劉 鋒

（宿州市人力資源社會保障數(shù)據(jù)管理中心，安徽 宿州 234000）

1 現(xiàn)狀

（1）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)形成體系。國家出臺了G B/T 39046—2020《政務(wù)服務(wù)平臺基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》、GB/T 21062—2007《政務(wù)信息資源交換體系》、GB/T 39477—2020《信息安全技術(shù) 政務(wù)信息共享 信息安全技術(shù)要求》、GB/T 35273—2020《信息安全技術(shù) 個人信息安全規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)，在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、交換、安全等方面已經(jīng)形成較完備的標(biāo)準(zhǔn)體系，數(shù)據(jù)采集、存儲、共享、交換基本形成了統(tǒng)一的使用規(guī)范，具備了進(jìn)一步開發(fā)利用的條件。

（2）基礎(chǔ)成效初步顯現(xiàn)。一是數(shù)據(jù)資源成果。中央及地方政府已分級建立了數(shù)據(jù)資源目錄，目錄數(shù)和數(shù)據(jù)量已初具規(guī)模?！稊?shù)字中國發(fā)展報告（2020年）》顯示，截至2020年年底，全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺已發(fā)布53個國務(wù)院部門的數(shù)據(jù)資源9 942項，已有142個省級、副省級和地級政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺，全國各地方政府開放的有效數(shù)據(jù)集總數(shù)達(dá)到98 558個。二是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施成果?！皷|數(shù)西算”工程帶動全國算力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2022年前4個月，在全國10個國家數(shù)據(jù)中心集群中，新開工項目達(dá)到25個，數(shù)據(jù)中心規(guī)模達(dá)54萬標(biāo)準(zhǔn)機(jī)架。省級和區(qū)域級大數(shù)據(jù)中心紛紛建立，城市群之間搭建起數(shù)據(jù)互通共享的通道。三是數(shù)據(jù)共享交換成果。全國數(shù)據(jù)開放交換平臺顯著增多，截至2020年年底，為各地區(qū)各部門提供共享調(diào)用服務(wù)達(dá)540余億次，支撐身份認(rèn)證核驗15.6億次、電子證照共享交換4.6億次。

（3）分析應(yīng)用已經(jīng)起步。電子政務(wù)數(shù)據(jù)在各地城市管理和社會治理方面應(yīng)用提速，以城市大腦為代表的智慧城市應(yīng)用案例數(shù)量激增。截至2022年1月，上海浦東、深圳南山、福建石獅等30余個應(yīng)用實踐涌現(xiàn)，福建石獅城市大腦以數(shù)“治”賦能數(shù)“智”，利用數(shù)字資源在“善政”“智理”“惠民”“興業(yè)”四大領(lǐng)域引領(lǐng)創(chuàng)新。從相關(guān)應(yīng)用案例中可見，電子政務(wù)數(shù)據(jù)在公共服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)步入廣泛賦能的發(fā)展階段，支撐能力觸及諸多民生領(lǐng)域，為政府治理及決策提供了應(yīng)用支撐。

2 存在的問題

2.1 數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)有待夯實

一是原始數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。源于數(shù)據(jù)采集機(jī)制及歷史原因，電子政務(wù)數(shù)據(jù)仍存在表述錯誤、度量錯誤、錄入裝載錯誤等各類問題。二是數(shù)據(jù)語義保全機(jī)制不健全。以“出生年月”數(shù)據(jù)項為例，公安部門與人社部門關(guān)于“出生年月”的定義和表述在某些場景中存在語義差異。數(shù)據(jù)使用方在共享數(shù)據(jù)時理解并保全語義難度較大，需要建立語義仲裁會商機(jī)制。三是電子政務(wù)數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)尚不健全?？缧袠I(yè)數(shù)據(jù)共享仍以自行協(xié)商為主，部門間的數(shù)據(jù)對接關(guān)系呈網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，數(shù)據(jù)共享的唯一性、一致性難以保證。

2.2 數(shù)據(jù)價值體系仍需完善

一是電子政務(wù)數(shù)據(jù)及其衍生成果的法定地位尚未確立，數(shù)據(jù)價值缺少法律背書，數(shù)據(jù)在應(yīng)用效力上法理不足。二是數(shù)據(jù)交易的機(jī)制尚未確立，數(shù)據(jù)價值的量化、貨幣化缺少規(guī)范的衡量標(biāo)尺，數(shù)據(jù)隱私性和公益屬性的矛盾難以通過現(xiàn)行的規(guī)范和制度來調(diào)劑，存在數(shù)據(jù)隱私保密和數(shù)據(jù)共享交易的二元悖論[1]，數(shù)據(jù)交易的定價、確權(quán)缺少參照指引。三是數(shù)據(jù)自給運(yùn)營能力不足?，F(xiàn)階段數(shù)據(jù)增值收入尚無法支撐數(shù)據(jù)維護(hù)管理的高昂投入。

2.3 數(shù)據(jù)共享機(jī)制亟須統(tǒng)一

一是政策機(jī)制需完善。共享機(jī)制尚不健全，數(shù)據(jù)共享存在“條強(qiáng)塊弱”的現(xiàn)象。行業(yè)（部門）條線對數(shù)據(jù)管控手段較強(qiáng)，地方（政府）板塊橫向應(yīng)用的能力較弱，行業(yè)部門有“統(tǒng)”的要求，致力于數(shù)據(jù)逐步向上集中，地方政府有“通”的需求，需要中央集中數(shù)據(jù)向地方回流。當(dāng)前，“通”和“統(tǒng)”尚未形成平衡和統(tǒng)一。二是技術(shù)架構(gòu)需完善。共享所需的基礎(chǔ)環(huán)境、同步技術(shù)均未統(tǒng)一定義，數(shù)據(jù)共享缺少統(tǒng)一的技術(shù)約定。從傳輸技術(shù)來看，網(wǎng)絡(luò)異構(gòu)對數(shù)據(jù)傳輸造成技術(shù)壁壘，數(shù)據(jù)流通需穿透多層安全機(jī)制，共享通道不夠暢通。從同步技術(shù)來看，同步方案因應(yīng)用場景而制訂，技術(shù)異構(gòu)造成數(shù)據(jù)共享成本居高不下，開發(fā)、聯(lián)調(diào)投入大，效率低，自適性差，數(shù)據(jù)同步頻率難以統(tǒng)一。

2.4 數(shù)據(jù)安全支撐實效不足

政府單位普遍缺乏技術(shù)專家，缺少管理路徑。一是技術(shù)應(yīng)用不足。面對市場上各類安全技術(shù)產(chǎn)品，選型、集成、運(yùn)用存在困難。二是數(shù)據(jù)安全防控成效難以衡量。目前常用的方法有因子分析法、聚類分析法等定量風(fēng)險評估方法[2]，但定量分析可靠性不高。等級保護(hù)框架提供的評分機(jī)制，對于動態(tài)變化的內(nèi)外部安全因素存在反饋時滯，甚至是監(jiān)督失靈。對于能力不足的管理者來說，手中沒有可靠的“度量衡”。三是數(shù)據(jù)安全未形成規(guī)范體系，缺少統(tǒng)一的數(shù)據(jù)安全規(guī)范和操作指引，未形成普遍適用、共同遵循的行為規(guī)范。比如，敏感數(shù)據(jù)分級標(biāo)準(zhǔn)等口號喊了多年，但是進(jìn)展不明顯。

2.5 數(shù)據(jù)共享成效不夠顯著

數(shù)據(jù)共享廣度、深度、層級不足，數(shù)據(jù)需求和供應(yīng)不匹配。主要原因有：一是數(shù)據(jù)共享手段不強(qiáng)，大部分共享行為尚處于全表全庫共享低級階段，缺少面向主題、面向需求、面向事項、面向?qū)ο蟮母邔蛹壒蚕?，?shù)據(jù)共享精度低。二是數(shù)據(jù)共享能力不強(qiáng)，這里有部門主義的因素，把數(shù)據(jù)作為部門“私產(chǎn)”，主觀上有抵制共享發(fā)展的傾向。同時也有管理能力不夠的因素，風(fēng)險管理和追溯的手段少，存在“共享即失控”的風(fēng)險，甚至談“共享”而色變。三是數(shù)據(jù)開發(fā)力度不夠，缺少符合行業(yè)特點(diǎn)的數(shù)據(jù)分析、建模應(yīng)用，數(shù)據(jù)共享難以體現(xiàn)行業(yè)價值。

3 思考和建議

3.1 加快電子政務(wù)數(shù)據(jù)立法，解決數(shù)據(jù)合法性問題

一是確立電子政務(wù)數(shù)據(jù)的法律效力，對虛擬數(shù)據(jù)賦予實體效力，為數(shù)據(jù)應(yīng)用奠定法治基礎(chǔ)。二是確立數(shù)據(jù)相關(guān)方的法律義務(wù)和權(quán)利，明確數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、傳輸者、保管者、使用者的權(quán)責(zé)清單，賦予數(shù)據(jù)采集者所有權(quán)，賦予數(shù)據(jù)加工者版權(quán)，明確各類數(shù)據(jù)形態(tài)下其法律相對人的權(quán)益，用法律手段調(diào)劑權(quán)利相對人與數(shù)據(jù)之間的關(guān)系，形成依法用數(shù)、依法治數(shù)的格局。

3.2 建立電子政務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)范，解決共享通用性問題

一是建立數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)規(guī)范，統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享標(biāo)的物。歸納收集政府部門的政務(wù)數(shù)據(jù)通用指標(biāo)，形成以行業(yè)為主題特征的數(shù)據(jù)指標(biāo)集，建立國家電子政務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)指標(biāo)集規(guī)范，明確電子政務(wù)數(shù)據(jù)的強(qiáng)制共享范圍和內(nèi)容。訂立字段編碼、語義約束、值域約束等規(guī)則——“指標(biāo)集規(guī)范”，并將其作為政務(wù)服務(wù)部門建設(shè)電子政務(wù)系統(tǒng)的根本遵循，即各類電子政務(wù)平臺要參照“指標(biāo)集規(guī)范”建立數(shù)據(jù)庫。

二是建立數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，統(tǒng)一數(shù)據(jù)質(zhì)量評價標(biāo)尺。建立數(shù)據(jù)質(zhì)量評價模型（如圖1所示），從質(zhì)量屬性、質(zhì)量過程、管理組件三個維度評判電子政務(wù)主題數(shù)據(jù)的質(zhì)量等級，為數(shù)據(jù)源及其衍生成果的質(zhì)量打分“評級”。

圖1 數(shù)據(jù)質(zhì)量評價模型

三是建立數(shù)據(jù)相對人的能力標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享主體能力評估標(biāo)尺。建立數(shù)據(jù)共享能力成熟度模型（如圖2所示），對數(shù)據(jù)所有人、版權(quán)人的共享能力做出量化評估，從管理能力、技術(shù)組件、服務(wù)組件三個維度評估其數(shù)據(jù)獲取、存儲、安全、檢索、分析、發(fā)布等方面的綜合能力，為數(shù)據(jù)相對人打分“畫像”。

圖2 數(shù)據(jù)共享能力成熟度模型

3.3 創(chuàng)新數(shù)據(jù)共享和交易，解決價值變現(xiàn)問題

一是技術(shù)創(chuàng)新，技術(shù)專家和領(lǐng)域?qū)＜壹訌?qiáng)配合，推進(jìn)領(lǐng)域驅(qū)動的數(shù)據(jù)挖掘和綜合利用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的內(nèi)涵演化和外延增值。

二是機(jī)制創(chuàng)新，探索和規(guī)范數(shù)據(jù)共享交易機(jī)制。數(shù)據(jù)資源不同于一般流通商品，其定價存在3類難題：①數(shù)據(jù)資源動態(tài)變化，既指數(shù)據(jù)的內(nèi)涵動態(tài)變化，也指數(shù)據(jù)的形態(tài)變化；②數(shù)據(jù)資源質(zhì)量不易衡量，缺少廣泛應(yīng)用的數(shù)據(jù)質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)；③數(shù)據(jù)資源供需范圍難以界定，數(shù)據(jù)商品的需求明細(xì)不易描述和驗收。學(xué)界對于數(shù)據(jù)資源價值的研究方法較多，大致劃分如下：①基于數(shù)學(xué)模型的定價法，如：彭慧波提出的基于數(shù)據(jù)的定價模型[3]；②基于成本收益的定價法，如林飛騰提出的成本法[4]；③基于市場供需的定價法，如李永紅等提出的市場法定價公式[5]。各類方法或立足于數(shù)學(xué)理論，或傾向于財務(wù)分析，對于供需變化、商品質(zhì)量、交易成本等因素綜合影響的魯棒性不強(qiáng)。

3.4 科技與制度協(xié)同提升，解決共享動力問題

加大政策引導(dǎo)，提升用數(shù)、治數(shù)、管數(shù)的主動性和積極性。暢通跨層級跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享通道，滿足地方政府獲取數(shù)據(jù)資源的需求。明晰權(quán)責(zé)，合理劃定中央、地方數(shù)據(jù)管理權(quán)利和義務(wù)，強(qiáng)化政績考核，建立政府激勵基金，刺激地方政府?dāng)U大數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用。

3.5 建立數(shù)據(jù)共享行動指南，解決數(shù)據(jù)共享實施問題

一是健全數(shù)據(jù)創(chuàng)建行為指南。把數(shù)據(jù)共享組件作為電子政務(wù)數(shù)據(jù)創(chuàng)建的必備組件，與數(shù)據(jù)庫E-R建模同步開展、同步實施，促進(jìn)共享基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)化。

二是健全數(shù)據(jù)共享行為指南。發(fā)布一系列強(qiáng)制或建議的管理組件，促進(jìn)共享行為流程化。例如，建立敏感數(shù)據(jù)分級模型，依據(jù)結(jié)構(gòu)化/非結(jié)構(gòu)化、重要程度、數(shù)據(jù)場景、屬主屬性等維度，對敏感數(shù)據(jù)進(jìn)行分級[6]，按照敏感等級分類制訂共享措施。

三是健全數(shù)據(jù)安全行為指南。發(fā)布數(shù)據(jù)共享安全參考套件，促進(jìn)安全管理組件化、標(biāo)準(zhǔn)化、套餐化，對電子數(shù)據(jù)全周期安全管理提供行為指引。在數(shù)據(jù)采集階段，規(guī)范數(shù)據(jù)采集目的、范圍和來源，發(fā)布數(shù)據(jù)追溯流程和組件。在數(shù)據(jù)存儲階段，規(guī)范數(shù)據(jù)存儲級別、周期、時間維度管理，發(fā)布數(shù)據(jù)庫分級審計的安全套件。在數(shù)據(jù)傳輸階段，發(fā)布加密、驗真的可信套件。在數(shù)據(jù)銷毀階段，發(fā)布數(shù)據(jù)源、載體、信道、衍生物的銷毀流程。

4 結(jié)束語

電子政務(wù)數(shù)據(jù)的共享和應(yīng)用是一項長期的系統(tǒng)工程，功在當(dāng)代利在千秋。呼吁各級政府夯基壘臺，不斷健全法律支撐保障，完善數(shù)據(jù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，建立交易定價平臺，為行業(yè)發(fā)展鋪路搭臺。倡議各界產(chǎn)業(yè)實體積厚成勢，持續(xù)創(chuàng)新技術(shù)路線，強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全應(yīng)用，挖掘數(shù)據(jù)潛在價值，為政府治理保駕護(hù)航。通過安全監(jiān)管、動力激活、產(chǎn)業(yè)拉動、法理保障各方面的建設(shè)，助力社會治理能力現(xiàn)代化、數(shù)據(jù)要素配置市場化、資源增值利用產(chǎn)業(yè)化，推動形成電子政務(wù)數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用的新發(fā)展格局?！?/p>