盤長麗

(廣西金融職業(yè)技術(shù)學院 經(jīng)濟管理系，廣西 南寧 530007)

一、前言

2014年國務院頒布的《關(guān)于發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》(以下簡稱《決定》)中首次提出探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，隨后在《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(2016)、《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》(2017)、《國家職業(yè)教育改革實施方案》(2019)等重要文件中，又連續(xù)提出職業(yè)院?；旌纤兄聘母?以下簡稱“混改”)的基本要求。在國家政策推動下，近年來學術(shù)界關(guān)于混合所有制辦學體制改革的研究成果豐碩，從2014年至2021年9月，輸入關(guān)鍵詞“職業(yè)教育”“混合所有制”累計發(fā)表論文超過600篇。與理論研究的高漲熱情相比，職業(yè)院校作為實踐主體，似乎對混改沒有多少熱情，更多的是在觀望。對于地方政府而言，更多的是落實在文件中，文件紛紛要求探索鼓勵股份制、混合所有制企業(yè)，實際開展試點的屈指可數(shù)。

從黨中央國務院出臺的一系列有關(guān)職業(yè)教育混改的文件看，這些政策已基本可以支撐欲實施混改的主體推進混改的實踐行動，但對職業(yè)院校和企業(yè)觸動并不大。歸因分析發(fā)現(xiàn)，造成職業(yè)教育混改推進緩慢的根本原因并不僅僅在于缺乏有關(guān)混改的具體法律規(guī)定，更在于評價體系的缺失。《深化新時代教育評價改革總體方案》指出，有什么樣的評價指揮棒，就有什么樣的辦學導向。我們首先要明確職業(yè)教育混改想要實現(xiàn)的目標是什么，才能更好地選擇混改的路徑，并適時提供有針對性的具體法律政策予以引導和保障。

二、職業(yè)院?；旌纤兄聘母锏默F(xiàn)狀未能實現(xiàn)政策預期

根據(jù)教育部2021年8月30日發(fā)布的教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年我國共有高職(高專)1468所，其中中央辦學4所，地方辦學1464所。地方辦學包括教育部門和其他部門辦學1077所、地方企業(yè)辦學47所、民辦337所、中外合作辦學3所[1]。從教育部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，在辦學主體層面上，有中央和地方的區(qū)分，從舉辦者屬性分析有公辦(地方企業(yè)辦學)、民辦和中外合作辦學三種類型，并沒有體現(xiàn)出混合主體辦學的類型。

然而關(guān)于高職院校探索混合所有制改革早在2014年6月24日就官宣拉開了序幕，提出探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學并享有相應權(quán)利。2015年教育部頒布的《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃(2015-2018年)》又提出，鼓勵社會力量以各種要素參與公辦高職院校改革，并鼓勵企業(yè)與公辦高職院校探索發(fā)展具有混合所有制特征的二級學院，并于2016年3月確定了天津、山東、河北、新疆等11個省份為上述行動計劃的試點承接省份。山東走在最前列，2016年山東省教育廳公布山東海事職業(yè)學院、山東交通職業(yè)學院航海學院、濰坊職業(yè)學院現(xiàn)代服務業(yè)學院等9個混合所有制改革試點項目并將混合所有制改革作為優(yōu)質(zhì)高職的重要質(zhì)量標準之一[2]。緊接著，天津、新疆及河北等也陸續(xù)出臺相關(guān)文件支持混改。2018年，有145個理事單位的全國職業(yè)教育混合所有制辦學研究聯(lián)盟正式成立[3]。隨后國務院印發(fā)的相關(guān)職教文件均要求，鼓勵有條件的地區(qū)探索推進職業(yè)學校股份制、混合所有制改革，鼓勵發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓機構(gòu)，可見國家對職業(yè)院校混改的政策已由最初的探索發(fā)展演進為鼓勵發(fā)展[4]。

盡管國家層面將混改提升到職業(yè)教育戰(zhàn)略的層面，但由于各種原因，在地方更多僅僅是政策面的響應，真正落實混改的公辦院校極少，從我們課題組調(diào)研的廣西全部47所高職院校的情況看，在廣西目前尚無公辦職業(yè)院校進行實質(zhì)性混改的院校，即從公辦變成公與民合辦的職業(yè)院校。大家普遍認為進行了混改的廣西城市職業(yè)大學、廣西理工職業(yè)技術(shù)學院目前登記在冊的社會組織類型也還是民辦非企業(yè)單位。

根據(jù)已有的混改實踐，有學者將混改類型區(qū)分為學校層面的“大混合”，二級學院層面的“中混合”和實訓基地、科技服務中心、孵化中心等項目的“小混合”[5]，但更多學者把混改區(qū)分為兩個層面，即學校層面的混合，稱為“大混合”，學校層面以外的二級學院、基地、中心等的混合則稱之為“小混合”[6]，但不管是哪種混合，均未能從教育部公布的舉辦者身份上反映出來。目前從學校層面推進混改的職業(yè)學院有山東海事職業(yè)學院、廣西理工職業(yè)技術(shù)學院、紫瑯職業(yè)技術(shù)學院(后改為南通理工學院)等；從二級學院(產(chǎn)業(yè)學院)層面推進混改代表案例，如臺州職業(yè)技術(shù)學院的汽車學院、山西機電高新區(qū)立訊學院、襄陽汽車職業(yè)技術(shù)學院智能制造(模具)學院、江西建設(shè)職業(yè)技術(shù)學院裝飾學院等[7]。縱觀已有的混改實踐，相對于全國1468所高職院校來說，無疑是“星星之火”而已。

三、職業(yè)院校混合所有制改革進展緩慢原因分析

職業(yè)院?；旌纤兄聘母镂茨苋缬旰蟠汗S般涌現(xiàn)，原因是多方面的。有學者將改革阻力歸結(jié)于制度、理論和實踐三大層面，即制度上多重辦學機制未健全；理論上混改基本問題未厘清；實踐過程阻力大，混改合法性受質(zhì)疑[8]。還有學者匯總了七個方面的具體原因：一是混改職業(yè)院校法人屬性界定不明確；二是混改職業(yè)院校辦學權(quán)益缺乏保護；三是各方主體產(chǎn)權(quán)不明晰，保護不到位；四是混改院校未建立起順暢的法人治理體系；五是混改人事制度問題難解，特別是公辦職業(yè)院校；六是職業(yè)教育混改辦學的政策和法律制度存在障礙；七是混改受傳統(tǒng)觀念影響深遠，突破束縛困難[9]。本文認為，導致職業(yè)院校混合所有制改革推進緩慢的直接原因是實踐主體改革動力不足，深層次原因是對混合所有制改革缺乏有效評價以及具體法律規(guī)制的缺失。

(一)實踐主體改革動力不足

職業(yè)教育混合所有制改革的主要實踐主體，包括職業(yè)院校(公辦、民辦)和企業(yè)(國有、民營，含個人)。對于職業(yè)院校來說，特別是公辦學校，在財政撥款充足的情況下，難有改革內(nèi)生的動力，既然不缺錢，何必“傷筋動骨”“勞民傷財”。按目前的規(guī)定可以預見的是，混改后不但領(lǐng)導的職位可能被去行政化，教師的編制也成問題，財政撥款也可能日漸減少，最后，還可能影響生源(在現(xiàn)行體制下，大家更愿意選擇公立學校就讀)。從網(wǎng)上可查的數(shù)據(jù)看，已經(jīng)進行學校層面實質(zhì)性混合所有制改革的公辦學校極為少見(蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術(shù)學院)[10]。對于民辦職業(yè)院校來說，有兩種傾向：一是運行良好，不缺辦學經(jīng)費和生源的學校，并不愿意進行公辦與民辦的混改，因為國有資金的進入，必將改變原有的治理結(jié)構(gòu)，可能會導致管理的不順暢或低效；二是經(jīng)營困難的學?；蛳Ｍ懈蟀l(fā)展的，則希望進行混改，引入財政資金后，辦學層次可以得到一定程度的提升，如紫瑯職業(yè)技術(shù)學院引入國有資產(chǎn)進行混改后升格為南通理工學院[11]，齊齊哈爾職業(yè)技術(shù)學院混改后升格為齊齊哈爾工程學院[12]?？傮w來說，民辦學校比公辦學校更愿意進行混改，目前從學校層面混改成功的案例幾乎也都是民辦院校。這與國家希望更多的社會資金投入到公辦職業(yè)教育中來的初衷有所偏離。

對于以營利為目的企業(yè)來說，由于各種優(yōu)惠政策常常落不到實處，難以吸引更多的企業(yè)投身到職業(yè)教育的混改大業(yè)中去。由于教育的公益性，從收益和風險角度考慮，企業(yè)更愿意通過債權(quán)融資方式參與到職業(yè)院校的建設(shè)中來，如PPP(政府和社會資本合作)、BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)、BT(建設(shè)-移交)、融資租賃等，由于市場不完善，股權(quán)融資難有退路。有擔當和教育情懷的企業(yè)或企業(yè)家，為了省卻不必要的麻煩，更多直接就選擇了對學校的捐贈。

對于地方政府和教育主管部門來說，因為沒有具體的混改規(guī)定，各地還都在摸索著推進，缺乏政策環(huán)境支持，甚至擔心混改會導致國有資產(chǎn)的流失，往往會選擇少作為甚至不作為。

(二)改革缺乏有效評價和獎補政策

很多職業(yè)院校并不清楚自己是否需要進行混合所有制改革，混改有什么作用？以什么方式和標準衡量一所職業(yè)院校是否改革成功？由于改革缺乏有效的評價體系，導致實踐主體改革動力不足，大家都在觀望、徘徊前行。國家鼓勵社會力量以資本、知識、技術(shù)、管理等參與到公辦職業(yè)院校的改革中來，但并未出臺相應的評價標準和獎補政策?；旄模瑖栏褚饬x上說，應體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)所有的二元或多元上，如果辦學主體在登記上反映不出混改的性質(zhì)和主體特征，是否該認定為混改？如何計算社會資本和衡量知識、技術(shù)、管理等非貨幣要素投入占學院總資產(chǎn)的比例？社會力量融入的比例越高，是否能說明混改的程度就高？還是以校企合作的廣度和產(chǎn)教融合的深度以及學生技術(shù)技能水平和就業(yè)質(zhì)量為標準？如果是后者，那么混合所有制改革僅是實現(xiàn)職業(yè)教育改革目標的其中一種路徑而已，大家就沒有必要盲目跟風，為了混改而混改，重點是看是否實現(xiàn)了職業(yè)教育改革的總體目標。

(三)缺乏具體的法律保障

法律缺乏對參與混改后，混改各方可以做什么、應該如何做的明確規(guī)定，導致混改合作產(chǎn)權(quán)運行不暢。理論上，混合所有制區(qū)別于純粹的公辦及民辦，其所有權(quán)結(jié)構(gòu)、組織體系、治理模式、人事管理制度等差異明顯。從已有的文獻資料看，不少學者和辦學機構(gòu)，將普通的校企合作視為混改，如學校與企業(yè)之間簽訂了一個僅具有債權(quán)債務關(guān)系的合作協(xié)議。這最主要是因為當前法律并沒有對混合所有制改革的結(jié)果進行登記，在舉辦單位上亦未能對參與混改的主體進行一一登記列明。物權(quán)需要登記才具備公示公信力，通過登記機構(gòu)查詢不到的信息，對外是不產(chǎn)生物權(quán)效力的。基于此，現(xiàn)有法律對參與混改的各方，特別是社會力量一方的產(chǎn)權(quán)保護是不到位的。由于物權(quán)上得不到確認，那么產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、退出、評估都變得困難和不確定，這必然也會影響權(quán)利的參與和運行，更不用說發(fā)揮其最大效用了。“這個學校我有份”與“這個學校欠我錢”，性質(zhì)完全不同。缺乏法律保護或保護不到位的直接后果，就是各方“不作為”，避免進入“做多錯多”“投資多，損失多”的怪圈。

四、職業(yè)院?；旌纤兄聘母锏穆窂竭x擇

(一)職業(yè)院校混改的目標和宗旨

有什么樣的評價指揮棒，就有什么樣的辦學導向?；旄牡哪康氖鞘裁?，我們對一所優(yōu)質(zhì)職業(yè)院校的評價標準是什么？只有明確了評價導向，確定了指揮棒，職業(yè)院校才能更好地權(quán)衡自己學校是否需要混改，如果實現(xiàn)目標的路徑是多樣的，不一定需要選擇混改。就算有些職業(yè)院?；旄娜〉靡欢ǖ某尚?，并不是所有的職業(yè)院校都合適混改，也不是所有的企業(yè)都適合參與到職業(yè)院校的混改中來，對于有些職業(yè)院校來說也許選擇其他路徑更適合自己的發(fā)展，因此，明確評價導向和改革的宗旨和目標至關(guān)重要。

2020年10月13日，中共中央、國務院印發(fā)的《深化新時代教育評價改革總體方案》提出，評價職業(yè)院校的重點在于德技并修、產(chǎn)教融合、育訓結(jié)合；學生獲得1+X證書、畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量、雙師型教師隊伍建設(shè)情況以及承擔職業(yè)培訓、服務區(qū)域和行業(yè)的情況等。從國家對職業(yè)教育的評價導向看，每一項都是與行業(yè)和產(chǎn)業(yè)緊密對接的，因此，要想很好地貫徹和落實中央對職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展要求，校企合作是必然的選擇。但如果是選擇混改，那一定是有條件的，教育是百年大業(yè)，應寧缺毋濫。

(二)職業(yè)院?；旄牡倪m配性條件選擇

職業(yè)院校的混改如前所述，一定是要圍繞職業(yè)教育人才培養(yǎng)目標和宗旨而改，重在德技并修、產(chǎn)教融合、校企合作、育訓結(jié)合，因此學校需要對自身的情況進行SWOT分析，明確學校通過混改可以改變什么或獲得什么；同時，更需要對合作的一方(主要是企業(yè)，也可以是職教集團、個人或其他的主體)進行深入的了解，必要時要委托第三方對潛在合作伙伴進行盡職調(diào)查，形成可行性論證研究報告，結(jié)論具有適配性、可操作性和可持續(xù)性方可繼續(xù)推進混改。根據(jù)新時代教育評價改革的指導方向，職業(yè)院?；旄目梢詤^(qū)分為新設(shè)和發(fā)展兩種大類型，每一種類型混改，對于合作伙伴的選擇都需要具備一定的條件，混改才有實效。

1.新設(shè)職業(yè)院?；旄?/p>

混改的首要問題就是希望社會資本參與舉辦職業(yè)教育，改變一直以來政府獨資辦學的局面，形成多元主體投資辦學的格局。對于新設(shè)職業(yè)院校來說，要成立一所具有混合所有制性質(zhì)的學校，政府在選擇合作伙伴時需要謹慎，這關(guān)系到職業(yè)院校能否成功設(shè)立和可持續(xù)性發(fā)展的根本性問題。因此在選擇共同辦學主體時需要考量以下要素。

一是具備共同的辦學理念?；旌纤兄妻k學不是主體和資金的簡單疊加，核心在于不同的投資主體是否具有共同的辦學理念，即各方在教育觀念、教育資源稟賦、治理能力等方面能否協(xié)同合作以及互信互補問題，在育人過程中，如果不能很好求同存異，就會導致混而不“合”。因此，共同的辦學理念，是混改首要考慮的問題。這個共同的辦學理念，首先，需要合作各方把立德樹人作為我們教育的根本任務，堅持共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導和正確的辦學方向[13]。其次，堅持職業(yè)教育的公益性和市場性相統(tǒng)一原則。堅持職業(yè)教育的公益性，遵循職業(yè)教育規(guī)律和人才成長規(guī)律，將資本、技術(shù)、管理、文化等要素聚焦于學生職業(yè)技能的培養(yǎng)開發(fā)和綜合就業(yè)能力的有效提升；堅持職業(yè)教育的市場性，以市場和社會的需求為導向，設(shè)置、調(diào)整專業(yè)以形成并強化高職教育的鮮明特色，使高職教育專業(yè)建設(shè)依托于經(jīng)濟、社會的發(fā)展，并旨在服務社會，服務經(jīng)濟發(fā)展[14]。

二是專業(yè)和產(chǎn)業(yè)方向大體一致。職業(yè)院校培養(yǎng)的人才是技術(shù)技能型人才，具有職業(yè)性、應用性和實踐性等特征。職業(yè)教育強調(diào)教育教學過程的專業(yè)本位，它是針對社會職業(yè)崗位和崗位群，以專用技術(shù)和崗位能力培養(yǎng)為主線，關(guān)注成熟技術(shù)的應用和轉(zhuǎn)移，教學過程側(cè)重于實踐。因此，在進行混改時，一定要結(jié)合學校的定位，尋找和選擇擬設(shè)置專業(yè)和產(chǎn)業(yè)方向大體一致的企業(yè)合作。這樣可以更好實現(xiàn)職業(yè)院校產(chǎn)教深度融合，育訓有效結(jié)合，解決學生學徒、教師導師雙重身份的隨時轉(zhuǎn)換以及畢業(yè)就業(yè)的零距離對接等。

三是需要具有強大的經(jīng)濟實力和廣闊的發(fā)展前景。為什么需要進行混合所有制改革，除了更有利于產(chǎn)教融合外，很重要的一個原因就是政府一元辦學經(jīng)費不足以滿足社會對人才培養(yǎng)的需求。因此，新設(shè)職業(yè)院校采用混合所有制的方式，一定是希望合作方具備強大的經(jīng)濟實力。一個高校的設(shè)立，除需要土地外，還需要教室、宿舍、食堂、體育館、圖書館等硬件設(shè)施，按照當前的建設(shè)成本，一個高校從征地開始，到學生可以入學，至少需要8億元左右的辦學經(jīng)費，而且建設(shè)周期最短也要兩三年。因此，沒有強大的經(jīng)濟實力和廣闊的發(fā)展前景，要成功辦學、成為適格的辦學主體是很困難的。

2.發(fā)展型職業(yè)院?；旄?/p>

發(fā)展型職業(yè)院校的混改和新設(shè)混合所有制的職業(yè)院校對合作伙伴的選擇，需要考量的要素略有不同，特別是僅在二級學院進行的混改，條件可以相對寬松一些，但要具體情況具體分析，選擇最合適的合作伙伴。

如建設(shè)新校區(qū)，為了融資進行的混改，和新設(shè)職業(yè)院校對合作伙伴的選擇條件應該是一樣的，即具備共同的理念、企業(yè)產(chǎn)業(yè)和學校專業(yè)對接、具有強大的經(jīng)濟實力和發(fā)展前景。如果不能同時具備三個條件，僅僅具有經(jīng)濟實力，那么作為職業(yè)院校來說，可以選擇其他的合作方式，而不是進行所有制改革。如BOT、BT、PPP等，采用這些方式，作為與學校合作的一方，僅對建筑物或特定場所的經(jīng)營收入享有權(quán)益，不對學校整體的經(jīng)營管理擁有話語權(quán)，這樣可以避免外行管內(nèi)行，影響學校正常的經(jīng)營管理。對于以營利為宗旨的企業(yè)來說，也是一件好事，只需要做好項目投資和管理就可以，風險小，收益可預期。

如職業(yè)院校通過成立產(chǎn)業(yè)學院、建設(shè)實訓基地、培訓中心等載體吸收企業(yè)資本、知識、技術(shù)、管理等要素進行的混改，則更多需要考慮共同的育人理念以及產(chǎn)業(yè)、專業(yè)的高度對接，首選行業(yè)龍頭企業(yè)。這樣才能更好地實現(xiàn)德技并修、育訓集合，更多地承擔職業(yè)培訓任務、更好地服務區(qū)域和行業(yè)。學生可以不出校園一邊在課堂學習理論課程一邊可以在產(chǎn)業(yè)學院完成實訓，在此背景下學生學徒、教師師傅的“雙重”身份可以隨時轉(zhuǎn)換，學生獲得畢業(yè)證書的同時可以獲得適配的職業(yè)技能等級證書，零距離實現(xiàn)就業(yè)。

五、職業(yè)院?；旄姆烧吖┙o體系完善路徑

經(jīng)濟學家、法學家弗里德里奇·哈耶克(Friedrich August Hayek)指出，法律應該是被發(fā)現(xiàn)出來的，而不是被發(fā)明的。而立法者的工作，即將那些自發(fā)形成、并已存在的習俗、規(guī)則和慣例，總結(jié)與表達為明確、規(guī)范的法律文本。但是，若想要閉門造車，關(guān)起門來設(shè)計法律，人類做不到，也做不好。如果形成的法律是自發(fā)產(chǎn)生的一種共識體系，那么法律就被認為是符合習慣的，合情合理的。這樣的法律，即使具有一定的強制性，人們也會自覺自愿地嚴格遵守。但是，如果法律是有權(quán)機關(guān)單方面設(shè)計發(fā)明、并強加于公眾的，人們內(nèi)心對于這些強制性的規(guī)定就會缺少認同，遵守法律也純粹是為了迎合權(quán)威或出于畏懼懲罰。職業(yè)院?；旄膹恼哒匠雠_至今已7年有余，在結(jié)合各地探索和總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，可從混改登記、產(chǎn)權(quán)界定與保護、內(nèi)部治理、人事制度、法律責任等方面進一步完善推進混改的法律政策供給體系。

(一)以登記為抓手，明確混合所有制改革后的主體身份

混合所有制改革后，意味著主體由原來一元變成了二元或多元，所有制性質(zhì)也有原來的純粹公辦或民辦，變?yōu)榧扔袊邑斦度胗钟忻耖g資本加持的混合所有制。因此，進行混合所有制改革之后，原來的職業(yè)院校法人證書應進行變更登記。登記是產(chǎn)權(quán)保護制度的第一步，合法登記后才具備更好的公示公信的法律效力。特別是對于企業(yè)來說，如果沒有進行登記，就難以證明以主體的身份參與了職業(yè)教育以及參與的股份、比例情況，一旦發(fā)生了糾紛，就是債權(quán)層面的糾紛，保護力度顯然不如物權(quán)。因此，建議通過登記明確職業(yè)院校法人財產(chǎn)權(quán)，在具體操作上，可以在單位法人證書的經(jīng)費來源和舉辦單位欄目上，登記混合經(jīng)費來源情況或比例，在舉辦單位上，列明所有作為主體參與辦學的組織和個人。

(二)以章程為基礎(chǔ)，建立與多元化主體辦學相適應的現(xiàn)代職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)

高校的章程如同國家的憲法，是一所學校的憲制性文件，是對學校根本制度、根本方向、根本任務等的規(guī)定，是具有法律效力的治校根本大法。因此，進行混改的職業(yè)院校，應充分用好章程規(guī)范相關(guān)主體的權(quán)利義務和學校的治理結(jié)構(gòu)。通過章程明確職業(yè)院校與舉辦者(投資者、教育行政部門)之間的關(guān)系，明確學校的管理架構(gòu)，確定各類委員會的設(shè)置，權(quán)限、職責以及運行機制；界定黨委、校長及各委員會權(quán)限邊界、設(shè)定監(jiān)督機構(gòu)等。只有各方主體及機構(gòu)權(quán)限清晰可操作、可追溯，才能有效防止權(quán)力的錯位、越位和個人的任性，通過章程實現(xiàn)保障公有辦學資產(chǎn)保值增值和民營資本的安全以及發(fā)揮最大的效用。

學校章程是高校綜合改革的全面反映，也是改革的制度保證?；旄暮蟮穆殬I(yè)院校應將體制機制建設(shè)、人才培養(yǎng)模式、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度、人事管理制度、科研激勵機制、資源配置方案等各個方面納入章程管理，推進法人治理結(jié)構(gòu)原則上按照黨委領(lǐng)導、董事會決策、校長治校、專家治學、多維監(jiān)督的架構(gòu)建設(shè)[15]，進而推動混改學校實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

(三)以產(chǎn)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓為目標，建立產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范準入、交易和退出機制

首先，需要對產(chǎn)權(quán)進行界定。產(chǎn)權(quán)問題是職業(yè)院?；旄牡暮诵膯栴}。產(chǎn)權(quán)理論認為完善的產(chǎn)權(quán)制度能夠提高市場運行效率，市場資源的最佳配置依賴于產(chǎn)權(quán)的清楚界定。因此，建立可行的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，首要是對產(chǎn)權(quán)進行界定?；旌纤兄坡殬I(yè)院校是多種屬性資本相結(jié)合的教育組織，其主體具有多元性和復雜性，產(chǎn)權(quán)界定不清，就會導致權(quán)責不清，辦學主體權(quán)益得不到合理保障的問題。產(chǎn)權(quán)作為職業(yè)院?；旄牡暮诵膯栴}，對職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)作出界定就是要明確不同辦學主體間產(chǎn)權(quán)權(quán)能的歸屬，確定不同屬性產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容和邊界。產(chǎn)權(quán)歸屬清晰明確可以起到定分止爭的作用，是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。產(chǎn)權(quán)歸屬越清晰，市場運行就越高效，運行效益越顯著，越有助于促進校企合作機制的建立。因此，必須從立法上進一步明晰辦學主體的產(chǎn)權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)界定的標準與流程，確立產(chǎn)權(quán)歸屬。在這方面齊齊哈爾工程學院的實踐值得借鑒。該學院在歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上，建立了所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)四權(quán)分立的法人治理結(jié)構(gòu)模式，使各辦學主體的產(chǎn)權(quán)都得到了恰當?shù)谋Ｗo并使各方資源發(fā)揮了最大效用[16]。

其次，建立混改職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范準入、交易和退出機制。職業(yè)院?；旌纤兄浦械漠a(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是指不同主體間權(quán)能的交換、重組，并形成新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)[17]。只有混改產(chǎn)權(quán)能在一定條件下可以自由流轉(zhuǎn)起來，有了市場氣息的混改才具備生命力，才是實質(zhì)意義上的混改。職業(yè)院校中的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)包括產(chǎn)權(quán)準入、產(chǎn)權(quán)交易與產(chǎn)權(quán)退出。關(guān)于產(chǎn)權(quán)的準入，總的原則就是要爭取優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)、資源投入，符合學校的定位和發(fā)展需要。關(guān)于產(chǎn)權(quán)的交易，一是要允許各方在滿足一定的條件下進行交易；二是規(guī)范和優(yōu)化各辦學主體產(chǎn)權(quán)交易流程；三是消除多元辦學主體資產(chǎn)交易障礙，通過列出負面清單的方式列舉不能進行交易的產(chǎn)權(quán)類別，盡可能讓交易程序和規(guī)則“看得見，摸得著”。有學者將產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)與重組概況為政府“授權(quán)”、校企“讓權(quán)”、校企“用權(quán)”、校企“享權(quán)”四個步驟[18]。關(guān)于產(chǎn)權(quán)的退出，必須允許退出，因為作為合作方的企業(yè)，本身有其生命周期，存在經(jīng)營終止、解散、清算、破產(chǎn)以及強制執(zhí)行的可能，不許退出既不符合事物的客觀發(fā)展規(guī)律，也不近常理。此外，重點是要設(shè)定退出的條件和流程，讓各方在不影響院校整體利益情況下終止產(chǎn)權(quán)合作。要對職業(yè)院校的資產(chǎn)進行合理評估，完善依法退出補償機制。

(四)以政府誠信為本，完善和落實產(chǎn)教融合型企業(yè)的優(yōu)惠政策

教育從根本上說是培養(yǎng)人的一種社會公益性、非營利性活動，是為了開發(fā)人的潛能，為人類社會的生存和發(fā)展創(chuàng)造各種基本條件的一種活動[19]。因此，企業(yè)參與職教辦學，難以從中直接獲取經(jīng)濟上的收益，更多是期待在員工培訓、科技研發(fā)、技術(shù)服務、社會聲譽、獲得國家政策支持等方面獲得收益。即企業(yè)希望通過參與職業(yè)教育給它帶來外部效應的內(nèi)部化，最終實現(xiàn)降低經(jīng)營成本和獲得良好經(jīng)營環(huán)境的目的。因此，政府的各種優(yōu)惠政策落實就顯得尤為重要。中共中央辦公廳 國務院辦公廳也在2021年10月12日印發(fā)的《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》里提出，對產(chǎn)教融合型企業(yè)給予“金融+財政+土地+信用”組合式激勵，并按規(guī)定落實相關(guān)稅費政策。但如何落實未有明文。如關(guān)于金融支持，對企業(yè)信貸和融資成本優(yōu)惠情況并沒有具體規(guī)定，對符合產(chǎn)教融合型的企業(yè)在申請信貸時，金融機構(gòu)是否必須提供融資或必須降低費率、金融機構(gòu)對產(chǎn)教融合企業(yè)的貸款是否需要達到一定的比例以及不予貸款的后果等均沒有規(guī)定，這對金融機構(gòu)而言是否貸款完全是看心情，因此，企業(yè)難以獲得實惠。涉及項目用地也是一樣，難落到實處。要切實落實對企業(yè)的組合優(yōu)惠政策，并不是一件簡單的事情，各部門的合作與支持必不可少。因此，中央的導向性政策，必須進一步轉(zhuǎn)化成行政法規(guī)或各部委各地方政府的規(guī)章，才有生命力，才具有可行性和可操作性[20]。

(五)以搞活用人機制為核心，推進人事制度改革

人事制度問題是當前制約職業(yè)院校混合所有制改革推進的重要因素。對于公辦院校的領(lǐng)導者而言，混改會導致領(lǐng)導職級的變更，進而帶來對個人利益得失的擔憂；對于公辦院校的普通教職員工而言，在當前體制下有編制和沒有編制待遇還是有顯著差別的，混改后，教職員工也會擔心自己會變?yōu)槠胀ǖ暮贤茊T工，因此，對混改也會有抵觸心理?？梢?，公辦職業(yè)院校從領(lǐng)導到普通教師對混改的內(nèi)生動力并不足。要想推動公辦的職業(yè)院?；旄?，必須由作為舉辦者的政府(或主管部門)大力推進，并做好人事管理制度的頂層設(shè)計。具體包括職工身份的確認、工資和績效的核定、職稱評審的條件以及保障性待遇的滿足等。具體而言，需要建立靈活多樣的用人機制，可以用老人老辦法、新人新辦法解決老員工的歸屬問題和新員工的引進問題；用能進能出的員工管理、能升能降的崗位管理、能高能低的薪酬管理解決繼承與創(chuàng)新的問題以及公平與競爭的問題。

(六)以法律責任為后臺，保障混改職業(yè)院校主體資產(chǎn)的保值增值

目前我國的政策法規(guī)還缺乏對職業(yè)院校、企業(yè)等的資產(chǎn)保護措施，對職業(yè)院校或企業(yè)騙取或套取政府資金，或混合辦學主體間以合作為名，騙取一方財產(chǎn)等情況缺乏針對性規(guī)定，導致所有者產(chǎn)權(quán)得不到有效保護。對混改產(chǎn)權(quán)的保護應該是全方面的，不但要保護混改中的國有產(chǎn)權(quán)，防止國有資產(chǎn)的貶值與流失，也要保護社會資本，避免“充公”“強征”任意侵占，即要對公有財產(chǎn)和非公有財產(chǎn)平等保護。同時，還要特別注重對職業(yè)院校形成的無形資產(chǎn)，尤其是知識產(chǎn)權(quán)進行有利保護，禁止任何個人或組織利用混改謀私利?；旄谋仨毐Ｕ细髦黧w的產(chǎn)權(quán)利益不受損害，使各方投入的資產(chǎn)形成1+1>2的保值增值效應，對違法混改行為，故意侵害、騙取合作方或職業(yè)院校、國家財產(chǎn)的行為，要依法追究相應的法律責任。

六、結(jié)語

職業(yè)院?；旌纤兄聘母锏母灸繕嗽谟谶M一步深化產(chǎn)教融合，增強職業(yè)教育適應性，加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，培養(yǎng)更多高素質(zhì)技術(shù)技能人才、能工巧匠、大國工匠，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供有力人才和技能支撐。因此，職業(yè)院校不能為了混改而混改，一定要明確混改的目標和宗旨，并據(jù)此選擇適當?shù)暮献骰锇椋拍艹删吐殬I(yè)教育的使命。當然在此過程中政府的制度創(chuàng)新、政策供給、人財物保障必不可少。