石 峰，李重照

(云南財經大學 財政與公共管理學院，云南 昆明 650221)

一、引言

習近平總書記高度重視數(shù)據資源體系建設，多次對推進政府數(shù)據開放共享、構建全國信息資源開放共享體系作出重要指示。二十大報告也明確指出：數(shù)據資源已經成為我國數(shù)字政府體系框架的核心組成部分，在改善社會管理和公共服務等方面發(fā)揮著日益重要的作用[1]。政府數(shù)據的匯聚融合、共享開放和開發(fā)利用有助于充分發(fā)揮數(shù)據作為國家基礎性戰(zhàn)略資源的關鍵作用，為提升政府履職能力、支撐數(shù)字政府建設以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。但也應充分意識到，政府數(shù)據開放在統(tǒng)籌管理、供需對接、價值實現(xiàn)等方面仍存在不足。以普惠金融應用場景為例，在國務院印發(fā)的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016 —2020年)的通知》中明確指出：“普惠金融就是要在成本可負擔的前提下，對于有金融服務需求的人，都要為其提供金融服務?！钡湍壳暗陌l(fā)展情勢來看，仍不足以覆蓋所有有需求的人群，包括農民、殘疾人、老年人、城鎮(zhèn)低收入人群、小微企業(yè)等大量普通人群被排除在外。究其原因，是普通群眾和小微企業(yè)與金融機構之間存在數(shù)據和信息不對稱問題，一方面是普通群眾和小微企業(yè)被金融機構授信難；另一方面是普惠金融機構對普通群眾和小微企業(yè)征信難。因此，作為政府數(shù)據開放中的應用場景之一，普惠金融服務的深化需要在政府數(shù)據開放的大環(huán)境下進行破局，政府數(shù)據開放可以為普惠金融服務的功能和范圍開拓全新的領域。

政府數(shù)據開放這一行為，一方面，可以把散落在各部門的公民和企業(yè)數(shù)據向金融機構開放，省去金融機構采集和驗證這些數(shù)據所需付出的大量重復工作而造成的商業(yè)活動低效運行與極大的成本浪費；另一方面，能夠促進大數(shù)據技術在普惠金融領域的廣泛應用，實現(xiàn)數(shù)據的實時共享、鑒權變更以及安全利用等，并有效解決部門間數(shù)據權限的管理和使用以及非對稱權限部門之間基于不同應用需求的應用交互等。然而，普惠金融應用場景的政府數(shù)據開放深度、廣度不足、利用效果不佳、價值實現(xiàn)不完全等成為目前亟待解決的重要課題。本研究即在此背景下選取普惠金融服務對象之一的農戶(從事農業(yè)生產活動的個體或小微企業(yè))，來探討其如何將自身對于金融服務的需求數(shù)據通過政府開放給普惠金融機構，如何在政府數(shù)據開放過程中準確而有效地獲取普惠金融產品和服務，以及政府業(yè)務數(shù)據深層次開放許可給普惠金融服務品質和效率提升所帶來的好處與影響，并在此基礎上展開理論研究與實證考察。

二、文獻綜述

政府數(shù)據開放在世界各國迅速推進，受到了學術界與實踐領域的特別關注，成為政府信息化領域的熱門話題和研究重點[2]。政府數(shù)據開放通常指許可在不同的場景下，用標準的和可重復使用的格式將政府數(shù)據通過各個渠道，釋放到各個領域、各個層級，使得任何人都可以在不受時間、地點、設備的局限下獲取和利用政府數(shù)據，最終滿足公民的知情權、監(jiān)督權、決策權等，實現(xiàn)公眾或用戶等政府外部利益相關者的共享[3-4]。政府數(shù)據和政府數(shù)據開放為公共服務效率和質量的提升提供了新的助力，有利于其公共職能的履行[5]。在政府數(shù)據的商用場景下，商事主體等出于商業(yè)目的利用政府提供的地理、交通、醫(yī)療、氣象、金融等公共數(shù)據，或者基于政府數(shù)據開發(fā)生產數(shù)據產品和服務以獲得商業(yè)利潤[6]。以普惠金融的應用場景為例，政府數(shù)據在開放的過程中涉及政府部門、銀行業(yè)金融機構、企業(yè)、用戶等多方利益相關者，然而受制于制度、組織、技術、理念等因素的限制，政府部門擁有大量權威個人與企業(yè)的數(shù)據而不能發(fā)揮最大價值。從制度因素來看，目前缺乏法律框架和具體管理制度[7]、數(shù)據權屬界定模糊[8]、合法性風險[9]和數(shù)據安全與隱私保護問題[10]以及普惠金融應用場景數(shù)據開放的運行機制缺失，包括許可機制、協(xié)作機制、法律問責等機制[11]；從組織因素來看，缺乏跨部門工作組、跨部門網絡化合作關系和政策執(zhí)行[12]以及人員數(shù)字能力匱乏，缺乏對互聯(lián)網規(guī)律的把握能力、對網絡輿論的引導能力、對互聯(lián)網發(fā)展的駕馭能力和對網絡安全的保障能力等；從技術因素來看，政府大數(shù)據應用和監(jiān)管能力羸弱[13]、普惠金融數(shù)據開放專有平臺缺失或功能單一以及缺乏有效的社會監(jiān)管和信息共享平臺[14]、數(shù)據基礎設施建設與時代發(fā)展不同步，尤其是農村地區(qū)移動通信、光纖寬帶數(shù)字化基礎設施覆蓋不全，影響政府數(shù)據的流動與獲取使用；從理念因素來看，政府行政文化的差異或封閉文化[15]、傳統(tǒng)管理意識占據主導地位[16]、公務員的風險感知、態(tài)度與執(zhí)行力[17]等導致政府部門工作人員擔心場景內數(shù)據開放共享出現(xiàn)問題后引發(fā)社會輿論和推諉扯皮的現(xiàn)象而拒絕開放共享。受上述因素影響，政府部門數(shù)據開放工作陷入到了“不愿開放”“不能開放”和“不敢開放”的困境。

綜上所述發(fā)現(xiàn)，隨著科學技術的發(fā)展，學界開始關注將政府數(shù)據開放與普惠金融進行交叉研究，但也僅是聚焦于宏觀概念的描述和提出初步構想，缺乏對政府數(shù)據供給端和金融機構設計普惠金融產品和服務所需數(shù)據需求端的深入探討；或者簡單地將信息技術嵌套于金融的發(fā)展之中，囿于技術決定論和技術樂觀主義，并沒有進行各要素之間互動關系的深入研究。此外，政府數(shù)據開放作為政府信息公開進入大數(shù)據時代的進一步深化，在普惠金融服務的應用場景中，如何開放數(shù)據(開放渠道、平臺、形式等)，開放怎樣的數(shù)據(數(shù)據資源、格式、類型等)，如何確保隱私和數(shù)據安全，如何有效地監(jiān)管金融服務和業(yè)務的有序進行，這些問題也勢必會給普惠金融服務和發(fā)展帶來更多挑戰(zhàn)，本課題即在此背景下展開。本文從政府數(shù)據開放的普惠金融應用場景入手，運用案例研究的方法，對普惠金融應用場景中政府數(shù)據開放的現(xiàn)狀、政府數(shù)據開放的需求與供給、影響政府數(shù)據開放的各種因素，包括技術、內容、安全、意識等進行實證分析，并在此基礎上從制度、組織、技術、理念等方面提出推進政府數(shù)據深度開放、利用與價值實現(xiàn)的路徑(見圖1)。

圖1 政府數(shù)據開放普惠金融應用場景價值實現(xiàn)過程

三、Z市普惠金融應用場景數(shù)據開放需求與供給現(xiàn)況

本文選取Z市作為案例進行研究，著重介紹Z市普惠金融應用場景數(shù)據開放的供給與需求現(xiàn)狀。需求分析主要涉及兩方面內容：一是普惠金融機構對于政府開放數(shù)據的需求，包括對普惠金融服務對象精準識別的數(shù)據、征信數(shù)據等；二是農戶對普惠金融數(shù)據的需求，包括普惠金融機構、項目、申請和辦理方式等；供給分析主要涉及政府普惠金融場景應用數(shù)據的開放現(xiàn)狀。

(一)政府數(shù)據開放中的普惠金融應用場景

應用場景，指一個應用(通常是產品)被使用的時候，用戶“最可能的”所處場景[18]。應用場景需要擁有這樣的結構：在某個時間(When)，某個地點(Where)，周圍出現(xiàn)了某些事物時(What)，特定類型的用戶(Who)萌生了某種欲望(Desire)，會想到通過某種手段(Method)來滿足其欲望[19]。按此邏輯，普惠金融應用場景的結構就是：當普惠金融扶持對象需要普惠金融產品或服務時，會首先想到利用當?shù)卣_放的普惠金融(機構)相關數(shù)據查詢合適的普惠金融項目來滿足自身發(fā)展的需要。

1.滿足數(shù)據開放共享需求

從政府內部層面來看，普惠金融應用場景數(shù)據的共享滿足了相關部門的需求。沒有內部數(shù)據交換共享，各類場景應用數(shù)據信息則分散在各級政府或部門，各自為政形成數(shù)據孤島，政府監(jiān)管機構也無法鑒別普惠金融項目的真?zhèn)?，無法對金融機構違規(guī)操作、牟取暴利的行為進行監(jiān)管；從普惠金融機構層面來看，如果沒有政府數(shù)據的開放，受制于多種因素，農戶的數(shù)據信息整合難度加大，造成農戶基礎數(shù)據不完整、數(shù)據質量不高，即使獲取了數(shù)據，經過數(shù)據清洗后，與農戶自身信用相關聯(lián)的數(shù)據嚴重缺失，大大增加了對所獲取數(shù)據資源分析構建模型的難度，難以對農戶進行準確畫像；從農戶層面來看，沒有政府數(shù)據開放，就很難獲取普惠金融信息(包括政策、產品或服務內容)，很難核實一些金融機構是否假普惠之名，行金融業(yè)務之實進行套利。

2.促進政府數(shù)據價值實現(xiàn)

政府數(shù)據是極為重要的資源和資產，具有豐富的經濟、社會價值。政府數(shù)據只有在社會各領域充分開放共享，其價值才能夠最大程度地被釋放。政府將普惠金融應用場景的數(shù)據開放共享出來，一方面，普惠金融機構可以借此數(shù)據構建以客戶為中心的數(shù)據管控系統(tǒng)，精準化、智能化定位不同客戶群體，滿足其對普惠金融產品和服務的需求，同時也為自身深度挖掘分析客戶數(shù)據，拓展新的金融業(yè)務夯實基礎；另一方面，農戶可以利用政府開放的數(shù)據全面、便捷地找尋符合自身需求的普惠金融產品和服務，有政府為普惠金融機構和項目背書，農戶會更加信任，同時也不會擔心出現(xiàn)任何風險問題而得不到解決。此外，對于政府來說，將數(shù)據開放給公眾，能夠進一步暢通政府與金融機構和民眾的互動渠道，提高政務服務水平，建設人民滿意的服務型政府。同時也會助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感[20]。

(二)Z市普惠金融應用場景數(shù)據需求分析

1.普惠金融機構對政府開放數(shù)據的需求

在對Z市部分普惠金融機構調研訪談中得知，其對農戶進行貸款資格審查過程中，最重要的就是對征信的調查。在征信審查中，除了個人基本信息外，普惠金融機構一方面需要借助以中國人民銀行征信為基礎的國家征信系統(tǒng)對農戶的信貸記錄(包括貸款、信用卡、擔保等)、逾期記錄(包括是否有逾期還款記錄、貸后管理等)和收入來源與銀行流水進行風險評估；另一方面還需要對農戶的社會信用記錄和公共信息進行征信查詢(如表1)，在沒有個人和政府授權的前提下，或者只有個人授權沒有政府許可，普惠金融機構將無法獲得或無權調取這些信用數(shù)據，也就很難系統(tǒng)性地對農戶進行金融借貸風險評估。

表1 普惠金融機構對政府開放數(shù)據的需求明細

由表1可知，普惠金融機構要對農戶的征信做出整體性調查，涉及政府多個部門，必然離不開數(shù)據的開放與授權。普惠金融機構相關工作人員表示：政府相關部門出于數(shù)據權屬、數(shù)據安全和個人隱私保護的考慮僅授權金融機構通過專用API接口或鏈接訪問本部門系統(tǒng)中所開放的基礎數(shù)據集，然而對于一些比較敏感和重要的數(shù)據則不授予訪問權限，但就是這些高質量、高價值的數(shù)據成了金融機構征信過程中的痛點和難點。普惠金融機構需要花費大量人力物力財力和時間精力對農戶進行征信調查，這一過程費時費事又繁瑣復雜，尤其是那些來自偏遠地區(qū)或貧困山區(qū)的農戶在申請普惠金融貸款時，機構很難對其進行鑒別，加之貸款數(shù)額少，貸款利率低，就會出現(xiàn)工作人員積極性不高，不愿為了“蠅頭小利”來回“折騰”的現(xiàn)象。另外，對于農戶來說，自身對于數(shù)據、金融、征信的知識了解甚少，在缺少普惠金融機構工作人員協(xié)助的情況下，很難完成整套流程順利獲得金融產品，久而久之會被排除在金融普惠群體之外。

因此，需要政府各部門深度開放與授權各自擁有的數(shù)據，如此一來，普惠金融機構不僅可以解決傳統(tǒng)征信模式下信息主體的信息盲區(qū)，還有可能獲得一些農戶潛在的多維數(shù)據，例如：個人在電商平臺的網購數(shù)據、網貸數(shù)據、租房信息、社交信息等，有效彌補傳統(tǒng)征信覆蓋面不足和信息維度不足的缺陷，全方位、立體化對普惠對象的征信進行評估形成新型信用報告，有效規(guī)避金融借貸風險。同時，借助相關數(shù)據金融機構能夠有效拓展各類潛在客戶范圍，如大學生創(chuàng)業(yè)群體、個體戶、自由職業(yè)者等，使得普惠對象的范圍更加廣泛。

2.農戶對普惠金融應用場景數(shù)據的需求

本文將農戶作為普惠金融受眾的主要研究對象，包括農民和農業(yè)小微企業(yè)。在對農戶的訪談中了解到，大部分農戶對于普惠金融項目有較多的需求，但是礙于自身的教育水平和綜合素質，不知該如何去申請普惠金融項目，其中有絕大部分農戶基本不了解有哪些普惠金融項目能夠匹配和服務自己所生產經營的產業(yè)。對于農戶來說，能夠有效獲取并詳細了解各類普惠金融機構所提供的各種普惠金融項目、申請條件、辦理方式和辦理流程等詳細信息，對其獲得普惠金融維持和促進自身產業(yè)的發(fā)展至關重要(詳見表2)。

由表2可知，農戶所需求的數(shù)據大多來自各個普惠金融機構，筆者在一些普惠金融機構(各大銀行和部分金融借貸平臺)的官網上嘗試對表2中的數(shù)據進行搜索發(fā)現(xiàn)，這些數(shù)據幾乎都可以搜索找到，甚至能夠檢索到更為詳細的信息。但是，筆者在搜索整理這些數(shù)據時也發(fā)現(xiàn)，普惠金融機構所提供的普惠項目種類繁多，例如有專門針對美團小微商戶的放貸項目、針對煙草零售商的放貸項目、各類“專精特新”小微企業(yè)的放貸項目等，也有些金融項目可以同時對多種產業(yè)和客戶進行放貸。這些信息散落在各個普惠金融機構的平臺上，對于農戶來說，由于網絡設施和受教育程度所限，去收集這些數(shù)據并從中篩選出與自身經營產業(yè)有關的信息就顯得十分困難。因此，農戶不僅有希望政府將這些數(shù)據進行整合分類開放的需求，還希望政府能夠多使用一些通俗易懂的語言和短視頻等方式進行宣傳，特別是金融機構相關工作人員能夠定期下到農村地區(qū)進行面對面宣講解釋和現(xiàn)場辦理。

(三)Z市普惠金融應用場景數(shù)據開放現(xiàn)狀

1.政府數(shù)據對普惠金融機構的授權狀況

通過普惠金融機構對政府開放數(shù)據的需求分析得知，普惠金融機構對政府數(shù)據的需求來源于政府多個部門，尤其是對公安、司法、工商、社保等部門所擁有的數(shù)據開放授權呼聲更是高漲。以銀行為例，為了滿足對借貸者的征信進行整體性評估與考察，銀行除了可以使用中國人民銀行的征信系統(tǒng)查詢個人基本征信信息，還可以登入工商部門的系統(tǒng)查詢經營狀況，登入稅務部門查詢納稅信息，登入司法系統(tǒng)查詢官司記錄，登入公安系統(tǒng)查詢守法狀況等(詳見表3)。

表2 農戶對普惠金融應用場景數(shù)據的需求明細

表3 政府各部門對普惠金融機構數(shù)據授權明細

盡管金融機構被授權可以使用相關部門的數(shù)據，然而出于對可能出現(xiàn)的數(shù)據濫用、數(shù)據泄漏、數(shù)據非法買賣、侵犯個人隱私等違法違規(guī)行為，特殊部門對金融機構的數(shù)據授權也僅是停留在一定的范圍內，并且一些高價值核心敏感的數(shù)據(如居住狀況、人身保險、健康、醫(yī)療等)僅在特定的情境下部分開放、授予一定的使用權限和期限或者不予開放。

2.政府普惠金融數(shù)據對公眾的開放狀況

目前Z市還未針對普惠金融項目和服務建立專門的數(shù)據開放平臺(網站)，在其人民政府的門戶網站上，僅可找到中央有關普惠金融發(fā)布的稅收優(yōu)惠政策和建設普惠金融發(fā)展示范區(qū)的相關文件。而對于普惠金融應用場景的數(shù)據開放并未設立相應的模塊和鏈接。

在深入調研訪談中也發(fā)現(xiàn)，市政府相關部門會將部分普惠金融相關數(shù)據發(fā)布在一些主流的新媒體平臺上，例如圖文類自媒體：微信公眾號、微博等，視頻類自媒體：抖音、快手和視頻號等。這些雖然不成體系，但是采用了時下民眾最喜聞樂見的方式進行傳播，易于接受的同時也對普惠金融的發(fā)展起到一定的積極作用。

四、影響普惠金融應用場景數(shù)據開放利用的因素分析

(一)政府開放數(shù)據技術

1.數(shù)據基礎設施建設的“鴻溝”

數(shù)字基礎設施是政府數(shù)據開放發(fā)揮功能的基本工具，這些基礎設施包括基本公共網絡、移動智能終端、物聯(lián)網設備等。Z市農村地區(qū)的數(shù)字基礎設施建設明顯滯后于城市地區(qū)。在2015年，Z市城市地區(qū)已經實現(xiàn)4G和光纖全覆蓋，而農村地區(qū)的4G網絡基礎設施建設則在2015年之后才開始進行，調研中還發(fā)現(xiàn)，Z市很多接通4G和光纖網絡的行政村網速并不快、信號覆蓋效果差，部分農村尚未覆蓋4G信號，5G網絡的鋪設也同樣存在類似情況，大多數(shù)農村地區(qū)的5G網絡鋪設，可能要等到城市地區(qū)基本覆蓋之后再“提上日程”?；A設施缺乏或落后會嚴重影響政府普惠金融數(shù)據的釋放[21]。

2.數(shù)據“孤島”難以收集發(fā)布

一方面，Z市農村地區(qū)受制于基礎設施建設的“數(shù)字鴻溝”，使得政府部門對于農戶詳細數(shù)據的采集較為困難。根據中國互聯(lián)網信息中心第48次《中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》數(shù)據顯示，截至2021年6月，我國農村地區(qū)互聯(lián)網普及率為59.2%；農村網民規(guī)模為2.97億，占網民整體的29.4%；農村地區(qū)非網民占比為50.9%[22]，而且在越遠離城市的農村偏遠地區(qū)，智能手機等個人終端設備覆蓋率越低，這顯然給政府數(shù)據采集帶來了一定的阻礙。另一方面，政府掌握了社會近乎九成的數(shù)據，而這些數(shù)據資源只有在全社會中流動起來才會實現(xiàn)其價值與附加價值，因此有必要借助相應的技術和媒介助推政府數(shù)據的開放。但是在調研中發(fā)現(xiàn)，Z市及其轄區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有在其門戶網站中設立普惠金融應用場景的數(shù)據開放模塊，也沒有針對普惠金融項目建立相應的服務平臺(網站)或應用程序進行數(shù)據發(fā)布，僅有的10個普惠金融服務站點，遠不足以輻射和服務所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農戶。

3.數(shù)據格式差異難以交換共享

在我國，政府縱向部門信息交換共享能力強，橫向部門間信息交換共享能力弱的“條強塊弱”狀況普遍存在于全國一級和地方政府中，由此便形成了“信息孤島”現(xiàn)象。一方面，由于政府各機構數(shù)據采集方式、渠道、路徑等不統(tǒng)一造成數(shù)據存儲、展現(xiàn)和傳輸口徑不一致，導致不同部門之間無法交換共享這些數(shù)據；另一方面，政府不同機構的數(shù)據開放平臺建設模式不一樣，數(shù)據開放標準、數(shù)據管理標準、數(shù)據開放信息資源目錄等不盡相同。此外，各部門出于本位主義的思想觀念，通過故意放大安全風險、以上級不同意交換共享等方式竭力封閉各自所持有的數(shù)據，導致一個個相對獨立、高度封閉化的政府信息系統(tǒng)出現(xiàn)。

4.數(shù)據未經許可難以全面獲取

普惠金融應用場景中的數(shù)據開放利用涉及多個利益主體，包括政府機構、普惠金融機構和普惠對象。普惠金融機構要想獲得和使用這些數(shù)據就必須與政府機構簽署普惠金融場景應用授權或許可協(xié)議，然后借助這些數(shù)據對普惠對象的征信、收入來源等做出準確判斷，從而為其提供個性化的普惠金融產品或服務。但在實際調研中發(fā)現(xiàn)，政府機構出于數(shù)據安全和隱私保護的考慮，不會授權金融機構使用用戶的全部個人數(shù)據，僅僅是開放部分個人基本數(shù)據。這樣一來，具有高價值的個人數(shù)據無法被普惠金融機構獲取，金融機構很難判斷借款人是否真正具有還款能力，而許多金融需求者往往無法提供必要的抵押物，因而成了普惠金融產品和服務的排斥者。

(二)政府開放數(shù)據內容

從全球政府數(shù)據開放的成功實踐看，政府數(shù)據開放取得成功的關鍵是在數(shù)據提供者、數(shù)據使用者以及數(shù)據平臺擁有者之間形成良好的數(shù)據生態(tài)系統(tǒng)。但是在調研中發(fā)現(xiàn)，Z市由于數(shù)據開放有限沒能夠形成生態(tài)系統(tǒng)。從數(shù)據提供者角度來看，由于利益、各自為政等原因，不同部門針對同一數(shù)據集采用不同的數(shù)據值，數(shù)據質量不高甚至存在明顯錯誤或漏洞，部門自身對數(shù)據質量都沒有信心或不愿意使用，自然也不敢開放共享給其他部門和公眾使用；從數(shù)據平臺擁有者角度來看，負責推進政府數(shù)據開放的主管部門只有中高層領導重視時才會有所行動，更多的時候由于無法通過有效的激勵和懲罰措施調動數(shù)據提供部門的積極性，不得不選擇不作為；從數(shù)據使用者(農戶)角度來看，受教育程度整體偏低，綜合素質不高，對數(shù)據開放、數(shù)據利用、普惠金融等相關知識內容涉及較少或根本沒概念，同時受網絡和智能終端設備普及率的限制，大多數(shù)使用者不知道甚至不會使用政府開放的數(shù)據，直接導致政府機構對于數(shù)據開放工作消極怠工。

(三)政府開放數(shù)據安全

在數(shù)據開放的進程中，還要平衡和保護好數(shù)據安全以及個人隱私保護等問題。在調研訪談中，Z市政府擔心當前一系列新興信息技術的廣泛應用和數(shù)字普惠金融發(fā)展的日新月異，普惠金融業(yè)務風險將變得更加復雜，其數(shù)據安全等一系列非傳統(tǒng)風險也會變得尤為突出。一方面，政府將普惠金融數(shù)據釋放到公共領域創(chuàng)造價值的同時，又面臨著如何兼顧機密信息保護、防止隱私泄露的兩難抉擇。政府數(shù)據在對內共享和對外開放后，主管部門就很難有效掌控這些信息泄露的問題，但是主管部門卻需要對這些數(shù)據的安全負責，開放共享出去后出現(xiàn)問題需要承擔相應的責任，這就導致了政府部門不愿意開放共享掌握的數(shù)據。另一方面，Z市政府相關部門在開放數(shù)據時不清楚要按照什么樣的標準要求或政策依據，這是由于隨著時代的發(fā)展，國家對信息和數(shù)據的分類標準不同，Z市政府部門工作人員對信息和數(shù)據的定密標準和政策較為模糊，不能準確界定某些信息和數(shù)據屬性與密級。所以在此背景下，Z市政府更傾向于不主動開放共享數(shù)據，甚至為了能夠不開放共享數(shù)據而設置種種障礙。此外，按照現(xiàn)有政府數(shù)據開放的相關政策邏輯，開放數(shù)據不能涉及國家機密、商業(yè)機密和個人隱私，一定程度上縮減了可供開放的數(shù)據資源數(shù)量。盡管政府機構可以通過脫敏的方式促進數(shù)據開放，但此過程需要投入大量人力物力財力，從而進一步降低和打擊了部門開放的積極性。

(四)政府開放數(shù)據意識

開放的政府組織文化對有效推進政府數(shù)據開放共享工作有著積極意義。而封閉的組織文化，會導致政府內部從心理上排斥數(shù)據開放共享行動，會產生一種盲目保護甚至隱瞞數(shù)據的行為，進而成為阻礙政府數(shù)據開放共享的因素之一。筆者在對Z市數(shù)據提供者和數(shù)據使用者訪談中發(fā)現(xiàn)，作為數(shù)據提供者，在數(shù)據開放共享過程中由于受到多方影響而投鼠忌器。例如：將數(shù)據權屬和數(shù)據管理權歸結為政府部門，認為其屬于部門私產，獨占這些數(shù)據能夠提升自身與其他部門的博弈能力；缺乏真正的“開放”理念；擔心數(shù)據泄露受到公眾譴責甚至職位不保；害怕數(shù)據組織內部共享出現(xiàn)問題后相互掣肘等。作為數(shù)據使用者，普惠金融機構擔心開放數(shù)據不完全、不及時、質量不高，影響其判斷和業(yè)務發(fā)展；而另一龐大的數(shù)據使用群體農戶則缺乏數(shù)據開放和利用的意識，他們嚴重缺乏數(shù)據開放和金融相關知識，更多熟悉和適應傳統(tǒng)口口相傳與線下獲取服務的模式。這些都嚴重阻礙了政府數(shù)據的開放、利用和價值實現(xiàn)。

五、普惠金融應用場景數(shù)據深度開放利用的推進路徑

(一)完善數(shù)據開放頂層設計，整體統(tǒng)籌規(guī)劃和與時俱進

完備的政策法規(guī)體系是政府數(shù)據開放的重要支撐。我國政府數(shù)據開放政策法規(guī)體系還有待完善，尤其是地方政府數(shù)據開放還缺乏統(tǒng)一的頂層設計。首先，要制定專門的政府數(shù)據開放政策。明確數(shù)據開放的目標、范圍、質量、格式標準等，即從根本上解決政府憑什么要開放數(shù)據資源、開放什么樣的數(shù)據、開放的數(shù)據資源質量高不高，好不好用、想要取得什么結果等問題，制定微觀詳細的政策法規(guī)和行動計劃來指導政府數(shù)據開放工作。其次，推動數(shù)據開放安全政策法制化。雖然在2020年7月我國第一部《數(shù)據安全法(草案)》通過并規(guī)定了“政務數(shù)據安全與開放”，同時指出國家機關政務數(shù)據安全保障義務、政務數(shù)據開放要求等，但這些有關政府數(shù)據安全開放的規(guī)定零散分布于其他政策法規(guī)之中，仍缺乏一部國家層面政府數(shù)據安全開放的專門法律。因此，有必要加快我國政府數(shù)據開放政策的法制化進程，對政府數(shù)據按照其重要程度劃分安保等級，從而實施有針對性的保護，推動像《政府數(shù)據安全開放法》等相關法律法規(guī)的出臺，為各級政府部門數(shù)據開放工作的順利開展、社會公眾對政府數(shù)據的合理利用提供強有力的立法保障。最后，與時俱進。政府數(shù)據開放既是一項系統(tǒng)的工程，又是動態(tài)的連續(xù)過程。隨著時代的進步與發(fā)展，應與時俱進地不斷修改完善《政府信息公開條例》以適應新的信息技術環(huán)境，樹立從信息到數(shù)據的理念，增加政府數(shù)據開放內容，明確規(guī)定政府數(shù)據開放的權力和責任，從而保障公眾獲取政府數(shù)據的權利。

(二)強化數(shù)據開放組織保障，部門縱向與橫向聯(lián)動協(xié)同

組織是政府數(shù)據開放和政策施行的保障。在組織層面，首先，需要在國家層面組建數(shù)據開放管理機構，構建自上而下的數(shù)據開放對接機制，實現(xiàn)以縱向協(xié)同聯(lián)動橫向協(xié)同的政府數(shù)據流動組織協(xié)同。政府數(shù)據開放是個龐大的工程，涉及多個部門，需要統(tǒng)籌協(xié)調并解決不同層級、區(qū)域政府各部門間的數(shù)據共享壁壘，即在縱向協(xié)同方面，充分發(fā)揮國務院金融委對行業(yè)領域數(shù)據認識和處理的權威作用，自上而下對金融領域部門數(shù)據流動進行指導，包括數(shù)據的范圍、性質、流動方式及要求等；在橫向上有效協(xié)同數(shù)據開放機構與業(yè)務部門，促進政府數(shù)據在不同部門、不同領域之間的高度共享，包括住建、公安、稅務、社保、醫(yī)療等公共事業(yè)部門的數(shù)據信息以及互聯(lián)網電商平臺的交易、借貸等數(shù)據的內部流動共享，推動政府數(shù)據以安全方式用于數(shù)字經濟發(fā)展和數(shù)字社會建設[23]。其次，要積極發(fā)揮各項政策的激勵和誘導作用，形成政策合力。定期評估所屬單位、部門工作人員數(shù)據開放推行的績效，并將對開放數(shù)據有功或懈怠人員進行獎懲。最后，政府各部門權責分工要明確。通過強化相關機構的監(jiān)督、明確各監(jiān)督主體的職責分工，建立專門的政府數(shù)據開放推行狀況的監(jiān)督機構。此外，還要賦予公民和社會團體更大的監(jiān)督權，以加強社會監(jiān)督的力度等措施來完善監(jiān)督體系，從而實現(xiàn)對政府數(shù)據開放推行的有效監(jiān)測與督察。

(三)加強數(shù)據基礎設施建設，建立統(tǒng)一的數(shù)據開放平臺

大數(shù)據時代，政府采集存儲了與國家和社會運行息息相關的大量數(shù)據，這些數(shù)據蘊含著巨大的政治、經濟、文化、社會、生態(tài)以及科研價值等。因此，有必要將這些應用于不同場景的數(shù)據在政策法規(guī)允許的前提下依托各種媒介盡可能地向公眾開放。首先，各地政府要加大區(qū)域內數(shù)據基礎設施建設(包括互聯(lián)網、數(shù)據中心等)的力度，尤其是偏遠農村地區(qū)，及時更新網絡設備，確保信號質量，并通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、類似“家電下鄉(xiāng)”等惠民措施，降低互聯(lián)網和移動通信網絡的使用費，提升智能數(shù)字設備的覆蓋率，填補“數(shù)字鴻溝”。其次，在中國人民銀行征信中心的基礎上，充分利用大數(shù)據、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術，建設全國統(tǒng)一的信用信息平臺，不斷豐富征信的內容，為金融機構精準畫像提供有效的征信支持。各地政府也可根據本區(qū)域實際情況針對普惠金融應用場景建立專門統(tǒng)一的數(shù)據開放平臺(網站)，將所有與普惠金融相關的數(shù)據整合在一個網站上，為公眾提供相關數(shù)據鏈接和調式接口，在統(tǒng)一的開放口徑下達成數(shù)據互聯(lián)互通，并確保開放數(shù)據的準確性和一致性，實現(xiàn)對多類型、多格式的數(shù)據進行檢索、訪問和下載，打破“數(shù)據孤島”，增加普惠金融項目的可獲得性。再次，政府要增加數(shù)據開放的廣度和深度。拓寬平臺數(shù)據開放范圍，細化到類、款、項，精確到具體的事和物。與時俱進地開發(fā)應用新興的大數(shù)據、物聯(lián)網、云計算、區(qū)塊鏈、關聯(lián)數(shù)據等技術，提供多種類型和格式的數(shù)據與應用工具，便于用戶對數(shù)據進行開發(fā)利用。最后，以用戶的需求為導向，接收來自不同用戶不同層次的需求，加強語義網絡技術和數(shù)據網移動技術應用的做法，提高平臺的數(shù)據開發(fā)、挖掘和分析能力，針對移動用戶引入基于位置的服務，滿足移動互聯(lián)網用戶的多樣化需求[24]。同時，增加平臺人文情懷，例如老年關懷模式，語音播報功能等。

(四)轉變本位主義思想觀念，創(chuàng)造深入人心的開放文化

政府數(shù)據開放的成功經驗表明：政府數(shù)據的即時有效開放離不開開放的行政文化。但是，在推動政府數(shù)據開放的過程中一定會遇到一些組織文化層面的抵觸。首先，要取得高層領導人對政府數(shù)據開放的持續(xù)關注和支持。領導者的領導力、中高層管理者的管理能力與政府數(shù)據開放推行和相關政策的制定施行密切相關，是政府數(shù)據開放快速發(fā)展的現(xiàn)實基礎之一。強勁的、可持續(xù)的政治領導力在推行政府數(shù)據開放、制定數(shù)據開放政策、克服阻力等方面都起著至關重要的作用。其次，破除由行政分割而導致的人為壁壘。轉變政府各機構基于部門利益把自身所掌握的數(shù)據作為部門獨享財富、核心競爭力和“傳家寶”，不愿開放或希望借此套取更大商業(yè)利益的觀念，推動數(shù)據內部充分的交換共享[25]。強化公務人員“社會人”意識，改變原有相對保守的心態(tài)，不要因為開放數(shù)據可能涉及數(shù)據安全和個人隱私，引發(fā)民眾、媒體的聲討與批評導致自身職位不保而因噎廢食，或是對開放有所保留，甚至顧忌數(shù)據披露會暴露管理中的不足，因而胡亂捏造數(shù)據。因此，政府有必要為公務人員提供開放數(shù)據的技能培訓，以培養(yǎng)其將政府數(shù)據轉化成數(shù)字化格式并安全開放的能力，并加強數(shù)據開放文化的宣傳和思想教育，倡導數(shù)據開放的意義與重要性，取得其認同感，以降低數(shù)據開放過程中的障礙與阻力。最后，政府還要積極引導社會公眾使用和創(chuàng)造性地利用開放的數(shù)據，尤其是農村地區(qū)的用戶。整合相關宣傳資源，形成宣傳合力，通過各種方式和通俗易懂的語言宣傳相關基礎知識和技能，提升政府數(shù)據不同應用場景使用宣傳普及的針對性和有效性。