焦賀言

(防災(zāi)科技學(xué)院應(yīng)急管理學(xué)院，河北 三河 065201)

1 引言

農(nóng)村自然災(zāi)害頻率高、應(yīng)急能力弱。黨的“十八大”以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視基層應(yīng)急管理體系治理，農(nóng)村地區(qū)在自然災(zāi)害應(yīng)急能力建設(shè)方面取得了一定成效，但因建設(shè)時(shí)間短，仍存在一系列問(wèn)題[1]，例如農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)不健全、機(jī)制不完善，農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理力量薄弱、專業(yè)化水平較低等。隨著應(yīng)急管理體系下延，基層特別是農(nóng)村地區(qū)的自然災(zāi)害應(yīng)急能力逐漸被國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)注，農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急能力評(píng)價(jià)成為主要關(guān)注點(diǎn)。

國(guó)外自然災(zāi)害應(yīng)急能力研究歷史久遠(yuǎn)、層次全面。研究對(duì)象廣泛，孕災(zāi)環(huán)境涉及四大圈層[2]；致災(zāi)因子包括地震、颶風(fēng)、風(fēng)暴潮、干旱[3]。研究方法多樣，包括中心治理理論、生命周期理論、內(nèi)容分析法等對(duì)災(zāi)害能力進(jìn)行研究。我國(guó)應(yīng)急管理工作起步于20世紀(jì)80年代[4]，整體來(lái)說(shuō)起步較晚?！笆糯蟆币詠?lái)，黨和國(guó)家對(duì)基層應(yīng)急能力建設(shè)逐漸重視[5，6]，基層應(yīng)急管理能力建設(shè)逐步成為重點(diǎn)。回顧我國(guó)學(xué)者關(guān)于基層應(yīng)急能力的研究，研究?jī)?nèi)容集中為對(duì)基層應(yīng)急管理能力進(jìn)行分析和評(píng)析，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急預(yù)案體系的構(gòu)建[7]。研究方法有系統(tǒng)分析法、社區(qū)韌性理論、復(fù)合治理理論以及多案例比較研究法等[8]。通過(guò)定性分析和案例分析，探究基層應(yīng)急管理現(xiàn)狀，并對(duì)應(yīng)急管理工作的模式、現(xiàn)狀等內(nèi)容進(jìn)行評(píng)析。總體而言，國(guó)外研究中有孕災(zāi)環(huán)境分析和致災(zāi)因子類型與范圍的界定，國(guó)內(nèi)較之缺乏；國(guó)內(nèi)外研究理論具有相似性，國(guó)外研究方法與技術(shù)涵蓋自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)，國(guó)內(nèi)以定性方法為主，國(guó)內(nèi)外均集中于城市社區(qū)的研究[9～13]，對(duì)農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急能力的研究較少[14]。在指標(biāo)體系上，多側(cè)重于特定自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生的應(yīng)急能力，例如張風(fēng)華等[15]對(duì)城市防震減災(zāi)能力的評(píng)估，張忠義等[16]對(duì)洪澇災(zāi)害應(yīng)急能力的探討，楊欽等[17]對(duì)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急能力的研究等等，對(duì)綜合應(yīng)急管理能力的研究較少。

廊坊市北三縣包括三河市、大廠回族自治縣和香河縣3個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，鄉(xiāng)村空心化問(wèn)題突出，農(nóng)村治理能力薄弱。加之應(yīng)急管理工作剛起步，農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理體系不健全、機(jī)制不通暢，存在著“空殼化”“兩張皮”以及整合程度不高的問(wèn)題。通過(guò)本次調(diào)查部分行政村的基本情況，分析應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力情況以及應(yīng)急管理建設(shè)的優(yōu)缺點(diǎn)和存在的問(wèn)題，結(jié)合研究實(shí)際與經(jīng)驗(yàn)判斷，探究農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理能力與影響因子相關(guān)性程度，針對(duì)性地提出合理建議。

2 問(wèn)卷設(shè)計(jì)和調(diào)查

2.1 問(wèn)卷設(shè)計(jì)

參照張海波[14]對(duì)江蘇省農(nóng)村應(yīng)急能力的實(shí)證研究和劉玲梅等[18]對(duì)云南省大理禾甸鎮(zhèn)的農(nóng)村綜合應(yīng)急能力實(shí)例研究以及李魁明[19]對(duì)河北省農(nóng)村應(yīng)急能力的研究，廊坊北三縣農(nóng)村地區(qū)自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力的問(wèn)卷設(shè)計(jì)如表1。

表1 農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)重

2.2 問(wèn)卷調(diào)查

實(shí)地調(diào)查在2021年7～8月份間開(kāi)展，選擇廊坊北三縣的16個(gè)行政村進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。發(fā)放問(wèn)卷208份，回收197份，有效問(wèn)卷數(shù)量192份。

3 研究方法

本研究采用模糊綜合評(píng)價(jià)法[20]對(duì)廊坊北三縣農(nóng)村地區(qū)自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.1 評(píng)價(jià)等級(jí)及取值的確定

將15個(gè)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的5個(gè)選項(xiàng)的分別劃分為5個(gè)等級(jí)，即很好、較好、一般、較差、很差，取值分別為5、4、3、2、1。

3.2 權(quán)重的確定

通過(guò)發(fā)放專家問(wèn)卷意見(jiàn)表，將10位專家打分14個(gè)指標(biāo)建立矩陣，基于熵權(quán)理論[6]確定指標(biāo)權(quán)重(表1)。

3.3 隸屬度的確定

(1)確定評(píng)價(jià)因子和等級(jí)。

評(píng)價(jià)因子U={u1,u2……un}, n為評(píng)價(jià)數(shù)；評(píng)價(jià)等級(jí)集為V={v1,v2……vm}, m為等級(jí)數(shù)，應(yīng)急能力的評(píng)價(jià)等級(jí)V由很好、較好、一般、較差、很差5個(gè)評(píng)價(jià)等級(jí)構(gòu)成。

(2)建立隸屬度函數(shù)和模糊矩陣：

(1)

式(1)中，X表示評(píng)價(jià)因子值，a1，a2為評(píng)價(jià)等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)值，U(X)為某中因子的隸屬度。所有因子的隸屬度組建模糊矩陣R：

(2)

式(2)中，i、j分別表示為評(píng)估因子的數(shù)量和級(jí)別數(shù)。

(3)隸屬度運(yùn)算。

根據(jù)B=R×W=(bj)1×m，得到模糊評(píng)判集。W為權(quán)重集，W={W1,W2……Wn}。bj表示隸屬于第j等級(jí)的隸屬度。

(4)特征值計(jì)算。

(3)

則H即為評(píng)價(jià)單元的應(yīng)急管理能力等級(jí)。

參照模糊綜合評(píng)判法的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，確立農(nóng)村應(yīng)急管理能力分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)(表2)。

表2 農(nóng)村應(yīng)急管理能力分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

4 結(jié)果分析

4.1 數(shù)據(jù)分析

防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平上包括建筑物結(jié)構(gòu)類型、建筑物建設(shè)年代、消防設(shè)施、水利設(shè)施、電力設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施、照明設(shè)施、避難疏散場(chǎng)所、疏散通道等9個(gè)指標(biāo)。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)(表3)，廊坊北三縣在防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平上的指標(biāo)整體上表現(xiàn)較好，例如建筑物結(jié)構(gòu)類型及其建設(shè)年代、水利設(shè)施、電力設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施、照明設(shè)施等指標(biāo)。防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平上的指標(biāo)表現(xiàn)較差的是消防設(shè)施、避難疏散場(chǎng)所和疏散通道。消防設(shè)施不理想，配備不到位；極少可用作避難場(chǎng)所和沒(méi)有可用的避難場(chǎng)所占比高；應(yīng)急疏散通道大部分不能滿足救援需求。

表3 問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì) %

應(yīng)急體系下延程度包括家庭應(yīng)急準(zhǔn)備、隱患排查、信息報(bào)送、應(yīng)急教育與演練、編制應(yīng)急預(yù)案等5個(gè)指標(biāo)，整體上看，廊坊北三縣在應(yīng)急體系下延程度上的指標(biāo)整體上表現(xiàn)較差。家庭應(yīng)急準(zhǔn)備方面表現(xiàn)較好，家庭具備較強(qiáng)的防災(zāi)意識(shí)；隱患排查方面，基本上是出現(xiàn)隱患或者發(fā)現(xiàn)事故才排查，還有22%的受訪者回復(fù)從不排查；信息上報(bào)方面，相當(dāng)多的村民不清楚是否上報(bào)；應(yīng)急教育與演練，應(yīng)急預(yù)案編制方面，亟需加強(qiáng)。

4.2 廊坊北三縣農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急能力區(qū)域差異分析

依據(jù)上述評(píng)價(jià)方法得出廊坊北三縣農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急能力的模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果(表4)。

表4 廊坊北三縣農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急能力的模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果

對(duì)照表2綜合減災(zāi)能力分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)可以得出，廊坊北三縣農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急能力的級(jí)別特征值在區(qū)間[2.5，3]，處于較差偏一般水平。廊坊北三縣農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急能力排序?yàn)槿邮?2.9246)>大廠回族自治縣(2.9005)>香河縣(2.7919)。

廊坊市北三縣緊鄰京津地區(qū)，近年來(lái)積極落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照《廊坊市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》和《廊坊市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施意見(jiàn)(2021-2025年)》等要求，北三縣分別制定了鄉(xiāng)村振興示范區(qū)實(shí)施方案，農(nóng)民人均可支配收入長(zhǎng)期位列全省前列，農(nóng)村基層社會(huì)治理得到強(qiáng)化，為農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。但是長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，導(dǎo)致農(nóng)村治理能力依然薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板依然存在。

4.3 廊坊北三縣農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急能力總體分析

根據(jù)前述分析，廊坊北三縣農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急能力中防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平較好，表明在京津冀協(xié)同發(fā)展和鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施取得了較快發(fā)展；應(yīng)急體系下延程度亟需改善，隱患排查、信息報(bào)送、應(yīng)急教育與演練、應(yīng)急預(yù)案編制等指標(biāo)表現(xiàn)較差，成為廊坊北三縣農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急能力的短板；廊坊北三縣農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急能力整體水平不高，區(qū)域差異不明顯。

5 廊坊北三縣農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急能力提升路徑

5.1 夯實(shí)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平

總體來(lái)看，廊坊北三縣農(nóng)村的防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平有一定基礎(chǔ)，但消防設(shè)施和避難場(chǎng)所等指標(biāo)還有待提高。北三縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力也有差異，部分基礎(chǔ)較差的行政村僅僅依靠自身力量難以籌措資金搞建設(shè)，地方政府要針對(duì)性的幫扶，優(yōu)先支持經(jīng)濟(jì)能力弱、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)大的地區(qū)，補(bǔ)全基礎(chǔ)設(shè)施短板。

5.2 建立基本網(wǎng)格夯實(shí)應(yīng)急基礎(chǔ)

最大限度利用社會(huì)治理網(wǎng)格或其他既有資源，明確網(wǎng)格內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)類型、開(kāi)展網(wǎng)格風(fēng)險(xiǎn)普查，建立風(fēng)險(xiǎn)隱患數(shù)據(jù)庫(kù)，制定差異化精準(zhǔn)防控策略，以網(wǎng)格為基礎(chǔ)，將應(yīng)急管理工作與行政村的管理結(jié)合起來(lái)，建立健全基層安全巡查員、災(zāi)害信息員、志愿者運(yùn)行機(jī)制，確保安全隱患及時(shí)發(fā)現(xiàn)，災(zāi)害信息第一時(shí)間報(bào)送。

5.3 加強(qiáng)農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)

在調(diào)查中，大部分行政村沒(méi)有預(yù)案或者照搬上級(jí)預(yù)案，農(nóng)村應(yīng)急預(yù)案注重操作性，側(cè)重于要素明確具體、方案簡(jiǎn)易可行，整體一目了然，用語(yǔ)口語(yǔ)化，便于理解和執(zhí)行。有的地區(qū)在農(nóng)村推行的防汛“一頁(yè)紙”應(yīng)急預(yù)案，就是一兩頁(yè)紙，簡(jiǎn)單明了。直接告知“做什么、怎么做”，職責(zé)清晰、內(nèi)容簡(jiǎn)單明了，拿到就可以讀懂使用，真正實(shí)現(xiàn)“備而有用”。

6 結(jié)論與討論

以廊坊市北三縣16個(gè)行政村為對(duì)象開(kāi)展了應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)，模糊綜合評(píng)價(jià)法表明整體上北三縣應(yīng)急管理能力不強(qiáng)。為此提出了對(duì)策建議：①夯實(shí)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)設(shè)防水平；②建立基本網(wǎng)格夯實(shí)應(yīng)急基礎(chǔ)；③加強(qiáng)農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。

由于農(nóng)村地區(qū)特別是城鄉(xiāng)交互強(qiáng)烈的環(huán)京津地區(qū)農(nóng)村的應(yīng)急管理能力的相關(guān)文獻(xiàn)有限，本文在指標(biāo)選取上可能不夠完善。盡管隨機(jī)抽取了16個(gè)行政村，但沒(méi)有區(qū)分不同類型的行政村。在以后的研究中，進(jìn)一步凝練區(qū)域特色，構(gòu)建有針對(duì)性的指標(biāo)體系，進(jìn)一步探討應(yīng)急管理對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的意義。