張曉娟 莫富傳 馮翠翠

(1.武漢大學(xué)信息管理學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.武漢大學(xué)信息資源研究中心，湖北 武漢 430072；3.華中師范大學(xué)信息管理學(xué)院，湖北 武漢 430079)

自2009年美國開通數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站data.gov以來，政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動在全球范圍內(nèi)迅速興起，政府信息公開進(jìn)一步延伸和發(fā)展至政府?dāng)?shù)據(jù)開放階段。政府?dāng)?shù)據(jù)開放旨在向公民、法人和其他組織提供原始數(shù)據(jù)，并通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放帶動數(shù)據(jù)利用，充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)增值、釋放數(shù)據(jù)紅利。通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放，社會公眾可利用海量的開放數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，使數(shù)據(jù)向信息和知識轉(zhuǎn)換，產(chǎn)生有價值的信息或知識，或由獲得的信息產(chǎn)生其他類型的價值，進(jìn)而根據(jù)這些知識快速作出決策和采取相應(yīng)行動[1-2]。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值意義的凸顯，政府開放數(shù)據(jù)的流動轉(zhuǎn)化和相關(guān)主體聯(lián)系成為管理部門、用戶乃至學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。

《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》指出“以數(shù)據(jù)流引領(lǐng)技術(shù)流、物質(zhì)流、資金流、人才流，將深刻影響社會分工協(xié)作的組織模式，促進(jìn)生產(chǎn)組織方式的集約和創(chuàng)新”[3]，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》提出，要“研究建立促進(jìn)企業(yè)登記、交通運(yùn)輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動的制度規(guī)范”[4]。《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》提出，要“鼓勵和支持公民、法人和其他組織利用政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)新產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)”[5]?！渡虾Ｊ泄矓?shù)據(jù)開放暫行辦法》也明確提出“鼓勵數(shù)據(jù)利用主體利用公共數(shù)據(jù)開展科技研究、咨詢服務(wù)、產(chǎn)品開發(fā)、數(shù)據(jù)加工等活動”[6]。展示數(shù)據(jù)、信息知識和智慧之間轉(zhuǎn)化演進(jìn)關(guān)系的DIKW(Data-Information-Knowledge-Wisdom)金字塔體系[7]為政府?dāng)?shù)據(jù)利用提供了新的路徑指導(dǎo)[8]，可通過知識感知、知識選擇、知識應(yīng)用、知識驗(yàn)證、創(chuàng)造結(jié)果等過程進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放知識的創(chuàng)造[9]。在政府開放數(shù)據(jù)的流動、轉(zhuǎn)化過程中，政府開放數(shù)據(jù)相關(guān)主體也因政府開放數(shù)據(jù)的流動、轉(zhuǎn)化而聯(lián)系在一起，形成了某種形式的鏈?zhǔn)揭来骊P(guān)系，即政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈。研究人員在梳理國內(nèi)外政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈研究動態(tài)[10]的基礎(chǔ)上，歸納政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈的概念、本質(zhì)和類型[11]，探索政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈的形成機(jī)理[12]、培育機(jī)制[13]、演進(jìn)過程[14]、價值增值演化機(jī)理[15]和用戶參與機(jī)制[16]等問題。

政府開放數(shù)據(jù)主體因政府開放數(shù)據(jù)的流動、轉(zhuǎn)化而形成鏈?zhǔn)揭来骊P(guān)系，并與政府?dāng)?shù)據(jù)開放環(huán)境共同構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)，政府?dāng)?shù)據(jù)有效流動、轉(zhuǎn)化是政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)形成、良好運(yùn)作并保持平衡的重要條件。政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈已成為學(xué)界關(guān)注的重要議題，但現(xiàn)有研究主要關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放環(huán)節(jié)的流動過程，較少關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)開放后的數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化問題，同時有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)鏈的研究成果較少，處于理論探索初期，探索政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)機(jī)制正是對這一領(lǐng)域的深入研究。目前，相關(guān)研究在信息生態(tài)系統(tǒng)信息流轉(zhuǎn)機(jī)制方面獲得了諸多成果，為探討政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)機(jī)制提供了參考。本文將構(gòu)建政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈及其數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的理論模型，并通過分析上海實(shí)踐案例，探索政府?dāng)?shù)據(jù)流轉(zhuǎn)機(jī)制的實(shí)踐路徑，為促進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)流動和轉(zhuǎn)化利用提供參考。

1 政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈

生態(tài)鏈?zhǔn)侵冈谝粋€生態(tài)群落中，眾多的生物和非生物成分通過能量與物質(zhì)循環(huán)，經(jīng)過不同層次的生產(chǎn)者、消費(fèi)者和分解者的協(xié)同，形成環(huán)環(huán)相扣的鏈條式依存關(guān)系[17]。在信息領(lǐng)域，信息生態(tài)鏈?zhǔn)切畔⑸鷳B(tài)系統(tǒng)的信息通道和“靈魂”[18]，信息生態(tài)鏈包含信息、信息人和信息環(huán)境等構(gòu)成信息生態(tài)的基本要素[19]，是信息生產(chǎn)者、信息傳遞者和信息消費(fèi)者等不同種類的信息人之間信息流轉(zhuǎn)的鏈?zhǔn)揭来骊P(guān)系，其功能實(shí)質(zhì)是不同種類信息人之間的信息流轉(zhuǎn)[20]。隨著學(xué)界不斷豐富信息生態(tài)鏈的信息流轉(zhuǎn)機(jī)制[21]、協(xié)同競爭機(jī)制[22]、價值增值機(jī)制[23]、互利共生機(jī)制[24]和動態(tài)平衡機(jī)制[25]等運(yùn)行機(jī)制研究，以及商務(wù)網(wǎng)站信息生態(tài)鏈[26]、微博信息生態(tài)鏈[27]、社會網(wǎng)絡(luò)信息生態(tài)鏈[28]、政務(wù)信息生態(tài)鏈[29]等應(yīng)用性研究，信息生態(tài)鏈成為一種觀察和分析組織內(nèi)和組織間信息共享行為的方法論。借鑒信息生態(tài)鏈的概念，學(xué)界探討數(shù)據(jù)生態(tài)鏈和政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈的概念。如薛曉娜等人認(rèn)為，數(shù)據(jù)生態(tài)鏈?zhǔn)羌瘮?shù)據(jù)生產(chǎn)、組織、傳播、消費(fèi)、分解、監(jiān)管于一體，將眾多數(shù)據(jù)節(jié)點(diǎn)聯(lián)系起來從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享與增值，不斷演化的可反饋的鏈?zhǔn)缴鷳B(tài)結(jié)構(gòu)[30]。陳紅梅等將政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈界定為在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下為了實(shí)現(xiàn)政府開放數(shù)據(jù)共享，不同政府開放數(shù)據(jù)主體之間通過政府開放數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)而形成的鏈?zhǔn)揭来骊P(guān)系[31]。趙需要等將政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈定義為在政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)中，無數(shù)的數(shù)據(jù)場通過數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)連接起來，從而形成某種形式的鏈?zhǔn)揭来骊P(guān)系[11]。

參考信息生態(tài)鏈概念和其他學(xué)者關(guān)于數(shù)據(jù)生態(tài)鏈、政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈概念的探討，可以認(rèn)為政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈也同樣包括政府開放數(shù)據(jù)、政府開放數(shù)據(jù)相關(guān)主體、政府?dāng)?shù)據(jù)開放環(huán)境等政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的基本要素。其中，政府開放數(shù)據(jù)是通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺無條件開放或依申請開放的政府?dāng)?shù)據(jù)資源；政府開放數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、政府開放數(shù)據(jù)傳遞者、政府開放數(shù)據(jù)利用者、政府開放數(shù)據(jù)消費(fèi)者和政府?dāng)?shù)據(jù)開放監(jiān)管者等構(gòu)成了政府開放數(shù)據(jù)相關(guān)主體并通過政府開放數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生聯(lián)系；全球數(shù)據(jù)開放運(yùn)動和國家發(fā)展戰(zhàn)略等政策法規(guī)制度環(huán)境、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模和數(shù)據(jù)要素市場等經(jīng)濟(jì)環(huán)境、現(xiàn)代信息技術(shù)和新型數(shù)字化技術(shù)及其運(yùn)用能力等技術(shù)環(huán)境、開放透明和大眾創(chuàng)新與萬眾創(chuàng)業(yè)等文化環(huán)境則顯著影響政府開放數(shù)據(jù)相關(guān)主體的參與行為、政府開放數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)方向和速度等。

因此，本文認(rèn)為政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈?zhǔn)窃谡當(dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)環(huán)境的支持下，由于政府?dāng)?shù)據(jù)的開放流動和轉(zhuǎn)化利用，政府開放數(shù)據(jù)相關(guān)主體之間形成的協(xié)作合作、互利共生的鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)關(guān)系。培育和發(fā)展政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈的目標(biāo)是通過政府?dāng)?shù)據(jù)資源流轉(zhuǎn)過程中各個環(huán)節(jié)的分工協(xié)作，降低政府開放數(shù)據(jù)傳遞成本，提高政府開放數(shù)據(jù)利用效率，使政府開放數(shù)據(jù)資源能夠最大限度地流動、共享、融合、轉(zhuǎn)化以及創(chuàng)新性開發(fā)與應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)政府開放數(shù)據(jù)增值、滿足用戶政府開放數(shù)據(jù)需求，為提高政府公共服務(wù)效率和透明度、促進(jìn)科學(xué)決策與智能化管理、提高大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新活力、加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高辦事效率和生活水平等提供服務(wù)。在政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈中，政府開放數(shù)據(jù)相關(guān)主體根據(jù)自身的職責(zé)分工、數(shù)據(jù)需求或利益訴求參與政府開放數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)工作，政府開放數(shù)據(jù)則在不同政府開放數(shù)據(jù)相關(guān)主體之間流轉(zhuǎn)過程中增值，政府開放數(shù)據(jù)、政府開放數(shù)據(jù)相關(guān)主體與政府?dāng)?shù)據(jù)開放環(huán)境協(xié)調(diào)適應(yīng)，保持政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)平衡。政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈模型如圖1所示。

2 政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的概念與過程

2.1 政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的概念

政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈中的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)是指政府開放數(shù)據(jù)資源在不同利益相關(guān)主體之間的流動，以及流動基礎(chǔ)上通過數(shù)據(jù)利用實(shí)現(xiàn)政府開放數(shù)據(jù)向信息、知識和智慧轉(zhuǎn)化，前者稱為政府開放數(shù)據(jù)流動，后者稱為政府開放數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化。其中，政府開放數(shù)據(jù)流動是政府?dāng)?shù)據(jù)不改變自身形態(tài)在不同利益相關(guān)主體之間的流動，包括政府部門或職能領(lǐng)域之間的橫向數(shù)據(jù)流動、不同層級政府或部門之間的縱向數(shù)據(jù)流動，以及面向企業(yè)、科研院校、社會組織和公眾的統(tǒng)一開放。政府開放數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化是從政府開放數(shù)據(jù)的開發(fā)應(yīng)用并創(chuàng)造公共價值的角度進(jìn)行分析，是原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有用的信息再轉(zhuǎn)化為用于輔助決策和管理的信息、知識、智慧或具體服務(wù)的過程。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放和增值利用促進(jìn)了政府開放數(shù)據(jù)的流動、轉(zhuǎn)化，而無論是政府開放數(shù)據(jù)流動還是數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化，均需要通過一定過程，借助不同的渠道或方式，同時相關(guān)主體承擔(dān)相應(yīng)角色并在政府開放數(shù)據(jù)流動、轉(zhuǎn)化過程中進(jìn)行主動或被動的信息反饋。因而從要素看，政府開放數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)主要由數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)主體、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)客體、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)渠道或方式構(gòu)成。其中，數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)主體包括政府開放數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、政府開放數(shù)據(jù)傳遞者、政府開放數(shù)據(jù)利用者、政府開放數(shù)據(jù)消費(fèi)者和政府?dāng)?shù)據(jù)開放監(jiān)管者，上述主體根據(jù)自身職責(zé)、數(shù)據(jù)需求或利益訴求而承擔(dān)著政府?dāng)?shù)據(jù)生成存儲、共享開放、獲取利用、增值與再生以及監(jiān)督管理等任務(wù)；數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)客體主要指不同類型的政府開放數(shù)據(jù)資源、經(jīng)政府開放數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化而來的信息、知識與智慧，以及主體反饋信息；數(shù)據(jù)采集設(shè)備、政務(wù)系統(tǒng)、政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺、檢索系統(tǒng)、應(yīng)用終端以及數(shù)字政府及其業(yè)務(wù)服務(wù)、智慧化應(yīng)用設(shè)備、解決方案等構(gòu)成了政府開放數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)渠道或方式。

2.2 政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的過程

從過程看，政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈中的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)可概括為如下4個過程：

1)政府?dāng)?shù)據(jù)生成與存儲。各級政府及其工作部門和派出機(jī)構(gòu)在依法履行職責(zé)過程中，通過政務(wù)系統(tǒng)、物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控設(shè)備、在線或移動端設(shè)備等渠道和方式生成、采集，并以一定形式記錄和保存文件、資料、圖表等各類數(shù)據(jù)資源是政府?dāng)?shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的起點(diǎn)。因此，需要摸清政府部門掌握的數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)更新頻率、數(shù)據(jù)質(zhì)量等屬性特征，編制動態(tài)數(shù)據(jù)采集目錄，建立全量數(shù)據(jù)資源目錄管理系統(tǒng)和政府?dāng)?shù)據(jù)存儲清單，并創(chuàng)新數(shù)據(jù)組織分類方式，構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對所有多源異構(gòu)的政府?dāng)?shù)據(jù)分類組織、關(guān)聯(lián)組織和數(shù)據(jù)圖譜可視化描述，保證政府?dāng)?shù)據(jù)的完整性和規(guī)范性。

2)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。政府?dāng)?shù)據(jù)通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的傳遞，是政府?dāng)?shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府部門根據(jù)有關(guān)規(guī)定積極主動地將自身掌握的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開放是政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)和前提，只有開放更多的政府?dāng)?shù)據(jù)資源，才能保障價值實(shí)現(xiàn)主體進(jìn)一步對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行再利用。實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放就是要建設(shè)國家層面和各省市區(qū)層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，做好從政府?dāng)?shù)據(jù)采集、存儲到發(fā)布、更新和管理等環(huán)節(jié)的工作，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的統(tǒng)一匯聚和集中開放。

3)政府開放數(shù)據(jù)獲取利用。在政府?dāng)?shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的獲取利用環(huán)節(jié)，企業(yè)、科研院所、其他社會組織和公眾等數(shù)據(jù)利用者則主要通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺進(jìn)行檢索下載，或通過API、應(yīng)用終端與數(shù)據(jù)開放平臺的鏈接獲得交通、醫(yī)療、文化、教育、科技、環(huán)境、統(tǒng)計(jì)、氣象等重要領(lǐng)域海量政府?dāng)?shù)據(jù)資源。政府?dāng)?shù)據(jù)利用者通過對所獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用是實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)向信息、知識和智慧轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵，包括對政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)整合、分析挖掘，基于政府?dāng)?shù)據(jù)資源設(shè)計(jì)開發(fā)數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)品、解決方案、應(yīng)用設(shè)備，基于政府?dāng)?shù)據(jù)資源進(jìn)行科學(xué)研究等。

4)政府開放數(shù)據(jù)消費(fèi)應(yīng)用。一方面，在數(shù)字政府和數(shù)字中國建設(shè)背景下，從“讓信息多跑路、群眾少跑腿”到“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”，政府公共服務(wù)衍生出許多“最多跑一次”的新形式，這些轉(zhuǎn)變的根源在于政府?dāng)?shù)據(jù)的流動和轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)了各級政府機(jī)構(gòu)之間打破信息孤島，推進(jìn)數(shù)據(jù)整合和利用，提高政府部門服務(wù)質(zhì)量和公眾辦事效率；另一方面，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放背景下，政府?dāng)?shù)據(jù)集成、知識抽取和轉(zhuǎn)化，所得到的新的政務(wù)知識將進(jìn)入政務(wù)知識共享平臺，政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)外知識的獲取、傳遞、創(chuàng)新和應(yīng)用，旨在提高政府部門及其工作人員的管理與服務(wù)能力，為社會組織、公眾等用戶提供高效、便捷的公共服務(wù)，這是政府?dāng)?shù)據(jù)助力政府部門實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和智能化管理的體現(xiàn)。此外，相關(guān)組織、社會公眾等數(shù)據(jù)消費(fèi)者通過基于政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)的智慧化設(shè)備進(jìn)行業(yè)務(wù)辦理、科學(xué)決策和智慧行動，也是政府?dāng)?shù)據(jù)增值轉(zhuǎn)化和消費(fèi)的重要方式。

根據(jù)政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)概念和過程，可構(gòu)建政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)模型，如圖2所示。

圖2 政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)模型

3 政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)模型的實(shí)踐案例分析

上海市于2012年在國內(nèi)率先探索推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作并始終走在全國前列，建立國內(nèi)第一個政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，出臺國內(nèi)首部針對公共數(shù)據(jù)開放進(jìn)行專門立法的政府規(guī)章《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》，在2018—2021年開放數(shù)林綜合指數(shù)累計(jì)分值中排名第一[32]，在省級政府一體化政務(wù)服務(wù)能力總體指數(shù)排名中與浙江、廣東并列第一[33]。上海市在推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放、創(chuàng)新利用和數(shù)據(jù)賦能服務(wù)等公共開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈構(gòu)建及其數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)工作中具有典型性和示范性，為探索政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)模型的實(shí)踐路徑以及其他地區(qū)開展相關(guān)工作提供重要參考借鑒。

3.1 上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺相關(guān)主體及其生態(tài)鏈分析

上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺的前身是于2012年由上海市政府辦公廳和經(jīng)濟(jì)與信息化委員會聯(lián)合公安局、工商局、交通委員會等9家單位搭建的上海政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)?！?014年度上海市政府?dāng)?shù)據(jù)資源向社會開放工作計(jì)劃》明確要求，各部門通過上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)向企業(yè)、科研院所、社會組織和公眾提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品瀏覽、查詢和下載等服務(wù)。2019年8月印發(fā)的《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》強(qiáng)調(diào)通過上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺開放公共數(shù)據(jù)，并明確各主體有關(guān)建設(shè)、使用開放平臺的職責(zé)，如表1所示。

表1 《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》有關(guān)開放平臺主體的政策舉措[6]

表1(續(xù))

2019年11月，上海依托大數(shù)據(jù)資源平臺和上海政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)，正式開通全新的上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺，為政府和企業(yè)、高校、科研院所、社會組織、個人等各類社會主體以及上海市開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用大賽(簡稱“SODA”大賽)參賽隊(duì)伍、大數(shù)據(jù)聯(lián)合創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室及其成員機(jī)構(gòu)通過上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放和獲取利用提供了專門渠道。

此外，上海市圍繞公共數(shù)據(jù)開放平臺形成的政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈也突出了上海市經(jīng)濟(jì)與信息化部門、市大數(shù)據(jù)中心等政府?dāng)?shù)據(jù)開放監(jiān)管者的作用，明確監(jiān)管者在公共數(shù)據(jù)開放過程中的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、績效評價、完善相關(guān)政策法規(guī)體系與工作機(jī)制、營造良好的政府?dāng)?shù)據(jù)開放環(huán)境等職責(zé)。由此形成了完整的政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈，如圖3所示。

圖3 圍繞上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺的政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈

3.2 上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)實(shí)踐路徑

在政府?dāng)?shù)據(jù)生產(chǎn)和開放傳遞環(huán)節(jié)，隨著《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》的印發(fā)實(shí)施和上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺的開通運(yùn)行，上海市各級行政機(jī)關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位在遵循“需求導(dǎo)向、安全可控、分級分類、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、便捷高效”的原則下，通過上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺對外開放公共數(shù)據(jù)資源，包括上海市發(fā)展與改革委員會、交通委員會、生態(tài)環(huán)境局、醫(yī)保局等51個部門、100個數(shù)據(jù)開放機(jī)構(gòu)，共開放5 668個數(shù)據(jù)集、47 745個數(shù)據(jù)項(xiàng)，1 017 687 930條數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了政府開放數(shù)據(jù)資源向不同主體的高效流動。

在政府開放數(shù)據(jù)獲取利用環(huán)節(jié)，《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》強(qiáng)調(diào)支持和鼓勵數(shù)據(jù)利用主體獲取和利用公共數(shù)據(jù)開展科技研究、咨詢服務(wù)、產(chǎn)品開發(fā)、數(shù)據(jù)加工等活動，完善上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺“開放生態(tài)”“數(shù)據(jù)沙箱”等板塊功能，SODA大賽的連續(xù)舉辦也吸引社會各類主體參與政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)新開發(fā)應(yīng)用，激發(fā)企業(yè)、高校、科研院所、社會組織、個人等各類社會主體通過上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺獲取并挖掘利用政府開放數(shù)據(jù)的熱情，推動政府開放數(shù)據(jù)資源進(jìn)一步流動以及向信息、知識、智慧或具體服務(wù)轉(zhuǎn)化。

在政府開放數(shù)據(jù)消費(fèi)應(yīng)用端，上海以公共數(shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用賦能百業(yè)作為公共數(shù)據(jù)開放的目標(biāo)，在普惠金融、醫(yī)療健康、交通出行、文化旅游等領(lǐng)域形成標(biāo)桿應(yīng)用，優(yōu)化“一網(wǎng)通辦”“隨申辦”等數(shù)字政府應(yīng)用，加強(qiáng)SODA大賽應(yīng)用案例和產(chǎn)品的落地。并在上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺增設(shè)或完善“數(shù)據(jù)地圖”“典型應(yīng)用”“行業(yè)應(yīng)用”板塊內(nèi)容，推廣政府開放數(shù)據(jù)應(yīng)用產(chǎn)品或服務(wù)。

在信息反饋端，《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》強(qiáng)調(diào)對開放數(shù)據(jù)質(zhì)量和開放平臺運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)測統(tǒng)計(jì)，在開放平臺對數(shù)據(jù)利用主體的違法違規(guī)行為和處理措施予以公示，支持和鼓勵用戶通過開放平臺對公共數(shù)據(jù)的開放范圍提出需求和意見建議，對開放數(shù)據(jù)錯誤、遺漏以及侵犯商業(yè)秘密或者個人隱私等情況提出異議；上海公共數(shù)據(jù)開放平臺也不斷完善“數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)”“互動社區(qū)”等板塊功能和內(nèi)容，注重獲取和響應(yīng)社會公眾關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的需求、評價和意見建議，完善政府?dāng)?shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的反饋鏈條關(guān)系。

在上述措施下，上海通過開放數(shù)據(jù)、開發(fā)數(shù)據(jù)應(yīng)用、應(yīng)用產(chǎn)品或項(xiàng)目孵化落地三位一體構(gòu)建了較為完善的政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系，形成了以數(shù)據(jù)開放平臺為核心的政府?dāng)?shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的“上海模式”，有力地促進(jìn)了政府?dāng)?shù)據(jù)資源的流動和轉(zhuǎn)化，如圖4所示。

4 研究結(jié)論與管理啟示

政府開放數(shù)據(jù)從本質(zhì)上說是一種數(shù)據(jù)資源，在當(dāng)今強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)、信息化、知識創(chuàng)新和智慧化應(yīng)用的時代里，政府開放數(shù)據(jù)唯有向信息、知識和智慧轉(zhuǎn)化，才能真正實(shí)現(xiàn)其價值。因而政府?dāng)?shù)據(jù)開放和挖掘利用實(shí)質(zhì)上是促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源在不同主體之間的流動，并通過數(shù)據(jù)資源的增值利用實(shí)現(xiàn)政府開放數(shù)據(jù)向信息、知識、智慧和服務(wù)轉(zhuǎn)化，同時也使政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)主體構(gòu)成了政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈。作為由政府開放數(shù)據(jù)、政府開放數(shù)據(jù)相關(guān)主體、政府?dāng)?shù)據(jù)開放環(huán)境等要素構(gòu)成的鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)關(guān)系，政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈以及鏈中數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)受政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量、相關(guān)主體參與度、政府?dāng)?shù)據(jù)開放環(huán)境狀況等要素的影響。因此，加強(qiáng)政府開放數(shù)據(jù)全生命周期治理和質(zhì)量管控、鼓勵多元主體參與和協(xié)作、優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放環(huán)境，對于培育和發(fā)展政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈、加快政府開放數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)具有重要意義。

上海以發(fā)揮政府開放數(shù)據(jù)價值、服務(wù)社會為重點(diǎn)，實(shí)施《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》，搭建并不斷完善公共數(shù)據(jù)開放平臺，舉辦開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用大賽等活動，打造數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)應(yīng)用、項(xiàng)目孵化三位一體的政府大數(shù)據(jù)開放新格局，強(qiáng)化平臺內(nèi)容運(yùn)營和數(shù)據(jù)價值推廣，致力于滿足各類用戶群體對政府開放數(shù)據(jù)資源需求以及政府開放數(shù)據(jù)資源的創(chuàng)新開發(fā)利用需求。上述舉措較好地保障了上海政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈的形成和良好運(yùn)行以及政府開放數(shù)據(jù)的高效流轉(zhuǎn)，為其他地區(qū)從數(shù)據(jù)治理、法規(guī)保障、分工協(xié)作、技術(shù)應(yīng)用等方面培育政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)鏈、促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)流轉(zhuǎn)提供了重要的參考借鑒。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)啟示包括：

第一，重視政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的全生命周期治理。政府?dāng)?shù)據(jù)資源是推進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值的重要基礎(chǔ)，高質(zhì)量和高價值的政府?dāng)?shù)據(jù)資源尤為關(guān)鍵。從生成與采集、組織與描述、共享與開放、獲取與利用、歸檔與保存等生命周期加強(qiáng)對政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行治理，對于確保政府?dāng)?shù)據(jù)的規(guī)范、質(zhì)量和安全具有重要意義，有助于為政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈的培育和發(fā)展以及生態(tài)鏈中的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。如在政府?dāng)?shù)據(jù)的生成與采集階段，進(jìn)行分級、分類目錄管理系統(tǒng)，保證數(shù)據(jù)清單的完整性；在數(shù)據(jù)組織與描述階段，實(shí)現(xiàn)對多源異構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)的規(guī)范組織與描述，為政府開放數(shù)據(jù)的描述、關(guān)聯(lián)和應(yīng)用提供支持；在數(shù)據(jù)共享與開放階段，要不斷擴(kuò)大共享和開放范圍，提供多樣化數(shù)據(jù)，并妥善處理和平衡共享開放與安全保密之間的關(guān)系；在數(shù)據(jù)獲取與利用階段，充分保障組織和個人獲取與利用政府?dāng)?shù)據(jù)資源的權(quán)利，使海量的政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)得到充分利用；在數(shù)據(jù)歸檔保存階段，確保具有憑證和參考價值的政府開放數(shù)據(jù)得到長久保存和有效利用。

第二，加強(qiáng)政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈多元主體的合作共生。政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈?zhǔn)怯刹煌恼_放數(shù)據(jù)相關(guān)主體構(gòu)成的鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)關(guān)系，參與政府開放數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的各主體職能不同，數(shù)據(jù)需求和所追求的利益也不盡相同，必須建立多元主體分工協(xié)作和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈中的主體應(yīng)呈現(xiàn)多元化特征，注重政府部門、社會組織、事業(yè)單位、商業(yè)組織等組織和社會公眾等多主體的參與，發(fā)揮其參與政府開放數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程中的獨(dú)特優(yōu)勢；另一方面，還應(yīng)建立政府部門與企業(yè)、社會組織、社會公眾等主體之間有效的協(xié)作、溝通機(jī)制，政府部門領(lǐng)導(dǎo)或牽頭部門充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的作用，統(tǒng)籌進(jìn)行數(shù)據(jù)開放價值實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同的頂層設(shè)計(jì)，明確不同主體的職責(zé)和定位，實(shí)現(xiàn)多元主體分工協(xié)作；建立公眾參與和反饋機(jī)制，保障用戶的數(shù)據(jù)需求和評價反饋能夠得到快速響應(yīng)，優(yōu)先公開社會公眾最迫切需要的數(shù)據(jù)資源，加快政府開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新開放成果的孵化落地。

第三，營造保障政府開放數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)和文化環(huán)境。政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放和增值利用等流程過程涉及諸多復(fù)雜問題，需要通過不斷完善的政策法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)提供指導(dǎo)、規(guī)范和保障。因此，要結(jié)合時代變化和現(xiàn)實(shí)需要，國家層面和各地方應(yīng)研究制定大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)登記管理、共享開放、價值發(fā)現(xiàn)和增值利用的相關(guān)法律和規(guī)范，明確各主體在政府?dāng)?shù)據(jù)開放和獲取利用過程中的權(quán)利和義務(wù)，明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的數(shù)量與質(zhì)量要求、政府?dāng)?shù)據(jù)增值利用的原則與方式，明確組織領(lǐng)導(dǎo)、資金投入、技術(shù)支撐等保障措施以及開展績效評估等。此外，政府部門還應(yīng)積極響應(yīng)和實(shí)踐透明、開放的政府理念，打造多元主體協(xié)作參與的生態(tài)和大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的社會氛圍，并全面提高政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈相關(guān)主體的數(shù)據(jù)素養(yǎng)，為培育和發(fā)展政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)鏈、促進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)營造良好環(huán)境。

第四，綜合運(yùn)用新興數(shù)字技術(shù)提高政府開放數(shù)據(jù)資源的流轉(zhuǎn)效率。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新是數(shù)字化時代的重要條件。加強(qiáng)新興數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新，并將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于政府?dāng)?shù)據(jù)采集、組織、存儲和開放共享、增值利用等治理過程以及政務(wù)治理、社會運(yùn)行、民眾生活等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，也是優(yōu)化政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈中的技術(shù)環(huán)境、支撐政府開放數(shù)據(jù)高效流轉(zhuǎn)的重要條件。因此，亟需進(jìn)一步完善新型信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展新興數(shù)字技術(shù)攻關(guān)，重點(diǎn)突破大數(shù)據(jù)采集和預(yù)處理、大規(guī)模分布式數(shù)據(jù)存儲與處理、分布式內(nèi)存數(shù)據(jù)庫、大數(shù)據(jù)挖掘等關(guān)鍵技術(shù)，以及風(fēng)險識別與分析、訪問應(yīng)用控制和數(shù)據(jù)安全審計(jì)等數(shù)據(jù)安全防護(hù)核心技術(shù)，形成安全可靠的大數(shù)據(jù)技術(shù)體系，并促進(jìn)上述新興數(shù)字技術(shù)在政府?dāng)?shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程中的融合運(yùn)用，提高政府開放數(shù)據(jù)資源流轉(zhuǎn)效率，充分釋放政府開放數(shù)據(jù)價值。