劉 琦

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院, 上海 201620 )

地方政府舉債融資是一把“雙刃劍”,伴隨我國(guó)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的極大改善與城市化進(jìn)程的加速推進(jìn),其所蘊(yùn)含的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)同樣潛滋暗長(zhǎng)。2021年12月,鶴崗市政府實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃;〔1〕2022年12月,遵義市城投公司發(fā)布債務(wù)重組公告;〔2〕2023年10月,中央決定增發(fā)1萬(wàn)億元特別國(guó)債,通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方政府?！?〕可以看出,近年來(lái)土地供應(yīng)量的銳減與房地產(chǎn)價(jià)格的下跌持續(xù)加劇了地方政府的債務(wù)償還壓力,地方政府債務(wù)融資模式蘊(yùn)含的巨大財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“灰犀牛”?！?〕黨的二十大報(bào)告提出,“我國(guó)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期,各種‘黑天鵝’、‘灰犀?！录S時(shí)可能發(fā)生”,要求“提高防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)能力,嚴(yán)密防范系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)”。在此背景下,需要對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)狀況作出整體研判,深入分析其體制根源與生成機(jī)制,進(jìn)而探尋其風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的有效路徑。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的整體檢視

我國(guó)地方政府債務(wù)融資經(jīng)歷了由“堵”到“疏”、由“松”到“緊”、從“關(guān)前門(mén)、開(kāi)后門(mén)”到“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的發(fā)展歷程,1993年的分稅制改革與2014年的《預(yù)算法》修改均對(duì)地方政府的舉債融資行為產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。地方政府債務(wù)融資的基本特征較為鮮明,其試圖在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間尋求動(dòng)態(tài)平衡?！?〕筆者分別從定量考察與定性分析兩個(gè)方面整體檢視我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本狀況。

(一)地方政府債務(wù)融資的基本特征

首先,地方政府債務(wù)擴(kuò)張受宏觀經(jīng)濟(jì)影響較為明顯。面對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)下行以及保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)壓力,中央政府通常會(huì)適度弱化對(duì)于地方政府舉債融資的管理控制,我國(guó)地方政府債務(wù)也由此經(jīng)歷了三次政策性增長(zhǎng)期。一是1997年亞洲金融危機(jī)時(shí)期,積極的財(cái)政政策之下中央政府實(shí)質(zhì)上默許了地方政府通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行舉債融資。二是2008年全球金融危機(jī)時(shí)期,地方政府開(kāi)展大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的配套資金需求較高,中央政府允許大量銀行貸款涌向融資平臺(tái)。三是2014年之后,中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài),部分省份財(cái)政收入出現(xiàn)斷崖式下跌,中央政府開(kāi)始允許省級(jí)政府通過(guò)債券發(fā)行的方式舉借債務(wù)。

其次,地方政府債務(wù)規(guī)模與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)密切相關(guān)。我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)?？焖倥蛎浭加?008年,地方政府以債務(wù)融資手段籌集財(cái)政資金,并以此投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,通過(guò)財(cái)政支出的乘數(shù)效應(yīng)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。地方政府債務(wù)主要投向市政建設(shè)、交通運(yùn)輸和土地儲(chǔ)備等基本建設(shè)事項(xiàng),用于社會(huì)保障支出和民生領(lǐng)域事項(xiàng)相對(duì)較少?！?〕可以看出,與西方發(fā)達(dá)國(guó)家有所不同,我國(guó)地方政府債務(wù)用途主要集中在“地”上,而非“人”上,學(xué)者將其稱之為“化地不化人”的半城市化現(xiàn)象?！?〕由此可見(jiàn),防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要有效控制城市基礎(chǔ)設(shè)施和基本建設(shè)規(guī)模。

再次,地方政府融資渠道明暗交替、舉債方式層出不窮。從地方政府直接舉債到依托地方融資平臺(tái)舉債,從向商業(yè)銀行融資到向“影子銀行”貸款,從發(fā)行城投債券到通過(guò)政府性基金、PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式變相舉債?！?〕新的債務(wù)舉借方式和法律規(guī)避手段此起彼伏、不斷變化,中央政府只能事后通過(guò)一系列“補(bǔ)丁式”規(guī)則努力遏制上述違法違規(guī)舉債渠道,因此需要格外關(guān)注地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確甄別與妥善化解。

最后,地方政府債務(wù)舉借高度依賴“以地融資”。分稅制改革以來(lái),土地出讓金逐漸成為地方政府最為主要的財(cái)政收入形式,地方政府還通過(guò)土地儲(chǔ)備中心和各類(lèi)融資平臺(tái)以土地抵押擔(dān)保形式獲取大量銀行貸款,憑借土地要素的發(fā)動(dòng)引擎與金融機(jī)構(gòu)的杠桿效應(yīng)實(shí)現(xiàn)舉債融資。地方政府債務(wù)是當(dāng)前向未來(lái)的信用透支,“以地生財(cái)”和“以地融資”的模式之下,土地出讓的預(yù)期收益構(gòu)成未來(lái)債務(wù)償還的主要資金來(lái)源,該種發(fā)展模式刺激了經(jīng)濟(jì)上行周期的過(guò)度繁榮,也加劇了經(jīng)濟(jì)下行周期的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn),債務(wù)還本付息的剛性約束與土地市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)性構(gòu)成內(nèi)在張力。

(二)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)分析

根據(jù)國(guó)際通行經(jīng)驗(yàn),地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估通常采用負(fù)債率、債務(wù)率和償債率三大指標(biāo)。負(fù)債率是政府債務(wù)余額和GDP的比值,根據(jù)歐盟《馬斯特里赫特條約》相關(guān)規(guī)定,其警戒線為60%。2022年底我國(guó)地方政府債務(wù)余額350651億元,其中包括一般債務(wù)余額143945億元、專項(xiàng)債務(wù)余額206706億元。加上中央政府國(guó)債余額258693億元,全國(guó)政府債務(wù)總余額為609344億元。2022年我國(guó)GDP總額為1210207億元,由此測(cè)算的負(fù)債率為50%,尚未達(dá)致風(fēng)險(xiǎn)警戒線。〔9〕債務(wù)率是政府債務(wù)余額與該地區(qū)當(dāng)年度綜合財(cái)力的比值,其國(guó)際通行的風(fēng)險(xiǎn)警戒線在80%至120%之間。財(cái)政部《關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案的說(shuō)明》中指出,“將債務(wù)率不超過(guò)100%的水平作為我國(guó)地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線”。據(jù)測(cè)算,2022年底我國(guó)諸多省份的債務(wù)率均已超過(guò)或接近100%,其中,天津、貴州、內(nèi)蒙古、黑龍江、云南等省份的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題較為突出?！?0〕償債率是償還債務(wù)本息額和當(dāng)年綜合財(cái)力的比值,警戒線一般是20%。2022年底我國(guó)地方政府債券還本付息額為38969億元,當(dāng)年度地方政府償債率剛剛超過(guò)10%,距離風(fēng)險(xiǎn)警戒線尚有一定空間?！?1〕需要指出的是,近年來(lái)地方政府債務(wù)到期規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng),地方政府償債率整體比例不高,但上升速度較快,因此仍需引起關(guān)注。

(三)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)

與前述地方政府債務(wù)融資的基本特征密切相關(guān),當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面:

第一,地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理。其中一般債務(wù)所占比例仍然較高,對(duì)地方政府財(cái)政支出構(gòu)成長(zhǎng)期剛性約束;專項(xiàng)債務(wù)還款規(guī)模較大,政府性基金預(yù)算的財(cái)政支出責(zé)任較重。一方面,截至2022年底,我國(guó)地方政府一般債務(wù)所占比重仍然高達(dá)41%。其資金流向通常無(wú)法產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)收益,必須以一般公共預(yù)算收入加以償還。另一方面,我國(guó)現(xiàn)行政策不允許將新發(fā)行的地方政府專項(xiàng)債券用于債務(wù)置換,〔12〕專項(xiàng)債務(wù)的到期清償和還本付息對(duì)于政府性基金預(yù)算將會(huì)形成巨大的債務(wù)清償壓力。

第二,地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題突出。地方政府隱性債務(wù)是一種未來(lái)可能發(fā)生的財(cái)政支付責(zé)任,是一種事實(shí)上和法律上的或有經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),其具體表現(xiàn)為地方融資平臺(tái)公司債務(wù)、PPP債務(wù)、棚改債務(wù)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目債務(wù)、問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)救助以及政策性融資擔(dān)保等方面。隱性債務(wù)通常不易發(fā)現(xiàn)和識(shí)別,所以未能納入統(tǒng)一的預(yù)算編制和債務(wù)統(tǒng)計(jì)范圍,進(jìn)而逃逸于相應(yīng)的法律約束和預(yù)算約束。尤需關(guān)注的是,我國(guó)融資平臺(tái)公司的各類(lèi)舉債是地方政府隱性債務(wù)的主要來(lái)源,商業(yè)銀行是融資平臺(tái)公司的主要債權(quán)人?！?3〕地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司等投融資主體為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投融資活動(dòng),并以政府承擔(dān)財(cái)政擔(dān)保責(zé)任或財(cái)政清償責(zé)任的方式實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大了地方政府債務(wù)規(guī)模。融資平臺(tái)公司的項(xiàng)目資金集中投向于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),此類(lèi)公益性投資通常無(wú)法產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流,且投資周期較長(zhǎng)、資金回收速度較慢、債務(wù)償還期限較為集中,一旦出現(xiàn)債務(wù)違約,商業(yè)銀行將遭遇呆賬壞賬損失。事實(shí)上,隱性債務(wù)所占地方政府債務(wù)比重逐年上升,如果充分考慮隱性債務(wù)的實(shí)際規(guī)模,我國(guó)地方政府負(fù)債率可能已經(jīng)突破60%的風(fēng)險(xiǎn)警戒線。〔14〕

第三,“以地謀發(fā)展”的模式選擇導(dǎo)致耕地非糧化、房地產(chǎn)泡沫化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空心化。首先是耕地“非糧化”風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)地方政府舉債融資高度依賴土地要素,由此導(dǎo)致土地持續(xù)出讓和城市建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)張,進(jìn)而引發(fā)優(yōu)質(zhì)耕地占用和資源浪費(fèi)現(xiàn)象,最終危及國(guó)家糧食安全。其中,京津冀和江浙滬等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地占用現(xiàn)象較為突出,甚至出現(xiàn)糧食供求版圖的全國(guó)性變化?！?5〕其次是房地產(chǎn)泡沫化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空心化風(fēng)險(xiǎn)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在高速工業(yè)化與快速城市化兩種不同的模式選擇,快速城市化發(fā)展模式下城市化進(jìn)程不再以實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展和工業(yè)化建設(shè)為必然前提,房地產(chǎn)業(yè)成為其支柱性產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)我國(guó)城市工業(yè)用地所占比重持續(xù)下降,公共用地所占比重不斷上升,支撐城市發(fā)展的基礎(chǔ)正在由工業(yè)發(fā)展變?yōu)榉康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)。〔16〕伴隨大量金融資金持續(xù)涌向房地產(chǎn)業(yè),其資源配置和資金利用效率較低,由此誘發(fā)房地產(chǎn)泡沫的形成,以不動(dòng)產(chǎn)為信用基礎(chǔ)的融資模式滋生大量只有信用價(jià)值而無(wú)實(shí)際消費(fèi)需求的“鬼樓”和“鬼城”?！?7〕加之房地產(chǎn)業(yè)的畸形擴(kuò)張消耗了可以用于其他發(fā)展項(xiàng)目的寶貴資源,擠占了制造業(yè)產(chǎn)業(yè)的融資空間,反向增加了中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的融資成本,由此削弱了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體流動(dòng)性。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)制

前述地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之生成是多元因素綜合作用的結(jié)果,概言之,其內(nèi)生于地方政府“以地謀發(fā)展”的模式選擇,財(cái)政體制關(guān)系失衡是地方政府舉債融資的制度根源,政府與市場(chǎng)、財(cái)政與金融雙重關(guān)系的錯(cuò)位以及法律約束和預(yù)算約束的缺失共同導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。

(一)舉債之根源:財(cái)政體制關(guān)系失衡

有學(xué)者指出,以改革開(kāi)放和分稅制改革為界限,可以將我國(guó)財(cái)政體制關(guān)系變遷劃分為統(tǒng)收統(tǒng)支時(shí)期、財(cái)政包干時(shí)期和分稅制財(cái)政管理體制時(shí)期三個(gè)階段,其分別蘊(yùn)含著“中央財(cái)政集權(quán)—地方財(cái)政分權(quán)—中央財(cái)政集權(quán)”的演進(jìn)邏輯?！?8〕事實(shí)上,上述階段劃分僅僅是較為初步的粗線條勾勒,財(cái)政體制關(guān)系歷史沿革的實(shí)際狀況較為復(fù)雜,中央財(cái)政集權(quán)和地方財(cái)政分權(quán)的交互演進(jìn)在各個(gè)歷史時(shí)期均有所呈現(xiàn)。

統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制只短暫延續(xù)了一段時(shí)間,國(guó)家在全面控制經(jīng)濟(jì)資源的前提下仍然注重通過(guò)行政手段調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,在經(jīng)濟(jì)停滯時(shí)期通過(guò)財(cái)政分權(quán)刺激地方政府的積極性,在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱和管理混亂時(shí)期重新強(qiáng)化中央財(cái)政集權(quán)。事實(shí)上,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期地方政府始終可以保持一部分經(jīng)濟(jì)權(quán)力,尤其在“大躍進(jìn)”和人民公社化時(shí)期出現(xiàn)了較為明顯的財(cái)政分權(quán)實(shí)踐。地方政府官員圍繞鋼鐵產(chǎn)量和糧食產(chǎn)量競(jìng)相“放衛(wèi)星”,“地方政府公司化”現(xiàn)象在這一時(shí)期已經(jīng)初步顯見(jiàn)。〔19〕

1980年2月,國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》。1988年,國(guó)務(wù)院進(jìn)一步頒布《關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的決定》,針對(duì)不同地區(qū)實(shí)行不同的財(cái)政包干形式。財(cái)政包干時(shí)期地方政府在上交特定額度或特定比例的預(yù)算收入后即可將剩余財(cái)政收入留存,其自主性財(cái)政收支空間乃至政府官員的薪酬?duì)顩r和晉升機(jī)會(huì)均與當(dāng)年度財(cái)政收入狀況息息相關(guān),由此極大調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性?！?0〕與此同時(shí),財(cái)政包干制的弊端日益顯見(jiàn),地方政府留存和控制了更大比例的財(cái)政收入,中央財(cái)政收入大幅下降,只能依賴于地方政府的財(cái)政收入以維持收支平衡。中央政府的財(cái)政汲取能力和宏觀調(diào)控能力受到極大影響,甚至已經(jīng)超過(guò)了“分權(quán)的底線”?！?1〕

1993年12月15日,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》,于1994年正式啟動(dòng)分稅制改革,其核心在于重新強(qiáng)化中央政府財(cái)政集權(quán)?；谥贫雀母锏钠惹行枨?分稅制改革制度內(nèi)容僅以國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件形式呈現(xiàn),其規(guī)范效力層級(jí)較低。在財(cái)政收入劃分方面,稅源穩(wěn)定且收入豐厚的稅種基本上都被確定為中央收入來(lái)源;收入零星且征管困難的稅種則分配給地方政府。在事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面,中央財(cái)政支出范圍相對(duì)清晰明確,而地方財(cái)政支出范圍則呈現(xiàn)概括式特征,其支出類(lèi)型與支出標(biāo)準(zhǔn)均存在較大增長(zhǎng)空間,這尤其體現(xiàn)在地方基本建設(shè)投資以及城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)等方面?！?2〕分稅制改革直接引發(fā)了中央政府和地方政府財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)性變化,中央政府和地方政府的財(cái)政收入占比幾乎持平,地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任卻遠(yuǎn)高于中央政府。此后財(cái)權(quán)逐層上收,事權(quán)和支出責(zé)任逐層下沉,更高層級(jí)的行政單位享有制度化的高質(zhì)量稅基,較低層級(jí)的地方政府則面臨稅基縮水和不完全問(wèn)題,財(cái)政體制關(guān)系失衡日益凸顯。〔23〕

伴隨所得稅和增值稅的分享體制改革、“營(yíng)改增”的全面推行以及國(guó)地稅征管機(jī)關(guān)合并,中央政府財(cái)政集權(quán)日漸強(qiáng)化,并且在實(shí)體性稅收收入劃分和程序性稅收征收管理兩個(gè)方面都有所體現(xiàn)。地方政府的自主性稅收收入漸趨減少,更多依賴于中央政府單方面決定的稅收分成比例和轉(zhuǎn)移支付額度。正如學(xué)者指出,分稅制的本質(zhì)是一種稅收分成制度,劃分預(yù)算收入和稅收立法權(quán)力全部集中在中央?！?4〕分稅制改革以來(lái),地方政府承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的重要職能,但自主性財(cái)政收入漸趨萎縮,由此限制了地方政府的行為空間。

申而言之,單一制財(cái)政體制之下“地方政府發(fā)行債務(wù)、中央政府償還債務(wù)”的市場(chǎng)預(yù)期仍然存在,由此引發(fā)利益分享主體與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體的不對(duì)稱。我國(guó)《預(yù)算法》第3條規(guī)定了“一級(jí)政府、一級(jí)預(yù)算”的基本精神,〔25〕地方政府作為獨(dú)立的預(yù)算主體,應(yīng)當(dāng)擁有穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源,自主發(fā)債、自行償債、自負(fù)其責(zé)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上,我國(guó)地方政府尚不具備上述條件。當(dāng)前我國(guó)財(cái)權(quán)與稅權(quán)的生成邏輯都是自上而下的,地方政府缺乏獨(dú)立的主體稅種,稅收分成比例和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模均由中央政府單方?jīng)Q定,且收入劃分規(guī)則時(shí)常發(fā)生變動(dòng),地方政府在財(cái)政來(lái)源上只是中央政府的派出機(jī)構(gòu)。〔26〕與此同時(shí),在教育和醫(yī)療等共同事權(quán)中地方政府承擔(dān)了較高的支出責(zé)任比重,中央政府如果任由地方政府陷入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則會(huì)引發(fā)更大范圍的公眾恐慌,中央政府信用背書(shū)與隱性擔(dān)保的社會(huì)預(yù)期在一段時(shí)期內(nèi)仍會(huì)存在。〔27〕地方政府大規(guī)模舉債融資,追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè),其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間維度上逐漸向下屆政府傳遞,在空間維度上逐級(jí)向上級(jí)政府轉(zhuǎn)移,下級(jí)政府債務(wù)實(shí)質(zhì)上還是上級(jí)政府的“或有債務(wù)”,學(xué)者將其稱之為“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”現(xiàn)象。〔28〕利益分享主體與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體的分離弱化了地方政府的責(zé)任約束,并對(duì)其舉債融資行為產(chǎn)生負(fù)面激勵(lì)效應(yīng)。

(二)舉債之可能:雙重關(guān)系的錯(cuò)位

財(cái)政體制關(guān)系失衡是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚的根本原因,政府與市場(chǎng)、財(cái)政與金融雙重關(guān)系的錯(cuò)位則使得地方政府大規(guī)模舉債融資成為可能。

首先是政府與市場(chǎng)關(guān)系的錯(cuò)位。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)軔于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之中,當(dāng)前市場(chǎng)化改革進(jìn)程尚未完成,尤其是土地和資本等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素仍會(huì)受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府控制的慣性影響。就土地要素而言,土地用途管制制度以及政府對(duì)于土地的計(jì)劃管理均會(huì)限制土地的市場(chǎng)化流通,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與土地二元結(jié)構(gòu)之下地方政府通常將土地作為其所掌握的重要資源,并藉此獲得財(cái)政收入和開(kāi)展政府間競(jìng)爭(zhēng)。〔29〕就資本要素而言,政府仍然對(duì)以商業(yè)銀行為核心的現(xiàn)代金融資源實(shí)施較為嚴(yán)格的管理和控制,并深刻影響著轄區(qū)內(nèi)國(guó)有商業(yè)銀行的信貸決策,資本自由流動(dòng)規(guī)則未能得以確立和實(shí)現(xiàn)。城市土地事實(shí)上的地方所有權(quán)與發(fā)展至上主義之下的國(guó)有銀行信貸壟斷使得地方政府將其控制的國(guó)有土地不斷轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金和信貸,由此推動(dòng)地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷膨脹。〔30〕

商業(yè)銀行之所以持續(xù)向融資平臺(tái)公司提供資金,主要源于宏觀政策導(dǎo)向和微觀動(dòng)力機(jī)制兩大因素,本質(zhì)在于地方政府對(duì)于金融市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)以及地方政府和地方融資平臺(tái)公司的邊界不夠清晰。就宏觀政策層面而言,融資平臺(tái)公司屬于國(guó)有企業(yè),可以獲得包括融資支持在內(nèi)的諸多政策性補(bǔ)貼。地方政府對(duì)于商業(yè)銀行的貸款方向、融資額度和融資條件均存在行政干預(yù),商業(yè)銀行的市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮受到很大限制。〔31〕就微觀動(dòng)力機(jī)制而言,地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)延伸和風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)保極大增強(qiáng)了融資平臺(tái)公司的資信狀況和融資能力。首先,地方政府充分調(diào)動(dòng)財(cái)政資源,通過(guò)資產(chǎn)劃撥和資金調(diào)度等方式不斷充實(shí)提升融資平臺(tái)公司的資本數(shù)量和資產(chǎn)質(zhì)量。其次,由于融資平臺(tái)公司的債務(wù)違約將直接影響地方政府的財(cái)政信譽(yù),地方政府與融資平臺(tái)公司已經(jīng)成為事實(shí)上的“風(fēng)險(xiǎn)共同體”,地方政府為之提供了承諾函、安慰函和綜合財(cái)力證明文件等市場(chǎng)化支持措施。融資平臺(tái)公司由此獲得較高的信用評(píng)價(jià),不斷吸引更多金融資金投入其中,學(xué)者將此稱之為地方政府直接賦予的“金融勢(shì)能”?！?2〕

其次是財(cái)政與金融關(guān)系的錯(cuò)位。馬寅初先生曾指出,財(cái)政與金融宜分不宜混,分離則財(cái)政可理,金融活潑;混合則財(cái)政混亂,金融破壞。〔33〕當(dāng)前我國(guó)金融體制呈現(xiàn)出顯性金融集權(quán)與隱性金融分權(quán)并存的鮮明特征,地方政府通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)和金融資源的影響控制為財(cái)政項(xiàng)目舉債融資,由此引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)。金融市場(chǎng)為財(cái)政與金融的功能結(jié)合提供了實(shí)現(xiàn)渠道,為政府的財(cái)政權(quán)力提供了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外衣。政府并非普通的金融市場(chǎng)參與者,其經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)深度影響了金融市場(chǎng)的實(shí)際運(yùn)行。此時(shí)金融系統(tǒng)是政府的左手,負(fù)責(zé)提供流動(dòng)性支持;財(cái)政系統(tǒng)是政府的右手,負(fù)責(zé)從金融市場(chǎng)獲取資金?！?4〕金融市場(chǎng)的交易特征掩蓋了財(cái)政權(quán)力的命令特征,通過(guò)金融市場(chǎng)的“白手套”隱藏了財(cái)政資金的真實(shí)來(lái)源。

詳而言之,地方政府參股控股地方性金融機(jī)構(gòu)、控制國(guó)有商業(yè)銀行的高管任免,并通過(guò)小額貸款公司和金融租賃公司等“影子銀行”渠道將金融資源轉(zhuǎn)移到地方政府青睞的項(xiàng)目建設(shè)上。地方政府為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)長(zhǎng)期以“置身事內(nèi)”的姿態(tài)積極參與地方金融資源配置,能夠在很大程度上控制金融資源、引導(dǎo)資金流向和攫取金融利益。其在債務(wù)融資實(shí)踐中主要采用了發(fā)行政府債券、銀行貸款、政府產(chǎn)業(yè)投資基金、融資租賃、資產(chǎn)證券化、PPP模式、信托融資和城投債等金融創(chuàng)新工具,寬松的金融環(huán)境和監(jiān)管規(guī)則的缺失便利了地方政府舉債融資?！?5〕

尤需關(guān)注的是,地方政府借助融資平臺(tái)公司使得“土地財(cái)政”向“土地金融”的鏈接成為可能,其舉債融資過(guò)程大體包括三個(gè)步驟:其一,我國(guó)《土地管理法》中較為嚴(yán)格的土地用途管制制度使得地方政府得以壟斷土地交易的一級(jí)市場(chǎng),地方政府以較低價(jià)格從農(nóng)民手中獲得農(nóng)村集體土地,再以較高價(jià)格在二級(jí)市場(chǎng)上出售國(guó)有土地,由此獲得巨額土地出讓收入。其二,地方政府成立各類(lèi)名目的融資平臺(tái)公司,專門(mén)負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè),土地出讓金是其最為主要的資本金來(lái)源。其三,融資平臺(tái)公司以企業(yè)法人的主體形式向政策性銀行和商業(yè)銀行舉債融資,借助地方政府承諾和財(cái)政隱性托底吸收大量銀行資金,并以此投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種“土地、財(cái)政、金融”三位一體的融資模式呈現(xiàn)出財(cái)政關(guān)系與金融關(guān)系的錯(cuò)位,地方政府舉債融資主要通過(guò)銀行系統(tǒng)或者影子銀行加以實(shí)現(xiàn),如果無(wú)法按期還本付息可能成為引發(fā)金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

(三)制度性缺陷:公債法闕如與“預(yù)算軟約束”

當(dāng)前我國(guó)財(cái)政體制規(guī)范立法層級(jí)較低,政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不明,涉及地方政府舉債融資的法律約束和預(yù)算約束均較為欠缺,特別是《地方公債法》尚付闕如以及“預(yù)算軟約束”問(wèn)題突出,這是引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因?！?6〕理論上來(lái)說(shuō),政府財(cái)政權(quán)力行使關(guān)涉國(guó)民基本權(quán)利,因此應(yīng)當(dāng)貫徹法定主義的管理方式,堅(jiān)持財(cái)政法定原則、稅收法定原則和公債法定原則。就實(shí)際狀況而言,我國(guó)財(cái)政收入領(lǐng)域的法治化程度存在一定差異。一方面,稅收收入通常采取強(qiáng)制性征收方式,稅負(fù)過(guò)重容易引發(fā)社會(huì)爭(zhēng)議。稅收法定主義旨在通過(guò)代議機(jī)關(guān)充分反映納稅人意愿,在深入討論與詳細(xì)論證的基礎(chǔ)上凝聚社會(huì)共識(shí),近年來(lái)全面落實(shí)稅收法定原則的基本要求已經(jīng)得到實(shí)質(zhì)性推進(jìn)?！?7〕另一方面,在政府各項(xiàng)財(cái)政收入中,債務(wù)收入是最難發(fā)現(xiàn)其中交易成本的,民眾痛點(diǎn)普遍不高。地方政府債務(wù)是一項(xiàng)有償?shù)?、需要政府支付相?yīng)對(duì)價(jià)的財(cái)政收入,居民既是政府舉債行為的受益人,也是政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的最終承擔(dān)者。地方公債的代際性與隱蔽性特征使之不易受到覺(jué)察和關(guān)注,雖然政府債務(wù)曾被納入立法規(guī)劃項(xiàng)目,但其立法進(jìn)程始終步履維艱。

事實(shí)上,稅收與公債都是現(xiàn)代國(guó)家汲取財(cái)政收入的主要手段,二者在許多方面具有內(nèi)在同一性?！?8〕在全面落實(shí)稅收法定原則的同時(shí),債務(wù)法定原則的貫徹落實(shí)同樣十分重要。雖然《預(yù)算法》中的部分條款初步構(gòu)建了中央政府和省級(jí)政府的舉債權(quán)規(guī)范,但其原則性和抽象性較強(qiáng),未能對(duì)地方公債的發(fā)行、審批、使用、償還和監(jiān)督等具體問(wèn)題作出詳細(xì)規(guī)定。當(dāng)前有關(guān)地方政府債務(wù)的大量規(guī)則都零星散見(jiàn)于財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局和國(guó)家發(fā)改委等機(jī)構(gòu)單獨(dú)或聯(lián)合下發(fā)的部門(mén)規(guī)章之中,關(guān)于公債規(guī)模和債務(wù)結(jié)構(gòu)缺乏明確規(guī)定,其系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的欠佳進(jìn)一步加劇了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的潛在可能性?！?9〕

與此同時(shí),地方政府的“預(yù)算外資金”和“制度外資金”長(zhǎng)期存在,由此制約了預(yù)算約束的實(shí)際效果。首先,游離于預(yù)算管理體系外的地方政府隱性債務(wù)長(zhǎng)期存在。面對(duì)財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)性失衡,地方政府竭力尋求中央政府無(wú)法監(jiān)督、無(wú)法控制的財(cái)政收入形式,逐漸拓展預(yù)算外財(cái)政資金來(lái)源,甚至形成“預(yù)算內(nèi)收入+預(yù)算外收入”的二元財(cái)政結(jié)構(gòu)?！?0〕尤其是融資平臺(tái)公司作為一種特殊類(lèi)型的國(guó)有企業(yè),其持續(xù)承擔(dān)大量的舉債融資和城市建設(shè)職能。地方政府的部分公共職能向融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)移,融資平臺(tái)公司藉此獲得國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政救助。地方政府和國(guó)有企業(yè)之間存在一種隱性交換關(guān)系,彼此相互依賴、相互制約,這也是匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈教授所提出的“預(yù)算軟約束”現(xiàn)象?！?1〕其次,地方政府債券發(fā)行并未納入預(yù)算編制管理。根據(jù)《預(yù)算法》第35條規(guī)定,地方政府不得在預(yù)算編制中編列赤字,預(yù)算編制必須遵守收支平衡的編制原則。這就使得地方政府債券發(fā)行未能納入預(yù)算編制管理,事后的預(yù)算調(diào)整替代了事前的預(yù)算編制,地方人大常委會(huì)替代地方人大成為地方政府債券發(fā)行的審批主體,由此弱化了預(yù)算監(jiān)督力度和預(yù)算管理效果。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制路徑

由于我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)制較為復(fù)雜,所以需要更具綜合性和系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施。在前述分析的基礎(chǔ)上,筆者從法律約束、預(yù)算約束和市場(chǎng)約束三個(gè)方面提出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制路徑,防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最終有賴于更深層次的財(cái)稅金融體制改革。

(一)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的三重路徑

首先是法律約束路徑。需要制定《地方公債法》,并著重完善地方政府債務(wù)責(zé)任追究制度?！兜胤焦珎ā沸枰婢邔?shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)則,在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)涵蓋地方公債發(fā)行主體、審批程序、發(fā)行方式、使用范圍、償還方式和債務(wù)管理等各個(gè)方面,從而降低公債融資的潛在風(fēng)險(xiǎn)。尤需明確地方政府債券發(fā)行的信息披露規(guī)則、信用評(píng)級(jí)規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制和償債保障機(jī)制?！?2〕事實(shí)上,如果地方政府事后無(wú)需承擔(dān)不當(dāng)財(cái)政行為的法律責(zé)任,不負(fù)責(zé)任的借款人就會(huì)避開(kāi)相應(yīng)的規(guī)則約束。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步落實(shí)《預(yù)算法》第35條所規(guī)定的地方政府債務(wù)責(zé)任追究制度,回歸權(quán)責(zé)統(tǒng)一的制度框架,實(shí)現(xiàn)地方政府舉債權(quán)力與舉債責(zé)任相一致?！?3〕在《地方公債法》中設(shè)計(jì)相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制,并由國(guó)務(wù)院出臺(tái)《地方政府債務(wù)問(wèn)責(zé)管理?xiàng)l例》,明確地方政府及其責(zé)任人員違法違規(guī)舉債的責(zé)任范圍、法律后果、追責(zé)機(jī)關(guān)和追責(zé)程序。針對(duì)任期制考核下風(fēng)險(xiǎn)周期與責(zé)任周期的潛在錯(cuò)位,亟需建立地方政府債務(wù)終身問(wèn)責(zé)和責(zé)任倒查機(jī)制,堅(jiān)持落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”,并將引咎辭職、罷免、公開(kāi)道歉等政治責(zé)任納入違規(guī)舉債融資的法律責(zé)任制度體系之內(nèi)。還需進(jìn)一步完善與風(fēng)險(xiǎn)防范相對(duì)應(yīng)的人大監(jiān)督、政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制,著力發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的制約性和建設(shè)性作用?！?4〕

應(yīng)當(dāng)優(yōu)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理工具,明確赤字率作為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理工具的法律地位。債務(wù)率約束作為我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理工具已經(jīng)得到我國(guó)立法機(jī)關(guān)的實(shí)際確認(rèn),〔45〕但由于缺乏違反地方政府債務(wù)率的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制,其制度運(yùn)行的實(shí)際效果較為有限,當(dāng)前我國(guó)諸多省份的政府債務(wù)率早已超過(guò)100%。理論上說(shuō),地方政府債務(wù)率可以評(píng)判債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際狀態(tài),但無(wú)法嵌入預(yù)算編制過(guò)程之中;赤字率則具有強(qiáng)烈的收支規(guī)劃色彩和事前規(guī)制特征,可以更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與預(yù)算監(jiān)督?！?6〕基于債務(wù)率在地方政府債務(wù)管理中的局限性,應(yīng)當(dāng)允許地方政府使用赤字率管理工具。

還需堅(jiān)持推動(dòng)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型,嚴(yán)格隔離政府信用與企業(yè)信用。融資平臺(tái)公司債務(wù)舉借本質(zhì)上屬于企業(yè)債務(wù),需要遵守《公司法》與《企業(yè)破產(chǎn)法》相關(guān)規(guī)則,遵循有限責(zé)任制度和風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)原則。地方政府債務(wù)本質(zhì)上屬于公共債務(wù),應(yīng)當(dāng)遵循《預(yù)算法》與《地方公債法》的法律調(diào)整,由社會(huì)公眾共同承擔(dān)債務(wù)清償責(zé)任。地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的管理控制有賴于進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)的邊界,剝離政府融資職能、打破政府兜底預(yù)期以及分類(lèi)推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。〔47〕其核心在于政府行為與企業(yè)行為相分離、地方政府債券融資與地方融資平臺(tái)市場(chǎng)融資相分離以及地方政府的財(cái)政責(zé)任與地方融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)責(zé)任相分離,防止通過(guò)融資平臺(tái)公司企業(yè)債務(wù)的形式規(guī)避政府舉債融資的法律約束。

其次是預(yù)算約束路徑。我國(guó)財(cái)政收入管理長(zhǎng)期堅(jiān)持法定主義管理方式,諸如稅收法定主義同時(shí)涵蓋了具體稅種選擇、課稅要素設(shè)定以及相應(yīng)的稅收征管規(guī)則,可以實(shí)現(xiàn)對(duì)稅收收入的實(shí)體約束和程序管理?；趥鶆?wù)融資的地區(qū)差異性和年度變動(dòng)性,債務(wù)法定主義更加側(cè)重對(duì)政府舉債權(quán)的程序性約束,〔48〕地方政府債務(wù)規(guī)模限制與結(jié)構(gòu)管理、具體用途與償債來(lái)源等實(shí)體性要素都不可能直接通過(guò)法律形式予以明確和固化。正如托馬斯·皮凱蒂教授指出,將公共債務(wù)規(guī)模僅以法律形式固定下來(lái)通常是不明智的,歷史經(jīng)驗(yàn)表明在嚴(yán)重危機(jī)之中需要作出緊急的預(yù)算決策?！?9〕由此可知,需要引入預(yù)算約束路徑,將地方政府舉債收入納入當(dāng)年預(yù)算收入范圍、將地方政府償還債務(wù)本息支出納入預(yù)算支出范圍,從而在預(yù)算報(bào)告中完整無(wú)誤地反映地方政府債務(wù)的實(shí)體性要素及其年度變動(dòng)狀況,實(shí)現(xiàn)法律約束與預(yù)算約束的有機(jī)結(jié)合。應(yīng)當(dāng)選擇事前規(guī)制規(guī)則作為因應(yīng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先選擇,〔50〕地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制需要遵循法定主義與預(yù)算主義并重原則,將地方政府債務(wù)的預(yù)算管理與預(yù)算約束實(shí)質(zhì)性前移。

我國(guó)預(yù)算報(bào)告普遍存在所列內(nèi)容過(guò)粗和編制說(shuō)明簡(jiǎn)單等問(wèn)題,強(qiáng)化地方政府債務(wù)融資的預(yù)算約束尤需關(guān)注以下方面:第一,應(yīng)當(dāng)允許地方政府通過(guò)舉債方式實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行中的收支平衡,以適當(dāng)方式規(guī)范地方政府在預(yù)算編制中編列符合赤字率授權(quán)要求的財(cái)政赤字。這將有利于把握地方政府財(cái)政收支的真實(shí)狀況,變暗債為明債、變債務(wù)的預(yù)算調(diào)整管理為債務(wù)的預(yù)算編制管理以及變債務(wù)的人大常委會(huì)審批為人大審批。第二,需要強(qiáng)化債務(wù)周期管理和債務(wù)結(jié)構(gòu)管理。債務(wù)周期關(guān)乎債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和債務(wù)代際公平,舉債規(guī)模應(yīng)當(dāng)受到債務(wù)周期的嚴(yán)格約束。需要建立以赤字率管理和負(fù)債率管理為基礎(chǔ)的公共債務(wù)周期管理體系,使舉債規(guī)模與償債能力相匹配,以此遏制地方政府債務(wù)規(guī)模的無(wú)序增長(zhǎng)。還需要嚴(yán)格控制一般債務(wù)存量、加快一般債務(wù)償還,盡可能削減一般債務(wù)本金規(guī)模,減輕一般債務(wù)對(duì)一般公共預(yù)算支出的長(zhǎng)期剛性約束。

最后是市場(chǎng)約束路徑。地方政府債券是一種標(biāo)準(zhǔn)化金融產(chǎn)品,應(yīng)當(dāng)受到金融市場(chǎng)規(guī)律的支配和約束,債券市場(chǎng)的利率機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)規(guī)律和價(jià)格規(guī)律,以此切實(shí)反映地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)。〔51〕其一,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制。地方政府通常憑借股東身份或者施加行政干預(yù)要求地方國(guó)有商業(yè)銀行購(gòu)買(mǎi)本地政府債券,由此導(dǎo)致債券市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能較弱。而且地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行過(guò)程中時(shí)常捆綁優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和劣質(zhì)項(xiàng)目,其市場(chǎng)利率普遍偏低,市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法在債券發(fā)行價(jià)格中得以反映。〔52〕需要加快地方政府債券發(fā)行的市場(chǎng)化改革,金融機(jī)構(gòu)投資地方政府債券時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)自律,綜合考量認(rèn)購(gòu)規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重和自身資產(chǎn)負(fù)債狀況?！?3〕還需要進(jìn)一步拓寬二級(jí)市場(chǎng)的投資者范圍,形塑多元化的地方政府債券持有群體,以此發(fā)揮投資者對(duì)于政府融資行為的約束功能。

其二,需要優(yōu)化地方政府債券評(píng)級(jí)機(jī)制。良好的信用評(píng)級(jí)制度可以消弭投資者的信息不對(duì)稱,諸如美國(guó)穆迪、標(biāo)普和惠譽(yù)三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)可以提供相對(duì)獨(dú)立和權(quán)威的信用評(píng)級(jí)結(jié)果,以此約束美國(guó)地方政府債券發(fā)行中的機(jī)會(huì)主義行為?！?4〕考察我國(guó)地方政府債券信用評(píng)級(jí)結(jié)果,無(wú)論一般債券還是專項(xiàng)債券信用評(píng)級(jí)均為AAA級(jí),不同省份地方政府債券的信用評(píng)級(jí)結(jié)果幾無(wú)差異。〔55〕究其原因,主要源于地方政府是評(píng)級(jí)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者,參與信用評(píng)級(jí)的中介機(jī)構(gòu)較為集中和固定,并且難以獲得高質(zhì)量的相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。需要切斷地方政府與評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)之間的利益關(guān)聯(lián),由中央政府委托獨(dú)立公正的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),并要求地方政府提供資產(chǎn)負(fù)債表和中長(zhǎng)期政府財(cái)務(wù)報(bào)告。申而言之,需要改革政府會(huì)計(jì)制度,變預(yù)算會(huì)計(jì)為財(cái)務(wù)會(huì)計(jì),變收付實(shí)現(xiàn)制為權(quán)責(zé)發(fā)生制,不斷提高地方政府的信息透明度,從而保障政府信用評(píng)級(jí)機(jī)制發(fā)揮實(shí)質(zhì)性功效。

(二)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理的根本之策

盡管中央政府三令五申、不斷強(qiáng)調(diào)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),但是基于地方政府稅收收入不足和財(cái)政收支失衡的現(xiàn)實(shí)狀況,其舉債融資沖動(dòng)仍然難以抑制。地方政府出現(xiàn)償債不能將會(huì)影響整個(gè)金融體系的資金流動(dòng)性,關(guān)乎地方政府乃至整個(gè)國(guó)家的信用基礎(chǔ)?！?6〕妥善化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最終有賴于財(cái)政體制關(guān)系優(yōu)化與地方發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。

財(cái)政體制關(guān)系對(duì)于地方政府行為構(gòu)成制度性激勵(lì),我國(guó)財(cái)政體制關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡主要表現(xiàn)為中央和地方的財(cái)權(quán)分配過(guò)于集中、事權(quán)分配過(guò)于分散、稅收法律制度結(jié)構(gòu)不合理以及地方政府嚴(yán)重依賴“土地財(cái)政”?！?7〕地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解有賴于財(cái)政體制關(guān)系的優(yōu)化。一方面,應(yīng)當(dāng)以制度化、規(guī)范化的形式向地方政府讓渡一部分財(cái)政權(quán)力,以此賦予地方政府相對(duì)穩(wěn)定的稅收收入來(lái)源和財(cái)政權(quán)力預(yù)期。由此逐漸擺脫對(duì)于土地財(cái)政和“以地融資”模式的過(guò)度依賴,以規(guī)范化的財(cái)政收入形式替代預(yù)算外財(cái)政收入,引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)向更加安全、更可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。“營(yíng)改增”之后對(duì)于增值稅收入的分成安排雖然能夠在短期內(nèi)緩解地方政府收入分配問(wèn)題,但從長(zhǎng)期來(lái)看仍然需要健全地方稅體系和培育地方主體稅種。對(duì)此學(xué)者提出了不同的理論主張,包括開(kāi)征房地產(chǎn)稅,以及將房產(chǎn)稅、資源稅和消費(fèi)稅等作為地方主體稅種等不同方案,其核心在于通過(guò)法治化的分權(quán)方式構(gòu)建稅權(quán)與事權(quán)相匹配的“央地稅權(quán)結(jié)構(gòu)”。〔58〕通過(guò)形塑自主償債、自負(fù)其責(zé)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任主體,可以構(gòu)造各級(jí)政府之間債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防火墻。另一方面,應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)事權(quán)劃分憲治化,用憲法來(lái)規(guī)范、界定和保障央地事權(quán)的調(diào)整界限及其運(yùn)作過(guò)程,明確各級(jí)政府在公共服務(wù)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé),明確規(guī)定中央政府和地方政府的法人地位,使政府行為人格化,實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)政相匹配以及政府權(quán)力與義務(wù)的高度協(xié)調(diào)。〔59〕應(yīng)當(dāng)將重大基礎(chǔ)設(shè)施、宏觀調(diào)控和維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一等方面的支出責(zé)任上移至中央,中央政府需要承擔(dān)更多的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、環(huán)保等民生領(lǐng)域事權(quán),以此切實(shí)降低地方政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的妥善化解還有賴于從“生產(chǎn)型政府”到“服務(wù)型政府”的角色轉(zhuǎn)變。我國(guó)地方政府深度介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程之中,其所主導(dǎo)的生產(chǎn)要素配置和營(yíng)商環(huán)境供給極大影響了市場(chǎng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程。一旦政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力較少受到規(guī)范和約束,便可能對(duì)市場(chǎng)機(jī)制造成傷害。晉升考核的競(jìng)爭(zhēng)壓力下政府官員甚至不惜以犧牲企業(yè)利益和社會(huì)利益為代價(jià)換取地區(qū)GDP的短期增長(zhǎng),政府干預(yù)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面促進(jìn)效應(yīng)和負(fù)面促退效果同樣顯見(jiàn),由此成為公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要來(lái)源。〔60〕需要貫徹“還權(quán)”與“退出”的邏輯,堅(jiān)持推進(jìn)市場(chǎng)化改革,大幅度減少政府對(duì)土地、資本等生產(chǎn)要素的直接配置,推動(dòng)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng),將更多的生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主體和普通居民手中,為市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)形塑良好的外部秩序。地方政府在降低直接投資支出的同時(shí)還需要加大民生領(lǐng)域事項(xiàng)的支出力度,由生產(chǎn)型財(cái)政逐步轉(zhuǎn)向公共型財(cái)政。有學(xué)者指出,OECD國(guó)家對(duì)于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等民生事項(xiàng)的財(cái)政平均支出占到GDP的24%,而我國(guó)僅有13%。〔61〕加大民生領(lǐng)域財(cái)政支出力度有利于提升基本公共服務(wù)供給水平,逐步消弭貧富分化現(xiàn)象以及農(nóng)民工群體和本地居民之間的群體性差異,從而進(jìn)一步提升社會(huì)整體消費(fèi)能力。

地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹內(nèi)生于“以地謀發(fā)展”的模式選擇,土地要素是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。這種發(fā)展模式導(dǎo)致對(duì)土地要素和自然資源的高度依賴以及對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新和公共教育投資不足,只能通過(guò)不斷增加資源投入的方式維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而特定地區(qū)可供開(kāi)發(fā)與利用的土地?cái)?shù)量始終是有限的,城市規(guī)模的發(fā)展和擴(kuò)張亦有其邊界,粗放型發(fā)展模式之下單位資源投入對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邊際效應(yīng)趨于遞減。地方政府以經(jīng)營(yíng)城市為名肆意出讓國(guó)有土地、越權(quán)批地、亂占耕地,據(jù)自然資源部披露,目前全國(guó)80%的違法用地都是地方政府行為,竭澤而漁的征地模式之下部分城市已經(jīng)出現(xiàn)無(wú)地可賣(mài)的情況。〔62〕當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)步入新常態(tài),與之相伴隨的是經(jīng)濟(jì)增速的放緩、日益增長(zhǎng)的社會(huì)挑戰(zhàn)和更加艱難的結(jié)構(gòu)性改革。土地要素對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的整體作用將逐漸下降,地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)更加依托于科研創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步。尤其是在信息技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的背景下,應(yīng)當(dāng)遵循開(kāi)放型發(fā)展理念,通過(guò)制度調(diào)整與規(guī)則完善推動(dòng)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的包容性發(fā)展?！?3〕

放棄是一種容易的選擇,但找到替代模式絕非易事?！?4〕發(fā)展階段跨越與發(fā)展模式轉(zhuǎn)型是一個(gè)復(fù)雜艱難的過(guò)程,地方政府的資源稟賦條件、權(quán)力配置格局與社會(huì)心理認(rèn)知等因素都將成為制度變遷的約束條件,也會(huì)成為阻礙和延緩轉(zhuǎn)型過(guò)程實(shí)現(xiàn)的制度轉(zhuǎn)換成本。伴隨城市用地的日益緊張和房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)低迷,“以地謀發(fā)展”的傳統(tǒng)模式面臨資源性匱乏與市場(chǎng)性疲軟的雙重困境,亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)和逐步退出。正如學(xué)者指出,公債風(fēng)險(xiǎn)最終需要通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)消除?！?5〕地方政府應(yīng)當(dāng)努力尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),通過(guò)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型獲得更加穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源,逐步降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)因素。概言之,需要由債務(wù)融資轉(zhuǎn)向稅源涵養(yǎng),由投資驅(qū)動(dòng)型發(fā)展轉(zhuǎn)向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)型發(fā)展,由能源密集型行業(yè)轉(zhuǎn)向技術(shù)密集型行業(yè),由發(fā)展建筑業(yè)轉(zhuǎn)向發(fā)展制造業(yè),下述制度要點(diǎn)尤為值得重視。第一,改革土地定價(jià)規(guī)則和土地流轉(zhuǎn)規(guī)則,提高地方政府的土地征用成本。完善房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策,限制房地產(chǎn)行業(yè)信貸規(guī)模,通過(guò)設(shè)定抵押比上限和貸款收入比上限弱化房地產(chǎn)投機(jī)行為。第二,完善對(duì)于新能源行業(yè)、人工智能產(chǎn)業(yè)、物聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)中心的稅收優(yōu)惠措施和信貸支持政策,加快建設(shè)以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)、以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)的新型基礎(chǔ)設(shè)施,以此塑造數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。第三,由注重招商引資轉(zhuǎn)向注重服務(wù)市場(chǎng)主體,由追求優(yōu)惠政策“洼地”轉(zhuǎn)為打造營(yíng)商環(huán)境“高地”,以此實(shí)現(xiàn)政策穩(wěn)定、法治透明和長(zhǎng)效發(fā)展。〔66〕

注釋:

〔1〕杜濤:《首個(gè)財(cái)政重整地級(jí)市 鶴崗債務(wù)再平衡》,《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2022年1月3日。

〔2〕2022年12月30日,貴州省遵義市最大的城投發(fā)行主體遵義道橋建設(shè)(集團(tuán))有限公司發(fā)布債務(wù)重組公告,宣布155.94億元銀行貸款期限調(diào)整為20年,年利率調(diào)整為3.00%至4.50%,前10年僅付息不還本,后10年分期還本,從而通過(guò)債務(wù)展期的方式化解地方政府隱性存量債務(wù)。參見(jiàn)《貴州遵義道橋建設(shè)(集團(tuán))有限公司關(guān)于推進(jìn)銀行貸款重組事項(xiàng)的公告》。

〔3〕參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院增發(fā)國(guó)債和2023年中央預(yù)算調(diào)整方案的決議》。

〔4〕〔15〕劉守英:《土地制度與中國(guó)發(fā)展》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2021年,第313、208頁(yè)。

〔5〕中國(guó)人民大學(xué)政府債務(wù)治理研究中心:《統(tǒng)籌發(fā)展與安全:中國(guó)政府債務(wù)研究》,北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2021年,第260-262頁(yè)。

〔6〕Vivienne Shue and Christine Wong,Paying for Progress in China:Public Finance,Human Welfare and Changing Patterns of InequalityLondon:Routledge,2007,pp.160-161.

〔7〕文貫中、熊金武:《化地不化人的城市化符合中國(guó)國(guó)情嗎?——人口密集型的“老浦西”和土地資本密集型的“新浦東”的歷史比較》,《城市規(guī)劃》2012年第4期。

〔8〕〔32〕徐軍偉、毛捷、管星華:《地方政府隱性債務(wù)再認(rèn)識(shí)——基于融資平臺(tái)公司的精準(zhǔn)界定和金融勢(shì)能的視角》,《管理世界》2020年第9期。

〔9〕參見(jiàn)《第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告》。

〔10〕〔11〕參見(jiàn)中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái),http://www.celma.org.cn/ndsj/index.jhtml。

〔12〕財(cái)政部《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》第5條規(guī)定:“嚴(yán)格新增專項(xiàng)債券使用負(fù)面清單。嚴(yán)禁將新增專項(xiàng)債券資金用于置換存量債務(wù),決不允許搞形象工程、面子工程?！?/p>

〔13〕張宇潤(rùn):《地方債券化解地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的法律思考》,《江淮論壇》2016年第1期。

〔14〕毛捷:《警惕兩個(gè)比重持續(xù)上升 深化政府債務(wù)管理改革》,《中國(guó)財(cái)政》2021年第3期。

〔16〕〔40〕周飛舟:《以利為利——財(cái)政關(guān)系與地方政府行為》,上海:上海三聯(lián)書(shū)店,2012年,第236-239、79-80頁(yè)。

〔17〕〔64〕趙燕菁:《大崛起:中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與轉(zhuǎn)型》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2023年,第45、61頁(yè)。

〔18〕樓繼偉:《中國(guó)公共財(cái)政》,北京:人民出版社,2006年,第47頁(yè)。

〔19〕〔20〕〔62〕周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵(lì)與治理》,上海:格致出版社、上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社,2016年,第23、35-36、228-232頁(yè)。

〔21〕王紹光:《分權(quán)的底限》,北京:中國(guó)計(jì)劃出版社,1997年,第49頁(yè)。

〔22〕參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》(國(guó)發(fā)〔1993〕85號(hào))。

〔23〕Loren Brandt and Thomas G.Rawski,China’s Great Economic TransformationNew York:Cambridge University Press,2008,pp.429-460.

〔24〕葉姍:《稅權(quán)集中的形成及其強(qiáng)化:考察近20年的稅收規(guī)范性文件》,《中外法學(xué)》2012年第4期。

〔25〕《預(yù)算法》第3條第1款規(guī)定:“國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算,設(shè)立中央,省、自治區(qū)、直轄市,設(shè)區(qū)的市、自治州,縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū),鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)預(yù)算?！?/p>

〔26〕熊偉:《地方債券制度中的政府間財(cái)政關(guān)系》,《新視野》2012年第3期。

〔27〕張婉蘇:《中央政府不救助地方政府債務(wù)的糾結(jié)、困惑與解決之道》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第5期。

〔28〕劉尚希:《中國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的制度特征:“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”》,《管理世界》2004年第5期。

〔29〕張守文:《要素市場(chǎng)化配置的經(jīng)濟(jì)法調(diào)整》,《當(dāng)代法學(xué)》2022年第5期。

〔30〕〔新〕鄭永年、黃彥杰:《制內(nèi)市場(chǎng):中國(guó)國(guó)家主導(dǎo)型政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》,邱道隆譯,杭州:浙江人民出版社,2021年,第325頁(yè)。

〔31〕林毅夫:《解讀中國(guó)經(jīng)濟(jì):聚焦新時(shí)代的關(guān)鍵問(wèn)題》,北京:北京大學(xué)出版社,2020年,第170-171頁(yè)。

〔33〕馬寅初:《馬寅初全集》第二卷,杭州:浙江人民出版社,1999年,第119-136頁(yè)。

〔34〕魯勇睿:《通貨膨脹的貨幣憲法規(guī)制》,北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2016年,第79頁(yè)。

〔35〕顧功耘:《金融穩(wěn)定發(fā)展的法治保障》,北京:北京大學(xué)出版社,2019年,第169頁(yè)。

〔36〕〔48〕張守文:《債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與舉債權(quán)的法律約束》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第3期。

〔37〕現(xiàn)行開(kāi)征的18個(gè)實(shí)體稅種中已有12個(gè)稅種由實(shí)施條例上升為實(shí)體稅法,《增值稅法》《消費(fèi)稅法》《土地增值稅法》等征求意見(jiàn)稿也已陸續(xù)公布。

〔38〕〔美〕詹姆斯·M.布坎南:《憲政的經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋》,賈文華、任洪生譯,北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2012年,第290頁(yè)。

〔39〕張守文:《財(cái)稅法疏議》,北京:北京大學(xué)出版社,2016年,第9頁(yè)。

〔41〕Kornai Janos,The Economics of ShortageAmsterdam:North-Holland,1980,pp.295-305.

〔42〕席月民:《我國(guó)地方政府債券的發(fā)展及其立法跟進(jìn)》,《中國(guó)法律評(píng)論》2014年第3期。

〔43〕馮果、羅昕:《我國(guó)地方債務(wù)治理的制度檢討與法治化改造》,《證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)》2019年第6期。

〔44〕程信和、曾曉昀:《經(jīng)濟(jì)法典“分則”論》,《法治社會(huì)》2021年第3期。

〔45〕2015年8月,第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》的決議,議案明確將債務(wù)率不超過(guò)100%作為我國(guó)地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線。

〔46〕〔60〕劉琦:《公共風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制——一個(gè)初步論綱》,《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2023年第4期。

〔47〕曲哲涵:《積極的財(cái)政政策要加力提效——訪財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆》,《人民日?qǐng)?bào)》2023年1月4日。

〔49〕〔法〕托馬斯·皮凱蒂:《21世紀(jì)資本論》,巴曙松等譯,北京:中信出版集團(tuán),2014年,第583-584頁(yè)。

〔50〕劉琦:《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的挑戰(zhàn)與經(jīng)濟(jì)法應(yīng)對(duì)——整體主義視角的解析》,《經(jīng)濟(jì)法論壇》2020年第2期。

〔51〕鐘輝勇、陸銘、李瑞峰:《增長(zhǎng)、補(bǔ)貼與債務(wù):統(tǒng)一貨幣區(qū)的空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》,《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第6期。

〔52〕〔55〕樊麗明:《中國(guó)政府預(yù)算改革發(fā)展年度報(bào)告2020:聚焦地方政府債務(wù)管理》,北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2021年,第307、308頁(yè)。

〔53〕楊松、張建:《中國(guó)地方政府債券金融風(fēng)險(xiǎn)的法律防控》,《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第3期。

〔54〕張帆、肖詩(shī)陽(yáng):《美國(guó)政府財(cái)政與債務(wù)危機(jī):對(duì)中國(guó)的借鑒》,北京:北京大學(xué)出版社,2016年,第164-177頁(yè)。

〔56〕李蕊、張彩彩:《有限扶助:地方債違約風(fēng)險(xiǎn)處置的制度選擇》,《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2023年第2期。

〔57〕葉姍:《財(cái)政赤字的法律控制》,北京:北京大學(xué)出版社,2013年,第283-284頁(yè)。

〔58〕張守文:《稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化及其價(jià)值引領(lǐng)》,《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期。

〔59〕單飛躍:《經(jīng)濟(jì)公法理論問(wèn)題——經(jīng)濟(jì)法的公共觀念與憲治邏輯》,北京:法律出版社,2019年,第222-223頁(yè)。

〔61〕蘭小歡:《置身事內(nèi):中國(guó)政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》,上海:上海人民出版社,2021年,第298頁(yè)。

〔63〕張守文:《經(jīng)濟(jì)法的立法統(tǒng)合:前提與準(zhǔn)備》,《學(xué)術(shù)界》2020年第6期。

〔65〕熊偉:《財(cái)政法基本問(wèn)題》,北京:北京大學(xué)出版社,2012年,第47頁(yè)。

〔66〕劉琦:《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的經(jīng)濟(jì)法解析》,《行政與法》2020年第10期。