馮禹璠,王淑華

(山東建筑大學(xué) 法學(xué)院,濟(jì)南 250101)

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)明確指出,“堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖”,“明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位”。農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐中必須面對(duì)的主體組織制度問(wèn)題,農(nóng)民集體是集體所有權(quán)主體,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐中的重要參與主體,厘清二者關(guān)系,就是要明確農(nóng)民集體所有權(quán)的歸屬與行使關(guān)系?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)第262條沿用了《物權(quán)法》第60條“代表行使所有權(quán)”的規(guī)定,為準(zhǔn)確把握二者關(guān)系、制定科學(xué)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法提供了規(guī)范基礎(chǔ)。然而,二者之間的主體關(guān)系爭(zhēng)論并未因此消解,隨之而來(lái)的問(wèn)題是：農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否具有同一性?農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于何種法律關(guān)系?由此,本文基于歷史沿革、現(xiàn)行法律規(guī)范以及產(chǎn)權(quán)制度改革中價(jià)值實(shí)現(xiàn)的考察,探尋二者關(guān)系的科學(xué)厘定,以期為明晰集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系、形成有效維護(hù)集體成員權(quán)利的治理體系提供理論支撐。

一、歷史沿革中農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系

觀察集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及其行使形式,需要審視集體財(cái)產(chǎn)形成的歷史變遷。最初農(nóng)民加入合作社有抵御種種風(fēng)險(xiǎn)之考慮,亦有實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料公有制的目的。由此,我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制歷經(jīng)家庭經(jīng)營(yíng)到合作經(jīng)營(yíng),再到集體經(jīng)營(yíng),集體經(jīng)營(yíng)到雙層經(jīng)營(yíng)三次重大轉(zhuǎn)變,以及正在經(jīng)歷的雙層經(jīng)營(yíng)到多層經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變。[1]既往觀之發(fā)現(xiàn),經(jīng)營(yíng)體制改革導(dǎo)致農(nóng)村土地生產(chǎn)資料所有制的變革始終圍繞土地和生產(chǎn)資料的所有及經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行,與之對(duì)應(yīng)的便是形成了以公有制為基礎(chǔ)的所有權(quán)與所有權(quán)行使在實(shí)現(xiàn)集體所有制上的聯(lián)動(dòng),反映于各歷史階段農(nóng)民集體對(duì)集體財(cái)產(chǎn)所有和使用的本質(zhì)表達(dá)上。

(一)合作經(jīng)營(yíng)時(shí)期

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織始于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時(shí)期。這一時(shí)期,合作經(jīng)營(yíng)逐漸替代家庭經(jīng)營(yíng),經(jīng)營(yíng)體制的轉(zhuǎn)變催生農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形成與發(fā)展。經(jīng)營(yíng)體制轉(zhuǎn)變既有“外在需要”的動(dòng)因,即農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式的需要;又有“內(nèi)在需求”的驅(qū)動(dòng),即農(nóng)民勞動(dòng)互助,抵御種種風(fēng)險(xiǎn)的需求。從政策實(shí)行的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)看,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社建立的初衷是通過(guò)逐步吸收全體勞動(dòng)農(nóng)民入社的方式,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料的勞動(dòng)群眾集體所有制,入社是手段,公有化是目的,二者之間是手段與目的的關(guān)系。將特定范圍內(nèi)原本分散各處的農(nóng)民組織起來(lái),農(nóng)民入社后財(cái)產(chǎn)權(quán)個(gè)人所有轉(zhuǎn)化為集體所有,由此形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,這一過(guò)程不僅是農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造中的因應(yīng)路徑,同時(shí)也是農(nóng)民農(nóng)業(yè)互助、風(fēng)險(xiǎn)共御的理性選擇;同時(shí),農(nóng)民通過(guò)讓渡自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)獲得社員身份,其目的又在于實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料的集體所有制。

合作經(jīng)營(yíng)時(shí)期的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系,歷經(jīng)由初級(jí)社的農(nóng)民所有到高級(jí)社集體所有的轉(zhuǎn)變,形成了土地等生產(chǎn)資料歸集體所有,高級(jí)社對(duì)集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理、經(jīng)營(yíng)的“公有公用”模式。雖然在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下,集體所有權(quán)主體和行使主體在成員、財(cái)產(chǎn)方面仍具有高度一致性。[2]但基于生產(chǎn)資料的集體所有制考慮,其本質(zhì)歸屬主體為農(nóng)民集體。

(二)集體經(jīng)營(yíng)時(shí)期

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在集體經(jīng)營(yíng)時(shí)期經(jīng)歷高級(jí)社與人民公社兩種形式。首先,基于土地公有制的農(nóng)民集體脫胎于合作社集體所有,開(kāi)始于“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社集體所有。[3]從所有制看,三級(jí)主體所有制的形式均指向集體所有制,對(duì)于集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)應(yīng)屬于農(nóng)民集體所有。其次,人民公社時(shí)期農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方式最明顯的特征是集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng),即在堅(jiān)持三級(jí)所有基礎(chǔ)上,以生產(chǎn)隊(duì)為核算單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),由此可知,三級(jí)組織是集體財(cái)產(chǎn)的管理主體而非歸屬主體。最后,人民公社是政府在社會(huì)治理中的基層政權(quán)組織,其行為體現(xiàn)國(guó)家意志,但在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)背景下,其經(jīng)濟(jì)職能受到侵蝕,造成三級(jí)組織對(duì)于集體財(cái)產(chǎn)是所有而非管理的混淆,集體所有權(quán)的歸屬與行使在經(jīng)濟(jì)體制高度集體化的進(jìn)程中愈加模糊,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸喪失構(gòu)造與功能上的自主性與獨(dú)立性[4]。

(三)雙層經(jīng)營(yíng)及多層經(jīng)營(yíng)時(shí)期

雙層經(jīng)營(yíng)是在原人民公社基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的完善,但這一階段統(tǒng)分關(guān)系的調(diào)整出現(xiàn)了失衡,造成土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的含混。人民公社解體削弱了農(nóng)民組織化程度,農(nóng)戶成為主要經(jīng)濟(jì)主體,多數(shù)地區(qū)雖存在集體經(jīng)濟(jì)組織,但發(fā)揮作用有限,往往由村民自治組織代為行使集體經(jīng)濟(jì)組織的職能,當(dāng)其代表行使農(nóng)民集體土地所有權(quán)時(shí),往往會(huì)發(fā)生公權(quán)和私權(quán)身份的混同[5]。政社分設(shè)后,“統(tǒng)少分多”,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被虛化。對(duì)于“社”的處境,并未找準(zhǔn)有效實(shí)現(xiàn)形式,導(dǎo)致農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)來(lái)源以及農(nóng)民集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)均面臨困境?；谕恋匦纬傻纳鐓^(qū)性、綜合性的鄉(xiāng)、村合作組織,承擔(dān)著生產(chǎn)服務(wù)、管理協(xié)調(diào)和資產(chǎn)積累的職能。它是以“個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與集體”為性質(zhì)的合作經(jīng)濟(jì),由此區(qū)別于以往的公社集體經(jīng)濟(jì),這也成為了中央到地方對(duì)新型集體經(jīng)濟(jì)組織主體持續(xù)探索的源頭。[6]從社區(qū)性鄉(xiāng)村合作組織到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再到股份合作社此后一系列探索均表明如何增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的功能,強(qiáng)化其經(jīng)營(yíng)主體地位。

一方面,聯(lián)合勞動(dòng)是農(nóng)地農(nóng)民集體所有的前提,農(nóng)村改革后雖然生產(chǎn)組織方式發(fā)生了變化,但聯(lián)合勞動(dòng)的本質(zhì)并沒(méi)有改變,與以往農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的勞動(dòng)合作形式一脈相承[7],可以說(shuō),聯(lián)合勞動(dòng)的目的是實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)群眾集體所有制。另一方面,“當(dāng)由集體成員聯(lián)合勞動(dòng)的集體經(jīng)濟(jì)組織解體后,集體成員的利益不能通過(guò)集體勞動(dòng)關(guān)系得以實(shí)現(xiàn)時(shí),就需要從集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的關(guān)系出發(fā)實(shí)現(xiàn)成員利益”[8]。在雙層經(jīng)營(yíng)體制發(fā)展進(jìn)程中,出現(xiàn)了與集體經(jīng)濟(jì)組織并存發(fā)展、合作的多元社會(huì)主體,形成了集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的多層經(jīng)營(yíng),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向主體市場(chǎng)化、功能全面化、成員權(quán)益保障細(xì)致化方向發(fā)展,是雙層經(jīng)營(yíng)制發(fā)展的新階段。同時(shí),農(nóng)村土地三權(quán)分置為多層經(jīng)營(yíng)時(shí)期農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)展明確了方向,就是在堅(jiān)持集體所有制原則下以兩權(quán)分離為基礎(chǔ)進(jìn)一步土地產(chǎn)權(quán)橫向分割[9]。落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)是農(nóng)地三權(quán)分置制度的重要安排,落實(shí)集體所有權(quán)就是要完善集體土地所有權(quán)的治理機(jī)構(gòu),構(gòu)建新型農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)體系,激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)活力,促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)的優(yōu)化配置。

基于歷史沿革中集體土地所有權(quán)及其行使的制度演進(jìn)能夠發(fā)現(xiàn),我國(guó)在各個(gè)時(shí)期對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革的主線始終是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系,始終圍繞土地歸屬與利用展開(kāi)。土地私有制到勞動(dòng)群眾集體所有制的轉(zhuǎn)變,蘊(yùn)含著土地制度辯證發(fā)展的過(guò)程。由建國(guó)初期的農(nóng)民土地所有制,到“社會(huì)主義改造”運(yùn)動(dòng)后歷經(jīng)互助組、合作社、人民公社制,再到家庭承包責(zé)任制,每一次土地制度的變革都是對(duì)前一階段的揚(yáng)棄,昭示著我國(guó)土地制度發(fā)展到了更高階段[10],尤其在家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上由“兩權(quán)分離”發(fā)展為“三權(quán)分置”,賦予農(nóng)民更大限度的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),體現(xiàn)出在堅(jiān)持農(nóng)民集體所有制下對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的精細(xì)劃分。從辯證發(fā)展的角度看,制度變遷的著力點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)和落實(shí)集體所有權(quán),而非實(shí)現(xiàn)各種“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的所有權(quán)。雖然二者在不同時(shí)期有所混同,但仍有所區(qū)分。

二、法律規(guī)范中農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系

(一)《民法典》圍繞集體所有權(quán)與成員權(quán)構(gòu)建二者法定代表行使關(guān)系

《民法典》第262條是規(guī)范視角下厘清農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系的核心,可以從不同的視角進(jìn)行分析。

一是從文義解釋角度分析：集體所有的不動(dòng)產(chǎn)歸屬主體是農(nóng)民集體,農(nóng)民集體的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)需經(jīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)代表行使;集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使的不動(dòng)產(chǎn)客體限于資源性資產(chǎn)。另外,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并非具有完全民事行為能力的主體,其不能基于自主意志委托其他民事主體代表行使所有權(quán),[11]只能通過(guò)法律直接規(guī)定,由此,農(nóng)民集體作為被代表方,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為代表方,經(jīng)《民法典》確認(rèn)為行使集體所有權(quán)的代表人,即法律明確規(guī)定的權(quán)利代表人,二者構(gòu)成法定的集體所有不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)行使代表關(guān)系。既能克服農(nóng)民集體作為抽象主體存在,即非民事權(quán)利主體,又無(wú)意思形成與執(zhí)行機(jī)關(guān)的授權(quán)困境,又能契合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中生產(chǎn)資料勞動(dòng)群眾集體所有制,堅(jiān)持了農(nóng)民集體所有權(quán)。

二是從體系解釋角度分析：其一,《民法典》第260條明確了集體所有財(cái)產(chǎn)的范圍,其中不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)可以類歸到前三款,與《意見(jiàn)》中農(nóng)村集體資產(chǎn)的分類相對(duì)應(yīng)。有疑問(wèn)的是,《民法典》規(guī)定了資源性財(cái)產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代為行使,那么對(duì)于經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是否同樣行使所有權(quán)?答案顯然是肯定的。筆者認(rèn)為,《民法典》第261條在260條劃定集體財(cái)產(chǎn)范圍的基礎(chǔ)上明確了財(cái)產(chǎn)的歸屬,盡管第262條僅規(guī)定了資源性財(cái)產(chǎn),但根據(jù)舉重以明輕的法律原則,經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所有權(quán)同樣由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使,這符合集體產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程中,將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化到成員的實(shí)踐邏輯。其二,實(shí)現(xiàn)集體成員權(quán)有助于落實(shí)集體所有權(quán),《民法典》第261條規(guī)定了有關(guān)集體財(cái)產(chǎn)變動(dòng)事項(xiàng)需由集體成員決定,通過(guò)民主決策對(duì)集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行參與管理;第264條規(guī)定了集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)、財(cái)務(wù)情況的知情權(quán);第265條規(guī)定了侵害集體成員合法權(quán)益后的撤銷權(quán)。一系列關(guān)于集體成員的權(quán)益保障,都表明成員權(quán)實(shí)現(xiàn)于集體所有權(quán)的制度構(gòu)建中,以完善成員權(quán)進(jìn)而落實(shí)集體所有權(quán)。據(jù)此,成員權(quán)有效行使是作為集體成員的價(jià)值彰顯,只有保障成員的集體權(quán)利,才能防止農(nóng)民集體成為“虛化”的所有權(quán)主體。[12]

三是從目的解釋角度分析：首先,《民法典》第261條規(guī)定集體財(cái)產(chǎn)屬于各農(nóng)民集體成員集體所有,第262條確定所有權(quán)的行使主體,就是為了區(qū)分農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是各自獨(dú)立的主體,杜絕農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為集體成員服務(wù)時(shí)發(fā)生“反客為主”,侵蝕農(nóng)民集體主體資格的情況。其次,集體財(cái)產(chǎn)之所以由農(nóng)民集體所有,是我國(guó)《憲法》規(guī)定的生產(chǎn)資料勞動(dòng)群眾集體所有的制度安排,如果將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織解釋為集體所有財(cái)產(chǎn)的歸屬主體,有違反憲法基本理念、原則之嫌疑,不符合憲性解釋的基本要義[13]。最后,農(nóng)民集體所有制決定了農(nóng)民集體享有所有權(quán),農(nóng)民集體的集體利益與集體成員的個(gè)人利益相互關(guān)聯(lián),《民法典》借助行使集體所有權(quán)闡釋農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系,通過(guò)農(nóng)民集體享有所有權(quán)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民集體所有制,無(wú)疑是對(duì)農(nóng)民集體成員集體整體利益的確認(rèn)。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是實(shí)現(xiàn)集體利益與個(gè)人利益有機(jī)統(tǒng)一的有效手段,目的在于落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán),維護(hù)農(nóng)民集體成員權(quán)。

(二)從《土地管理法》中二者的功能行使看應(yīng)構(gòu)成法定代表行使關(guān)系

《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)第2章規(guī)定土地所有權(quán)與使用權(quán)的同時(shí),明晰了土地所有權(quán)的行使主體。第9條規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有;第11條規(guī)定由各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織依法經(jīng)營(yíng)、管理集體所有的土地。集體成員享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),可以依法承包集體土地獲得土地使用權(quán)。以上規(guī)定可以看出,農(nóng)村集體土地管理基于土地所有權(quán)、使用權(quán)以及所有權(quán)行使的邏輯展開(kāi)。一方面,集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)體現(xiàn)了所有權(quán)行使具有獨(dú)立于所有權(quán)存在的價(jià)值。農(nóng)民集體讓渡所有權(quán)行使權(quán)利于集體經(jīng)濟(jì)組織,其原因在于農(nóng)民集體既是特定范圍內(nèi)的成員集體,但也是抽象模糊的主體存在,不具有人或財(cái)產(chǎn)聯(lián)合的屬性特征,缺乏獨(dú)立意志的產(chǎn)生和自我利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制,只能作為集體所有權(quán)的靜態(tài)主體[14]。集體經(jīng)濟(jì)組織具有法人的意思生成、表達(dá)和執(zhí)行機(jī)關(guān),更是保障集體成員合法權(quán)益,適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的民事權(quán)利主體。農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)是促進(jìn)各方主體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制度設(shè)計(jì),更是堅(jiān)持公有制的基本遵循,使財(cái)產(chǎn)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效用,表明所有權(quán)歸屬與行使的雙重指向。另一方面,集體經(jīng)濟(jì)組織的管理性質(zhì)在于保障成員權(quán)。集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包,集體成員由此實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán);公布征地補(bǔ)償費(fèi)用的收支情況實(shí)現(xiàn)集體成員對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用收支知情權(quán),可以說(shuō),集體經(jīng)濟(jì)組織管理農(nóng)村土地的過(guò)程同時(shí)也是落實(shí)集體成員權(quán)的過(guò)程,目的在于以完善成員權(quán)為基礎(chǔ)落實(shí)集體所有權(quán)。雖然,在《土地管理法》中并未直接表明農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系,但可從二者的功能行使上得出：農(nóng)民集體是集體土地的所有權(quán)主體,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地所有權(quán)的行使主體,

(三)《農(nóng)村土地承包法》基于成員權(quán)與集體所有權(quán)體現(xiàn)二者法定代表行使關(guān)系

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》)第2條通過(guò)界定農(nóng)村土地概念,將農(nóng)地分為國(guó)家所有農(nóng)村土地與農(nóng)民集體所有農(nóng)村土地,與之對(duì)應(yīng)的所有權(quán)主體是國(guó)家與農(nóng)民集體。第13條規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)作為發(fā)包方都具有發(fā)包農(nóng)村土地的義務(wù),但根據(jù)《民法典》第101條第2款的規(guī)定,村民委員會(huì)只有在未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下,才能代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。因此,村集體經(jīng)濟(jì)組織是主要發(fā)包人?！掇r(nóng)村土地承包法》第16條明確了家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶,承包方通過(guò)創(chuàng)設(shè)繼受取得用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的優(yōu)先權(quán),成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人,具有對(duì)集體土地占有、使用、收益的權(quán)能[15]。在家庭承包中,發(fā)包方與承包方基于權(quán)利義務(wù)展開(kāi)的制度建構(gòu),始終是圍繞成員權(quán)進(jìn)行的,其目的在于發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢(shì)和作用。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為成員權(quán)的重要內(nèi)容,不僅保證集體成員對(duì)承包地享有各項(xiàng)權(quán)能,同時(shí)有利于落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)。在《農(nóng)村土地承包法》的法律表達(dá)中可以理解為,農(nóng)民集體實(shí)則為發(fā)包方,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代為農(nóng)民集體進(jìn)行發(fā)包,本質(zhì)上與《民法典》中規(guī)定的法定代表行使關(guān)系的立法精神相同。

(四)《農(nóng)業(yè)法》明確集體經(jīng)濟(jì)組織功能以區(qū)分農(nóng)民集體

《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)業(yè)法》)第2條明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織。第10條明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能。《民法典》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為特殊法人,是構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的需要,承擔(dān)著深化農(nóng)村改革,發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,維護(hù)成員合法權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的任務(wù)使命。可見(jiàn),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化與《農(nóng)業(yè)法》第10條之規(guī)定具有相重合的價(jià)值目標(biāo),即構(gòu)建具有市場(chǎng)活力的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,保障集體成員權(quán)益。與此不同的是,農(nóng)民集體的設(shè)立本身具有政治意義上的考量,其范圍與邊界的模糊性是為了實(shí)現(xiàn)一定的政治目的。[16]法律規(guī)定農(nóng)民集體所有制是為了實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料的勞動(dòng)群眾所有制,其制度本意是為了避免生產(chǎn)資料私人所有,保障特定范圍內(nèi)全體勞動(dòng)人民可以共享生產(chǎn)資料,確保其中成員享有集體利益[17]。

(五)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》基于法定代表行使關(guān)系明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定位以落實(shí)集體所有權(quán)和成員權(quán)

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》)第2條通過(guò)集體土地的所有權(quán)歸屬與行使以及經(jīng)營(yíng)體制界定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,其中,集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使所有權(quán),說(shuō)明其與農(nóng)民集體并非同一主體,且是代表農(nóng)民集體行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的法定主體。第5條職能設(shè)定上,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使所有權(quán)就是要更好發(fā)揮其職能,通過(guò)職能履行,落實(shí)集體成員的各項(xiàng)權(quán)益,鞏固農(nóng)村土地集體所有制?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》通過(guò)明晰成員的權(quán)力義務(wù)與確認(rèn)規(guī)則,依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)、集體收益分配權(quán),切實(shí)維護(hù)集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益;通過(guò)保障成員知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán),實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與集體利益在農(nóng)村治理體系中的有機(jī)統(tǒng)一,《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》中對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定位可以為落實(shí)集體所有權(quán),實(shí)現(xiàn)成員權(quán)提供有效的制度供給。未來(lái)正式的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法,還應(yīng)正確處理好農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系,準(zhǔn)確落實(shí)好農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有的政策,貫徹好《民法典》關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使集體產(chǎn)權(quán)的規(guī)定。

綜上,成員權(quán)貫穿于二者法定代表行使關(guān)系之中,法律如此設(shè)定在于以規(guī)范農(nóng)民集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體成員權(quán),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)集體財(cái)產(chǎn)的分配正義[18]。這體現(xiàn)出集體所有權(quán)制度所承載的公平價(jià)值取向。法定代表行使關(guān)系是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人特別性的體現(xiàn),是以效率價(jià)值展開(kāi)的市場(chǎng)主體構(gòu)造。法定代表行使關(guān)系有利于兼顧二者在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中的公平與效率價(jià)值。

三、價(jià)值旨?xì)w中農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系

(一)社會(huì)主義公有制決定二者應(yīng)是法定代表行使關(guān)系

法定代表行使關(guān)系是適應(yīng)公有制產(chǎn)權(quán)行使的制度選擇。從所有權(quán)實(shí)現(xiàn)層面看,可以類比國(guó)家所有,法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)為國(guó)家所有,國(guó)家是國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)主體,國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。與此相同,農(nóng)民集體作為集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的主體,集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。從所有權(quán)實(shí)現(xiàn)層面看,全民所有的實(shí)現(xiàn)方式與農(nóng)民集體所有的實(shí)現(xiàn)方式一樣,都需要在代表者與被代表者之間建立法定代表行使關(guān)系得以實(shí)現(xiàn),這是由我國(guó)社會(huì)主義公有制的價(jià)值立場(chǎng)決定的。國(guó)家所有與農(nóng)民集體所有是基于公有制展開(kāi)的兩個(gè)所有制的面向,所有制在法律上的表現(xiàn)形式是所有權(quán),但國(guó)家所有權(quán)和農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)利主體本身無(wú)法直接行使所有權(quán),因此需要通過(guò)建立法定代表行使的關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)所有權(quán)權(quán)能。

在集體所有權(quán)中,法律之所以規(guī)定集體財(cái)產(chǎn)的歸屬與利用分屬于兩個(gè)主體,是因?yàn)檗r(nóng)民集體承載著實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體所有制的目標(biāo),從以往的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中可見(jiàn)一斑;同時(shí)農(nóng)民集體所有制下的生產(chǎn)資料注重集體成員間的共享與收益,在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革新時(shí)期表現(xiàn)為以財(cái)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)集體成員與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系,將成員權(quán)融入到財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)上,反映了以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體整體利益和集體成員個(gè)人利益有機(jī)統(tǒng)一的價(jià)值指向?！兑庖?jiàn)》中明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位,《民法典》將其規(guī)定為特別法人,并確立二者之間法定代表行使關(guān)系,由此彌補(bǔ)農(nóng)民集體因缺乏意思實(shí)現(xiàn)機(jī)制而無(wú)法表達(dá)團(tuán)體意志的困境,同時(shí)也為集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)入全國(guó)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)做好制度性準(zhǔn)備。可以說(shuō),對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化改造是在公有制基礎(chǔ)上建立的適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的制度性安排,在這一規(guī)范框架內(nèi),農(nóng)民集體的團(tuán)體意志借助集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn),集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán),法定代表行使關(guān)系的確立符合農(nóng)民集體是集體所有權(quán)主體的法權(quán)構(gòu)造,同時(shí)并不違背社會(huì)主義公有制的基本原則。

(二)落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)的價(jià)值目標(biāo)需要二者建立法定代表行使關(guān)系

法定代表行使關(guān)系有利于改善農(nóng)村土地所有權(quán)虛置境況。統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)營(yíng)體制固然促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)積極性,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但是,集體所有權(quán)主體經(jīng)由人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)演變成為各級(jí)農(nóng)民集體,著重于強(qiáng)調(diào)“分”的獨(dú)立屬性,即農(nóng)戶作為經(jīng)營(yíng)個(gè)體的獨(dú)立價(jià)值。導(dǎo)致作為“統(tǒng)”方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位虛化,農(nóng)民集體所有權(quán)的行使缺乏有效實(shí)現(xiàn)的組織載體。另外,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與家庭經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)天然對(duì)立,家庭經(jīng)營(yíng)在促進(jìn)農(nóng)民增收方面作用有限,不可能承擔(dān)起未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重任。[19]過(guò)分重視“分”的主體地位,忽略“統(tǒng)”的制度效能,導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織未能肩負(fù)起發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重任,造成農(nóng)民集體所有權(quán)虛置。

建立法定代表行使關(guān)系能夠克服偏重“分”方的經(jīng)營(yíng)體制弊端,落實(shí)集體所有權(quán)。圍繞法定代表行使展開(kāi)的關(guān)系建構(gòu),不同于以聯(lián)合勞動(dòng)為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)成員利益的做法,而是以財(cái)產(chǎn)權(quán)為紐帶實(shí)現(xiàn)成員權(quán)。這為落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)提供了制度基礎(chǔ)。關(guān)于成員權(quán)的內(nèi)容,已有較多學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了不同闡釋,從本質(zhì)性權(quán)利和非本質(zhì)性權(quán)利劃分,可以分為收益權(quán)和決定土地所有權(quán)行使的參與權(quán)。[20]在這兩類權(quán)利中,前一類權(quán)利涉及收益分配請(qǐng)求權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)請(qǐng)求權(quán)等,集體經(jīng)濟(jì)組織基于法定代表行使關(guān)系行使集體所有權(quán),同時(shí)也是集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、管理主體,其行使所有權(quán)目的在于通過(guò)財(cái)產(chǎn)關(guān)系實(shí)現(xiàn)成員權(quán),簡(jiǎn)言之,成員權(quán)表現(xiàn)在成員財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)中,由此需要集體經(jīng)濟(jì)組織法定代表農(nóng)民集體行使所有權(quán),而成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)有助于落實(shí)集體所有權(quán);后一類是具有民主管理、決策性質(zhì)的參與權(quán),落腳點(diǎn)在土地所有權(quán)行使層面,土地所有權(quán)行使有利于實(shí)現(xiàn)成員權(quán)?？梢哉f(shuō),成員權(quán)與集體所有權(quán)相互成就、緊密聯(lián)系,“建構(gòu)起系統(tǒng)化的集體成員權(quán)制度體系和規(guī)范體系是落實(shí)集體所有權(quán)的客觀要求”[21],法定代表行使關(guān)系有利于以成員權(quán)為基礎(chǔ)落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)。

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所發(fā)揮的功能作用要求二者建立法定代表行使關(guān)系

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民集體實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的制度性工具,由其行使集體所有權(quán)有助于提升集體資產(chǎn)的管理效率,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體利益的最大化。要發(fā)揮好集體經(jīng)濟(jì)組織的功能作用,管理集體資產(chǎn)就是要管好用好集體資產(chǎn),即開(kāi)展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資,盤活農(nóng)村集體資產(chǎn),完善農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能,強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理,防止資產(chǎn)流失等。在類型化集體資產(chǎn)基礎(chǔ)上,優(yōu)化各種財(cái)產(chǎn)要素的合理配置,為此,將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化并由其行使集體所有權(quán)就是為了明晰其管理集體資產(chǎn)的市場(chǎng)主體地位,發(fā)揮集體資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮好經(jīng)營(yíng)與管理職責(zé),充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村各種形式的要素資源,通過(guò)多種形式發(fā)展經(jīng)濟(jì),促進(jìn)資產(chǎn)保值增值。服務(wù)集體成員要求構(gòu)建起科學(xué)、合理的成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利,落實(shí)集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)和對(duì)集體事務(wù)的民主管理、決策權(quán),形成有效維護(hù)成員權(quán)利的治理體系。由此可見(jiàn),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于保護(hù)和發(fā)展集體成員的合法權(quán)益,而確認(rèn)農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法定代表行使關(guān)系是確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有效發(fā)揮以上職能的關(guān)鍵,有助于落實(shí)集體所有權(quán),實(shí)現(xiàn)集體成員權(quán)。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)民最初帶地進(jìn)入合作社,是農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造的需要,由此逐步確立了勞動(dòng)群眾集體所有制。為了有效實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料的公有化,先后由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展到人民公社,人民公社解體后形成相應(yīng)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組?？梢哉f(shuō),以上各種形式的集體經(jīng)濟(jì)組織目的均在于實(shí)現(xiàn)集體所有制經(jīng)濟(jì),而集體經(jīng)濟(jì)組織本身僅作為制度實(shí)現(xiàn)的載體,明顯區(qū)別于因讓渡自身財(cái)產(chǎn)權(quán)的個(gè)體農(nóng)民而聚合成的農(nóng)民集體。歷史經(jīng)驗(yàn)表明,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效形式,《民法典》通過(guò)立法形式對(duì)此進(jìn)行確認(rèn);同樣也表明了集體土地所有權(quán)一直歸屬于農(nóng)民集體所有,不會(huì)因兩者曾在成員與財(cái)產(chǎn)方面高度重合,或制度偏好下的“統(tǒng)”“分”失衡而喪失各自的獨(dú)立價(jià)值。

法律表達(dá)中農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系始終是圍繞法定代表行使關(guān)系展開(kāi)的?；诜墒跈?quán),集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán),這不僅是我國(guó)《憲法》和基本法律一直以來(lái)所堅(jiān)持的基本立場(chǎng),同樣也是二者法律關(guān)系表述在復(fù)雜的農(nóng)村改革實(shí)踐中的準(zhǔn)確定位。可以說(shuō),法定代表行使關(guān)系已經(jīng)在我國(guó)法律規(guī)范體系的框架內(nèi)進(jìn)行了長(zhǎng)期有效的制度磨合,為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐提供了清晰的主體組織制度,形成了具有中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理方案。

厘清農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史關(guān)系、邏輯關(guān)系、法治關(guān)系,對(duì)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要意義。認(rèn)定二者法定代表行使關(guān)系,是歷史沿革的前進(jìn)駛向,法律規(guī)范的偏好選擇,制度價(jià)值的因應(yīng)立場(chǎng)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法應(yīng)堅(jiān)持《民法典》中農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法定代表行使關(guān)系的價(jià)值導(dǎo)向,尊重二者主體地位的獨(dú)立性,構(gòu)建起以落實(shí)集體所有權(quán)為基礎(chǔ),以實(shí)現(xiàn)集體成員權(quán)為主線的農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范關(guān)系,為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體所有制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)融合提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。