錢(qián) 霞，許琦斌，胡程程

（1.寧波環(huán)宏生態(tài)環(huán)境科技有限公司，浙江 寧波 315000；2.寧波市寰宇工程咨詢(xún)有限公司，浙江 寧波 315000）

近年來(lái)，隨著工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，鄉(xiāng)村土地開(kāi)發(fā)和利用日漸加劇，導(dǎo)致鄉(xiāng)村耕地分布零散，鄉(xiāng)村空間布局雜亂無(wú)序，存在大量閑置、低效利用的土地，而且整體農(nóng)村生態(tài)質(zhì)量持續(xù)性惡化，建設(shè)用地嚴(yán)重不足，非常不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效性實(shí)施[1]。因此，需要在國(guó)土空間總體規(guī)劃的引領(lǐng)下，展開(kāi)全域土地綜合整治工作，采取工程、生物等措施，強(qiáng)化農(nóng)田耕地保護(hù)力度，優(yōu)化國(guó)土空間布局，提高土地整體資源利用率，增加有效耕地面積，提高土地綜合生產(chǎn)能力，從而對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效性改善。

1 全域土地綜合整治內(nèi)涵

全域土地綜合整治就是在特定區(qū)域內(nèi)，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃以及土地整治規(guī)劃確定的目標(biāo)與用途，利用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、工程技術(shù)等方式，對(duì)農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)空間等展開(kāi)全域優(yōu)化和布局，尤其要對(duì)農(nóng)田、水系、道路、森林、村落等要素展開(kāi)綜合整治，對(duì)不同的用地類(lèi)型進(jìn)行針對(duì)性整治，如針對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田需要對(duì)其實(shí)施連片體質(zhì)建設(shè)，針對(duì)存量建設(shè)用地需要實(shí)施集中盤(pán)活，針對(duì)美麗鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需要集約精準(zhǔn)保障，同時(shí)還需要統(tǒng)一治理和修復(fù)農(nóng)村人居環(huán)境，這樣可以強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，并對(duì)空間開(kāi)發(fā)格局進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)土地的節(jié)約集中利用，對(duì)傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活條件進(jìn)行改善，構(gòu)建美麗生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高土地利用率，推動(dòng)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)階段，全域土地綜合整治以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，在國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)、用途的基礎(chǔ)上，對(duì)土地進(jìn)行整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)和建設(shè)，并對(duì)各類(lèi)土地進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑鰷p，對(duì)農(nóng)用地、建設(shè)用地等進(jìn)行協(xié)調(diào)，修復(fù)生態(tài)環(huán)境，尤其要對(duì)閑置、低效利用、生態(tài)退化的土地進(jìn)行綜合性整治[2]。其中全域土地綜合整治工作的原則如表1所示。

表1 全域土地綜合整治工作原則

2 全域土地綜合整治的社會(huì)意義

實(shí)施全域土地綜合整治具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。新時(shí)期，農(nóng)村農(nóng)業(yè)提速發(fā)展，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，農(nóng)村用地需求發(fā)生了很大變化，具體體現(xiàn)如表2所示。

表2 新時(shí)期農(nóng)村用地需求變化

由此可見(jiàn)，在新時(shí)期，需要結(jié)合新情況，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障方式進(jìn)行積極探索和創(chuàng)新，開(kāi)展全域土地綜合整治，提高土地利用率。尤其在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的各項(xiàng)事業(yè)高速發(fā)展，在未來(lái)需要進(jìn)一步提高農(nóng)村土地管理水平，強(qiáng)化用地保障能力，才能適應(yīng)未來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展需求[3]。其中實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地綜合整治的社會(huì)意義體現(xiàn)在：（1）優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，實(shí)現(xiàn)全域土地綜合整治工作，可以對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式進(jìn)行創(chuàng)新與優(yōu)化，改善農(nóng)民生活條件，保障糧食安全。同時(shí)，還可以對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，消除農(nóng)民貧困，為其提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)。（2）實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。通過(guò)全域土地綜合整治工作，可以實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)耕作方式的創(chuàng)新，拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，并構(gòu)建多樣化的生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展速度。（3）落實(shí)生態(tài)保護(hù)工作。通過(guò)全域土地綜合整治工作的開(kāi)展，可以推動(dòng)生態(tài)文明理念的落實(shí)，提高土地利用率，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，真正踐行生態(tài)文明思想，有效落實(shí)生態(tài)保護(hù)工作。（4）建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，通過(guò)該項(xiàng)工作的開(kāi)展，可以對(duì)山、水、林、田等要素進(jìn)行綜合性考量，并對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化，構(gòu)建集約化的生產(chǎn)條件，從而對(duì)農(nóng)村土地利用格局進(jìn)行優(yōu)化，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。（5）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地整治。當(dāng)前隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地需求量日漸增加，需要展開(kāi)全域土地綜合整治工作，有效落實(shí)生態(tài)文明發(fā)展理念，使其更加適應(yīng)新時(shí)期國(guó)土資源與社會(huì)發(fā)展需求，對(duì)政策、理念、技術(shù)等要素進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)土地整治模式的創(chuàng)新[4]。

3 全域土地綜合整治工作存在的問(wèn)題分析

現(xiàn)階段，全域土地綜合整治工作中還存在一定的問(wèn)題，如：（1）配套政策不足，難以真正發(fā)揮多部門(mén)、政策、資金等的疊加效應(yīng)；部分地區(qū)在管理制度、實(shí)施辦法等方面的建設(shè)還不成熟，相關(guān)政策還需要進(jìn)行完善。（2）資金不足，部分區(qū)域出現(xiàn)多部門(mén)重復(fù)投入的現(xiàn)象，資金較為分散，難以發(fā)揮資金集中效應(yīng)，導(dǎo)致全域土地綜合整治工作缺乏專(zhuān)項(xiàng)資金支持，而且資金來(lái)源較窄，難以為工作的開(kāi)展提供充足的資金支持，導(dǎo)致土地整治工作較為被動(dòng)，再加上缺乏針對(duì)性政策的支持和保障，難以吸引社會(huì)資金的參與[5]。（3）人才支持力度不足，人才隊(duì)伍建設(shè)不完善，理論研究不成熟，技術(shù)體系嚴(yán)重滯后等問(wèn)題，都是限制全域土地綜合治理工作有效開(kāi)展的主要因素。

4 全域土地綜合整治工作的策略探究

4.1 加大監(jiān)管力度

在信息技術(shù)支撐下，構(gòu)建國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行全面整合，包含現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)類(lèi)數(shù)據(jù)等，從而構(gòu)建全域土地綜合整治監(jiān)管系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上設(shè)置規(guī)劃管理、項(xiàng)目管理、監(jiān)測(cè)預(yù)警、統(tǒng)計(jì)分析等功能，這樣可以對(duì)全域土地綜合整治工作的全過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤管控，如立項(xiàng)、審批、實(shí)施、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)[6]。

4.2 加大資金支持

在全域土地綜合整治工作過(guò)程中需要大量的資金支持，如新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目資金等，在前期規(guī)劃、立項(xiàng)、建設(shè)過(guò)程中也需要足夠的資金保障。針對(duì)這種情況，需要拓展融資渠道，對(duì)多部門(mén)、多領(lǐng)域的分散資金進(jìn)行優(yōu)化整合，統(tǒng)籌管理，并將其集中到重點(diǎn)項(xiàng)目中，成立專(zhuān)項(xiàng)資金科目，為所有整治工程的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)提供資金支持，真正發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)，提高資金利用率，減少資源浪費(fèi)。此外，相關(guān)政府部門(mén)需要給予一定的鼓勵(lì)政策和指導(dǎo)意見(jiàn)，可以對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行鼓勵(lì)和引導(dǎo)，利用APP模式對(duì)土地綜合整治工作進(jìn)行探究與探索，或者可以允許農(nóng)民利用房屋抵押貸款的方式參與，提高長(zhǎng)期信貸支持力度，在政策引導(dǎo)下，利用開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行、社會(huì)資本等積極參與到項(xiàng)目建設(shè)中，同時(shí)實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化的資金管理，保障社會(huì)資金回收，為投資者的權(quán)益提供保障[7]。

4.3 加強(qiáng)政策支持

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與政策整合，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作平臺(tái)，國(guó)土資源部門(mén)需要對(duì)旅游、交通、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、環(huán)保等部門(mén)進(jìn)行有效組織，使其積極參與到全域土地綜合整治工作中，針對(duì)重大事項(xiàng)需要展開(kāi)集體會(huì)商，并報(bào)上級(jí)研究決策，同時(shí)需要對(duì)各種手段進(jìn)行優(yōu)化整合，如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、新農(nóng)村融合用地、耕地保護(hù)補(bǔ)償、低效用地再開(kāi)發(fā)等，發(fā)揮政策組合整體效應(yīng)，對(duì)各類(lèi)涉農(nóng)資金進(jìn)行優(yōu)化整合，明確補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮資金的綜合效益；要對(duì)全域土地綜合整治項(xiàng)目的報(bào)批規(guī)則進(jìn)行完善和優(yōu)化，簡(jiǎn)化審批事項(xiàng)，同時(shí)對(duì)審批流程進(jìn)行優(yōu)化，并對(duì)審批材料進(jìn)行簡(jiǎn)約化處理；對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整，為全域土地綜合整治工作的開(kāi)展提供政策支持和保障，如允許試點(diǎn)地區(qū)綜合運(yùn)用美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低效用地再開(kāi)發(fā)等政策手段，實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目的統(tǒng)一化規(guī)范管理[8]。

4.4 加強(qiáng)人才培養(yǎng)

人才是開(kāi)展全域土地綜合整治工作的基礎(chǔ)與前提。要加大人才培訓(xùn)和再教育力度，結(jié)合實(shí)際工作需要，進(jìn)行針對(duì)性、有效性的業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，既要提高工作人員的專(zhuān)業(yè)理論基礎(chǔ)，還要增加知識(shí)儲(chǔ)備，強(qiáng)化其專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力，同時(shí)需要引入案例分析方法，對(duì)典型案例進(jìn)行拓展性分析，拓展知識(shí)視野，鍛煉操作能力，使其對(duì)新知識(shí)、新技術(shù)進(jìn)行全面掌握。此外，還需要強(qiáng)化后備人才培養(yǎng)力度，在高校設(shè)置相關(guān)專(zhuān)業(yè)，培養(yǎng)綜合性、專(zhuān)業(yè)性技術(shù)人才，同時(shí)對(duì)高校人才培訓(xùn)模式進(jìn)行創(chuàng)新和優(yōu)化，形成政、產(chǎn)、學(xué)、研、用等協(xié)同辦學(xué)模式，能夠真正培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)性、實(shí)用性的土地整治專(zhuān)業(yè)人才，增加人才支持；要加大技術(shù)研發(fā)，為土地整治工作的綜合開(kāi)展提供技術(shù)支持和保障，各個(gè)高校要充分發(fā)揮自身的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，增加對(duì)科研人才的培養(yǎng)力度，對(duì)自主研究成果進(jìn)行積極轉(zhuǎn)化，為國(guó)土綜合整治工作的創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)建良好的條件[9]。

4.5 完善機(jī)構(gòu)設(shè)置

相關(guān)政府部門(mén)要充分發(fā)揮自身的職能作用，確保自身職責(zé)的有效落實(shí)，在該項(xiàng)工作實(shí)施中真正發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和組織職能，制定完善的管理制度，組建專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)人員進(jìn)行科學(xué)化管理。首先要建立完善的管理系統(tǒng)，完善各級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置，并對(duì)各自的職責(zé)進(jìn)行細(xì)致性劃分，分工合作，提高工作效率；同時(shí)需要積極引進(jìn)專(zhuān)業(yè)性人才，既要精通管理業(yè)務(wù)，還要具有較強(qiáng)的技術(shù)能力和較高的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)等，從而構(gòu)建人員充足、結(jié)構(gòu)完善、業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的工作隊(duì)伍；其次，需要完善技術(shù)培訓(xùn)制度，行業(yè)協(xié)會(huì)需要在日常工作中做好人才培訓(xùn)工作的備案、登記、跟蹤服務(wù)管理工作，同時(shí)構(gòu)建完善的機(jī)構(gòu)，展開(kāi)規(guī)范性、高質(zhì)量的管理服務(wù)，并完善職稱(chēng)評(píng)定體系等，為全域土地綜合整治機(jī)構(gòu)工作的開(kāi)展提供技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)保障，同時(shí)對(duì)日常工作管理、經(jīng)費(fèi)使用等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，實(shí)現(xiàn)技術(shù)職稱(chēng)評(píng)定工作的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，這樣可以最大程度上挖掘技術(shù)人才的工作潛能，促進(jìn)全域土地綜合整治工作的高質(zhì)量開(kāi)展[10]。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，現(xiàn)代化社會(huì)發(fā)展背景下，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平日益提升，農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和利用形式日益加劇，導(dǎo)致農(nóng)田耕地面積減少，農(nóng)村宅基地空置率較高，建設(shè)用地相對(duì)不足等問(wèn)題，針對(duì)這種情況，需要結(jié)合實(shí)際情況，積極開(kāi)展全域土地綜合整治工作，提高農(nóng)業(yè)土地利用率，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，為構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建良好的條件。