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        淺談規(guī)劃環(huán)境影響評價在生態(tài)文明城市建設(shè)中的有效應(yīng)用

        2023-03-09 10:41:08
        關(guān)鍵詞:導(dǎo)則環(huán)境影響規(guī)劃

        龔 瑩

        (江蘇佳信環(huán)保咨詢有限公司,江蘇 南京 211500)

        隨著近年來國內(nèi)經(jīng)濟水平的提高,生態(tài)城市建設(shè)的重要性與日俱增,如何做好生態(tài)城市建設(shè)工作已然成為行業(yè)管理者的一大難題。規(guī)劃環(huán)境影響評價在生態(tài)城市建設(shè)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,其能夠為生態(tài)城市建設(shè)指明建設(shè)方向,合理使用規(guī)劃環(huán)境影響評價幫助建設(shè)者抓住生態(tài)城市建設(shè)重點,加強生態(tài)城市規(guī)劃設(shè)計的合理性,指導(dǎo)環(huán)境城市建設(shè)活動的系統(tǒng)實施,并有效促進后續(xù)生態(tài)城市的建設(shè)和發(fā)展[1]。

        1 規(guī)劃環(huán)境影響評價的發(fā)展歷程及體系

        1.1 規(guī)劃環(huán)境影響評價定義及發(fā)展歷程

        規(guī)劃環(huán)境影響評價是指在規(guī)劃階段,對該規(guī)劃在實施后可能會造成的生態(tài)環(huán)境影響進行分析和預(yù)測,并針對可能造成的環(huán)境影響提出預(yù)防方案的過程。就目前來看,我國規(guī)劃環(huán)境影響評價會隨著社會對于規(guī)劃環(huán)境影響評價的重視度的提高以及應(yīng)用頻率的增加而不斷健全和進步[2]。截至今日,我國規(guī)劃環(huán)境影響評價已經(jīng)經(jīng)歷了三個發(fā)展階段,從早期的項目環(huán)境影響評價、規(guī)劃環(huán)境影響評價,到目前的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價,2002年審議通過《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第一次明確戰(zhàn)略環(huán)境影響評價。國務(wù)院頒布的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》是我國第一個明確規(guī)劃環(huán)境影響評價的法規(guī),隨后,我國陸續(xù)制訂了《專項規(guī)劃環(huán)境影響報告書審查辦法》《關(guān)于進行環(huán)境影響評價的規(guī)劃的具體范圍》《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則(試行)(HJT130—2003)等相關(guān)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),標(biāo)志著規(guī)劃環(huán)境影響評價的法律和行政支持體系已初步建立[3]。

        1.2 規(guī)劃環(huán)境影響評價指標(biāo)及技術(shù)導(dǎo)則體系的構(gòu)成

        1.2.1 規(guī)劃環(huán)境影響評價指標(biāo)

        規(guī)劃環(huán)境影響評價指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)環(huán)境指標(biāo)、自然環(huán)境指標(biāo)、能源利用指標(biāo)、資源利用指標(biāo)和社會經(jīng)濟指標(biāo)五個方面[4]。具體生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃環(huán)境影響評價指標(biāo)包含城市生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)造、城市功能及城市協(xié)調(diào)度等方面,各指標(biāo)權(quán)重如表1所示。

        表1 規(guī)劃環(huán)境影響評價工作體系

        1.2.2 規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則體系的構(gòu)成

        目前規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則主要由總綱、綜合性規(guī)劃導(dǎo)則和專項規(guī)劃導(dǎo)則構(gòu)成(見圖1)。

        圖1 規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則體系

        《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》(以下簡稱《總綱》)與區(qū)域、流域、海域的綜合性規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則以及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市建設(shè)等專項規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則是辯證的統(tǒng)一關(guān)系,《總綱》是規(guī)劃環(huán)境影響評價的總體綱領(lǐng),為區(qū)域、流域、海域的綜合性規(guī)劃以及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市建設(shè)等專項規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則指引方向。

        2 規(guī)劃環(huán)境影響評價的基本原則及工作程序

        2.1 規(guī)劃環(huán)境影響評價的基本原則

        《總綱》規(guī)定規(guī)劃環(huán)境影響評價的基本原則,主要包括早期介入、過程互動,統(tǒng)籌銜接、分類指導(dǎo),客觀評價、結(jié)論科學(xué)等[5]。

        2.1.1 早期介入、過程互動

        規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的工作原則之一是早期介入,過程互動。規(guī)劃環(huán)境影響評價工作與其他環(huán)境影響評價工作的一大差別就在于該項評價工作的進入時間較早,在規(guī)劃審批之前就需要完成規(guī)劃環(huán)境影響評價,同時規(guī)劃環(huán)境影響評價工作還會伴隨規(guī)劃開展全過程直至規(guī)劃實施結(jié)束。

        2.1.2 統(tǒng)籌銜接、分類指導(dǎo)

        規(guī)劃環(huán)境影響評價工作需要按照具體原則進行,不得隨意設(shè)計,原因是規(guī)劃內(nèi)容在不同空間及時間上存在一定差異,因此規(guī)劃環(huán)境影響評價必須要做到統(tǒng)籌銜接、分類指導(dǎo),統(tǒng)籌不同層級間規(guī)劃協(xié)調(diào)性,銜接“三線一單”等生態(tài)環(huán)境規(guī)劃內(nèi)容,分類指導(dǎo)規(guī)劃區(qū)內(nèi)項目準(zhǔn)入和項目建設(shè)布局。

        2.1.3 客觀評價、結(jié)論科學(xué)

        進行規(guī)劃環(huán)境影響評價的主要目的,是使規(guī)劃建設(shè)能夠達到預(yù)期的建設(shè)效果,同時兼顧生態(tài)環(huán)境,落實可持續(xù)發(fā)展理念。為達到這一目標(biāo),同樣需要規(guī)劃環(huán)境影響評價工作落實評價工作原則,客觀評價、結(jié)論科學(xué),從而滿足規(guī)劃建設(shè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

        2.2 規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作程序

        根據(jù)《總綱》規(guī)定我國規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作流程主要包括4個階段,第1個階段是在規(guī)劃環(huán)境影響評價工作開展前的準(zhǔn)備階段;第2個階段是規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的實施階段,進行工作方案的確定并開展調(diào)研工作;第3個階段則進入到分析論證階段以及預(yù)測評價階段,主要目的是對項目的環(huán)境影響情況進行分析評價;第4個階段是文件編制階段,結(jié)合上述三個工作流程所得到的相關(guān)數(shù)據(jù)和結(jié)論,進行環(huán)境影響評價文件的編制。規(guī)劃環(huán)境影響評價工作程序如圖2所示。

        圖2 規(guī)劃環(huán)境影響程序圖

        首先進行環(huán)境影響識別,構(gòu)建評價指標(biāo)。要求環(huán)評工作者能夠有效分析該規(guī)劃在實施后可能會產(chǎn)生的環(huán)境影響判斷及影響范圍和影響惡劣度,從而確定本次規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的重點評價點,并建立評價體系。其次是要進行規(guī)劃環(huán)境影響分析與預(yù)測,主要針對第1步所識別出的相關(guān)影響因素進行多層次的影響評價,分析該規(guī)劃可能會造成的生態(tài)壓力,尤其要對生態(tài)環(huán)境較為敏感的區(qū)域進行重點評價,從而判斷該規(guī)劃實施風(fēng)險,規(guī)劃所在區(qū)域的環(huán)境承載力。再次,進行規(guī)劃方案的論證,該論證主要包括兩部分,第一部分是從生態(tài)影響角度進行論證,判斷該規(guī)劃對于所建設(shè)區(qū)域的資源、生態(tài)以及環(huán)境的影響,分析該規(guī)劃方案的可行性,第二部分則是作用角度,分析該規(guī)劃在建設(shè)后對區(qū)域經(jīng)濟以及社會發(fā)展與環(huán)境產(chǎn)生的作用,有效協(xié)調(diào)多方利益,以保障規(guī)劃的合理性。最后需要進行跟蹤評價,結(jié)合該規(guī)劃可能會產(chǎn)生的生態(tài)影響,找出重點的跟蹤評價點,并進行跟蹤評價計劃制定,監(jiān)測該規(guī)劃對于生態(tài)的實際影響。

        3 規(guī)劃環(huán)境影響評價在生態(tài)文明城市建設(shè)中的作用

        3.1 早期介入從源頭控制和減緩對環(huán)境的影響

        生態(tài)城市建設(shè)計劃的實施方案和發(fā)展政策具有明顯的“來源”特征[6]。規(guī)劃環(huán)境影響評價需要充分考慮生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃過程中的各種環(huán)境問題,實現(xiàn)戰(zhàn)略選擇和調(diào)整。最大限度地在生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃和早期開發(fā)建設(shè)階段,采取有效的措施預(yù)防和控制生態(tài)城市建設(shè)過程中的生態(tài)破壞和環(huán)境污染,以真正實現(xiàn)“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的環(huán)保理念,從源頭控制和減緩城市建設(shè)給生態(tài)環(huán)境造成的破壞,達到預(yù)期生態(tài)城市建設(shè)目標(biāo)。

        3.2 優(yōu)化空間布局,不突破環(huán)境質(zhì)量底線

        規(guī)劃環(huán)評的重要作用是能夠保障政府所規(guī)劃的城市建設(shè)空間能夠不突破該城市所能承擔(dān)的環(huán)境底線,設(shè)定的環(huán)境影響評價指標(biāo)是生態(tài)城市建設(shè)的最低的環(huán)境指標(biāo)要求。需要在生態(tài)城市建設(shè)過程中合理規(guī)劃城市各個功能區(qū)域,將城市劃分生活區(qū)、生產(chǎn)區(qū)、生態(tài)管控區(qū)等,各功能區(qū)不交叉,不占用,獨立運行,尤其要避免其他功能區(qū)占用生態(tài)管控區(qū)域,從而既滿足城市經(jīng)濟發(fā)展需求,又保障城市生態(tài)環(huán)境。

        3.3 跟蹤評價,及時發(fā)現(xiàn)和防控不利影響

        《總綱》指出在規(guī)劃實施過程中可能會出現(xiàn)最終的生態(tài)影響度與前期分析評價結(jié)果不一致的情況。因此在規(guī)劃實施過程中需要進行跟蹤評價,可以在規(guī)劃實施5年之后由規(guī)劃編制單位對規(guī)劃實施過程中所產(chǎn)生的生態(tài)影響進行跟蹤評價,有效管控已經(jīng)造成的環(huán)境影響。對周圍公眾或居民對于規(guī)劃實施的態(tài)度進行調(diào)研,對早期已經(jīng)總結(jié)出的相關(guān)環(huán)境影響評價結(jié)論進行補充完善[7]。開展規(guī)劃環(huán)境影響評價工作,有利于及時發(fā)現(xiàn)和防控生態(tài)城市建設(shè)過程中可能會存在的不利影響并進行防控。

        4 目前規(guī)劃環(huán)境影響評價在生態(tài)文明城市建設(shè)中存在的問題

        4.1 早期介入較為困難

        開展規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的一大原則是早期介入原則,該原則要求規(guī)劃環(huán)境影響評價工作要盡可能早地介入城市建設(shè)規(guī)劃,采取有效預(yù)防措施和控制手段,避免生態(tài)文明城市建設(shè)對城市生態(tài)環(huán)境的影響,做到早介入早預(yù)防。但現(xiàn)實問題是,我國大部分所開展的針對生態(tài)城市建設(shè)的規(guī)劃環(huán)境影響評價工作多是與生態(tài)城市建設(shè)同步進行,甚至部分規(guī)劃環(huán)境影響評價工作要晚于生態(tài)文明城市建設(shè)1~2周,沒有做到早介入早預(yù)防。

        4.2 專項規(guī)劃環(huán)評體系不完善

        在規(guī)劃環(huán)境影響評價制度建設(shè)方面,存在專項規(guī)劃環(huán)評體系不完善的問題。雖然近年來已經(jīng)初步將規(guī)劃環(huán)境影響評價工作與相關(guān)法律法規(guī)相協(xié)調(diào),將其應(yīng)用到相關(guān)建設(shè)規(guī)劃中,但專項規(guī)劃環(huán)評體系尚未完善,雖然相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則正逐步頒布,但仍不夠全面,且并未得到全面開展,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃環(huán)境影響評價工作未得到落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域建設(shè)對于增強經(jīng)濟活力,增加就業(yè)機會具有一定作用,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項目往往存在技術(shù)水平低、資源少、能源浪費嚴(yán)重的問題,且鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員環(huán)境保護意識以及環(huán)境管理能力相對落后,如果缺少限制條件將不利于進一步推進經(jīng)濟發(fā)展,可能會對現(xiàn)有環(huán)境造成一定危害。

        4.3 規(guī)劃環(huán)境評價技術(shù)水平參差不齊

        目前進行規(guī)劃影響評價工作的工作人員隊伍主要由三部分組成,即長期從事該項工作的研究單位以及院校,原來從事該項工作的具有相關(guān)證件的工作人員以及各行業(yè)的規(guī)劃設(shè)計單位。相比長期從事該項工作的事業(yè)單位以及院校,持有相關(guān)證件的工作人員以及規(guī)劃設(shè)計單位在人員質(zhì)量方面更難以把控,部分環(huán)評機構(gòu)為降低人員開支,導(dǎo)致此類機構(gòu)人員素質(zhì)水平不高,最終對整體環(huán)評人員素質(zhì)產(chǎn)生影響。

        4.4 規(guī)劃實施過程中不確定性變化較難掌控

        生態(tài)城市建設(shè)具有規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜、規(guī)劃建設(shè)周期較長、規(guī)劃建設(shè)開展不確實性大等多個特點,隨著項目的不斷開展,建設(shè)期間所涉及的環(huán)境因素也在不斷改變,這也是規(guī)劃環(huán)境影響評價工作跟蹤評價開展的原因所在,一旦把控不嚴(yán),就易給建設(shè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成壓力。

        5 規(guī)劃環(huán)境影響評價在生態(tài)城市建設(shè)中應(yīng)用的建議

        5.1 加強規(guī)劃審批要求,落實規(guī)劃環(huán)境影響評價制度

        當(dāng)前生態(tài)城市建設(shè)正在逐漸改變,為了更加健全地開展規(guī)劃環(huán)境影響評價工作,需要對規(guī)劃環(huán)評具體開展時間以及開展要求予以規(guī)定。另外,在評價過程中還需要加強規(guī)劃審批,嚴(yán)格落實規(guī)劃環(huán)境影響評價工作制度,在規(guī)劃審批階段需要加強審核工作,在審批規(guī)劃時要看規(guī)劃是否已做環(huán)境影響評價,以及規(guī)劃有無采納或不采納規(guī)劃環(huán)評的調(diào)整建議,不采納有無說明理由。做到早介入早預(yù)防,最大程度上避免生態(tài)城市建設(shè)給周圍生態(tài)環(huán)境帶來的不良影響。

        5.2 完善專項規(guī)劃環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則體系

        規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的實質(zhì)與建設(shè)項目基本一致,實施同一管理條例,但規(guī)劃環(huán)境影響評價工作具有復(fù)雜性的特征,涉及多個行業(yè),同時建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作又具有戰(zhàn)略性意義,因此,建設(shè)獨屬于各行業(yè)、各類型專項規(guī)劃環(huán)境影響評價工作技術(shù)導(dǎo)則,完善專項規(guī)劃環(huán)評體系,顯得尤為重要。生態(tài)城市建設(shè)的技術(shù)導(dǎo)則體系,可以使工業(yè)規(guī)劃、能源規(guī)劃、自然資源開發(fā)規(guī)劃、交通規(guī)劃等專項規(guī)劃的規(guī)劃環(huán)境影響評價中技術(shù)導(dǎo)則體系內(nèi)容進一步優(yōu)化完善,對未設(shè)立部分需要盡快設(shè)立,完善專項規(guī)劃環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則體系,擴充評價體系。

        5.3 規(guī)范規(guī)劃環(huán)評編制單位的技術(shù)要求,組織規(guī)劃環(huán)評技術(shù)培訓(xùn)

        首先,需要強化工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì),環(huán)評工作相對來講比較專業(yè),而且對于工作人員的素質(zhì)水平有較高的要求,因此必須對環(huán)評團隊的業(yè)務(wù)素質(zhì)進行強化,加強對環(huán)評從業(yè)人員的培訓(xùn)。其次要讓相關(guān)工作人員樹立起保護環(huán)境的責(zé)任意識,能夠正確對待生態(tài)城市建設(shè),理解生態(tài)城市建設(shè)的內(nèi)在價值,從而進一步增強其在環(huán)境影響評價工作開展期間的內(nèi)生動力。最后,需要落實職業(yè)道德建設(shè),環(huán)評工作責(zé)任比較重,職業(yè)風(fēng)險相對較高,一個規(guī)劃是否合理全都由這一份報告決定,工作人員自身的職業(yè)道德則成為其中的關(guān)鍵。

        5.4 加強規(guī)劃實施過程管理,落實跟蹤評價制度

        加強對生態(tài)城市建設(shè)過程中的規(guī)劃管理,落實跟蹤評價制度,是規(guī)劃環(huán)境影響評價在生態(tài)城市建設(shè)中應(yīng)用的途徑之一。對規(guī)劃實施后所建設(shè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境變化情況進行調(diào)研分析,得出規(guī)劃對于環(huán)境產(chǎn)生的影響,并與早期所得的環(huán)境影響評價文件結(jié)論進行對比,對于已經(jīng)實施的部分,若早期所提出的預(yù)防方案較為有效,則可繼續(xù)按照原方案進行施工;若早期所提出的方案未能發(fā)揮其預(yù)防作用,則可在綜合公眾治理意見的基礎(chǔ)之上提出新的規(guī)劃預(yù)防意見。若未實施部分的規(guī)劃已經(jīng)產(chǎn)生較大變化,或不滿足最新的生態(tài)環(huán)境管理要求,應(yīng)提出規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整或修訂的建議,以保障生態(tài)城市建設(shè)項目可持續(xù)發(fā)展。

        6 結(jié)論

        規(guī)劃環(huán)境影響評價對于生態(tài)城市建設(shè)具有推動作用,只有提高規(guī)劃環(huán)境影響評價工作水平,才能夠真正發(fā)揮規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的效果,為生態(tài)城市建設(shè)提供依據(jù),使我國經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相平衡。

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