中升太環(huán)境技術(shù)（江蘇）有限公司 張娜

要實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的有序建設(shè)，就要建設(shè)科學(xué)的環(huán)境管理制度。我國生態(tài)文明建設(shè)逐步加快，對環(huán)境管理制度提出了更高的要求，環(huán)境管理制度的建設(shè)被大眾所關(guān)注，良好的環(huán)境管理制度的建設(shè)，能夠促進(jìn)生態(tài)文明的發(fā)展，又能夠提升我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在此背景下，立足于當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀，如何進(jìn)行環(huán)境管理制度的創(chuàng)新，是當(dāng)前業(yè)內(nèi)必須思考的重大問題。

一、當(dāng)前我國環(huán)境管理制度存在的缺陷

（一）傳統(tǒng)的環(huán)境管理制度與我國的國情不符合，不能滿足環(huán)境質(zhì)量的相關(guān)需求

現(xiàn)階段，我國的環(huán)境保護(hù)工作主要集中在節(jié)能和污染控制研究上，最終目的是為了減少污染物的總排放量。然而，當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的趨勢清楚地反映出，現(xiàn)有的制度并不能滿足環(huán)境保護(hù)的需要。這一不足表現(xiàn)在兩個方面。首先，在環(huán)境保護(hù)的漫長歷史中，只存在傳統(tǒng)的總量控制制度，環(huán)境保護(hù)控制辦法單一，所有的法規(guī)和具體措施都是從行政角度制定和實(shí)施的，使得整個控制過程具有很大的主觀性。在實(shí)際工作中，政策的執(zhí)行往往與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況不符，無法反映污染控制效果，對于環(huán)境保護(hù)措施的實(shí)施，多數(shù)企業(yè)并不能有效落實(shí)。在實(shí)施過程中，多數(shù)企業(yè)的技術(shù)并不達(dá)標(biāo)，污染排放超出排放標(biāo)準(zhǔn)范圍，處于不完善的狀態(tài)，多數(shù)企業(yè)屬于違規(guī)經(jīng)營，并未取得從業(yè)許可證，導(dǎo)致環(huán)境管理制度難以落實(shí)，極易造成工作落空情況，最終造成經(jīng)濟(jì)損失。其次，各個地方政府對環(huán)境質(zhì)量管理的觀點(diǎn)和態(tài)度并不相同，使得實(shí)際管理過程效果不佳，管理工作難以開展，缺乏嚴(yán)格的管理制度，沒有制度保障，無法及時實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施，相關(guān)措施難以落實(shí)到實(shí)際工作中。

（二）傳統(tǒng)的管理制度并不能夠滿足“五位一體”的總體布局要求

新中國成立后幾十年內(nèi)，生態(tài)文明建設(shè)理念被提出，關(guān)于其本質(zhì)特征，社會各界和政府普遍認(rèn)為，生態(tài)文明建設(shè)不是一個獨(dú)立的項(xiàng)目，而是一個必須聯(lián)系政治、社會、歷史人文和經(jīng)濟(jì)體系等各個方面的重要工作，要發(fā)揮多方力量，共建生態(tài)文明。但是，目前的制度并未把經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合起來，無法滿足“五位一體”要求，不能實(shí)現(xiàn)有效升級和創(chuàng)新。在這一情況下，當(dāng)進(jìn)行宏觀決策時，往往會忽視環(huán)境保護(hù)的重要性，對環(huán)境保護(hù)缺乏充分認(rèn)識，如在霧霾天氣下對于空氣質(zhì)量的控制等，阻礙了社會的發(fā)展，這也導(dǎo)致了相關(guān)的問責(zé)制度無法執(zhí)行。

（三）現(xiàn)有的環(huán)境管理制度無法滿足統(tǒng)一的監(jiān)管制度

當(dāng)下，我國環(huán)境管理存在諸多問題，環(huán)境制度與現(xiàn)代國家環(huán)境管理的管理要求并不相符，無法滿足當(dāng)下環(huán)境管理的需求，呈條塊分格狀態(tài)存在，整體有效性有待提高。從生態(tài)學(xué)角度來看，環(huán)境管理缺乏宏觀調(diào)控，沒有從整體出發(fā)，缺乏核心立足點(diǎn)，未立足于山水湖田這一整體，整體監(jiān)管力度不足，沒有統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制。另外從生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)層面看，環(huán)境管理系統(tǒng)尚未實(shí)現(xiàn)一體化，系統(tǒng)分散，針對水源保護(hù)和水污染的控制沒有形成統(tǒng)一管理，二者分別獨(dú)立存在，缺乏協(xié)同的管理理念。在區(qū)域性環(huán)境管理體制方面，各區(qū)域的協(xié)調(diào)制度和聯(lián)防制度均有待完善，一些地區(qū)的政治、法律和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施相對缺乏，對實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相對不利。

二、基于生態(tài)文明建設(shè)背景創(chuàng)新環(huán)境管理制度的意義

（一）緩解環(huán)境壓力

隨著我國社會主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)城市化的步伐加快，環(huán)境問題的類型也不斷增多。面對這種情況，政府采取了各種措施，但這些措施并沒有取得足夠的控制效果，環(huán)境惡化的問題依然存在。一些工業(yè)城市繼續(xù)排放高濃度的環(huán)境污染物，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出排放標(biāo)準(zhǔn)范圍。在污染治理問題上，強(qiáng)調(diào)末端環(huán)境污染整治顯然無法取得明顯效果。因此，應(yīng)結(jié)合具體情況，推動環(huán)境管理相關(guān)制度的不斷創(chuàng)新，從源頭抓起，加強(qiáng)源頭控制力度，有效進(jìn)行污染治理，使環(huán)境問題得到妥善緩解。

（二）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

因經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式缺乏科學(xué)性，與可持續(xù)發(fā)展理念不符，從而引發(fā)大量環(huán)境問題。在相關(guān)國際排名中，我國能源消耗位列一、二名，于各國對比，我國煤炭消耗嚴(yán)重，約占世界總和的二分之一。面對這種情況，政府制定了各種節(jié)能降耗的指標(biāo)，但實(shí)際效果不盡人意，收效甚微。如果不能解決資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的分歧，就必須通過新技術(shù)的應(yīng)用和管理來保持低環(huán)境污染和能源消耗，促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，提高生產(chǎn)效率。目前，環(huán)境管理是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的有效手段，環(huán)境管理制度的不斷創(chuàng)新，對我國完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展具有倒逼作用，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）保障民生

目前，環(huán)境問題越發(fā)重要，人們對環(huán)境的關(guān)注也越來越多，這表明人們對良好的生態(tài)環(huán)境有明確的需求。生態(tài)環(huán)境包括人類生活的所有基本條件，如清潔的水、清潔的氣體和安全的食品等。因此，要維護(hù)人類的長遠(yuǎn)發(fā)展，就必須重視環(huán)境保護(hù)。只有通過改善環(huán)境質(zhì)量，才能滿足人們實(shí)現(xiàn)生存的基本需求，維護(hù)人類的長遠(yuǎn)發(fā)展，讓民生得到保障。

三、環(huán)境管理制度創(chuàng)新基本原則和基本框架

（一）基本原則

目前從環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)看，當(dāng)下的重點(diǎn)已逐步轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量改善和服務(wù)功能的提升上，環(huán)境管理已不再局限于過去的環(huán)境污染控制問題，而是更加注重環(huán)境質(zhì)量的改善?；诖?，在探究生態(tài)環(huán)境保護(hù)的模式時，就必須轉(zhuǎn)變模式，改變過去先污染后治理的發(fā)展方式，明確保護(hù)優(yōu)先的這一重點(diǎn)，從保護(hù)出發(fā)，構(gòu)建保護(hù)到修復(fù)再到保護(hù)的體系，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提升，有效推動生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的提高，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)新發(fā)展模式。因此，在進(jìn)行環(huán)境管理制度的創(chuàng)新時，必須要立足保護(hù)優(yōu)先這一核心內(nèi)容，從人與自然出發(fā)，以人為本，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理理念的轉(zhuǎn)變，確保人與自然和諧相處，堅(jiān)持協(xié)調(diào)統(tǒng)籌原則。

（二）基本框架

立足生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，在進(jìn)行環(huán)境管理制度創(chuàng)新時，應(yīng)從頂層設(shè)計出發(fā)，明確當(dāng)前環(huán)境管理制度的不足，對環(huán)境管理制度進(jìn)行研究。本文立足“總量控制、質(zhì)量控制、風(fēng)險控制”思路，分析當(dāng)前的環(huán)境管理制度，對其進(jìn)行有效梳理，并從以下三個方面入手。一是進(jìn)行總量控制模式的優(yōu)化，完善當(dāng)下的環(huán)境管理體系，對其進(jìn)行有效改革；二是加強(qiáng)質(zhì)量控制，建立科學(xué)的環(huán)境管理制度；三是加強(qiáng)風(fēng)險控制，完善環(huán)境管理制度。例如，就污染物排放許可證、污染物排放總量控制制度等方面而言，應(yīng)當(dāng)從總量控制出發(fā)，在實(shí)際執(zhí)行過程中進(jìn)行目標(biāo)確定時需與環(huán)境質(zhì)量控制要求結(jié)合，以其為標(biāo)準(zhǔn)，建立環(huán)境基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)體系。環(huán)境基準(zhǔn)的確定應(yīng)立足實(shí)際，以生態(tài)風(fēng)險和人體健康風(fēng)險評估為基礎(chǔ)，制定環(huán)境基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)。另外，從環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制度、部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管和區(qū)域聯(lián)動機(jī)制、公眾參與制度等方面來看，其均與總量控制、質(zhì)量控制、風(fēng)險控制等內(nèi)容相關(guān)。例如，在制定環(huán)境污染排放審批制度以及環(huán)境污染物排放總量控制制度時，都要立足總量控制。與此同時，其目標(biāo)的設(shè)定也應(yīng)當(dāng)與環(huán)境質(zhì)量管理辦法結(jié)合，以其為標(biāo)準(zhǔn)，提高目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性。在進(jìn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的建立時，應(yīng)當(dāng)以生態(tài)風(fēng)險和人們的健康風(fēng)險評估為基礎(chǔ)，科學(xué)制定環(huán)境基準(zhǔn)，并立足這一基準(zhǔn)值制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。具體來看，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)涉及三個主要方面，首先是環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制度；二是以指標(biāo)值為準(zhǔn)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管；三是從風(fēng)險控制層面出發(fā)，完善環(huán)境管理制度，有效促進(jìn)風(fēng)險控制能力的提升。

四、生態(tài)文明視角下環(huán)境管理制度的創(chuàng)新

（一）優(yōu)化污染物排放控制制度

分析環(huán)境問題發(fā)現(xiàn)，污染物的排放是當(dāng)前最主要的環(huán)境問題。為了充分解決這一問題，相關(guān)部門需要改進(jìn)環(huán)境污染物排放許可證的發(fā)放制度，進(jìn)行制度優(yōu)化。對西方發(fā)達(dá)國家已建立的環(huán)境管理體系的分析清楚地表明，環(huán)境管理制度的關(guān)鍵是許可證，因此，需要嚴(yán)格控制許可證的發(fā)放。在實(shí)踐中，雖然我國已經(jīng)制定了工業(yè)環(huán)境污染物排放的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但因執(zhí)行落實(shí)不到位，環(huán)境污染物的排放依舊未得到妥善管理。為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，我國頒布了《排污許可證管理?xiàng)l例》，規(guī)定了當(dāng)前環(huán)境污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和范圍。環(huán)境管理制度的創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上是指排放污染物的企業(yè)的排放技術(shù)的創(chuàng)新。隨著相關(guān)法規(guī)的完善，對于污染物的排放，也有了更嚴(yán)格的規(guī)定。同時，由于政府對工業(yè)排污提出了更高要求，多數(shù)企業(yè)開始創(chuàng)新，以便以更少的成本實(shí)現(xiàn)更大的驅(qū)動力，縮減排污成本，保障企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，各企業(yè)普遍選擇進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，企圖以低成本獲取最大化利益。在實(shí)施管理制度時，需結(jié)合環(huán)境管理制度，實(shí)現(xiàn)二者的結(jié)合，并考慮當(dāng)前的污染排放制度，綜合多方因素，創(chuàng)新環(huán)境管理制度。

（二）健全環(huán)境質(zhì)量管控制度

環(huán)境質(zhì)量管控應(yīng)立足生態(tài)保護(hù)紅線，在特定生態(tài)空間范圍內(nèi)，明確必須保護(hù)的空間面積，堅(jiān)守生態(tài)安全底線。生態(tài)保護(hù)紅線是我國環(huán)境管理制度的一個重要創(chuàng)新，因?yàn)樗梢蕴钛a(bǔ)生態(tài)保護(hù)政策的空白，彌補(bǔ)現(xiàn)有政策的不足。生態(tài)環(huán)境的影響因素很多，因此，在進(jìn)行管理時，管理工作難度較大，不太可能實(shí)現(xiàn)集中管理，嚴(yán)重降低了管理效率，阻礙環(huán)境管理工作的進(jìn)步。生態(tài)保護(hù)紅線的出現(xiàn)，使我們非常有可能擺脫目前的管理方式，以更全面的方式管控環(huán)境質(zhì)量，提高質(zhì)量管理水平。一旦確立了制度要求，就需要對實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督，以確保環(huán)境管理制度發(fā)揮效用，實(shí)現(xiàn)管理方式的優(yōu)化。同時，在制定質(zhì)量準(zhǔn)線時，應(yīng)綜合考量，要考慮到自然系統(tǒng)運(yùn)行所需要消耗的最低能源，以確保生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，促進(jìn)其穩(wěn)定運(yùn)行，提高環(huán)境質(zhì)量管理效率。關(guān)于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展時，必須設(shè)定最大的生態(tài)負(fù)荷，明確荷載峰值，科學(xué)完善質(zhì)量管理制度，把生態(tài)保護(hù)放在發(fā)展的首位，并在超負(fù)荷地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)治理。

（三）創(chuàng)新環(huán)境風(fēng)險管理制度

環(huán)境風(fēng)險管理是環(huán)境管理的重要組成部分，在創(chuàng)新環(huán)境管理制度的同時，也要從環(huán)境風(fēng)險控制入手，對其進(jìn)行有效整改。目前，關(guān)于環(huán)境風(fēng)險管理，我國已提高了對其的重視，并在相關(guān)法律中有所體現(xiàn)。該制度將能夠作為突發(fā)環(huán)境風(fēng)險時的有效應(yīng)對手段，發(fā)揮風(fēng)險控制作用。然而，由于當(dāng)前環(huán)境管理制度中仍然未明確風(fēng)險管控問題，因此，我國的環(huán)境風(fēng)險評估通常仍以簡單的方式進(jìn)行，風(fēng)險管控作用難以發(fā)揮，環(huán)境風(fēng)險管控失去其特殊意義。為了防止這種情況發(fā)生，應(yīng)立足科學(xué)原則，完善風(fēng)險控制制度，評估各環(huán)境污染影響力，明確其危害性，完善預(yù)警信息系統(tǒng)，使風(fēng)險管理更加準(zhǔn)確，促進(jìn)我國環(huán)境管理制度的進(jìn)一步創(chuàng)新。

（四）創(chuàng)新環(huán)境稅收制度

環(huán)境稅制是我國近年來為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而制定的一項(xiàng)新的稅收制度，其主要類型有產(chǎn)品稅和污染稅。然而由于我國在這一領(lǐng)域發(fā)展緩慢，起步較晚，相關(guān)制度尚不健全，缺乏完整稅收系統(tǒng)，環(huán)境稅制浮于表面?，F(xiàn)有排污收費(fèi)制度雖有一定約束力，能提高企業(yè)環(huán)保意識，但從實(shí)際執(zhí)行來看，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不明、胡亂收費(fèi)及征收范圍狹窄等問題十分突出，亟待解決。因此，為了提升我國的環(huán)境管理效率，相關(guān)部門應(yīng)重點(diǎn)糾正排污費(fèi)繳納過程中存在的不足，規(guī)范繳納標(biāo)準(zhǔn)，對收費(fèi)進(jìn)行科學(xué)管理，使企業(yè)在制度約束下規(guī)范自身行為，實(shí)現(xiàn)正確排污。

（五）環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制

應(yīng)在黨委、政府、環(huán)保部門的具體指導(dǎo)下，進(jìn)行環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機(jī)制的完善。以政府為主導(dǎo)，各部門有效分工，引導(dǎo)社會公眾參與，積極推動環(huán)境管理體系的優(yōu)化，積極成立政府環(huán)境與發(fā)展綜合決策委員會，形成統(tǒng)一管理，對環(huán)境容量、功能區(qū)化進(jìn)行合理評估，匯總評估數(shù)據(jù)，形成數(shù)據(jù)參考，提高區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策科學(xué)性，推動產(chǎn)業(yè)布局的完善。充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)制度優(yōu)勢，加強(qiáng)信息共享聯(lián)動，推動各部門協(xié)調(diào)能力的提升。組建多學(xué)科專家小組，完善環(huán)境與發(fā)展咨詢機(jī)制，為各類重大事務(wù)的決策提供科學(xué)參考，確保經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展決策的科學(xué)性，并建立輿論反饋渠道，促進(jìn)公眾參與綜合決策。制定統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)規(guī)則、總體規(guī)劃、監(jiān)督管理體制，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)管理，增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的環(huán)境管理能力，提高環(huán)境綜合事務(wù)的宏觀管理和應(yīng)急管理能力。

（六）建立部門間行政協(xié)助制度

分析現(xiàn)行環(huán)境管理體制發(fā)現(xiàn)，在進(jìn)行分工作業(yè)時，各部門追求的目標(biāo)一致，處于分工協(xié)作關(guān)系，具有一致的利益追求?，F(xiàn)行的環(huán)境管理行政體系旨在于促進(jìn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。必須改變目前各部門各自為政的局面，建立合理、合法、規(guī)范的行政協(xié)助體系，落實(shí)分工，提高各部門協(xié)調(diào)能力，制定相應(yīng)法規(guī)，以法律為保障，確立生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政合作原則。確立不同部門之間的橫向關(guān)系，明確相應(yīng)的實(shí)施辦法，確定各部門法律義務(wù)，建立協(xié)作保障機(jī)制，形成有效的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)部門間的科學(xué)制衡。在系統(tǒng)內(nèi)建立一個核查系統(tǒng)，構(gòu)建復(fù)議機(jī)制，處理行政協(xié)作糾紛。

（七）跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制

堅(jiān)持“聯(lián)防聯(lián)治、資源共享、設(shè)備共用、合作共贏”的原則，建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)交流與合作體系，協(xié)調(diào)處理區(qū)域環(huán)境污染問題和相鄰城市之間因環(huán)境條件和環(huán)境功能不同而產(chǎn)生的差異和矛盾。加快立法創(chuàng)制，在現(xiàn)有城市間環(huán)境管理合作協(xié)議的基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的城市間環(huán)境管理合作體系。關(guān)鍵是要統(tǒng)一城市間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃，提高城市間環(huán)境應(yīng)急預(yù)警信息的整合度，提高重點(diǎn)項(xiàng)目環(huán)評審核的整合度，在區(qū)域水資源土地開發(fā)、跨界河流環(huán)境污染整治、危險廢物集中處理等突出環(huán)境問題上開展合作。建立區(qū)域環(huán)境互助平臺，整合環(huán)境監(jiān)測，統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)督檢查，整合環(huán)境預(yù)警信息，協(xié)調(diào)應(yīng)急情況，實(shí)現(xiàn)環(huán)境預(yù)警應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動化，完成環(huán)境信息共享監(jiān)督一體化。

（八）完善社會的責(zé)任監(jiān)管制度

健全公民檢舉監(jiān)督機(jī)制，利用人民群眾來信來訪，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。通過媒體公布曝光，人大代表、政協(xié)委員視察等方式，更大程度地讓社會各界和廣大群眾享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，要積極健全網(wǎng)絡(luò)問政，完善監(jiān)督制度，讓領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力透明化，處于群眾監(jiān)督之下，自始至終接受人民的監(jiān)督，落實(shí)執(zhí)政為民要求。

五、結(jié)語

綜上所述，在生態(tài)文明視角下進(jìn)行環(huán)境管理制度的創(chuàng)新，首先就要明確當(dāng)前環(huán)境管理制度的不足，在此基礎(chǔ)上提出創(chuàng)新策略。通過優(yōu)化排污制度、創(chuàng)新環(huán)境稅收制度、完善社會監(jiān)督機(jī)制等多種方式，促進(jìn)環(huán)境管理制度的創(chuàng)新。