化是一個(gè)需要不斷深入的課題,對(duì)環(huán)境法典中環(huán)境行政法律責(zé)任制度的設(shè)計(jì)和編排方案還可以繼續(xù)探討。

注釋:

① 2023年9月7日發(fā)布的《十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》明確“積極研究推進(jìn)環(huán)境(生態(tài)環(huán)境)法典和其他條件成熟領(lǐng)域的法典編纂工作”。2021年4月公布的《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》明確提出“要研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”。

② 本文的討論主要限于環(huán)境行政法律責(zé)任,環(huán)境領(lǐng)域的刑事違法可以認(rèn)為是行政違法的延續(xù)或者說是其嚴(yán)重情形?！皬倪壿嬌险f,根本不存在違反刑法的問題,刑事違法性只是一個(gè)虛幻的概念?！眳⒁婈惻d良.違法性的中國(guó)語境[J].清華法學(xué),2015,4.

③ 關(guān)于政府的概念有不同的理解,本文所稱政府指行政機(jī)關(guān),即行政法律關(guān)系中的行政主體,主要是承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的各級(jí)人民政府以及生態(tài)環(huán)境主管部門等相關(guān)行政主管部門。政府也是政治責(zé)任的主體,本文的使用也不限于指法律上的主體。

④ 2023年5月8日,生態(tài)環(huán)境部公布《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》(生態(tài)環(huán)境部令第30號(hào),其中明確廢止《環(huán)境行政處罰辦法》),相對(duì)于《行政處罰法》的規(guī)定,增加了上述行政處罰方式。實(shí)踐中,還有創(chuàng)設(shè)新的環(huán)境行政處罰方式的需求和可能。

⑤ 《大氣污染防治法》第126條規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負(fù)有大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假的,依法給予處分?！?/p>

⑥ 《環(huán)境保護(hù)法》第68條規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門有下列行為之一的,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過、記大過或者降級(jí)處分;造成嚴(yán)重后果的,給予撤職或者開除處分,其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職:(一)不符合行政許可條件準(zhǔn)予行政許可的;……(九)法律法規(guī)規(guī)定的其他違法行為?！?/p>