中升太環(huán)境技術(shù)(江蘇)有限公司 張娜
要實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的有序建設(shè),就要建設(shè)科學(xué)的環(huán)境管理制度。我國生態(tài)文明建設(shè)逐步加快,對環(huán)境管理制度提出了更高的要求,環(huán)境管理制度的建設(shè)被大眾所關(guān)注,良好的環(huán)境管理制度的建設(shè),能夠促進(jìn)生態(tài)文明的發(fā)展,又能夠提升我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在此背景下,立足于當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀,如何進(jìn)行環(huán)境管理制度的創(chuàng)新,是當(dāng)前業(yè)內(nèi)必須思考的重大問題。
現(xiàn)階段,我國的環(huán)境保護(hù)工作主要集中在節(jié)能和污染控制研究上,最終目的是為了減少污染物的總排放量。然而,當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的趨勢清楚地反映出,現(xiàn)有的制度并不能滿足環(huán)境保護(hù)的需要。這一不足表現(xiàn)在兩個方面。首先,在環(huán)境保護(hù)的漫長歷史中,只存在傳統(tǒng)的總量控制制度,環(huán)境保護(hù)控制辦法單一,所有的法規(guī)和具體措施都是從行政角度制定和實(shí)施的,使得整個控制過程具有很大的主觀性。在實(shí)際工作中,政策的執(zhí)行往往與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況不符,無法反映污染控制效果,對于環(huán)境保護(hù)措施的實(shí)施,多數(shù)企業(yè)并不能有效落實(shí)。在實(shí)施過程中,多數(shù)企業(yè)的技術(shù)并不達(dá)標(biāo),污染排放超出排放標(biāo)準(zhǔn)范圍,處于不完善的狀態(tài),多數(shù)企業(yè)屬于違規(guī)經(jīng)營,并未取得從業(yè)許可證,導(dǎo)致環(huán)境管理制度難以落實(shí),極易造成工作落空情況,最終造成經(jīng)濟(jì)損失。其次,各個地方政府對環(huán)境質(zhì)量管理的觀點(diǎn)和態(tài)度并不相同,使得實(shí)際管理過程效果不佳,管理工作難以開展,缺乏嚴(yán)格的管理制度,沒有制度保障,無法及時實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施,相關(guān)措施難以落實(shí)到實(shí)際工作中。
新中國成立后幾十年內(nèi),生態(tài)文明建設(shè)理念被提出,關(guān)于其本質(zhì)特征,社會各界和政府普遍認(rèn)為,生態(tài)文明建設(shè)不是一個獨(dú)立的項(xiàng)目,而是一個必須聯(lián)系政治、社會、歷史人文和經(jīng)濟(jì)體系等各個方面的重要工作,要發(fā)揮多方力量,共建生態(tài)文明。但是,目前的制度并未把經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合起來,無法滿足“五位一體”要求,不能實(shí)現(xiàn)有效升級和創(chuàng)新。在這一情況下,當(dāng)進(jìn)行宏觀決策時,往往會忽視環(huán)境保護(hù)的重要性,對環(huán)境保護(hù)缺乏充分認(rèn)識,如在霧霾天氣下對于空氣質(zhì)量的控制等,阻礙了社會的發(fā)展,這也導(dǎo)致了相關(guān)的問責(zé)制度無法執(zhí)行。
當(dāng)下,我國環(huán)境管理存在諸多問題,環(huán)境制度與現(xiàn)代國家環(huán)境管理的管理要求并不相符,無法滿足當(dāng)下環(huán)境管理的需求,呈條塊分格狀態(tài)存在,整體有效性有待提高。從生態(tài)學(xué)角度來看,環(huán)境管理缺乏宏觀調(diào)控,沒有從整體出發(fā),缺乏核心立足點(diǎn),未立足于山水湖田這一整體,整體監(jiān)管力度不足,沒有統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制。另外從生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)層面看,環(huán)境管理系統(tǒng)尚未實(shí)現(xiàn)一體化,系統(tǒng)分散,針對水源保護(hù)和水污染的控制沒有形成統(tǒng)一管理,二者分別獨(dú)立存在,缺乏協(xié)同的管理理念。在區(qū)域性環(huán)境管理體制方面,各區(qū)域的協(xié)調(diào)制度和聯(lián)防制度均有待完善,一些地區(qū)的政治、法律和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施相對缺乏,對實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相對不利。
隨著我國社會主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,工業(yè)城市化的步伐加快,環(huán)境問題的類型也不斷增多。面對這種情況,政府采取了各種措施,但這些措施并沒有取得足夠的控制效果,環(huán)境惡化的問題依然存在。一些工業(yè)城市繼續(xù)排放高濃度的環(huán)境污染物,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出排放標(biāo)準(zhǔn)范圍。在污染治理問題上,強(qiáng)調(diào)末端環(huán)境污染整治顯然無法取得明顯效果。因此,應(yīng)結(jié)合具體情況,推動環(huán)境管理相關(guān)制度的不斷創(chuàng)新,從源頭抓起,加強(qiáng)源頭控制力度,有效進(jìn)行污染治理,使環(huán)境問題得到妥善緩解。
因經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式缺乏科學(xué)性,與可持續(xù)發(fā)展理念不符,從而引發(fā)大量環(huán)境問題。在相關(guān)國際排名中,我國能源消耗位列一、二名,于各國對比,我國煤炭消耗嚴(yán)重,約占世界總和的二分之一。面對這種情況,政府制定了各種節(jié)能降耗的指標(biāo),但實(shí)際效果不盡人意,收效甚微。如果不能解決資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的分歧,就必須通過新技術(shù)的應(yīng)用和管理來保持低環(huán)境污染和能源消耗,促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,提高生產(chǎn)效率。目前,環(huán)境管理是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的有效手段,環(huán)境管理制度的不斷創(chuàng)新,對我國完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展具有倒逼作用,有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
目前,環(huán)境問題越發(fā)重要,人們對環(huán)境的關(guān)注也越來越多,這表明人們對良好的生態(tài)環(huán)境有明確的需求。生態(tài)環(huán)境包括人類生活的所有基本條件,如清潔的水、清潔的氣體和安全的食品等。因此,要維護(hù)人類的長遠(yuǎn)發(fā)展,就必須重視環(huán)境保護(hù)。只有通過改善環(huán)境質(zhì)量,才能滿足人們實(shí)現(xiàn)生存的基本需求,維護(hù)人類的長遠(yuǎn)發(fā)展,讓民生得到保障。
目前從環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)看,當(dāng)下的重點(diǎn)已逐步轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量改善和服務(wù)功能的提升上,環(huán)境管理已不再局限于過去的環(huán)境污染控制問題,而是更加注重環(huán)境質(zhì)量的改善?;诖?,在探究生態(tài)環(huán)境保護(hù)的模式時,就必須轉(zhuǎn)變模式,改變過去先污染后治理的發(fā)展方式,明確保護(hù)優(yōu)先的這一重點(diǎn),從保護(hù)出發(fā),構(gòu)建保護(hù)到修復(fù)再到保護(hù)的體系,促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提升,有效推動生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的提高,實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)新發(fā)展模式。因此,在進(jìn)行環(huán)境管理制度的創(chuàng)新時,必須要立足保護(hù)優(yōu)先這一核心內(nèi)容,從人與自然出發(fā),以人為本,實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理理念的轉(zhuǎn)變,確保人與自然和諧相處,堅(jiān)持協(xié)調(diào)統(tǒng)籌原則。
立足生態(tài)文明建設(shè)的總體要求,在進(jìn)行環(huán)境管理制度創(chuàng)新時,應(yīng)從頂層設(shè)計出發(fā),明確當(dāng)前環(huán)境管理制度的不足,對環(huán)境管理制度進(jìn)行研究。本文立足“總量控制、質(zhì)量控制、風(fēng)險控制”思路,分析當(dāng)前的環(huán)境管理制度,對其進(jìn)行有效梳理,并從以下三個方面入手。一是進(jìn)行總量控制模式的優(yōu)化,完善當(dāng)下的環(huán)境管理體系,對其進(jìn)行有效改革;二是加強(qiáng)質(zhì)量控制,建立科學(xué)的環(huán)境管理制度;三是加強(qiáng)風(fēng)險控制,完善環(huán)境管理制度。例如,就污染物排放許可證、污染物排放總量控制制度等方面而言,應(yīng)當(dāng)從總量控制出發(fā),在實(shí)際執(zhí)行過程中進(jìn)行目標(biāo)確定時需與環(huán)境質(zhì)量控制要求結(jié)合,以其為標(biāo)準(zhǔn),建立環(huán)境基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)體系。環(huán)境基準(zhǔn)的確定應(yīng)立足實(shí)際,以生態(tài)風(fēng)險和人體健康風(fēng)險評估為基礎(chǔ),制定環(huán)境基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)。另外,從環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制度、部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管和區(qū)域聯(lián)動機(jī)制、公眾參與制度等方面來看,其均與總量控制、質(zhì)量控制、風(fēng)險控制等內(nèi)容相關(guān)。例如,在制定環(huán)境污染排放審批制度以及環(huán)境污染物排放總量控制制度時,都要立足總量控制。與此同時,其目標(biāo)的設(shè)定也應(yīng)當(dāng)與環(huán)境質(zhì)量管理辦法結(jié)合,以其為標(biāo)準(zhǔn),提高目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性。在進(jìn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的建立時,應(yīng)當(dāng)以生態(tài)風(fēng)險和人們的健康風(fēng)險評估為基礎(chǔ),科學(xué)制定環(huán)境基準(zhǔn),并立足這一基準(zhǔn)值制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。具體來看,環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)涉及三個主要方面,首先是環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制度;二是以指標(biāo)值為準(zhǔn),統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管;三是從風(fēng)險控制層面出發(fā),完善環(huán)境管理制度,有效促進(jìn)風(fēng)險控制能力的提升。
分析環(huán)境問題發(fā)現(xiàn),污染物的排放是當(dāng)前最主要的環(huán)境問題。為了充分解決這一問題,相關(guān)部門需要改進(jìn)環(huán)境污染物排放許可證的發(fā)放制度,進(jìn)行制度優(yōu)化。對西方發(fā)達(dá)國家已建立的環(huán)境管理體系的分析清楚地表明,環(huán)境管理制度的關(guān)鍵是許可證,因此,需要嚴(yán)格控制許可證的發(fā)放。在實(shí)踐中,雖然我國已經(jīng)制定了工業(yè)環(huán)境污染物排放的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),但因執(zhí)行落實(shí)不到位,環(huán)境污染物的排放依舊未得到妥善管理。為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn),我國頒布了《排污許可證管理?xiàng)l例》,規(guī)定了當(dāng)前環(huán)境污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和范圍。環(huán)境管理制度的創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上是指排放污染物的企業(yè)的排放技術(shù)的創(chuàng)新。隨著相關(guān)法規(guī)的完善,對于污染物的排放,也有了更嚴(yán)格的規(guī)定。同時,由于政府對工業(yè)排污提出了更高要求,多數(shù)企業(yè)開始創(chuàng)新,以便以更少的成本實(shí)現(xiàn)更大的驅(qū)動力,縮減排污成本,保障企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益,各企業(yè)普遍選擇進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,企圖以低成本獲取最大化利益。在實(shí)施管理制度時,需結(jié)合環(huán)境管理制度,實(shí)現(xiàn)二者的結(jié)合,并考慮當(dāng)前的污染排放制度,綜合多方因素,創(chuàng)新環(huán)境管理制度。
環(huán)境質(zhì)量管控應(yīng)立足生態(tài)保護(hù)紅線,在特定生態(tài)空間范圍內(nèi),明確必須保護(hù)的空間面積,堅(jiān)守生態(tài)安全底線。生態(tài)保護(hù)紅線是我國環(huán)境管理制度的一個重要創(chuàng)新,因?yàn)樗梢蕴钛a(bǔ)生態(tài)保護(hù)政策的空白,彌補(bǔ)現(xiàn)有政策的不足。生態(tài)環(huán)境的影響因素很多,因此,在進(jìn)行管理時,管理工作難度較大,不太可能實(shí)現(xiàn)集中管理,嚴(yán)重降低了管理效率,阻礙環(huán)境管理工作的進(jìn)步。生態(tài)保護(hù)紅線的出現(xiàn),使我們非常有可能擺脫目前的管理方式,以更全面的方式管控環(huán)境質(zhì)量,提高質(zhì)量管理水平。一旦確立了制度要求,就需要對實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督,以確保環(huán)境管理制度發(fā)揮效用,實(shí)現(xiàn)管理方式的優(yōu)化。同時,在制定質(zhì)量準(zhǔn)線時,應(yīng)綜合考量,要考慮到自然系統(tǒng)運(yùn)行所需要消耗的最低能源,以確保生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定,促進(jìn)其穩(wěn)定運(yùn)行,提高環(huán)境質(zhì)量管理效率。關(guān)于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展時,必須設(shè)定最大的生態(tài)負(fù)荷,明確荷載峰值,科學(xué)完善質(zhì)量管理制度,把生態(tài)保護(hù)放在發(fā)展的首位,并在超負(fù)荷地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)治理。
環(huán)境風(fēng)險管理是環(huán)境管理的重要組成部分,在創(chuàng)新環(huán)境管理制度的同時,也要從環(huán)境風(fēng)險控制入手,對其進(jìn)行有效整改。目前,關(guān)于環(huán)境風(fēng)險管理,我國已提高了對其的重視,并在相關(guān)法律中有所體現(xiàn)。該制度將能夠作為突發(fā)環(huán)境風(fēng)險時的有效應(yīng)對手段,發(fā)揮風(fēng)險控制作用。然而,由于當(dāng)前環(huán)境管理制度中仍然未明確風(fēng)險管控問題,因此,我國的環(huán)境風(fēng)險評估通常仍以簡單的方式進(jìn)行,風(fēng)險管控作用難以發(fā)揮,環(huán)境風(fēng)險管控失去其特殊意義。為了防止這種情況發(fā)生,應(yīng)立足科學(xué)原則,完善風(fēng)險控制制度,評估各環(huán)境污染影響力,明確其危害性,完善預(yù)警信息系統(tǒng),使風(fēng)險管理更加準(zhǔn)確,促進(jìn)我國環(huán)境管理制度的進(jìn)一步創(chuàng)新。
環(huán)境稅制是我國近年來為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而制定的一項(xiàng)新的稅收制度,其主要類型有產(chǎn)品稅和污染稅。然而由于我國在這一領(lǐng)域發(fā)展緩慢,起步較晚,相關(guān)制度尚不健全,缺乏完整稅收系統(tǒng),環(huán)境稅制浮于表面?,F(xiàn)有排污收費(fèi)制度雖有一定約束力,能提高企業(yè)環(huán)保意識,但從實(shí)際執(zhí)行來看,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不明、胡亂收費(fèi)及征收范圍狹窄等問題十分突出,亟待解決。因此,為了提升我國的環(huán)境管理效率,相關(guān)部門應(yīng)重點(diǎn)糾正排污費(fèi)繳納過程中存在的不足,規(guī)范繳納標(biāo)準(zhǔn),對收費(fèi)進(jìn)行科學(xué)管理,使企業(yè)在制度約束下規(guī)范自身行為,實(shí)現(xiàn)正確排污。
應(yīng)在黨委、政府、環(huán)保部門的具體指導(dǎo)下,進(jìn)行環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機(jī)制的完善。以政府為主導(dǎo),各部門有效分工,引導(dǎo)社會公眾參與,積極推動環(huán)境管理體系的優(yōu)化,積極成立政府環(huán)境與發(fā)展綜合決策委員會,形成統(tǒng)一管理,對環(huán)境容量、功能區(qū)化進(jìn)行合理評估,匯總評估數(shù)據(jù),形成數(shù)據(jù)參考,提高區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策科學(xué)性,推動產(chǎn)業(yè)布局的完善。充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)制度優(yōu)勢,加強(qiáng)信息共享聯(lián)動,推動各部門協(xié)調(diào)能力的提升。組建多學(xué)科專家小組,完善環(huán)境與發(fā)展咨詢機(jī)制,為各類重大事務(wù)的決策提供科學(xué)參考,確保經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展決策的科學(xué)性,并建立輿論反饋渠道,促進(jìn)公眾參與綜合決策。制定統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)規(guī)則、總體規(guī)劃、監(jiān)督管理體制,加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)管理,增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的環(huán)境管理能力,提高環(huán)境綜合事務(wù)的宏觀管理和應(yīng)急管理能力。
分析現(xiàn)行環(huán)境管理體制發(fā)現(xiàn),在進(jìn)行分工作業(yè)時,各部門追求的目標(biāo)一致,處于分工協(xié)作關(guān)系,具有一致的利益追求?,F(xiàn)行的環(huán)境管理行政體系旨在于促進(jìn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。必須改變目前各部門各自為政的局面,建立合理、合法、規(guī)范的行政協(xié)助體系,落實(shí)分工,提高各部門協(xié)調(diào)能力,制定相應(yīng)法規(guī),以法律為保障,確立生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政合作原則。確立不同部門之間的橫向關(guān)系,明確相應(yīng)的實(shí)施辦法,確定各部門法律義務(wù),建立協(xié)作保障機(jī)制,形成有效的監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)部門間的科學(xué)制衡。在系統(tǒng)內(nèi)建立一個核查系統(tǒng),構(gòu)建復(fù)議機(jī)制,處理行政協(xié)作糾紛。
堅(jiān)持“聯(lián)防聯(lián)治、資源共享、設(shè)備共用、合作共贏”的原則,建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)交流與合作體系,協(xié)調(diào)處理區(qū)域環(huán)境污染問題和相鄰城市之間因環(huán)境條件和環(huán)境功能不同而產(chǎn)生的差異和矛盾。加快立法創(chuàng)制,在現(xiàn)有城市間環(huán)境管理合作協(xié)議的基礎(chǔ)上,構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的城市間環(huán)境管理合作體系。關(guān)鍵是要統(tǒng)一城市間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃,提高城市間環(huán)境應(yīng)急預(yù)警信息的整合度,提高重點(diǎn)項(xiàng)目環(huán)評審核的整合度,在區(qū)域水資源土地開發(fā)、跨界河流環(huán)境污染整治、危險廢物集中處理等突出環(huán)境問題上開展合作。建立區(qū)域環(huán)境互助平臺,整合環(huán)境監(jiān)測,統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)督檢查,整合環(huán)境預(yù)警信息,協(xié)調(diào)應(yīng)急情況,實(shí)現(xiàn)環(huán)境預(yù)警應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動化,完成環(huán)境信息共享監(jiān)督一體化。
健全公民檢舉監(jiān)督機(jī)制,利用人民群眾來信來訪,充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。通過媒體公布曝光,人大代表、政協(xié)委員視察等方式,更大程度地讓社會各界和廣大群眾享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此,要積極健全網(wǎng)絡(luò)問政,完善監(jiān)督制度,讓領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力透明化,處于群眾監(jiān)督之下,自始至終接受人民的監(jiān)督,落實(shí)執(zhí)政為民要求。
綜上所述,在生態(tài)文明視角下進(jìn)行環(huán)境管理制度的創(chuàng)新,首先就要明確當(dāng)前環(huán)境管理制度的不足,在此基礎(chǔ)上提出創(chuàng)新策略。通過優(yōu)化排污制度、創(chuàng)新環(huán)境稅收制度、完善社會監(jiān)督機(jī)制等多種方式,促進(jìn)環(huán)境管理制度的創(chuàng)新。