時(shí) 妍,張 忠

(黑龍江省社會(huì)科學(xué)院 a.學(xué)習(xí)與探索雜志社;b.歷史研究所,哈爾濱 150028)

在市政近代化的過(guò)程中,商人階層作為近代城市發(fā)展的主要參與者,發(fā)揮了重要作用,而其扮演的角色也有明顯變化。近代商人、商會(huì)研究早已成果斐然,市政近代化問(wèn)題近年來(lái)也備受重視。目前對(duì)商人階層參與市政的研究,多集中在清末民初時(shí)期商人階層作為政治勢(shì)力在市政管理中作用的增強(qiáng),對(duì)南京國(guó)民政府時(shí)期商人階層參與市政的削弱則基本歸于中央政府國(guó)家權(quán)力的加強(qiáng),對(duì)于商人階層全方位參與近代市政的方式、程度與影響等的演變,尚值得進(jìn)一步探討。哈爾濱作為近代因路而興的國(guó)際商貿(mào)城市,商人階層的市政參與尤為典型。故本文以哈爾濱為例,探討20世紀(jì)初期商人階層參與市政方式、程度、效果等的變化,并將其置于具體的歷史情境中進(jìn)行認(rèn)識(shí)。

一、權(quán)力真空與商人階層主導(dǎo)市政

中國(guó)傳統(tǒng)城市多以政治軍事職能突出,不是一級(jí)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān),沒(méi)有單獨(dú)的市政管理機(jī)構(gòu),更沒(méi)有市政管理理念?！巴耆匀?集肆成市,用以做商民之交易場(chǎng)。所有交通建筑,一任占有人自由支配,官?gòu)d毫不準(zhǔn)和,故彼時(shí)無(wú)所謂市,更無(wú)所謂政也?！盵1]作為城市民眾中的活躍分子,商人階層自然成為傳統(tǒng)市政事務(wù)的主要參與者。只不過(guò),這種參與是自發(fā)而隨意的,且基本限于道路、衛(wèi)生、慈善等與商人生產(chǎn)生活密切相關(guān)的方面。隨著近代城市的急劇擴(kuò)張,諸多城市社會(huì)問(wèn)題日益暴露,原有的單純依靠行政衙門(mén)的管理體制已無(wú)力應(yīng)對(duì)。地方政府的行政力量和經(jīng)濟(jì)力量不能有效維持近代城市運(yùn)行的情況,為近代商人階層全面參與城市公共事務(wù)與管理提供了更多的空間。

哈爾濱作為因路而興的近代城市,城市屬性非常特殊。20世紀(jì)20年代之前,大半?yún)^(qū)域被俄國(guó)人掌握的中東鐵路附屬地控制,自開(kāi)商埠區(qū)域很長(zhǎng)時(shí)間一直沒(méi)有專門(mén)統(tǒng)一的行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地方管理,1905年成立的濱江關(guān)道也只是吉林將軍下屬的派出機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)地方的對(duì)外交涉事務(wù)和征收關(guān)稅。1913年始設(shè)濱江縣,縣治設(shè)于傅家甸,仍歸吉林省管轄。哈爾濱商人階層因而在市政中發(fā)揮了更積極主要的作用,參與市政的范圍與程度也較一般城市的商人階層更為深廣。

面對(duì)日益繁雜的市政事務(wù),哈爾濱商人以商會(huì)為依托,積極參與地方的社會(huì)公益、市政管理等各項(xiàng)公共事務(wù)。1901年,傅家店商民組成濱江公益會(huì),道里(埠頭)商民組織商業(yè)公所,田家燒鍋(上號(hào))商民組成商務(wù)會(huì)議所,均系商會(huì)之前身[2]30。1904年,傅家店商務(wù)總會(huì)成立。1908年,依照清政府法令,商工合組,成立哈爾濱商務(wù)總會(huì),原上號(hào)公益會(huì)、傅家店商會(huì)改為分會(huì)。1916年,哈爾濱商務(wù)總會(huì)改稱哈爾濱總商會(huì)。隨著商會(huì)組織的建立和發(fā)展,商人階層相互之間的聯(lián)系日益密切,逐漸成為相對(duì)統(tǒng)一的整體力量。商會(huì)組織作為清末民初商人階層參與城市管理的主要組織形式,也成為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以外的富有影響的政治實(shí)體。

以清末地方自治運(yùn)動(dòng)為契機(jī),商人階層掌握了相當(dāng)部分的市政管理權(quán)。1908年,清廷頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》,賦予地方一定的權(quán)力,范圍包括“操辦學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路、農(nóng)工商務(wù)、善舉、戶籍、征收稅務(wù)”等。同時(shí)頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》規(guī)定,各級(jí)議事會(huì)、董事會(huì)的成員均由地方選民選舉產(chǎn)生,且現(xiàn)任官吏、軍人、巡警不得當(dāng)選。這樣,擁有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力和一定社會(huì)影響的地方士紳和商人得以躋身于各級(jí)自治機(jī)關(guān),進(jìn)而掌握了地方自治機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在清末新政的“自治”框架下,城市自治機(jī)構(gòu)的權(quán)限日趨擴(kuò)大,市政建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、公共安全、交通運(yùn)輸、文化教育、公用事業(yè)等應(yīng)屬于地方政府的行政管理事項(xiàng)基本被政府讓渡。哈爾濱的城市控制體系也由官方控制發(fā)展到由以商會(huì)為中心的民間社會(huì)組織承擔(dān)相當(dāng)一部分城市控制功能。

1915年后,傅家店地區(qū)先后出現(xiàn)了由商會(huì)組織的馬路工程局、地方衛(wèi)生局、江堤工程處等城市管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)相關(guān)公共工程和公共事務(wù)的規(guī)劃、建設(shè)和管理。這些機(jī)構(gòu)都是由地方紳商組成的自治性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu),馬路工程局“其內(nèi)部組織即由各街各推選一人,到處辦事,遇有應(yīng)行修理街道,遂隨時(shí)會(huì)議”[3]。地方衛(wèi)生局“設(shè)參議會(huì),以三十人組織之,其參議由地方紳商公舉”,“以清除城區(qū)街道,拉運(yùn)沿街穢物,辦理公共衛(wèi)生為宗旨”[4]。1923年8月,松花江水泛濫,哈爾濱江北松北鎮(zhèn)“白茫茫如同澤國(guó)”,南岸圈河一帶一片汪洋,水深5尺許,洪水危及傅家甸和道里[2]253。“前以江堤決口大水為災(zāi),淹沒(méi)萬(wàn)余戶,損失數(shù)百萬(wàn),咸歸咎于負(fù)責(zé)無(wú)人以致于此,本埠紳商兩界日前特假濱江商會(huì)地點(diǎn)開(kāi)會(huì),共同議決組織江堤工程處,由紳商兩界推舉參事三十名,由參事中再行互選處長(zhǎng)副處長(zhǎng)各一人,總稽員八人?！盵5]這些機(jī)構(gòu)填補(bǔ)了政府在城市建設(shè)與管理中的制度缺陷,有利于城市管理的近代化發(fā)展。

商人主導(dǎo)管理的城市公共事務(wù)逐漸突破了道路、水利、教育、慈善等傳統(tǒng)界限,逐漸擴(kuò)延至與市民生活尤其是商業(yè)經(jīng)營(yíng)密切相關(guān)的社會(huì)保障、環(huán)境衛(wèi)生、公共安全等公共事務(wù)領(lǐng)域。近代哈爾濱城市空間形態(tài)復(fù)雜,治安混亂,商家遭劫之事屢有發(fā)生,濱江商務(wù)總會(huì)多次召集商家合議設(shè)立商團(tuán)辦法,并于1916年10月2日正式組成商團(tuán)。商會(huì)會(huì)長(zhǎng)張香亭任商團(tuán)團(tuán)長(zhǎng),團(tuán)丁200名。商團(tuán)成立后,主要在傅家甸商業(yè)區(qū)協(xié)助警察巡邏警衛(wèi),此后,商團(tuán)編額時(shí)有擴(kuò)充,1922年后,編為地方警察,餉需仍由商會(huì)負(fù)擔(dān)。創(chuàng)辦于清末的濱江地方消防會(huì),由于經(jīng)費(fèi)困難無(wú)法維持。1913年由濱江縣商會(huì)接辦,并投資加以擴(kuò)充,消防隊(duì)長(zhǎng)由商會(huì)會(huì)長(zhǎng)兼任?！懊駠?guó)二年,經(jīng)商會(huì)總理高輯五,因地方自治會(huì)所設(shè)消防經(jīng)費(fèi)無(wú)著,擬即取消,以消防關(guān)系地方公益,乃由本會(huì)籌款接收,盡力擴(kuò)充,以輔警察消防。”[6]哈爾濱總商會(huì)董事會(huì)于1916年設(shè)管理旅哈私立學(xué)堂會(huì)董2人,并由商會(huì)組織或資助各業(yè)辦商業(yè)學(xué)校,支持各界人士辦財(cái)會(huì)、醫(yī)學(xué)、外語(yǔ)等?？茖W(xué)校。1916年,哈爾濱總商會(huì)創(chuàng)辦同仁醫(yī)院,由總商會(huì)向醫(yī)院支付一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。哈爾濱糧業(yè)公會(huì)于1920年創(chuàng)辦了私立職業(yè)學(xué)校,當(dāng)時(shí)在校學(xué)生總數(shù)達(dá)百名以上,由谷物厘金稅中劃出四分之一作為辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。

商人階層也積極致力于城市公用事業(yè)建設(shè)。隨著城市工商業(yè)的迅猛發(fā)展和人口劇增,傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)不堪重負(fù)。一些有識(shí)紳商出于自身經(jīng)濟(jì)利益和民族情懷,依托商會(huì)組織和自身的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì),創(chuàng)辦供電、供水、交通、通訊等城市公共工程和公用事業(yè),成為近代市政公用事業(yè)的開(kāi)拓者。1908年,濱江縣商會(huì)在傅家甸北頭道街開(kāi)辦了第一家由中國(guó)商人經(jīng)營(yíng)的市內(nèi)電話局。1910年,該電話局改為濱江電話股份有限公司,安裝15臺(tái)自動(dòng)交換機(jī)。1915年,中東鐵路管理局與濱江縣商會(huì)訂立互通電話合同,道外與南崗、道里地區(qū)開(kāi)始互通電話。哈爾濱電車(chē)業(yè)的創(chuàng)辦最初就是由愛(ài)國(guó)商人積極參與,向公議會(huì)提出招標(biāo)創(chuàng)辦并提出優(yōu)惠條件,戰(zhàn)勝了俄、日競(jìng)爭(zhēng)者,獲得了哈爾濱電車(chē)的創(chuàng)辦權(quán)?！懊駠?guó)九年,哈市董事會(huì)有招商承辦市內(nèi)電業(yè)之計(jì)劃,中外商人投標(biāo)者,約五六家,競(jìng)爭(zhēng)甚烈,而華商徐鵬志賴地方官商之援助,先后交付市會(huì)押金一百萬(wàn)元,遂取得市內(nèi)承辦電業(yè)之特權(quán),定名為哈爾濱電業(yè)公司?！盵7]1哈爾濱自開(kāi)商埠地的開(kāi)發(fā),最初采用官辦民助商埠公司的方式進(jìn)行,1907年終因政府財(cái)力不支沒(méi)有集齊股份而失敗。20世紀(jì)20年代,商埠地開(kāi)發(fā)改由民營(yíng)股份公司主導(dǎo),政府給予優(yōu)惠政策扶持的方式。新商埠地的開(kāi)發(fā)取得了巨大成功,“以四家子地面而論,出放未及五年,目前,樓閣連云,商肆林立,地價(jià)奇貴,寸土寸金,以前荒涼土地驟變?yōu)閱⑹⒅畢^(qū)”[8],“幾乎與天津上海并駕而齊驅(qū)”[9]。商人依托商會(huì)這一新型的商人組織,積極參與城市的市政管理、工商管理、社會(huì)公益等各項(xiàng)公共事務(wù),反映了商人階層對(duì)早期市政近代化的主導(dǎo)。

二、國(guó)家權(quán)力加強(qiáng)與商人階層喪失市政主導(dǎo)權(quán)

清末城市行政權(quán)的讓渡是國(guó)家權(quán)力和控制力衰弱的結(jié)果,商人主導(dǎo)市政有濃厚的政治角力背景。民國(guó)初期,國(guó)家建構(gòu)體現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張和向基層社會(huì)的滲透。20世紀(jì)20年代初始,隨著官方對(duì)哈爾濱城市事務(wù)介入程度的一步步加深,商人及其團(tuán)體逐步喪失了市政主導(dǎo)者的地位,城市政府在推動(dòng)城市近代化發(fā)展中的作用日益突出。

具有政府權(quán)威的專門(mén)管理機(jī)構(gòu)的確立,對(duì)商人階層主導(dǎo)市政管理是很大的削弱和限制。1927年12月1日,濱江縣將馬路工程局與衛(wèi)生局合并,改設(shè)濱江市政公所,“隸屬濱江道尹公署,具試驗(yàn)章程,辦理市政”[10]。市政公所掌握了原本由商人階層控制的城市管理職能,已具備城市政府的雛形。從職能范圍看,市政公所對(duì)市政管理的各方面都有涉及?！皩⒄荚O(shè)之濱江地方工程局、衛(wèi)生局及其他屬于市政范圍內(nèi)之機(jī)關(guān)一律歸并。”[11]從組織機(jī)構(gòu)看,市政公所施行分科辦事的組織架構(gòu),排除了商會(huì)的控制。市政公所“分設(shè)總務(wù)、建筑、交通、教育、衛(wèi)生五科。每科設(shè)主任一人,承所長(zhǎng)及會(huì)辦之命,主管本科事務(wù)。助理員二人至四人,承主任之命,分任本科事務(wù)?！薄案焦こ?衛(wèi)生兩隊(duì),計(jì)一百余人,置正副隊(duì)長(zhǎng)分領(lǐng)之?！盵12]28從人員構(gòu)成看,市政公所主要由專業(yè)官僚構(gòu)成,紳、商基本被排斥在外?！盀I江市政公所置所長(zhǎng)一人總理全部事務(wù),由道尹呈請(qǐng)省長(zhǎng)委任,會(huì)辦二人以濱江縣知事、濱江警察廳廳長(zhǎng)兼充,由道尹呈請(qǐng)省長(zhǎng)加委,協(xié)助所長(zhǎng)辦理全部事務(wù)?！盵13]237

不過(guò),這一時(shí)期的地方代議機(jī)構(gòu)仍然主要由紳商組成,還擁有較大的影響力。市政公所還不是一級(jí)政權(quán),政府力量還比較薄弱?！氨竟鶠榧紡V益起見(jiàn),呈請(qǐng)道尹擇地方紳商之富有資望經(jīng)驗(yàn)者,函聘十員為評(píng)議員,組織評(píng)議員會(huì),遇有重要事項(xiàng)開(kāi)會(huì)討論公決之?！盵13]246-266“道外市政公所自成立迄今將二年矣,此二年中市政并未十分進(jìn)行……截至現(xiàn)在止,若某某等機(jī)關(guān)場(chǎng)所,均未能一一依法接收,此中隱況當(dāng)不言可喻也,無(wú)他,所謂之當(dāng)?shù)丶澥康戎茏笥抑室??！盵12]173

隨著南京國(guó)民政府的建立,中央政府的權(quán)力大為集中,城市管理體制方面同樣如是,地方代議權(quán)受到很大削弱,城市政府成為市政事務(wù)的主導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)者。1928年7月頒布的《特別市組織法》和《市組織法》規(guī)定,參議會(huì)有參與地方立法之權(quán),但僅限于“審議”各種地方單行法規(guī)及預(yù)算決算,而不具決議之權(quán)。其罷免政府官員的權(quán)力,亦限于呈請(qǐng)上級(jí)政府核行而止,而不能自行罷免。市政府的權(quán)力卻比以前大為增強(qiáng),代議機(jī)關(guān)的權(quán)力最終受到行政權(quán)力的制約,參議會(huì)“雖為市民代表機(jī)關(guān),并無(wú)實(shí)在權(quán)能可以制裁市長(zhǎng)之執(zhí)行任務(wù)”[14]。錢(qián)端升等一些當(dāng)時(shí)的市政專家認(rèn)為“該制缺乏自治精神,市參議會(huì)權(quán)力過(guò)小,為官辦市政”[15]367。 1930年5月新的《市組織法》頒布,進(jìn)一步降低了市參議會(huì)的地位,剝奪了其原先的罷免市長(zhǎng)權(quán),僅有“建議討論審查補(bǔ)助……借以征集市民公意,改進(jìn)市政”[15]376之權(quán)。

1926年11月,奉系軍閥在哈爾濱原中東鐵路附屬地建立了哈爾濱特別市, “特別市自治機(jī)關(guān)正式成立后,直隸于長(zhǎng)官公署,不歸市政管理局管轄”[16],機(jī)構(gòu)設(shè)置主要有市自治會(huì)、市參事會(huì)、市政局以及獨(dú)立的監(jiān)察委員會(huì)和估捐委員會(huì)。1928年?yáng)|北易幟后,哈爾濱在城市行政建制上與南京國(guó)民政府的地方政治行政建制相接軌。商人階層不僅退出了市政事務(wù)的具體管理,參議權(quán)也受到很大削弱。市自治會(huì)議決的事項(xiàng)五日內(nèi)呈經(jīng)特別區(qū)監(jiān)督官署核準(zhǔn),送交市長(zhǎng)執(zhí)行。市長(zhǎng)對(duì)于市自治會(huì)議決事件認(rèn)為不適當(dāng)者,可提請(qǐng)復(fù)議,市自治會(huì)如仍執(zhí)前議,由監(jiān)督官署裁決。1929年5月,濱江市政公所裁撤,成立濱江市政籌備處。市政籌備處依照1928年國(guó)民政府頒布的《市組織法》制定的政府組織規(guī)則進(jìn)行規(guī)范,職能和行政范圍較前更加擴(kuò)大,掌握了更全面的城市管理職權(quán)。“濱江道尹蔡連升任市政籌備處,原市政公所所長(zhǎng)溫和任第二課課長(zhǎng)。”[17]從哈爾濱特別市和濱江市政籌備處的權(quán)力關(guān)系和機(jī)構(gòu)設(shè)置可以看出,市政府的權(quán)力得到加強(qiáng),機(jī)構(gòu)設(shè)置更加完善。

與行政管理領(lǐng)域的單向退出不同,在市政工程建設(shè)和公用事業(yè)領(lǐng)域,商人階層的市政參與呈現(xiàn)兩種趨勢(shì),一種是被政府力量接收或合并,一種是政府主導(dǎo)下完善行業(yè)管理和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

電氣事業(yè)是收歸官辦的典型。20年代末,借回收利權(quán)的有利時(shí)機(jī),哈爾濱的電力事業(yè)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。1929年8月,哈爾濱電業(yè)公司以250萬(wàn)元收購(gòu)濱江耀濱慶記電燈公司全部資產(chǎn),“除北滿電氣會(huì)社外,全哈電業(yè),悉歸統(tǒng)治矣”[18]。1930年1月,哈爾濱電業(yè)公司改稱哈爾濱電業(yè)局。哈爾濱電業(yè)局從其組織結(jié)構(gòu)即明顯表現(xiàn)出這是一個(gè)完全官辦的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)?！氨揪譃榧质≌贍I(yíng)電業(yè),以綜理哈爾濱及濱江市街電燈電車(chē)及其他電氣事業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)。本局設(shè)督理一人由省政府派委,督飭本局應(yīng)辦一切事宜?！盵7]5至此,哈爾濱的民族電力事業(yè)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的統(tǒng)一控制與經(jīng)營(yíng),改變了外資壟斷和電力經(jīng)營(yíng)分散造成的用電昂貴等現(xiàn)象,不僅提高了生產(chǎn)效率,而且提升了普通市民的生活質(zhì)量。通訊事業(yè)的收回和電力事業(yè)類似。1930年7月,東北交通委員會(huì)決定將哈爾濱電話總局、電報(bào)局、無(wú)線電分臺(tái)(廣播)、哈滿綏長(zhǎng)途電話局合并,成立哈爾濱電政總局,隸屬東北電政管理局。除濱江電話股份有限公司仍為商辦外,哈爾濱電信業(yè)也基本實(shí)行了統(tǒng)一管理。二三十年代,哈爾濱電力、通訊等公用事業(yè)的收歸官辦,一方面是近代哈爾濱反抗外國(guó)侵略的重大勝利,同時(shí)也反映了城市政府力量在公共事業(yè)領(lǐng)域中的增強(qiáng)。

環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)則改由政府制定規(guī)則,行業(yè)公會(huì)負(fù)責(zé)管理。1923年開(kāi)始,城市污物處理改變了專營(yíng)包辦制度,允許私人運(yùn)穢車(chē)輛參與,對(duì)于私人運(yùn)穢車(chē)輛采用行業(yè)公會(huì)的形式加以組織和管理,而政府則通過(guò)制定法規(guī)進(jìn)行約束和監(jiān)督,形成了以行業(yè)公會(huì)自律和政府管理相結(jié)合的行業(yè)準(zhǔn)入制度?！皷|省特別區(qū)行政長(zhǎng)官公署指令第六八九號(hào),取消華濱公司專利拉運(yùn)穢物,另訂管理衛(wèi)生車(chē)規(guī)則。”[19]“此后關(guān)于清除穢物事宜,由本處規(guī)定管理規(guī)則,制定衛(wèi)生車(chē)執(zhí)照及車(chē)牌編制號(hào)碼,經(jīng)由市民來(lái)處請(qǐng)領(lǐng),無(wú)論雇傭及自用車(chē)輛,均準(zhǔn)自由拉運(yùn),革除專利禁止壟斷,惟拉運(yùn)路線、出車(chē)時(shí)間及傾倒地點(diǎn),應(yīng)遵守處定規(guī)則辦理?！盵20]1923年鐵路附屬地區(qū)域成立了衛(wèi)生車(chē)公會(huì),并制定了《哈爾濱特別區(qū)衛(wèi)生車(chē)公會(huì)規(guī)則》,內(nèi)容包括對(duì)于入會(huì)規(guī)則和范圍、公會(huì)組織形式、職責(zé)的規(guī)定,對(duì)于垃圾清運(yùn)方式的規(guī)定,對(duì)于與政府關(guān)系的規(guī)定。(1)具體內(nèi)容參見(jiàn)《哈爾濱特別區(qū)衛(wèi)生車(chē)公會(huì)規(guī)則》,哈爾濱市檔案館館藏檔案(LD001-67)。

商人舉辦的其他社會(huì)事業(yè)也被陸續(xù)納入政府統(tǒng)一管理。濱江市政公所對(duì)民辦慈善事業(yè)的接收和整合,突出說(shuō)明了政府權(quán)力的集中與市政管理中商人色彩的褪去。根據(jù)“濱江市政公所修正章程第三章第十七條之規(guī)定,凡是于市內(nèi)公共娛樂(lè)場(chǎng)所及慈善事業(yè),均應(yīng)歸市政公所經(jīng)營(yíng)管理”[21]。

三、回歸本位:商人階層市政參與轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)

商人階層市政參與方式的變化與近代國(guó)家權(quán)力的衰弱增強(qiáng)相伴隨,卻不僅僅是國(guó)家權(quán)力加強(qiáng)和中央地方之間、官商之間博弈的結(jié)果,更主要的則是市政近代化自身發(fā)展的需要和商人階層自身社會(huì)屬性制約的必然。

商人主導(dǎo)的市政引導(dǎo)了哈爾濱市政的早期近代化,促進(jìn)了哈爾濱城市的起步,但也很快暴露了很多問(wèn)題。商人階層主導(dǎo)的市政管理機(jī)構(gòu)不能擔(dān)負(fù)全面深入地管理和建設(shè)城市的歷史使命,不能適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的需要。20年代的哈爾濱城市環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題即是典型體現(xiàn)。

早期哈爾濱城市環(huán)境衛(wèi)生的管理,像其他傳統(tǒng)城市一樣,沒(méi)有官方的參與,沒(méi)有專職的部門(mén)和人員管理環(huán)境衛(wèi)生,作為公共場(chǎng)所的街道由店鋪、住戶各自清掃或由居民自行籌辦清掃。隨著清末地方自治的開(kāi)展,環(huán)衛(wèi)事業(yè)交由地方自治機(jī)構(gòu)辦理,形成了商會(huì)主辦,警察監(jiān)督的局面。

城市自治會(huì)本身既無(wú)管理權(quán)威,又無(wú)人力物力,只能采取招人包辦的方式,包辦效果仍然不佳,經(jīng)費(fèi)問(wèn)題是難點(diǎn)所在?！皟艚中l(wèi)生以及除穢車(chē)輛,均招人包辦。設(shè)立凈街處一所,每月俄洋一千七百元,冬季一千九百元。款項(xiàng)由商民抽收,每月一人捐俄洋五戈比?！盵22]1911年9月份“共收一千二百余元,尚虧六百元”[23]?！皵?shù)月以來(lái)亦未見(jiàn)收若何之效果,究其原因?qū)嵔?jīng)費(fèi)支絀?！盵24]8-10商會(huì)以沒(méi)有征稅權(quán)力為由,想把衛(wèi)生事業(yè)交還警政機(jī)構(gòu),“此項(xiàng)事務(wù)始因警察事務(wù)所經(jīng)費(fèi)不足曾撥歸城自治兼辦,而城自治復(fù)雇人包辦,平時(shí)僅將公共場(chǎng)所逐日清潔,冬令則掃去積雪而已,掛一漏萬(wàn),辦法殊多缺陷,知事到任后體察及此,深悉其非當(dāng)與警務(wù)長(zhǎng)協(xié)議,仍提歸該所專設(shè)衛(wèi)生股以司其事”[25]?！安榈胤骄旃僦频谝粭l,地方警察廳設(shè)于省會(huì)或商埠地方,管理省會(huì)或商埠之警察衛(wèi)生消防事項(xiàng)語(yǔ),可見(jiàn)辦理衛(wèi)生系警察職責(zé),不應(yīng)劃歸地方人民管理?！盵24]49而警政機(jī)構(gòu)則堅(jiān)持只行使監(jiān)督權(quán)而不涉及具體的清掃事業(yè)?！安楦鲊?guó)公共衛(wèi)生或由地方專設(shè)機(jī)關(guān)辦理或附設(shè)于董事會(huì),官?gòu)d只處于監(jiān)督地位,哈埠則向歸警察辦理。地方不諒辦事之難,動(dòng)不滿意,是監(jiān)督人者反為人所監(jiān)督矣。”[24]8-10“此次警廳所轉(zhuǎn)移者只掃除穢物,清潔街巷一部分而已。此外關(guān)于衛(wèi)生各事仍應(yīng)完全負(fù)責(zé)……其轉(zhuǎn)移之后,紳董辦理是否合法,各街巷之積穢能否一律凈盡及夫役掃除有無(wú)偷惰,警察當(dāng)然處于監(jiān)督地位,自應(yīng)由警廳會(huì)同辦理。”[24]49

1915年,由紳商發(fā)起設(shè)立地方衛(wèi)生局,然而地方衛(wèi)生局的管理仍然不能有效改善環(huán)境衛(wèi)生的滯后狀況。“衛(wèi)生事業(yè)由地方衛(wèi)生局主司,彼時(shí)其當(dāng)事人等皆徒尸其位,盡量收地方衛(wèi)生捐,所表現(xiàn)之衛(wèi)生事業(yè),不過(guò)破水車(chē)及穢物車(chē)數(shù)輛,與老弱兼?zhèn)渲鍧嵎驍?shù)人而已;其他衛(wèi)生事業(yè)范圍內(nèi),應(yīng)行設(shè)備者,率皆闕如。舉其犖犖大者,若公立醫(yī)院、公共廁所、垃圾箱以及清潔飲料水等事,均未能設(shè)備周全?！盵12]131

造成這一問(wèn)題的根本是體制缺陷。商人階層主導(dǎo)下的市政管理,不論是自治會(huì)還是衛(wèi)生局都沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政權(quán),也沒(méi)有獨(dú)立的管理權(quán)。作為官治附屬和補(bǔ)充的城市自治機(jī)構(gòu)并不擁有相對(duì)獨(dú)立的城市行政權(quán),還未成為擁有獨(dú)立城市行政權(quán)的一級(jí)政權(quán)實(shí)體,無(wú)一例外地要受到地方各級(jí)官府的監(jiān)督和嚴(yán)重掣肘。其他公用事業(yè)也存在類似情況。城市道路的修建一直沒(méi)有權(quán)威的機(jī)構(gòu)管理,也沒(méi)有統(tǒng)一的核算和征收標(biāo)準(zhǔn),地方馬路工程局依靠地方集資難以維持,很快就陷入入不敷出的困境。20年代后期的馬路修筑招標(biāo)中甚至出現(xiàn)了無(wú)人投標(biāo)的情況?！笆姓幫稑?biāo)修路,各包以尚欠巨款未清,因無(wú)款墊辦,竟無(wú)一人投標(biāo),是以道外馬路全年亦終止興修?！盵25]

工程局、衛(wèi)生局等商人主導(dǎo)的城市建設(shè)和管理機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)的地方官府同時(shí)對(duì)城市實(shí)行控制,還造成行政權(quán)力的重疊、交叉和混亂?！案髯詾檎?各行其是,調(diào)至地方市政諸大端應(yīng)興應(yīng)革者甚多,上峰無(wú)有責(zé)成,商民嘖有煩言?！盵12]173當(dāng)時(shí)哈爾濱的城市消防事業(yè),消防隊(duì)與民間救火組織各自為政,一遇火情時(shí)常相互掣肘,甚至因水源和道路而造成混亂的局面?！氨静河邢狸?duì)三,每遇火警,向系不分畛域,同往撲救。惟同一火警,情形有別,其如微小火警,在實(shí)際上有數(shù)名消防隊(duì)兵即可營(yíng)救,乃將所有三消防隊(duì)同時(shí)出發(fā),不惟損傷車(chē)輛,多耗費(fèi)用,且于商民貨物財(cái)產(chǎn)上受水損壞,亦非淺顯。甚至同時(shí)別處發(fā)生巨大火警,因消防各隊(duì)均已出發(fā)致欲爭(zhēng)救而不能?！盵26]

另外,由于組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單,沒(méi)有嚴(yán)格的行政分工,機(jī)構(gòu)的主要職員多數(shù)為傳統(tǒng)地方政府中的舊式官紳,缺乏近代城市行政管理的專業(yè)管理人員,也是束縛這些機(jī)構(gòu)發(fā)揮效用的重要原因?！盀I江地方辦事機(jī)關(guān)因名目繁,靡費(fèi)甚巨,既有衛(wèi)生局又有工程局,每局設(shè)正局長(zhǎng)一人復(fù)設(shè)副局長(zhǎng)二人,事權(quán)龐雜,人員冗濫,并且自收捐款不便商民,有礙庶政?！盵27]

20世紀(jì)二三十年代哈爾濱商人階層市政參與的變化在政治、經(jīng)濟(jì)等層面有著不同的內(nèi)容,如果僅歸結(jié)為政治上的變動(dòng),很難全面把握其整體狀況。

商人階層作為政治力量介入近代市政,是權(quán)力真空引起的暫時(shí)現(xiàn)象,只是特殊時(shí)期的特殊形式,并不能真正適應(yīng)近代城市發(fā)展的需要。隨著近代城市的發(fā)展,強(qiáng)大而有效率的城市政府的出現(xiàn),城市行政權(quán)的統(tǒng)一與專業(yè)化,就成為城市管理體制自身完善的需要。商人階層政治領(lǐng)域的退出也成為符合時(shí)代潮流的趨勢(shì)。但需要指出的是,商人階層退出市政管理和代議權(quán)的削弱并非一體,反映的是兩種趨勢(shì)。市政管理權(quán)是體制問(wèn)題,主要反應(yīng)的是運(yùn)作機(jī)制的有效性科學(xué)性問(wèn)題,代議權(quán)的削弱是制度問(wèn)題,反映的是民主專制的道路選擇,不能簡(jiǎn)單地把國(guó)家權(quán)力在管理領(lǐng)域的擴(kuò)張和集權(quán)視為商人階層獨(dú)立性的喪失和民主的倒退。

商人階層在城市公用事業(yè)領(lǐng)域參與方式的變化,更多的是反映了公用事業(yè)發(fā)展道路的自身選擇。與行政管理領(lǐng)域的退出不同,在市政公用事業(yè)領(lǐng)域,商人勢(shì)力可以說(shuō)是有進(jìn)有退,這實(shí)際上是早期市政近代化階段中城市公用事業(yè)的發(fā)展道路選擇問(wèn)題。城市公用事業(yè)是特殊的經(jīng)濟(jì)部門(mén),不僅需要投入巨額資本,還直接關(guān)系市民的公共利益,不應(yīng)該按照一般經(jīng)濟(jì)部門(mén)的發(fā)展規(guī)律簡(jiǎn)單界定官商以及政府市場(chǎng)的關(guān)系。商人階層參與市政建設(shè)的轉(zhuǎn)變,形成的大型事業(yè)官辦、小型事業(yè)民營(yíng)的體制,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)發(fā)育不斷完善的結(jié)果,是經(jīng)濟(jì)近代化步入正軌的表現(xiàn),而期間出現(xiàn)的混雜過(guò)渡局面,也是時(shí)代形勢(shì)和發(fā)展的必然,商人階層也談不上被剝奪或被壓制。

20世紀(jì)二三十年代,商人階層市政參與的轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上意味著一種常態(tài)和本位的回歸,是國(guó)家社會(huì)發(fā)展和城市近代化逐步進(jìn)入正軌,社會(huì)階層結(jié)構(gòu)趨向穩(wěn)定的結(jié)果,商人階層也借此回歸了應(yīng)有的社會(huì)位置和角色。當(dāng)然,國(guó)家權(quán)力的畸形集中也埋下了再次進(jìn)入非常態(tài)的深深隱患。