鐘 樂(lè) 楊勝蘭 付彥榮 沈周舟

（1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)園藝林學(xué)學(xué)院，武漢 430070；2. 中國(guó)風(fēng)景園林學(xué)會(huì)，北京 100835）

城市生物多樣性治理是實(shí)現(xiàn)2050年“人與自然和諧共生”的重要環(huán)節(jié)，中國(guó)已取得重要進(jìn)展，但仍需采取更有力的治理措施，日本的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。系統(tǒng)剖析日本城市生物多樣性的治理措施，從法律工具、評(píng)價(jià)工具、規(guī)劃工具三方面解讀其治理工具，從政府力量、企業(yè)力量、公眾力量三方面解析其參與力量，并以伊丹市為例，詳析城市層面的具體做法?？偨Y(jié)中國(guó)城市生物多樣性治理在治理工具、參與力量方面的現(xiàn)狀，并進(jìn)行中日比較，指出國(guó)內(nèi)目前存在的不足，提出對(duì)中國(guó)城市生物多樣性治理的5點(diǎn)啟示與建議，即加強(qiáng)法律體系建設(shè)、理順管理體制機(jī)制、形成考核比較機(jī)制、完善規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制、建設(shè)公眾參與機(jī)制。研究成果有助于制定、施行更加科學(xué)的城市生物多樣性治理政策和措施，實(shí)現(xiàn)高效治理。

風(fēng)景園林；生物多樣性；綠色空間；綠地；生態(tài)；規(guī)劃

2021年，《生物多樣性公約》締約方第15次會(huì)議（COP15）開(kāi)啟了全球生物多樣性治理的新紀(jì)元，提出在2050年全面實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生”的愿景，城市生物多樣性保護(hù)是實(shí)現(xiàn)該愿景的重要一環(huán)。城市區(qū)域常與生物多樣性熱點(diǎn)區(qū)域在空間上耦合[1]，既是生物多樣性受威脅的重點(diǎn)區(qū)域，也是生物多樣性資源集中分布的地方。同時(shí)，生物多樣性保護(hù)還能幫助城市更好地發(fā)展，既能增強(qiáng)城市結(jié)構(gòu)的舒適性和宜居性，滿足市民的娛樂(lè)和休閑需求，又能提升城市環(huán)境質(zhì)量水平及城市經(jīng)濟(jì)活力[2]。

中國(guó)已在城市生物多樣性保護(hù)上取得重要進(jìn)展，但亟待采取更有力的治理措施。一方面，中國(guó)城市生物多樣性面臨著城鎮(zhèn)化的嚴(yán)峻威脅，中國(guó)正在經(jīng)歷人類(lèi)歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化，城市擴(kuò)張導(dǎo)致自然土地面積減少，2001年至2017年間全國(guó)建設(shè)用地增長(zhǎng)量的53%由林地和草地轉(zhuǎn)化而來(lái)[3]。另一方面，中國(guó)城市生物多樣性保護(hù)工作還有很大提升空間，有關(guān)政策仍存在層次較低、區(qū)域不均衡、內(nèi)容科學(xué)性和針對(duì)性較弱等問(wèn)題[4]。因此，有必要探討如何實(shí)現(xiàn)城市生物多樣性更有效地治理。

日本的城市生物多樣性治理體系與中國(guó)相似，并已取得顯著成效，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。文章通過(guò)對(duì)日本城市生物多樣性治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行全方位分析，旨在回答如下問(wèn)題：（1）在全國(guó)及地方層面，日本如何進(jìn)行城市生物多樣性治理？（2）中國(guó)的城市生物多樣性治理表現(xiàn)出何種特點(diǎn)，存在哪些不足？（3）日本的城市生物多樣性治理體系對(duì)中國(guó)有怎樣的借鑒意義？

1 日本的實(shí)踐

1.1 國(guó)家層面

日本是最早開(kāi)展城市生物多樣性保護(hù)的國(guó)家之一，在1995年就通過(guò)了《生物多樣性國(guó)家戰(zhàn)略》，要求各級(jí)地方政府制定生物多樣性區(qū)域戰(zhàn)略，開(kāi)展城市生物多樣性保護(hù)工作。2010年主辦《生物多樣性公約》締約方第10次會(huì)議（COP10）后，日本的城市生物多樣性治理更加主流化，形成由政府、企業(yè)、公眾等各方參與，有成熟完善的法律工具、指標(biāo)工具、規(guī)劃工具的治理體系。

1.1.1 治理工具

（1）法律工具。日本雖然未對(duì)城市生物多樣性保護(hù)進(jìn)行專門(mén)立法，但在多部法律文件中明確提出相關(guān)治理要求，具體操作路徑包括兩類(lèi)：一是在生物多樣性保護(hù)的專門(mén)立法中體現(xiàn)，如《生物多樣性基本法》要求地方政府制定區(qū)域生物多樣性戰(zhàn)略并開(kāi)展廣泛合作，《日本生物多樣性國(guó)家戰(zhàn)略2010》[5]（簡(jiǎn)稱《戰(zhàn)略》）中所提出的856項(xiàng)明確的行動(dòng)計(jì)劃中，“區(qū)域空間政策——城市”單獨(dú)成篇；二是在關(guān)于城市綠色空間的專門(mén)立法中體現(xiàn)，如《城市綠地法》《城市公園法》在補(bǔ)充條款中援引了《生物多樣性區(qū)域合作促進(jìn)法》，體現(xiàn)出生物多樣性治理的關(guān)聯(lián)要求，而城市生物多樣性治理的主管部門(mén)國(guó)土交通省發(fā)布《〈公園法〉運(yùn)用指南》[6]《〈綠地法〉運(yùn)用指南》[7]等操作指南，在其中詳細(xì)闡述生物多樣性治理的具體做法。

（2）評(píng)價(jià)工具。日本已形成全國(guó)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，用于衡量地方政府城市生物多樣性治理成效。在《戰(zhàn)略》的要求下，國(guó)土交通省以新加坡城市生物多樣性指數(shù)、名古屋改善指數(shù)為基礎(chǔ)，于2013年5月主導(dǎo)發(fā)布面向各地方政府的《城市生物多樣性指數(shù)（草案）》[8]，在結(jié)合各地運(yùn)用的反饋后，于2016年11月發(fā)布修正后的《城市生物多樣性指數(shù)（簡(jiǎn)化版）》[9]（圖1）。該指數(shù)包含7個(gè)一級(jí)指標(biāo)，兼?zhèn)淦毡檫m用性和操作便捷性的特點(diǎn)。在普遍適用性上，為實(shí)現(xiàn)全國(guó)各城市間的比較，該指數(shù)采用全國(guó)土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)作為多項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)來(lái)源，并將廣泛分布于日本各城市的啄木鳥(niǎo)作為統(tǒng)一的指標(biāo)物種；在操作便捷性上，將草案中的7項(xiàng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)價(jià)項(xiàng)目減少為3項(xiàng)，并將評(píng)價(jià)物種數(shù)量歷年變化的要求改為只評(píng)價(jià)是否開(kāi)展了生物多樣性調(diào)查、普查，以此降低操作的技術(shù)、資金和人力需求。發(fā)布該指數(shù)后，日本進(jìn)行全國(guó)性的城市生物多樣性評(píng)價(jià)并發(fā)布《生物多樣性優(yōu)良地方政府排名》[10]，該做法在全球范圍內(nèi)都具有開(kāi)創(chuàng)性。

圖1 《城市生物多樣性指數(shù)（簡(jiǎn)化版）》的指標(biāo)類(lèi)型、概要及所用數(shù)據(jù)Fig. 1 Types of indicators, summary and data used in Urban Biodiversity Index (simplified version)

（3）規(guī)劃工具?！熬G色基本計(jì)劃”[11]（緑の基本計(jì)畫(huà)）是日本進(jìn)行城市生物多樣性治理的規(guī)劃工具。“綠色基本計(jì)劃”的編制目標(biāo)之一是構(gòu)建由各類(lèi)城市綠色空間形成的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)城市生物多樣性保護(hù)進(jìn)行空間布局方面的統(tǒng)籌。2011年10月，國(guó)土交通省發(fā)布了《綠色基本計(jì)劃中確保生物多樣性的技術(shù)考慮》[12]，并于2014年1月將埼玉縣淺霞市作為典型案例進(jìn)行推廣。這一做法有效保障了城市生物多樣性保護(hù)理念在綠色基本計(jì)劃中得到落實(shí)，2016年的調(diào)查表明，自《綠色基本計(jì)劃中確保生物多樣性的技術(shù)考慮》發(fā)布后，新編制或修訂的各市“綠色基本計(jì)劃”中，80%以上都包括了生物多樣性相關(guān)內(nèi)容，并且近1/3描述了具體措施和項(xiàng)目。2018年4月，國(guó)土交通省又發(fā)布了《考慮生物多樣性的綠色基本計(jì)劃制定指南》，明確了編制“綠色基本計(jì)劃”時(shí)考慮生物多樣性的8個(gè)基本步驟（圖2）。

圖2 編制“綠色基本計(jì)劃”時(shí)考慮生物多樣性的8個(gè)基本步驟Fig. 2 8 basic steps to consider biodiversity when preparing a "Green Basic Plan"

1.1.2 參與力量

（1）政府力量。政府的行政治理是日本城市生物多樣性保護(hù)的中堅(jiān)力量，主要來(lái)源于環(huán)境省和國(guó)土交通省。其中環(huán)境省統(tǒng)籌全國(guó)生物多樣性保護(hù)，城市區(qū)域內(nèi)的生物多樣性治理主要由國(guó)土交通省都市局下的公園綠地景觀課直接負(fù)責(zé)。通過(guò)分析《戰(zhàn)略》中涉及到國(guó)土交通省的202條行動(dòng)計(jì)劃，總結(jié)其在生物多樣性治理方面的事權(quán)特征為：治理對(duì)象包括城市、河川、濕地、海洋及其沿岸、田園地域及里地里山等多種用地類(lèi)型；治理措施涉及生物多樣性主流化、應(yīng)對(duì)外來(lái)物種、野生生物保護(hù)管理、信息技術(shù)推進(jìn)開(kāi)放、國(guó)際公約履約和農(nóng)林水產(chǎn)、生態(tài)旅游、生物資源等的可持續(xù)利用等方面。

（2）企業(yè)力量。企業(yè)是日本城市生物多樣性治理的另一股重要力量。企業(yè)參與城市生物多樣性治理的主要途徑有兩種：一是在政府的積極引導(dǎo)下參與，如國(guó)土交通省在全國(guó)范圍內(nèi)遴選生物多樣性保護(hù)績(jī)效最佳的企業(yè)附屬綠地，形成“引領(lǐng)生物多樣性的100家綠色企業(yè)”優(yōu)秀案例庫(kù)；2017年環(huán)境省印發(fā)《生物多樣性民間參與計(jì)劃指南（第2版）》[13]，指導(dǎo)企業(yè)開(kāi)展生物多樣性保護(hù)相關(guān)工作。二是企業(yè)自發(fā)參與生物多樣性治理，如日本經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會(huì)（簡(jiǎn)稱經(jīng)團(tuán)聯(lián)）早在1991年就制定了《經(jīng)團(tuán)聯(lián)地球環(huán)境憲章》[14]；1992年時(shí)設(shè)立了經(jīng)團(tuán)聯(lián)“自然保護(hù)協(xié)會(huì)”和“自然保護(hù)基金”；1997年出版《企業(yè)生物多樣性入門(mén)》[15]日譯本；2009年首次發(fā)布并于2018年修訂《經(jīng)團(tuán)聯(lián)會(huì)生物多樣性宣言行動(dòng)指南》[16]，截至2017年底，經(jīng)團(tuán)聯(lián)用于生物多樣性保護(hù)的資金支持累計(jì)已達(dá)40億日元。

（3）公眾力量。公共參與也是日本城市生物多樣性保護(hù)中不可或缺的力量。為了助力公眾參與，國(guó)土交通省國(guó)土技術(shù)政策綜合研究所發(fā)布《實(shí)現(xiàn)確保生物多樣性的綠色城鎮(zhèn)建設(shè)的公眾參與生物調(diào)查實(shí)踐與利用指南》[17]，針對(duì)調(diào)查的不同階段提出具體的操作路徑，面向制定調(diào)查計(jì)劃階段，將城市生物多樣性調(diào)查區(qū)分為3個(gè)階段、5個(gè)目的、3種類(lèi)型（圖3），并與調(diào)查區(qū)域的特征匹配，以便調(diào)查組織者設(shè)計(jì)最合適的調(diào)查計(jì)劃；面向調(diào)查開(kāi)展階段，提出調(diào)查方案設(shè)計(jì)工具包，具體包括設(shè)置調(diào)查地點(diǎn)、設(shè)置調(diào)查目標(biāo)物種、設(shè)置調(diào)查時(shí)間表、選擇調(diào)查方法、安全管理、保證數(shù)據(jù)可靠性、收集積累數(shù)據(jù)并進(jìn)行編譯發(fā)布等。

圖3 公共參與生物調(diào)查的計(jì)劃制定工具包Fig. 3 Plan development toolkit for public participation in biological surveys

1.2 地方層面：以伊丹市為例

伊丹市位于日本兵庫(kù)縣東南部，常住人口約20萬(wàn)人，2016年在生物多樣性優(yōu)良地方政府排名中位列日本第一，2019年獲“生物多樣性行動(dòng)大獎(jiǎng)賽”團(tuán)體獎(jiǎng)。伊丹市城市生物多樣性治理取得顯著成績(jī)，其經(jīng)驗(yàn)為法律體系完善、規(guī)劃具體有力、措施易于落實(shí)、指標(biāo)內(nèi)容明確、社會(huì)參與廣泛。

1.2.1 治理工具

（1）法律體系完善。伊丹市形成上下貫融、頗具特色的城市生物多樣性治理法律體系（圖4），前者是系統(tǒng)梳理既有各層級(jí)法令中有關(guān)城市生物多樣性治理的要求，并在《第六次伊丹綜合計(jì)劃》[18]《伊丹市環(huán)境基本計(jì)劃（第3次）》[13]中落實(shí)貫徹；后者是專門(mén)制定《伊丹市生物多樣性綠色基本計(jì)劃2021》（簡(jiǎn)稱《基本計(jì)劃2021》）[19]，開(kāi)創(chuàng)性地在綠色基本計(jì)劃中將生物多樣性治理提升到前所未有的高度。

圖4 伊丹市生物多樣性治理相關(guān)法律法規(guī)構(gòu)成框架圖Fig. 4 Framework of laws and regulations related to biodiversity management in Itami City

（2）事權(quán)部門(mén)明確。為確保規(guī)劃的落地性，《基本計(jì)劃2021》的每項(xiàng)基本方針都被分解為不同的對(duì)策、指標(biāo)，并層層分解為主要措施、具體行動(dòng)，最后明確落實(shí)到行動(dòng)對(duì)象、行動(dòng)目標(biāo)、負(fù)責(zé)部門(mén)等（表1），這樣既利于事權(quán)部門(mén)執(zhí)行，也方便市民監(jiān)督，有效確保了措施的落地性。

表1 部分基本方針的落實(shí)執(zhí)行路徑示意Tab. 1 Illustration of the implementation and execution path of some basic policies

（3）指標(biāo)清晰可行。伊丹市為城市生物多樣性保護(hù)的各項(xiàng)行動(dòng)都制定了明確的指標(biāo)。在伊丹市各項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃中，基于《城市生物多樣性指數(shù)（簡(jiǎn)化版）》分解而成的量化指標(biāo)與各項(xiàng)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)了一一對(duì)應(yīng)，部分行動(dòng)計(jì)劃中還會(huì)進(jìn)一步明確行動(dòng)的年度目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等，有力地保障了行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)和考核。

（4）規(guī)劃具體有力?！痘居?jì)劃2021》是伊丹市城市生物多樣性治理的法定規(guī)劃，具有如下特點(diǎn)：第一，在編制過(guò)程中高度重視前期工作的總結(jié)、反思以及生物多樣性基本信息的收集工作，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，開(kāi)展了面向全市的民意調(diào)查；第二，將生物多樣性保護(hù)工作融入城市綠色發(fā)展和科普宣教中，提出以綠色課題和社會(huì)動(dòng)向?yàn)榛A(chǔ)的8大重點(diǎn)行動(dòng)方向；第三，明確事權(quán)部門(mén)與各方力量的主要職責(zé)，明確設(shè)定不同年限的預(yù)期目標(biāo)并指派相應(yīng)部門(mén)事權(quán)負(fù)責(zé)，面向市民個(gè)人及團(tuán)體、企業(yè)、教育機(jī)構(gòu)、城市管理者等各類(lèi)利益相關(guān)方，都明確了其主要職責(zé)；第四，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，執(zhí)行嚴(yán)格的評(píng)估制度，遵循“規(guī)劃—實(shí)施—檢查—行動(dòng)”（PDCA，P-plan，D-do，C-chick，A-act）的循環(huán)管理政策，通過(guò)年度報(bào)告等公布實(shí)施情況，開(kāi)展中期評(píng)估，以確保規(guī)劃順利進(jìn)行；第五，設(shè)計(jì)了公開(kāi)、透明的信息披露制度，規(guī)劃的具體內(nèi)容及其修訂過(guò)程均可在伊丹市官網(wǎng)上查詢。

1.2.2 參與力量

在伊丹市政府的努力下，社會(huì)各界力量廣泛參與到伊丹市城市生物多樣性保護(hù)工作中。市政府的舉措主要集中在兩個(gè)方面：（1）加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)的科普宣教，如在政府大樓旁及瑞紀(jì)蓮花池公園內(nèi)設(shè)立生物多樣性示范園，印發(fā)面向小學(xué)生的科普讀本《身邊的生物和我們的生活》[20]，開(kāi)展“花卉和綠色城鎮(zhèn)建設(shè)市民支持者培訓(xùn)課程”“花綠工坊”“花卉種植課程”等相關(guān)講座與“市民參與生物調(diào)查”“伊丹市生物多樣性交流節(jié)”等活動(dòng)；（2）積極與社會(huì)力量合作展開(kāi)科研與實(shí)踐，如與伊丹自然保育協(xié)會(huì)、昆陽(yáng)池公園野鳥(niǎo)觀察團(tuán)“K”隊(duì)、生物多樣性協(xié)作小組等社會(huì)公眾團(tuán)體合作，在水環(huán)境治理和生物多樣性保護(hù)方面取得較好成效。

2 中國(guó)的進(jìn)展

中國(guó)在城市生物多樣性保護(hù)與實(shí)踐上已經(jīng)做了大量的努力，產(chǎn)出了豐碩的研究成果，實(shí)現(xiàn)了良好的保護(hù)成效，但與日本經(jīng)驗(yàn)相比，還存在一些差距（表2）。

表2 城市生物多樣性治理中日對(duì)比情況Tab. 2 Comparison of urban biodiversity management between China and Japan

2.1 治理工具

（1）法律工具?！吨袊?guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃》（2011 - 2030）為城市生物多樣性保護(hù)工作提供了指導(dǎo)方向及思路，提出實(shí)施“城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域生物多樣性保護(hù)與利用規(guī)劃和示范工程”，但目前中國(guó)尚無(wú)針對(duì)城市生物多樣性保護(hù)的專門(mén)法律法規(guī)。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（2019年修正）》（中華人民共和國(guó)主席令第29號(hào)）、《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》（中華人民共和國(guó)主席令第102號(hào)）、《城市綠化條例（2017年修訂）》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第676號(hào)）、《城市綠線管理辦法》（中華人民共和國(guó)建設(shè)部令第112號(hào)）、《城市濕地公園管理辦法》（建城〔2017〕222號(hào)）等較高層級(jí)的法律、法規(guī)、部委規(guī)章中雖有相關(guān)要求，但多數(shù)并未直接提及“城市生物多樣性”，而是強(qiáng)調(diào)對(duì)動(dòng)植物棲息地及自然環(huán)境的尊重和保護(hù)，如《城市綠化條例》要求加強(qiáng)鄉(xiāng)土植物綠化、保留原有自然條件。雖然《關(guān)于加強(qiáng)城市生物多樣性保護(hù)工作的通知》是專門(mén)性的政策文件，而且在“園林城市”“森林城市”“中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)”等評(píng)選中，納入了城市生物多樣性保護(hù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，但這些政策文件的法律效力層級(jí)相對(duì)較低，法律約束力不足，而且屬于單一部門(mén)的規(guī)章制度，難以協(xié)調(diào)治理所需涉及到的其他部門(mén)。

在地方立法層面，北京提出建設(shè)“生物多樣性之都”的發(fā)展目標(biāo)，上海、重慶等城市發(fā)布了城市層級(jí)的生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃，深圳、麗水等城市發(fā)布了生物多樣性白皮書(shū)。2020年7月，《湘西土家族苗族自治州生物多樣性保護(hù)條例》發(fā)布，這是市（自治州）層級(jí)首部生物多樣性保護(hù)地方性法規(guī)。這些為城市生物多樣性保護(hù)工作提供了有效保障。

（2）評(píng)價(jià)工具。中國(guó)尚無(wú)一套專門(mén)的城市生物多樣性評(píng)價(jià)體系。雖然評(píng)價(jià)城市生物多樣性的指標(biāo)較為豐富，但缺乏能進(jìn)行全國(guó)比較的指標(biāo)體系。目前在園林城市、森林城市、人居環(huán)境獎(jiǎng)等評(píng)選指標(biāo)中，雖都設(shè)有城市生物多樣性治理的相關(guān)要求，但一方面評(píng)價(jià)指標(biāo)差異較大，另一方面有很多定性要求，無(wú)法定量評(píng)價(jià)，而進(jìn)行定量化評(píng)價(jià)時(shí)也多采用地方主管部門(mén)提供的統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬數(shù)據(jù)，未調(diào)用全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土數(shù)據(jù)資料，因此未能形成能夠進(jìn)行全國(guó)比較的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)機(jī)制（表3）。

表3 中國(guó)部分與城市生物多樣性相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)Tab. 3 Some evaluation indicators related to urban biodiversity in China

（3）規(guī)劃工具。中國(guó)城市生物多樣性治理的主要規(guī)劃工具分為兩類(lèi)：一是自上而下的全國(guó)統(tǒng)籌性的規(guī)劃，如《全國(guó)城市生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃（2015 - 2020年）》要求設(shè)“生物多樣性保護(hù)”專章，要求各城市編制生物多樣性保護(hù)規(guī)劃并完善其他生物多樣性保護(hù)工作；二是面向各個(gè)城市個(gè)體單元，以城市生物多樣性保護(hù)規(guī)劃和城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃為代表的各類(lèi)城市綠色空間、生態(tài)環(huán)境相關(guān)的規(guī)劃，如2002年原建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市生物多樣性保護(hù)工作的通知》《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要（試行）》，要求各城市盡快組織編制《生物多樣性保護(hù)規(guī)劃》和實(shí)施計(jì)劃，明確在綠地系統(tǒng)規(guī)劃中“生物多樣性保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃”的地位，而是否編制城市生物多樣性保護(hù)規(guī)劃也成為國(guó)家園林城市、國(guó)家生態(tài)園林城市的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。在地方層面，北京、重慶等多個(gè)城市的《生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃》中，也將生物多樣性保護(hù)作為重要工作，提出保護(hù)網(wǎng)絡(luò)、持續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)、防止外來(lái)生物入侵等要求。與日本的經(jīng)驗(yàn)相比，我國(guó)有關(guān)城市生物多樣性治理的規(guī)劃類(lèi)型多樣，在一定程度上影響規(guī)劃的效率和執(zhí)行力，且不可避免存在規(guī)劃沖突的可能。

2.2 參與力量

政府力量是中國(guó)城市生物多樣性治理的主力軍。在國(guó)家層面，中國(guó)城市生物多樣性治理的主要事權(quán)部門(mén)是城市建設(shè)主管部門(mén)，早在1993年就明確其“負(fù)責(zé)城市規(guī)劃區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的生物多樣性保護(hù)工作”。在地方層面，城市生物多樣性保護(hù)的責(zé)任主體是地方人民政府[21]。此外，實(shí)質(zhì)性參與到城市生物多樣性保護(hù)的管理職能部門(mén)還包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)、林草主管部門(mén)等。但城市生物多樣性治理的事權(quán)部門(mén)不夠明確，國(guó)家層面目前主要由住建部負(fù)責(zé)治理事權(quán)，但明確事權(quán)的“三定方案”是1993年的文件，此后歷次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，住建部門(mén)的“三定”方案均未明確其城市生物多樣性治理方面的事權(quán)，住建部門(mén)內(nèi)部也無(wú)專門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毠芾砣藛T統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

中國(guó)城市生物多樣性保護(hù)中社會(huì)力量的參與還存在很大不足。一方面是企業(yè)參與不足，缺乏引導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制，且缺乏有效的信息披露渠道和機(jī)制，在參與2021年企業(yè)生物多樣性信息披露評(píng)價(jià)的188家國(guó)內(nèi)A股上市公司中，只有15家在年報(bào)或社會(huì)責(zé)任報(bào)告中明確提及了“生物多樣性”[22]。造成這一現(xiàn)象的原因有兩點(diǎn)，一是大部分企業(yè)對(duì)生物多樣性議題還缺乏足夠的認(rèn)識(shí)；二是政府相關(guān)引導(dǎo)工作起步較晚，直到2022年5月才借助COP15的契機(jī)由生態(tài)環(huán)境部對(duì)外合作與交流中心（FECO）牽頭組建了“工商業(yè)生物多樣性保護(hù)聯(lián)盟”（CBBP），嘗試引導(dǎo)部分企業(yè)開(kāi)展生多保護(hù)。另一方面是民眾參與不足，力量薄弱分散，除少數(shù)由國(guó)內(nèi)公益組織牽頭開(kāi)展的活動(dòng)，如愛(ài)德基金會(huì)的“讓候鳥(niǎo)飛”公益基金項(xiàng)目，成都觀鳥(niǎo)會(huì)、青年應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)（CYCAN）與昆山杜克大學(xué)環(huán)境研究中心合作的全國(guó)鳥(niǎo)撞建筑調(diào)查項(xiàng)目，上海市林業(yè)總站、山水自然保護(hù)中心、復(fù)旦大學(xué)共同發(fā)起“貉以為家”公民科學(xué)家等，目前幾乎很難看見(jiàn)民眾力量參與到城市生物多樣性治理中。

2.3 啟示與建議

2.3.1 加強(qiáng)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

建立健全城市生物多樣性治理的法律體系，形成具有明確指向性、多層級(jí)傳導(dǎo)的法律治理機(jī)制。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市綠化條例》等高層級(jí)的法律法規(guī)中，明確納入城市生物多樣性治理的相關(guān)內(nèi)容，明確提出對(duì)于治理的基本理念和要求；在《城市綠線管理辦法》《城市藍(lán)線管理辦法》等密切相關(guān)的部門(mén)規(guī)章中，明確提出城市生物多樣性治理的相關(guān)要求；編制并發(fā)布一批與城市生物多樣性治理相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、導(dǎo)則和技術(shù)指南等，明確在城鄉(xiāng)綠色空間的規(guī)劃、建設(shè)、管理中實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的具體路徑與措施。加強(qiáng)城市層級(jí)的生物多樣性保護(hù)立法和政策制定，構(gòu)建多層級(jí)的法律法規(guī)體系，通過(guò)上述策略，將城市生物多樣性治理的科學(xué)理念貫徹體現(xiàn)于不同立法層級(jí)、法律效力的法律法規(guī)和政策文件中，形成城市生物多樣性治理有法可依、有法必依、有章可循的局面。

2.3.2 理順管理體制機(jī)制

明確城市生物多樣性治理的事權(quán)劃分，建立起住建部門(mén)主導(dǎo)、多部門(mén)共同參與的協(xié)同治理機(jī)制。在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的“三定”方案中明確住建部的城市生物多樣性治理事權(quán)，并明確專門(mén)負(fù)責(zé)相關(guān)工作的內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)和管理人員。建立健全住建部門(mén)與自然資源部門(mén)、林草部門(mén)、生態(tài)環(huán)境部門(mén)等相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制、治理機(jī)制，建立起城市綠地、城市自然保護(hù)地等城市潛在生境的協(xié)同管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)各類(lèi)生態(tài)空間的統(tǒng)籌治理。強(qiáng)化城市主要領(lǐng)導(dǎo)的管理責(zé)任，將生物多樣性保護(hù)等生態(tài)績(jī)效列入考核。

2.3.3 構(gòu)建統(tǒng)一評(píng)價(jià)考核機(jī)制

以科學(xué)、便捷、統(tǒng)一為原則，研發(fā)城市生物多樣性治理績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以此為基礎(chǔ)建立健全治理績(jī)效的考核及比較機(jī)制。在指標(biāo)選擇上切實(shí)考慮中國(guó)國(guó)土廣袤、各地自然條件和生物多樣性資源稟賦相差巨大的特點(diǎn)，既要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一高效，又要體現(xiàn)地方差異；在評(píng)價(jià)所用數(shù)據(jù)上，采用國(guó)土資源調(diào)查、森林資源調(diào)查、古樹(shù)名木調(diào)查等國(guó)家級(jí)調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，規(guī)避地方數(shù)據(jù)可能導(dǎo)致的偏差。通過(guò)統(tǒng)一、規(guī)范的評(píng)價(jià)，形成監(jiān)督考核和比較機(jī)制，一方面，形成城市生物多樣性治理績(jī)效的考核審計(jì)制度，包括但不限于資源平衡表、負(fù)債表制度、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制等；另一方面，形成省級(jí)層面、區(qū)域?qū)用婺酥寥珖?guó)層面的比較機(jī)制，通過(guò)評(píng)比激勵(lì)先進(jìn)、觸動(dòng)后進(jìn)，激發(fā)地方開(kāi)展城市生物多樣性治理的動(dòng)力。

2.3.4 完善規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制

建立起從上位規(guī)劃向下層規(guī)劃、從規(guī)劃到具體行動(dòng)的傳導(dǎo)機(jī)制：（1）規(guī)劃設(shè)計(jì)層面形成由略到詳、由戰(zhàn)略到策略、由指標(biāo)到具體做法的傳導(dǎo)，融通起“國(guó)土空間規(guī)劃—城市總體規(guī)劃—城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃—城市設(shè)計(jì)—城市綠地設(shè)計(jì)”等不同的規(guī)劃設(shè)計(jì)層級(jí)與類(lèi)型；（2）打通規(guī)劃設(shè)計(jì)與具體行動(dòng)間的鴻溝，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計(jì)與行動(dòng)計(jì)劃的傳導(dǎo)，將規(guī)劃設(shè)計(jì)中提出的各項(xiàng)指標(biāo)、措施層層分解，將之細(xì)化并傳導(dǎo)為具有明確執(zhí)行時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容、負(fù)責(zé)部門(mén)及人員的具體行動(dòng)，同時(shí)建立起行動(dòng)執(zhí)行的成效監(jiān)測(cè)、反饋程序，確保對(duì)規(guī)劃的執(zhí)行實(shí)行高效的過(guò)程管理。

2.3.5 建設(shè)公眾參與機(jī)制

目前國(guó)內(nèi)社會(huì)對(duì)于生物多樣性認(rèn)知較少，相關(guān)重視程度及參與度較低。政府應(yīng)加強(qiáng)相應(yīng)機(jī)制的建設(shè)，引導(dǎo)和激勵(lì)公眾參與城市生物多樣性保護(hù)。一方面，應(yīng)制定面向企業(yè)的生物多樣性保護(hù)指南，提供保護(hù)技術(shù)及設(shè)備支持，同時(shí)明確企業(yè)保護(hù)職責(zé)，要求企業(yè)定期提交相關(guān)調(diào)查報(bào)告，統(tǒng)一評(píng)審平臺(tái)及評(píng)價(jià)指標(biāo)，便于社會(huì)監(jiān)督及相關(guān)學(xué)者研究資料獲取。另一方面，應(yīng)在科普宣傳基礎(chǔ)上指導(dǎo)群眾參與生物多樣性的調(diào)查、保護(hù)工作，同時(shí)積極與社會(huì)團(tuán)體及高校合作，加大資金投入，定期組織開(kāi)展相關(guān)保護(hù)體驗(yàn)活動(dòng)，收集群眾意見(jiàn)修訂相關(guān)保護(hù)規(guī)劃內(nèi)容，充分發(fā)揮群體力量。

3 結(jié)語(yǔ)

自1993年中央政府啟動(dòng)城市生物多樣性治理進(jìn)程、明確原建設(shè)部的相關(guān)事權(quán)以來(lái)，歷經(jīng)近30年的發(fā)展，中國(guó)的城市生物多樣性保護(hù)已取得重要進(jìn)展和明顯成效，但面向2050年“人與自然和諧共生”的愿景，面對(duì)高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍在持續(xù)的挑戰(zhàn)，中國(guó)亟需探索更高效、更有力的治理策略。目前正是加強(qiáng)城市生物多樣性治理的良機(jī)，在國(guó)際社會(huì)上，COP15于2022年12月19日發(fā)布了《昆明—蒙特利爾生物多樣性框架》；在國(guó)內(nèi)，最高人民法院也于日前發(fā)布《中國(guó)生物多樣性司法保護(hù)》，從全球到本土已掀起全民保護(hù)生物多樣性的熱潮。本研究在對(duì)日本城市生物多樣性治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)的基礎(chǔ)上，回顧了中國(guó)的治理現(xiàn)狀，剖析了存在不足，并提出加強(qiáng)城市生物多樣性治理的5點(diǎn)啟示與建議。研究結(jié)果能為中國(guó)制定城市生物多樣性治理政策和措施提供參考，為相關(guān)研究和實(shí)踐提供借鑒。

注：文中圖表均由作者自繪。