文/黃婷 （湖州市自然資源和規(guī)劃局）

預(yù)算管理在國際上的推行時(shí)間已久，實(shí)踐證明，預(yù)算管理對于企業(yè)的運(yùn)營績效、成本考核、計(jì)劃預(yù)測等，均具有積極作用，不少企業(yè)均從中受益，行政單位也不例外。自我國財(cái)政部啟動(dòng)預(yù)算管理一體化改革以來，先后印發(fā)了多份指導(dǎo)性文件。目前，我國行政單位預(yù)算一體化已經(jīng)經(jīng)歷了一年的時(shí)間，業(yè)務(wù)覆蓋率不斷提高，信息覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，不僅有效消除了信息孤島，還進(jìn)一步提高了預(yù)算管理執(zhí)行力，信息化建設(shè)工作推動(dòng)預(yù)算管理逐漸向現(xiàn)代化、規(guī)范化的方向發(fā)展。作為行政單位財(cái)務(wù)工作中的重要一環(huán)，加強(qiáng)預(yù)算管理不僅有利于提高單位資金分配使用的科學(xué)性、規(guī)范性，更有助提高單位預(yù)算公開，推進(jìn)單位治理水平現(xiàn)代化[1]。但是，實(shí)際執(zhí)行中，仍存在一些理解上的誤區(qū)，阻礙著行政單位推進(jìn)預(yù)算管理進(jìn)步的步伐。各相關(guān)單位和部門需要建立工作機(jī)制，做實(shí)、做細(xì)有關(guān)工作，以提高預(yù)算管理水平。

一、行政單位預(yù)算管理的必要性

（一）減輕國家財(cái)政壓力

近兩年，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯減緩，由以往的高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，在社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜變化下，行政單位的發(fā)展受到一定的影響。若行政單位在預(yù)算編制、執(zhí)行上存在不合理現(xiàn)象，則會(huì)加重國家財(cái)政壓力，使黨和國家的形象大大受損。在該種情況下，實(shí)行預(yù)算管理就顯得尤為重要，這也是應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢的重要工具，不僅能夠減輕財(cái)政運(yùn)行的壓力，還有助于對財(cái)政撥款和存量資金進(jìn)行合理分配與使用，提高單位的管理水平。

（二）是實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開的必然要求

按照“誰編制，誰公開”的原則，進(jìn)一步明確“政府-部門-單位”各環(huán)節(jié)預(yù)算公開的主體責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)依法治國的重要保障。在新一輪財(cái)稅體制改革的攻堅(jiān)破冰之路上，其中難免存在一些需要完善的地方，導(dǎo)致財(cái)政資金的不合理花費(fèi)。新預(yù)算法對行政單位提出了更多的要求，其中，預(yù)算公開便是尤為重要的一項(xiàng)工作[2]。行政單位預(yù)算作為財(cái)政的重要組成部分，預(yù)算必須公開透明，接受社會(huì)的監(jiān)督與約束。預(yù)算公開關(guān)系著國家治理、社會(huì)建設(shè)，通過分析我國推進(jìn)預(yù)算公開的歷程可以發(fā)現(xiàn)，預(yù)算公開是規(guī)范、監(jiān)督行政單位收支行為的重要手段。而行政單位借助預(yù)算管理，能夠?qū)⒇?cái)政支出置于社會(huì)監(jiān)督之下，促進(jìn)財(cái)政支出框架不斷優(yōu)化，增強(qiáng)行政單位財(cái)政行為的透明度，是新形勢下實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開的必然要求。

二、行政單位預(yù)算管理存在的主要問題探究

（一）忽略預(yù)算管理的重要性，預(yù)算管理無法落實(shí)

部分行政單位缺乏預(yù)算管理理念的培訓(xùn)，不明白預(yù)算的實(shí)質(zhì)作用，存在認(rèn)為預(yù)算管理就是預(yù)算編制、預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門的事、預(yù)算可以隨意調(diào)整的錯(cuò)誤思想。

單位管理層與預(yù)算管理的接觸較少，真正使用財(cái)務(wù)語言、數(shù)據(jù)分析的情況也不多，導(dǎo)致許多單位未能充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算的重要性，認(rèn)為預(yù)算管理只是諸多管理工具中的一種，可有可無，或者認(rèn)為其只是財(cái)務(wù)部門的專用工具，與單位業(yè)務(wù)聯(lián)系不大。在該種思想的影響下，單位其他職能部門認(rèn)為預(yù)算管理與自己無關(guān)，更體驗(yàn)不到預(yù)算管理的好處。

不少單位對財(cái)務(wù)管理的理解便是“管錢、管家”，在人員設(shè)置上甚至出現(xiàn)“任人唯親”的情況，導(dǎo)致預(yù)算管理工作受人為因素影響顯著，預(yù)算管理之路越走越遠(yuǎn)，完全背離了其初衷，預(yù)算管理無法真正落實(shí)。

（二）預(yù)算管理目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)置不合理，預(yù)算管理結(jié)果不符合預(yù)期

在實(shí)踐中，不少行政單位賦予預(yù)算管理多重目標(biāo)，與單位的現(xiàn)實(shí)情況不相符。預(yù)算管理必須結(jié)合單位自身的文化，逐步推進(jìn)，但是，在缺乏合適工具的支撐下，不少管理層急功近利，企圖通過“大躍進(jìn)”來推進(jìn)預(yù)算管理，而忽視了預(yù)算文化的建設(shè)，拔苗助長，導(dǎo)致預(yù)算管理的成長環(huán)境惡劣。部分單位的預(yù)算管理目標(biāo)與戰(zhàn)略計(jì)劃不協(xié)調(diào)，缺乏科學(xué)性，主次、輕重顛倒，工作較為被動(dòng)，不利于取得良好的管理效果。在實(shí)際工作中，預(yù)算管理未能滲透到單位的發(fā)展目標(biāo)中，工作目標(biāo)較為模糊，未能細(xì)化，相關(guān)責(zé)任人職責(zé)劃分不清。行政單位在未解讀單位發(fā)展戰(zhàn)略，未明確各職能部門的責(zé)任重心，未明確預(yù)算目標(biāo)制定的程序、方法的基礎(chǔ)上，便盲目開展預(yù)算管理目標(biāo)與指標(biāo)的設(shè)置工作，導(dǎo)致預(yù)算管理的結(jié)果與預(yù)期不相符。單位制定的預(yù)算目標(biāo)，要么缺乏路徑，要么沒有分解，有些只是愿景目標(biāo)，仍停留在文件上、口頭上；有些目標(biāo)未能落實(shí)到具體的部門與崗位人員身上；有些目標(biāo)缺乏邏輯性統(tǒng)一性；有些目標(biāo)未能與單位現(xiàn)有資源進(jìn)行匹配；有些目標(biāo)缺乏配套的評(píng)價(jià)考核體系[3]。

（三）預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果的利用不到位，缺乏有效監(jiān)督

部分行政單位對預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果的利用不到位，未充分調(diào)動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)約束機(jī)制的能動(dòng)作用。評(píng)價(jià)結(jié)果中涉及的問題落實(shí)整改不到位，運(yùn)用不充分，受到現(xiàn)有預(yù)算管理工作機(jī)制的影響，缺乏對預(yù)算問題整改落實(shí)的剛性約束，預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果在形成后，各職能部門整改、反饋的積極性較低。預(yù)算管理只有財(cái)務(wù)部門一家自編自導(dǎo)，這也反映單位重視不夠的問題。部分行政單位開展的預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)無法實(shí)現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，針對其中管控不到位的環(huán)節(jié)，也未進(jìn)行通報(bào)。預(yù)算安排未納入項(xiàng)目細(xì)化、執(zhí)行進(jìn)度、項(xiàng)目評(píng)分、項(xiàng)目績效和監(jiān)督檢查“五個(gè)掛鉤”考核體系，具體的評(píng)價(jià)結(jié)果也未用于部門預(yù)算安排。

（四）預(yù)算管理方法的選擇水平低，預(yù)算管理難度較大

通過對我國行政單位進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，單位類型眾多，各具特點(diǎn)。因此，行政單位在選擇具體的預(yù)算管理辦法時(shí)，需結(jié)合單位自身發(fā)展情況與需要，合理選擇使用，以匹配單位的職能[4]。但是，部分單位不能結(jié)合單位基礎(chǔ)條件，選擇合適的預(yù)算管理辦法，預(yù)算管理缺乏單位的發(fā)展特色，管理方法與模式千篇一律，只一味跟風(fēng)建設(shè)，缺乏創(chuàng)新，盲目照搬照抄其他單位的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致預(yù)算管理辦法運(yùn)用不合理，無法適應(yīng)單位自身實(shí)際的管理需要，浪費(fèi)了大量的財(cái)力、物力和人力資源。預(yù)算管理人員的工作量激增，實(shí)際的工作混亂，缺乏客觀性，而實(shí)際的效果卻甚微，導(dǎo)致預(yù)算管理的難度進(jìn)一步加大。

三、行政單位預(yù)算管理主要對策

（一）正確認(rèn)識(shí)預(yù)算管理的重要作用，積極推進(jìn)預(yù)算管理工作全面落實(shí)

單位管理層需認(rèn)識(shí)到，預(yù)算管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，并非是財(cái)務(wù)部門一個(gè)部門的工作，而是需要各個(gè)部門之間的相互配合。行政單位需樹立正確的預(yù)算管理理念，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，逐步規(guī)范和完善單位預(yù)算管理程序。預(yù)算管理部門要處理好事權(quán)和財(cái)權(quán)、政策和制度、意識(shí)和理念、方式和方法的關(guān)系，將預(yù)算控制前置，從預(yù)算事后控制變?yōu)闃I(yè)務(wù)主體部門的自我控制，解決預(yù)算管理理念淡薄這一難題。加強(qiáng)單位管理層與職工的理念引導(dǎo)，點(diǎn)明誤區(qū)，在認(rèn)識(shí)上消除積弊，消除預(yù)算管理就是預(yù)算編制、預(yù)算管理只是財(cái)務(wù)部門的事、預(yù)算可以隨意調(diào)整這三個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)。通過對各職能部門進(jìn)行預(yù)算管理理念的培訓(xùn)，立體灌輸，反復(fù)強(qiáng)化學(xué)習(xí)，通過“會(huì)前學(xué)、專家講、部門評(píng)”，在全體員工中灌注預(yù)算管理的重要性，引導(dǎo)各部門從被動(dòng)參與預(yù)算到主動(dòng)參與預(yù)算。

同時(shí)，在實(shí)踐上練兵實(shí)操，通過輪崗交流、AB崗搭配、鼓勵(lì)員工參加會(huì)計(jì)職稱考試、積極派員鍛煉等，不斷增強(qiáng)單位預(yù)算管理綜合能力。將預(yù)算管理從“高深的理論”中拔出，深入淺出，將預(yù)算管理的道理、方法，淺顯易懂地普及到每一名員工，實(shí)現(xiàn)全員踐行。對預(yù)算管理中執(zhí)行不到位的，進(jìn)行專項(xiàng)分析，并部署改善或調(diào)整計(jì)劃，積極推進(jìn)預(yù)算管理工作全面落實(shí)。

（二）完善預(yù)算管理目標(biāo)設(shè)置，確保與行政單位工作相一致

確定單位預(yù)算期間科學(xué)的管理目標(biāo)，是預(yù)算管理的前提之一，預(yù)算管理水平的提升又能夠?qū)?jīng)營目標(biāo)的制定作出指導(dǎo)與修正，兩者相輔相成，相互促進(jìn)。行政單位的管理工作涉及方方面面，在單位發(fā)展的不同階段、不同單元，涉及的工作重點(diǎn)均存在一定差異[5]。因此，在進(jìn)行預(yù)算管理時(shí)，需要明確預(yù)算管理的重點(diǎn)指標(biāo)，尤其是效率指標(biāo)，以提高預(yù)算管理的效率。預(yù)算管理目標(biāo)的確定過程便是實(shí)現(xiàn)單位上下在思想上統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的過程，在設(shè)置預(yù)算管理目標(biāo)時(shí)，需關(guān)注目標(biāo)的設(shè)置是否符合單位的戰(zhàn)略發(fā)展需要，是否符合單位現(xiàn)階段的發(fā)展現(xiàn)狀。在確定好與之相匹配的組織架構(gòu)、管理團(tuán)隊(duì)、資金資源以及考核機(jī)制的基礎(chǔ)上，確定預(yù)算管理目標(biāo)，以保證預(yù)算管理目標(biāo)的合理性、科學(xué)性以及邏輯統(tǒng)一性。

行政單位的預(yù)算管理目標(biāo)需要結(jié)合單位的實(shí)際設(shè)置，不同單位的預(yù)算管理目標(biāo)有所差異，行政單位需要分析可能影響自身戰(zhàn)略規(guī)劃及日常管理的各類因素，在確定預(yù)算管理目標(biāo)時(shí)，積極聽取財(cái)務(wù)人員對于預(yù)算管理的意見，確保與行政單位工作相一致。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理評(píng)估與考核，不斷優(yōu)化預(yù)算管理指標(biāo)

在制定預(yù)算管理指標(biāo)的同時(shí)，如果沒有建立相應(yīng)的考核與評(píng)價(jià)體系，則會(huì)導(dǎo)致最終的預(yù)算管理效果與業(yè)績評(píng)價(jià)、升降獎(jiǎng)懲不掛鉤，預(yù)算管理的嚴(yán)肅性大大降低，導(dǎo)致預(yù)算成為一個(gè)“數(shù)字游戲”，預(yù)算管理越做越不準(zhǔn)。預(yù)算編制的完成并不代表預(yù)算管理的結(jié)束，預(yù)算、分析、評(píng)價(jià)共同構(gòu)成了預(yù)算管理系統(tǒng)。

沒有壓力，就沒有改善的動(dòng)力，對預(yù)算管理過程、結(jié)果進(jìn)行考核，及時(shí)作出評(píng)價(jià)，是不斷強(qiáng)化預(yù)算管理目標(biāo)的重要途徑。因此，行政單位進(jìn)行預(yù)算管理考核工作的關(guān)鍵，便是將單位管理、預(yù)算相結(jié)合，與績效考核掛鉤，以提高預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。行政單位需以執(zhí)行效果為依據(jù)，建立起以激勵(lì)為導(dǎo)向的機(jī)制，按照季度公示各職能部門的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，對進(jìn)度不達(dá)標(biāo)的部門進(jìn)行通報(bào)批評(píng)、考核扣分，并納入年度績效，將資金分配與執(zhí)行效果掛鉤。強(qiáng)化年初預(yù)算約束，規(guī)范政府采購項(xiàng)目管理，嚴(yán)控預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑，維護(hù)部門預(yù)算嚴(yán)肅性，嚴(yán)格財(cái)政支出考核，提升預(yù)算支出效率，壓縮一般性經(jīng)費(fèi)支出，持續(xù)加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)管理，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。另外，單位還可引入平衡計(jì)分卡，為單位戰(zhàn)略目標(biāo)定位提供保障。以預(yù)算目標(biāo)為基礎(chǔ)，從平衡計(jì)分卡維度開展考評(píng)。在考評(píng)時(shí)，需要結(jié)合不同部門工作的實(shí)際對評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化，從而使考評(píng)工作更具科學(xué)性。

（四）制定科學(xué)、規(guī)范化的預(yù)算管理方案，提升預(yù)算管理水平

行政單位需制定科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算管理方案，同步分解下達(dá)績效目標(biāo)、預(yù)算指標(biāo)和實(shí)施責(zé)任。單位需緊緊圍繞預(yù)算資金使用績效，結(jié)合單位的發(fā)展戰(zhàn)略、履職要求，設(shè)立相應(yīng)的管理目標(biāo)，建立評(píng)價(jià)指標(biāo)，編制預(yù)算。層層分解到各職能部門與崗位，明確預(yù)算資金使用和績效管理責(zé)任。梳理清楚單位的預(yù)算管理流程，恰當(dāng)分配不同類別工作，保證職責(zé)清晰，權(quán)限明確，流轉(zhuǎn)順暢。行政單位需結(jié)合預(yù)算管理的高要求，修訂完善相應(yīng)的管理制度與管理辦法，制定嚴(yán)格的程序標(biāo)準(zhǔn)與管理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對預(yù)算收支范圍、政府采購范疇與資產(chǎn)分配的管理。擬定預(yù)算編制報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算項(xiàng)目論證標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算資金概算標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目入庫需求標(biāo)準(zhǔn)，借助細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，對標(biāo)提效。清晰的職責(zé)是責(zé)任追究的前提。行政單位在預(yù)算管理過程中，需明確分管領(lǐng)導(dǎo)督導(dǎo)責(zé)任，落實(shí)分管部門預(yù)算職責(zé)，以財(cái)務(wù)部門為牽頭部門，其他職能部門為具體責(zé)任部門，審計(jì)部門為預(yù)算監(jiān)督部門，形成全方位的權(quán)責(zé)體系。糾正既往職能部門重爭取，輕執(zhí)行；重使用，輕績效；重安排，輕監(jiān)督的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)[6]。堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外，除涉密信息外，使用財(cái)政資金的均應(yīng)積極推進(jìn)公開工作；堅(jiān)持明確和落實(shí)責(zé)任，對本部門公開內(nèi)容的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)；堅(jiān)持以公開促改革，以公開為抓手，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供動(dòng)力。

四、結(jié)束語

伴隨著市場的發(fā)展，行政單位所面臨的發(fā)展挑戰(zhàn)越來越大，為了幫助行政單位破解發(fā)展困境，實(shí)現(xiàn)單位業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)與發(fā)展，單位管理層需要基于現(xiàn)代企業(yè)管理理念轉(zhuǎn)變管理模式，全面提升單位的管理質(zhì)量。預(yù)算管理作為一項(xiàng)先進(jìn)的管理機(jī)制，將其有效應(yīng)用到單位中，有助于提高單位的經(jīng)營管理工作，提升單位的財(cái)務(wù)管理能力。

因此，行政單位需堅(jiān)持把預(yù)算管理作為財(cái)務(wù)管理工作的中心環(huán)節(jié)，強(qiáng)化全體員工對預(yù)算管理認(rèn)知的水平，通過加強(qiáng)預(yù)算管理的“連環(huán)掌”持續(xù)發(fā)力，強(qiáng)力推動(dòng)責(zé)任制建設(shè)，與時(shí)俱進(jìn)，合理選擇預(yù)算編制方法，加強(qiáng)單位的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控水平。建立預(yù)算支出、績效評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)庫，妥善解決預(yù)算考核缺陷問題，對單位業(yè)務(wù)、預(yù)算與財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造。

相關(guān)鏈接

預(yù)算管理是指為確保國家預(yù)算資金規(guī)范運(yùn)行而進(jìn)行的一系列組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督活動(dòng)的總稱。財(cái)政管理的重要組成部分。預(yù)算管理的實(shí)施必須以黨和國家的方針政策為指針，以促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展為重點(diǎn)，始終堅(jiān)持以下原則： 按批準(zhǔn)的國家預(yù)算組織預(yù)算活動(dòng)的計(jì)劃管理原則；正確劃分預(yù)算級(jí)次管理范圍與權(quán)限的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理原則；多種管理手段并用的原則；專業(yè)人員管理和群眾相結(jié)合的原則。預(yù)算管理滲透于預(yù)算工作的全過程，其任務(wù)和要求是：在預(yù)算編制階段，應(yīng)合理規(guī)劃國家預(yù)算資金運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外雙對應(yīng)。預(yù)算管理是指企業(yè)在戰(zhàn)略目標(biāo)的指導(dǎo)下，對未來的經(jīng)營活動(dòng)和相應(yīng)財(cái)務(wù)結(jié)果進(jìn)行充分、全面的預(yù)測和籌劃，并通過對執(zhí)行過程的監(jiān)控，將實(shí)際完成情況與預(yù)算目標(biāo)不斷對照和分析，從而及時(shí)指導(dǎo)經(jīng)營活動(dòng)的改善和調(diào)整，以幫助管理者更加有效地管理企業(yè)和最大程度地實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。常言道，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。

全面預(yù)算管理已經(jīng)成為現(xiàn)代化企業(yè)不可或缺的重要管理模式。它通過業(yè)務(wù)、資金、信息、人才的整合，明確適度的分權(quán)授權(quán)，戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)的業(yè)績評(píng)價(jià)等，來實(shí)現(xiàn)企業(yè)的資源合理配置并真實(shí)的反映出企業(yè)的實(shí)際需要，進(jìn)而對作業(yè)協(xié)同、戰(zhàn)略貫徹、經(jīng)營現(xiàn)狀與價(jià)值增長等方面的最終決策提供支持。就像美國著名管理學(xué)家戴維·奧利所指出的那樣：全面預(yù)算管理是為數(shù)不多的幾個(gè)能把組織的所有關(guān)鍵問題融合于一個(gè)體系之中的管理控制方法之一。

劃定預(yù)算的控制責(zé)任，劃清各責(zé)任人的實(shí)際業(yè)績；注意防止各部門從本部門出發(fā)以預(yù)算目標(biāo)取代企業(yè)目標(biāo)； 預(yù)算控制不是對現(xiàn)狀本身的控制，而是對發(fā)展趨勢的控制；做好預(yù)算執(zhí)行過程中的業(yè)績記錄，以便分析比較； 預(yù)算責(zé)任必須落實(shí)到人； 預(yù)算控制是激勵(lì)經(jīng)理人員的依據(jù)，是他們對預(yù)防偏差、糾正偏差所采取的措施。