●吳冬春 陳亞平

黨的十九大提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，2019 年4 月，中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》提出：到2022 年基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化的總體目標(biāo)。湖南省資興市緊緊圍繞黨中央、國務(wù)院和省委省政府的決策部署，在上級財(cái)政部門的支持指導(dǎo)下，積極施為，開拓創(chuàng)新，穩(wěn)步推進(jìn)全面預(yù)算績效管理。通過近年來的探索與實(shí)踐，預(yù)算績效管理工作取得了階段性成果，全方位格局初步形成，全過程鏈條基本貫通，全覆蓋體系不斷健全。但在實(shí)際推進(jìn)的過程中，仍然存在著一些亟需解決的問題，影響著預(yù)算績效管理提質(zhì)增效，制約全面預(yù)算績效管理順利實(shí)施。

一、資興市預(yù)算績效管理實(shí)施成效及主要做法

全面實(shí)施預(yù)算績效管理以來，資興市在夯實(shí)制度基礎(chǔ)、完善績效評價指標(biāo)體系、擴(kuò)大管理范圍、創(chuàng)新工作方法、狠抓管理環(huán)節(jié)、注重結(jié)果運(yùn)用等方面，取得了一定的成效。

（一）建章立制夯實(shí)基礎(chǔ)，構(gòu)建“全方位”

一是相繼出臺《資興市預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法（試行）》《資興市預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理辦法（試行）》《資興市預(yù)算支出績效評價管理辦法（試行）》《資興市預(yù)算支出績效評價結(jié)果應(yīng)用管理辦法（試行）》等管理環(huán)節(jié)的指導(dǎo)性制度文件，規(guī)范績效管理環(huán)節(jié)操作流程。二是以市政府的名義印發(fā)了《資興市財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法（試行）》，明確規(guī)定專項(xiàng)資金實(shí)行全過程、全方位、全覆蓋預(yù)算績效管理，開展財(cái)政再評價，評價結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。三是建立健全以績效為核心的資金管理制度，落實(shí)“一個專項(xiàng)一個管理辦法”的要求，經(jīng)市政府同意，制定了《資興市市本級專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理辦法》《資興市招商引資工作經(jīng)費(fèi)績效管理辦法》《資興市政府債務(wù)項(xiàng)目績效管理辦法》等專項(xiàng)資金績效管理辦法。四是研究建立完善的績效評價指標(biāo)體系。一方面，在上級財(cái)政部門建立共性指標(biāo)體系框架的基礎(chǔ)上，豐富和充實(shí)共性指標(biāo)；另一方面，研究制定個性指標(biāo)，注重指標(biāo)的收集和積累。借鑒北京等全國績效管理先進(jìn)省市建立的指標(biāo)庫，結(jié)合本市實(shí)際，不斷完善更新績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)置，供市直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等預(yù)算部門選擇使用。

（二）由點(diǎn)到面循序漸進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”

從項(xiàng)目支出逐步擴(kuò)大到專項(xiàng)支出、部門整體支出、政策支出等預(yù)算支出類型；從市直主管部門逐步延伸到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道和資金使用終端，逐步推動預(yù)算績效管理擴(kuò)圍升級，從而實(shí)現(xiàn)所有支出類型、所有預(yù)算資金、所有預(yù)算單位全覆蓋。2019 年，全市237 個預(yù)算部門單位（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校）年初預(yù)算30.36 億元一般公共預(yù)算資金納入績效管理范圍；2020 年，全市211 個預(yù)算部門單位（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處）的37 億預(yù)算資金(除社保基金外的三本預(yù)算資金)納入績效管理；2021 年，全市200個預(yù)算部門單位（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處及鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校）40.91 億資金(含三本預(yù)算資金)納入績效管理；2022 年，全市200 個預(yù)算部門單位（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處及鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校）44.08 億資金(含部分社?；鸬乃谋绢A(yù)算資金)納入績效管理；2023 年，建立預(yù)算調(diào)整與績效目標(biāo)調(diào)整同步機(jī)制，將績效目標(biāo)申報(bào)與年初預(yù)算編制和年中預(yù)算調(diào)整完全融合，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)審核不合格則預(yù)算不安排，績效目標(biāo)全覆蓋。2020—2023 年度對全市政府投資項(xiàng)目及政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目開展了績效評價（含自評），并聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對政府購買服務(wù)人身商業(yè)保險資金、資源枯竭城市轉(zhuǎn)移資金、清滁公路PPP 項(xiàng)目、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)運(yùn)營（標(biāo)準(zhǔn)化廠房）PPP 項(xiàng)目等進(jìn)行績效評價，拓展了績效評價的深度和廣度。

（三）創(chuàng)新方法提質(zhì)增效，建立“全過程”

推行“四結(jié)合”，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”績效管理全過程閉環(huán)管理。一是將績效目標(biāo)申報(bào)與部門預(yù)算編制結(jié)合。單位在部門預(yù)算系統(tǒng)中同時完成預(yù)算編制和績效目標(biāo)申報(bào)，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)審核不合格則預(yù)算不安排，通過“二上二下”審核流程，將預(yù)算資金審核與績效目標(biāo)審核同步。二是實(shí)行績效運(yùn)行監(jiān)控與部門預(yù)算執(zhí)行雙結(jié)合。將績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度動態(tài)結(jié)合，對于資金使用偏離績效目標(biāo)的及時預(yù)警糾偏，確?？冃繕?biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)。三是績效自評與部門決算結(jié)合。部門單位績效自評充分利用決算數(shù)據(jù)，整合決算軟件系統(tǒng)，依托自主開發(fā)績效自評模塊，實(shí)現(xiàn)部門整體績效自評、項(xiàng)目績效自評預(yù)決算數(shù)據(jù)的自動提取匯總，提高績效自評質(zhì)量與效率。四是將評價結(jié)果與下年預(yù)算安排結(jié)合。將專項(xiàng)資金項(xiàng)目績效評價結(jié)果作為預(yù)算審查的佐證資料，預(yù)算資金安排、政策調(diào)整與評價結(jié)果掛鉤。

（四）注重結(jié)果優(yōu)化資源，邁向“一體化”

明確將績效目標(biāo)審核結(jié)果、績效評價結(jié)果作為是否納入項(xiàng)目庫、進(jìn)行預(yù)算調(diào)整和預(yù)算安排的前置條件和重要依據(jù)。無績效目標(biāo)和績效目標(biāo)審核未通過的不納入項(xiàng)目庫，不列預(yù)算安排，績效評價結(jié)果差或較差的，少安排甚至不安排預(yù)算。體現(xiàn)在：一是績效目標(biāo)結(jié)果運(yùn)用。2019—2022 年初績效目標(biāo)申報(bào)17.95 億元、20.57 億元、22.70 億元、24.87 億元。2023 年起，在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，涉及預(yù)算調(diào)整和新增項(xiàng)目的，在預(yù)算調(diào)整和申請預(yù)算時一并填報(bào)相應(yīng)績效目標(biāo)，從而強(qiáng)化預(yù)算編制源頭管控。二是評價結(jié)果運(yùn)用。2019 年，該市在湖南省率先開展專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效評價，并將評價結(jié)果與預(yù)算安排直接掛鉤。其中，2019 年，績效評估時核減了相關(guān)項(xiàng)目支出資金7396.92 萬元；2020 年，績效評估時核減了相關(guān)項(xiàng)目資金5490.1 萬元；2021 年，績效評估時核減了相關(guān)項(xiàng)目及資金1760.05 萬元。2022 年預(yù)算執(zhí)行中，財(cái)政根據(jù)2021 年重點(diǎn)專項(xiàng)資金績效評價結(jié)果及市委市政府的決策部署，對2022 年資興市財(cái)政預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，大力壓減一般性支出，將所有單位的專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)在上年的基礎(chǔ)上壓減30%，優(yōu)化財(cái)政資源配置，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和方向，其中調(diào)增支出12583.49 萬元25 個項(xiàng)目，調(diào)減支出2223.3萬元22 個項(xiàng)目，并首次把全市干部職工績效獎勵、困難群眾生活救助資金等全額納入預(yù)算安排。

二、資興市預(yù)算績效管理存在的問題

預(yù)算績效管理是一個由眾多環(huán)節(jié)組成的復(fù)雜動態(tài)管理系統(tǒng)，在實(shí)際推進(jìn)的過程中，存在諸多問題，成為制約該市全面預(yù)算績效管理有效推進(jìn)的主要短板。

（一）績效理念不強(qiáng)，缺乏“我要績效”的主動意識

預(yù)算績效管理是以突出“產(chǎn)出”和“效果”為導(dǎo)向的新型管理理念和方法，它與傳統(tǒng)預(yù)算管理理念存在很大的不同。長期以來“以收定支”的預(yù)算管理模式，導(dǎo)致“重分配輕管理，重支出輕績效”的觀念根深蒂固。一些部門認(rèn)為僅是做到把錢合法合規(guī)地花出去就行，至于資金使用后的產(chǎn)出與效益則與己無關(guān)。對預(yù)算績效管理停留在粗淺的認(rèn)識層面，產(chǎn)生抵觸情緒和畏難情緒，在推進(jìn)工作的過程中，存在敷衍了事的不良心態(tài)。另外，財(cái)政部門自身對績效管理的認(rèn)知也模糊不清，認(rèn)為資金使用績效都是資金管理股一家之事，存在內(nèi)部認(rèn)識不一致、工作配合不強(qiáng)等問題。

（二）專業(yè)人才緊缺，存在“人少事多”的突出矛盾

預(yù)算績效管理是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)、覆蓋面廣的綜合系統(tǒng)性工作。績效管理工作的實(shí)施者既需要具備基本的財(cái)務(wù)審計(jì)知識，又要求對項(xiàng)目或相關(guān)業(yè)務(wù)非常熟悉，還要了解掌握國家相關(guān)政策。當(dāng)前人員配備與工作需求矛盾較為突出：一是作為績效管理責(zé)任主體的各預(yù)算部門內(nèi)部不會設(shè)置專門機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)績效管理工作，預(yù)算績效管理工作往往由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，而財(cái)務(wù)人員更多是對財(cái)務(wù)知識較為熟悉，缺少項(xiàng)目和業(yè)務(wù)專業(yè)知識及管理經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致難以對績效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置及評價標(biāo)準(zhǔn)等績效管理的核心內(nèi)容作出較為合理的判斷，進(jìn)而影響績效目標(biāo)和評價結(jié)果的質(zhì)量和效果。二是財(cái)政部門作為預(yù)算績效管理的核心部門，受內(nèi)部部門間合力不足等因素影響，預(yù)算績效管理專業(yè)人才十分匱乏，“人少事多”的矛盾突出，尤其是市縣財(cái)政部門，很難按時保質(zhì)保量地完成各項(xiàng)工作。三是預(yù)算績效管理工作起步時間晚，基礎(chǔ)薄弱，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)借鑒，只能在工作中邊做邊學(xué)、在學(xué)習(xí)中積累，短時期內(nèi)只能停留在表面，很大程度上制約了預(yù)算績效管理工作的有效推進(jìn)。

（三）體系不健全，存在“有數(shù)無法比”的評價標(biāo)準(zhǔn)

績效評價指標(biāo)體系的建立是預(yù)算績效管理有效實(shí)施的基本條件。多年來，受多種因素影響，地方政府預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的建立一直不夠完善。盡管資興市2020 年參照財(cái)政部和省財(cái)政廳的共性指標(biāo)框架出臺了共性評價指標(biāo)體系，制定了專項(xiàng)資金績效評價共性指標(biāo)表、部門整體支出績效評價共性指標(biāo)表，但隨著近年財(cái)稅體制改革的深化，財(cái)政職能不斷變化，以及預(yù)算支出范圍逐步擴(kuò)大，出現(xiàn)一些新情況新問題，已經(jīng)形成的績效評價指標(biāo)不能與之相匹配，很多內(nèi)容難以量化衡量并及時動態(tài)調(diào)整。目前，資興市除教育和醫(yī)療兩大系統(tǒng)相對統(tǒng)一完整、行業(yè)相關(guān)性強(qiáng)的個性績效評價指標(biāo)外，其他行業(yè)主管部門尚未建立本行業(yè)完善的個性績效評價指標(biāo)體系。

（四）主體責(zé)任不明，存在“約束不強(qiáng)”的制度政策

一是責(zé)任約束不硬，地方和部門組織領(lǐng)導(dǎo)力不強(qiáng)?！耙话咽帧钡呢?zé)任未落實(shí)到位，尚未成立預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)（工作）小組，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)指導(dǎo)本地區(qū)本部門績效管理工作，預(yù)算績效管理工作僅由財(cái)務(wù)部門、財(cái)務(wù)人員完成。二是激勵約束不強(qiáng)，預(yù)算績效管理結(jié)果與激勵約束機(jī)制沒有形成有效銜接?？冃Ч芾斫Y(jié)果需要與預(yù)算管理進(jìn)行有機(jī)結(jié)合才能最大限度幫助提高激勵約束的正面效應(yīng)。資興市出臺的制度政策中都明確了將績效評估（價）結(jié)果、績效目標(biāo)管理結(jié)果與項(xiàng)目立項(xiàng)入庫、預(yù)算安排分配、政策調(diào)整、年度考核評先等掛鉤的激勵約束機(jī)制，但真正能夠利用好約束機(jī)制、實(shí)施獎懲問責(zé)的情況并不多，結(jié)果的應(yīng)用也并不充分。

（五）管理環(huán)節(jié)薄弱，存在“維度不均”的績效短板

目前，制約資興市全面預(yù)算績效管理有效推進(jìn)，管理環(huán)節(jié)方面存在的主要短板有：評估開展滯后，效果不明顯，與項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)融合度不高；目標(biāo)管理薄弱，表現(xiàn)在預(yù)期產(chǎn)出和效果模糊不清；績效評價指標(biāo)的精準(zhǔn)性、科學(xué)性有待提高；評價整體性不足，績效評價的深度和廣度仍需拓展、績效評價項(xiàng)目選取范圍窄、缺少對項(xiàng)目成本效益的預(yù)測和分析；評價結(jié)果應(yīng)用不充分，績效結(jié)果的客觀公正性、科學(xué)權(quán)威性、全面準(zhǔn)確性不穩(wěn)定，影響評價結(jié)果質(zhì)量，導(dǎo)致其結(jié)果無法發(fā)揮導(dǎo)向作用；評價結(jié)果的應(yīng)用滯后等。

三、強(qiáng)化資興市預(yù)算績效管理的建議

全面實(shí)施預(yù)算績效管理，推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效，加快疏通堵點(diǎn)、補(bǔ)上斷點(diǎn)、紓解痛點(diǎn)，應(yīng)從以下四個方面發(fā)力。

（一）強(qiáng)化宣傳教育，增強(qiáng)績效管理主動意識，加快績效管理人才隊(duì)伍建設(shè)

深入人心的績效管理理念、高素質(zhì)的專業(yè)人才隊(duì)伍是全面預(yù)算績效管理順利推進(jìn)的主要保障。一是要加強(qiáng)財(cái)政部門、預(yù)算部門主要領(lǐng)導(dǎo)及其工作人員的績效管理意識，用績效考核正面激勵先進(jìn)、鞭策后進(jìn)，推動形成人人懂績效、會績效的局面。二是要開展各種形式的宣傳培訓(xùn)，利用線上線下各種形式來宣傳預(yù)算績效管理工作，創(chuàng)造良好的輿論氛圍，讓績效理念深入人心；每年舉辦多層次預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)專題培訓(xùn)，讓績效管理人員熟知各項(xiàng)業(yè)務(wù)知識。三是加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，吸引專業(yè)人才參與績效管理工作，注重現(xiàn)有人員的學(xué)習(xí)能力培養(yǎng)，選拔預(yù)算績效管理專家，發(fā)揮引領(lǐng)促進(jìn)作用。四是鼓勵全市干部職工撰寫理論和實(shí)踐文稿，分享績效管理工作經(jīng)驗(yàn)與探索思考，提煉典型經(jīng)驗(yàn)及創(chuàng)新做法，推動形成“人人講績效，處處用績效，事事有績效”的濃厚氛圍。

（二）加強(qiáng)“高位頂層”推動，壓實(shí)主體責(zé)任

成立以市主要領(lǐng)導(dǎo)為核心的市績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組和以部門主要負(fù)責(zé)人為組長的部門績效管理工作小組，并作為紀(jì)檢監(jiān)察、組織部門考核部門主要領(lǐng)導(dǎo)工作實(shí)績和提拔任用的重要依據(jù)，以考核外力倒逼各預(yù)算部門加強(qiáng)績效管理，培育“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效理念。

（三）建立項(xiàng)目全生命周期管理新機(jī)制

一是有效開展項(xiàng)目事前績效評估，建立事前績效評估常態(tài)化機(jī)制，建立健全各類項(xiàng)目庫。二是扎實(shí)開展績效運(yùn)行監(jiān)控，做好項(xiàng)目實(shí)施過程中的跟蹤問效，緊盯資金用途和方向，及時糾正項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)之間的偏差，確?！百Y金跟著項(xiàng)目走，項(xiàng)目跟著目標(biāo)走”。三是建立問題整改動態(tài)臺賬，采取列條掛賬、清零銷號的方式，緊盯問題整改落實(shí)成效。

（四）大力推動績效評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

多年來，受多種因素影響，預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的建立一直不夠完善，特別是建立一套適合市縣級政府應(yīng)用的評價指標(biāo)體系一直是難題。因此如何制訂科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測的評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，一直是預(yù)算績效實(shí)施環(huán)節(jié)的核心工作，也是工作難點(diǎn)。結(jié)合資興市實(shí)情，從以下四個方面入手。一是扎實(shí)基礎(chǔ)工作，全方位了解評價項(xiàng)目的基本情況，確?？冃гu價信息的客觀性、評價指標(biāo)的相關(guān)性、評價標(biāo)準(zhǔn)的合理性以及評價程序的規(guī)范性。二是研究制定與項(xiàng)目特性相關(guān)的個性指標(biāo)，向指標(biāo)庫建設(shè)較完善的地區(qū)借鑒學(xué)習(xí)，收集和積累指標(biāo)。三是硬化約束行業(yè)主管部門的主體責(zé)任，積極施為，組織制定符合本行業(yè)本部門職能職責(zé)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目特點(diǎn)的個性指標(biāo)體系與評價標(biāo)準(zhǔn)體系。四是規(guī)范績效目標(biāo)與自評工作，組織專家對其賦分，規(guī)范績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，以保障目標(biāo)和自評結(jié)果的客觀全面性?！?/p>