鐘 樂 楊勝蘭 付彥榮 沈周舟

（1.華中農(nóng)業(yè)大學園藝林學學院，武漢 430070；2. 中國風景園林學會，北京 100835）

城市生物多樣性治理是實現(xiàn)2050年“人與自然和諧共生”的重要環(huán)節(jié)，中國已取得重要進展，但仍需采取更有力的治理措施，日本的經(jīng)驗值得借鑒。系統(tǒng)剖析日本城市生物多樣性的治理措施，從法律工具、評價工具、規(guī)劃工具三方面解讀其治理工具，從政府力量、企業(yè)力量、公眾力量三方面解析其參與力量，并以伊丹市為例，詳析城市層面的具體做法。總結(jié)中國城市生物多樣性治理在治理工具、參與力量方面的現(xiàn)狀，并進行中日比較，指出國內(nèi)目前存在的不足，提出對中國城市生物多樣性治理的5點啟示與建議，即加強法律體系建設(shè)、理順管理體制機制、形成考核比較機制、完善規(guī)劃傳導(dǎo)機制、建設(shè)公眾參與機制。研究成果有助于制定、施行更加科學的城市生物多樣性治理政策和措施，實現(xiàn)高效治理。

風景園林；生物多樣性；綠色空間；綠地；生態(tài)；規(guī)劃

2021年，《生物多樣性公約》締約方第15次會議（COP15）開啟了全球生物多樣性治理的新紀元，提出在2050年全面實現(xiàn)“人與自然和諧共生”的愿景，城市生物多樣性保護是實現(xiàn)該愿景的重要一環(huán)。城市區(qū)域常與生物多樣性熱點區(qū)域在空間上耦合[1]，既是生物多樣性受威脅的重點區(qū)域，也是生物多樣性資源集中分布的地方。同時，生物多樣性保護還能幫助城市更好地發(fā)展，既能增強城市結(jié)構(gòu)的舒適性和宜居性，滿足市民的娛樂和休閑需求，又能提升城市環(huán)境質(zhì)量水平及城市經(jīng)濟活力[2]。

中國已在城市生物多樣性保護上取得重要進展，但亟待采取更有力的治理措施。一方面，中國城市生物多樣性面臨著城鎮(zhèn)化的嚴峻威脅，中國正在經(jīng)歷人類歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化，城市擴張導(dǎo)致自然土地面積減少，2001年至2017年間全國建設(shè)用地增長量的53%由林地和草地轉(zhuǎn)化而來[3]。另一方面，中國城市生物多樣性保護工作還有很大提升空間，有關(guān)政策仍存在層次較低、區(qū)域不均衡、內(nèi)容科學性和針對性較弱等問題[4]。因此，有必要探討如何實現(xiàn)城市生物多樣性更有效地治理。

日本的城市生物多樣性治理體系與中國相似，并已取得顯著成效，其經(jīng)驗值得借鑒。文章通過對日本城市生物多樣性治理經(jīng)驗進行全方位分析，旨在回答如下問題：（1）在全國及地方層面，日本如何進行城市生物多樣性治理？（2）中國的城市生物多樣性治理表現(xiàn)出何種特點，存在哪些不足？（3）日本的城市生物多樣性治理體系對中國有怎樣的借鑒意義？

1 日本的實踐

1.1 國家層面

日本是最早開展城市生物多樣性保護的國家之一，在1995年就通過了《生物多樣性國家戰(zhàn)略》，要求各級地方政府制定生物多樣性區(qū)域戰(zhàn)略，開展城市生物多樣性保護工作。2010年主辦《生物多樣性公約》締約方第10次會議（COP10）后，日本的城市生物多樣性治理更加主流化，形成由政府、企業(yè)、公眾等各方參與，有成熟完善的法律工具、指標工具、規(guī)劃工具的治理體系。

1.1.1 治理工具

（1）法律工具。日本雖然未對城市生物多樣性保護進行專門立法，但在多部法律文件中明確提出相關(guān)治理要求，具體操作路徑包括兩類：一是在生物多樣性保護的專門立法中體現(xiàn)，如《生物多樣性基本法》要求地方政府制定區(qū)域生物多樣性戰(zhàn)略并開展廣泛合作，《日本生物多樣性國家戰(zhàn)略2010》[5]（簡稱《戰(zhàn)略》）中所提出的856項明確的行動計劃中，“區(qū)域空間政策——城市”單獨成篇；二是在關(guān)于城市綠色空間的專門立法中體現(xiàn)，如《城市綠地法》《城市公園法》在補充條款中援引了《生物多樣性區(qū)域合作促進法》，體現(xiàn)出生物多樣性治理的關(guān)聯(lián)要求，而城市生物多樣性治理的主管部門國土交通省發(fā)布《〈公園法〉運用指南》[6]《〈綠地法〉運用指南》[7]等操作指南，在其中詳細闡述生物多樣性治理的具體做法。

（2）評價工具。日本已形成全國統(tǒng)一的評價指標體系，用于衡量地方政府城市生物多樣性治理成效。在《戰(zhàn)略》的要求下，國土交通省以新加坡城市生物多樣性指數(shù)、名古屋改善指數(shù)為基礎(chǔ)，于2013年5月主導(dǎo)發(fā)布面向各地方政府的《城市生物多樣性指數(shù)（草案）》[8]，在結(jié)合各地運用的反饋后，于2016年11月發(fā)布修正后的《城市生物多樣性指數(shù)（簡化版）》[9]（圖1）。該指數(shù)包含7個一級指標，兼?zhèn)淦毡檫m用性和操作便捷性的特點。在普遍適用性上，為實現(xiàn)全國各城市間的比較，該指數(shù)采用全國土地利用數(shù)據(jù)庫作為多項指標的評價數(shù)據(jù)來源，并將廣泛分布于日本各城市的啄木鳥作為統(tǒng)一的指標物種；在操作便捷性上，將草案中的7項生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評價項目減少為3項，并將評價物種數(shù)量歷年變化的要求改為只評價是否開展了生物多樣性調(diào)查、普查，以此降低操作的技術(shù)、資金和人力需求。發(fā)布該指數(shù)后，日本進行全國性的城市生物多樣性評價并發(fā)布《生物多樣性優(yōu)良地方政府排名》[10]，該做法在全球范圍內(nèi)都具有開創(chuàng)性。

圖1 《城市生物多樣性指數(shù)（簡化版）》的指標類型、概要及所用數(shù)據(jù)Fig. 1 Types of indicators, summary and data used in Urban Biodiversity Index (simplified version)

（3）規(guī)劃工具?！熬G色基本計劃”[11]（緑の基本計畫）是日本進行城市生物多樣性治理的規(guī)劃工具。“綠色基本計劃”的編制目標之一是構(gòu)建由各類城市綠色空間形成的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，對城市生物多樣性保護進行空間布局方面的統(tǒng)籌。2011年10月，國土交通省發(fā)布了《綠色基本計劃中確保生物多樣性的技術(shù)考慮》[12]，并于2014年1月將埼玉縣淺霞市作為典型案例進行推廣。這一做法有效保障了城市生物多樣性保護理念在綠色基本計劃中得到落實，2016年的調(diào)查表明，自《綠色基本計劃中確保生物多樣性的技術(shù)考慮》發(fā)布后，新編制或修訂的各市“綠色基本計劃”中，80%以上都包括了生物多樣性相關(guān)內(nèi)容，并且近1/3描述了具體措施和項目。2018年4月，國土交通省又發(fā)布了《考慮生物多樣性的綠色基本計劃制定指南》，明確了編制“綠色基本計劃”時考慮生物多樣性的8個基本步驟（圖2）。

圖2 編制“綠色基本計劃”時考慮生物多樣性的8個基本步驟Fig. 2 8 basic steps to consider biodiversity when preparing a "Green Basic Plan"

1.1.2 參與力量

（1）政府力量。政府的行政治理是日本城市生物多樣性保護的中堅力量，主要來源于環(huán)境省和國土交通省。其中環(huán)境省統(tǒng)籌全國生物多樣性保護，城市區(qū)域內(nèi)的生物多樣性治理主要由國土交通省都市局下的公園綠地景觀課直接負責。通過分析《戰(zhàn)略》中涉及到國土交通省的202條行動計劃，總結(jié)其在生物多樣性治理方面的事權(quán)特征為：治理對象包括城市、河川、濕地、海洋及其沿岸、田園地域及里地里山等多種用地類型；治理措施涉及生物多樣性主流化、應(yīng)對外來物種、野生生物保護管理、信息技術(shù)推進開放、國際公約履約和農(nóng)林水產(chǎn)、生態(tài)旅游、生物資源等的可持續(xù)利用等方面。

（2）企業(yè)力量。企業(yè)是日本城市生物多樣性治理的另一股重要力量。企業(yè)參與城市生物多樣性治理的主要途徑有兩種：一是在政府的積極引導(dǎo)下參與，如國土交通省在全國范圍內(nèi)遴選生物多樣性保護績效最佳的企業(yè)附屬綠地，形成“引領(lǐng)生物多樣性的100家綠色企業(yè)”優(yōu)秀案例庫；2017年環(huán)境省印發(fā)《生物多樣性民間參與計劃指南（第2版）》[13]，指導(dǎo)企業(yè)開展生物多樣性保護相關(guān)工作。二是企業(yè)自發(fā)參與生物多樣性治理，如日本經(jīng)濟團體聯(lián)合會（簡稱經(jīng)團聯(lián)）早在1991年就制定了《經(jīng)團聯(lián)地球環(huán)境憲章》[14]；1992年時設(shè)立了經(jīng)團聯(lián)“自然保護協(xié)會”和“自然保護基金”；1997年出版《企業(yè)生物多樣性入門》[15]日譯本；2009年首次發(fā)布并于2018年修訂《經(jīng)團聯(lián)會生物多樣性宣言行動指南》[16]，截至2017年底，經(jīng)團聯(lián)用于生物多樣性保護的資金支持累計已達40億日元。

（3）公眾力量。公共參與也是日本城市生物多樣性保護中不可或缺的力量。為了助力公眾參與，國土交通省國土技術(shù)政策綜合研究所發(fā)布《實現(xiàn)確保生物多樣性的綠色城鎮(zhèn)建設(shè)的公眾參與生物調(diào)查實踐與利用指南》[17]，針對調(diào)查的不同階段提出具體的操作路徑，面向制定調(diào)查計劃階段，將城市生物多樣性調(diào)查區(qū)分為3個階段、5個目的、3種類型（圖3），并與調(diào)查區(qū)域的特征匹配，以便調(diào)查組織者設(shè)計最合適的調(diào)查計劃；面向調(diào)查開展階段，提出調(diào)查方案設(shè)計工具包，具體包括設(shè)置調(diào)查地點、設(shè)置調(diào)查目標物種、設(shè)置調(diào)查時間表、選擇調(diào)查方法、安全管理、保證數(shù)據(jù)可靠性、收集積累數(shù)據(jù)并進行編譯發(fā)布等。

圖3 公共參與生物調(diào)查的計劃制定工具包Fig. 3 Plan development toolkit for public participation in biological surveys

1.2 地方層面：以伊丹市為例

伊丹市位于日本兵庫縣東南部，常住人口約20萬人，2016年在生物多樣性優(yōu)良地方政府排名中位列日本第一，2019年獲“生物多樣性行動大獎賽”團體獎。伊丹市城市生物多樣性治理取得顯著成績，其經(jīng)驗為法律體系完善、規(guī)劃具體有力、措施易于落實、指標內(nèi)容明確、社會參與廣泛。

1.2.1 治理工具

（1）法律體系完善。伊丹市形成上下貫融、頗具特色的城市生物多樣性治理法律體系（圖4），前者是系統(tǒng)梳理既有各層級法令中有關(guān)城市生物多樣性治理的要求，并在《第六次伊丹綜合計劃》[18]《伊丹市環(huán)境基本計劃（第3次）》[13]中落實貫徹；后者是專門制定《伊丹市生物多樣性綠色基本計劃2021》（簡稱《基本計劃2021》）[19]，開創(chuàng)性地在綠色基本計劃中將生物多樣性治理提升到前所未有的高度。

圖4 伊丹市生物多樣性治理相關(guān)法律法規(guī)構(gòu)成框架圖Fig. 4 Framework of laws and regulations related to biodiversity management in Itami City

（2）事權(quán)部門明確。為確保規(guī)劃的落地性，《基本計劃2021》的每項基本方針都被分解為不同的對策、指標，并層層分解為主要措施、具體行動，最后明確落實到行動對象、行動目標、負責部門等（表1），這樣既利于事權(quán)部門執(zhí)行，也方便市民監(jiān)督，有效確保了措施的落地性。

表1 部分基本方針的落實執(zhí)行路徑示意Tab. 1 Illustration of the implementation and execution path of some basic policies

（3）指標清晰可行。伊丹市為城市生物多樣性保護的各項行動都制定了明確的指標。在伊丹市各項行動計劃中，基于《城市生物多樣性指數(shù)（簡化版）》分解而成的量化指標與各項行動實現(xiàn)了一一對應(yīng)，部分行動計劃中還會進一步明確行動的年度目標、經(jīng)費預(yù)算等，有力地保障了行動計劃實施的績效評價和考核。

（4）規(guī)劃具體有力?！痘居媱?021》是伊丹市城市生物多樣性治理的法定規(guī)劃，具有如下特點：第一，在編制過程中高度重視前期工作的總結(jié)、反思以及生物多樣性基本信息的收集工作，為實現(xiàn)這一目標，開展了面向全市的民意調(diào)查；第二，將生物多樣性保護工作融入城市綠色發(fā)展和科普宣教中，提出以綠色課題和社會動向為基礎(chǔ)的8大重點行動方向；第三，明確事權(quán)部門與各方力量的主要職責，明確設(shè)定不同年限的預(yù)期目標并指派相應(yīng)部門事權(quán)負責，面向市民個人及團體、企業(yè)、教育機構(gòu)、城市管理者等各類利益相關(guān)方，都明確了其主要職責；第四，在規(guī)劃實施過程中，執(zhí)行嚴格的評估制度，遵循“規(guī)劃—實施—檢查—行動”（PDCA，P-plan，D-do，C-chick，A-act）的循環(huán)管理政策，通過年度報告等公布實施情況，開展中期評估，以確保規(guī)劃順利進行；第五，設(shè)計了公開、透明的信息披露制度，規(guī)劃的具體內(nèi)容及其修訂過程均可在伊丹市官網(wǎng)上查詢。

1.2.2 參與力量

在伊丹市政府的努力下，社會各界力量廣泛參與到伊丹市城市生物多樣性保護工作中。市政府的舉措主要集中在兩個方面：（1）加強生物多樣性保護的科普宣教，如在政府大樓旁及瑞紀蓮花池公園內(nèi)設(shè)立生物多樣性示范園，印發(fā)面向小學生的科普讀本《身邊的生物和我們的生活》[20]，開展“花卉和綠色城鎮(zhèn)建設(shè)市民支持者培訓(xùn)課程”“花綠工坊”“花卉種植課程”等相關(guān)講座與“市民參與生物調(diào)查”“伊丹市生物多樣性交流節(jié)”等活動；（2）積極與社會力量合作展開科研與實踐，如與伊丹自然保育協(xié)會、昆陽池公園野鳥觀察團“K”隊、生物多樣性協(xié)作小組等社會公眾團體合作，在水環(huán)境治理和生物多樣性保護方面取得較好成效。

2 中國的進展

中國在城市生物多樣性保護與實踐上已經(jīng)做了大量的努力，產(chǎn)出了豐碩的研究成果，實現(xiàn)了良好的保護成效，但與日本經(jīng)驗相比，還存在一些差距（表2）。

表2 城市生物多樣性治理中日對比情況Tab. 2 Comparison of urban biodiversity management between China and Japan

2.1 治理工具

（1）法律工具?！吨袊锒鄻有员Ｗo戰(zhàn)略與行動計劃》（2011 - 2030）為城市生物多樣性保護工作提供了指導(dǎo)方向及思路，提出實施“城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域生物多樣性保護與利用規(guī)劃和示范工程”，但目前中國尚無針對城市生物多樣性保護的專門法律法規(guī)。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（2019年修正）》（中華人民共和國主席令第29號）、《中華人民共和國濕地保護法》（中華人民共和國主席令第102號）、《城市綠化條例（2017年修訂）》（中華人民共和國國務(wù)院令第676號）、《城市綠線管理辦法》（中華人民共和國建設(shè)部令第112號）、《城市濕地公園管理辦法》（建城〔2017〕222號）等較高層級的法律、法規(guī)、部委規(guī)章中雖有相關(guān)要求，但多數(shù)并未直接提及“城市生物多樣性”，而是強調(diào)對動植物棲息地及自然環(huán)境的尊重和保護，如《城市綠化條例》要求加強鄉(xiāng)土植物綠化、保留原有自然條件。雖然《關(guān)于加強城市生物多樣性保護工作的通知》是專門性的政策文件，而且在“園林城市”“森林城市”“中國人居環(huán)境獎”等評選中，納入了城市生物多樣性保護的相關(guān)標準和要求，但這些政策文件的法律效力層級相對較低，法律約束力不足，而且屬于單一部門的規(guī)章制度，難以協(xié)調(diào)治理所需涉及到的其他部門。

在地方立法層面，北京提出建設(shè)“生物多樣性之都”的發(fā)展目標，上海、重慶等城市發(fā)布了城市層級的生物多樣性保護戰(zhàn)略和行動計劃，深圳、麗水等城市發(fā)布了生物多樣性白皮書。2020年7月，《湘西土家族苗族自治州生物多樣性保護條例》發(fā)布，這是市（自治州）層級首部生物多樣性保護地方性法規(guī)。這些為城市生物多樣性保護工作提供了有效保障。

（2）評價工具。中國尚無一套專門的城市生物多樣性評價體系。雖然評價城市生物多樣性的指標較為豐富，但缺乏能進行全國比較的指標體系。目前在園林城市、森林城市、人居環(huán)境獎等評選指標中，雖都設(shè)有城市生物多樣性治理的相關(guān)要求，但一方面評價指標差異較大，另一方面有很多定性要求，無法定量評價，而進行定量化評價時也多采用地方主管部門提供的統(tǒng)計臺賬數(shù)據(jù)，未調(diào)用全國統(tǒng)一的國土數(shù)據(jù)資料，因此未能形成能夠進行全國比較的指標評價體系和評價機制（表3）。

表3 中國部分與城市生物多樣性相關(guān)的評價指標Tab. 3 Some evaluation indicators related to urban biodiversity in China

（3）規(guī)劃工具。中國城市生物多樣性治理的主要規(guī)劃工具分為兩類：一是自上而下的全國統(tǒng)籌性的規(guī)劃，如《全國城市生態(tài)保護與建設(shè)規(guī)劃（2015 - 2020年）》要求設(shè)“生物多樣性保護”專章，要求各城市編制生物多樣性保護規(guī)劃并完善其他生物多樣性保護工作；二是面向各個城市個體單元，以城市生物多樣性保護規(guī)劃和城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃為代表的各類城市綠色空間、生態(tài)環(huán)境相關(guān)的規(guī)劃，如2002年原建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加強城市生物多樣性保護工作的通知》《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要（試行）》，要求各城市盡快組織編制《生物多樣性保護規(guī)劃》和實施計劃，明確在綠地系統(tǒng)規(guī)劃中“生物多樣性保護與建設(shè)規(guī)劃”的地位，而是否編制城市生物多樣性保護規(guī)劃也成為國家園林城市、國家生態(tài)園林城市的重要標準之一。在地方層面，北京、重慶等多個城市的《生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃》中，也將生物多樣性保護作為重要工作，提出保護網(wǎng)絡(luò)、持續(xù)跟蹤監(jiān)測、防止外來生物入侵等要求。與日本的經(jīng)驗相比，我國有關(guān)城市生物多樣性治理的規(guī)劃類型多樣，在一定程度上影響規(guī)劃的效率和執(zhí)行力，且不可避免存在規(guī)劃沖突的可能。

2.2 參與力量

政府力量是中國城市生物多樣性治理的主力軍。在國家層面，中國城市生物多樣性治理的主要事權(quán)部門是城市建設(shè)主管部門，早在1993年就明確其“負責城市規(guī)劃區(qū)和風景名勝區(qū)內(nèi)的生物多樣性保護工作”。在地方層面，城市生物多樣性保護的責任主體是地方人民政府[21]。此外，實質(zhì)性參與到城市生物多樣性保護的管理職能部門還包括生態(tài)環(huán)境保護主管部門、林草主管部門等。但城市生物多樣性治理的事權(quán)部門不夠明確，國家層面目前主要由住建部負責治理事權(quán)，但明確事權(quán)的“三定方案”是1993年的文件，此后歷次國務(wù)院機構(gòu)改革中，住建部門的“三定”方案均未明確其城市生物多樣性治理方面的事權(quán)，住建部門內(nèi)部也無專門內(nèi)設(shè)機構(gòu)或?qū)Ｂ毠芾砣藛T統(tǒng)一負責。

中國城市生物多樣性保護中社會力量的參與還存在很大不足。一方面是企業(yè)參與不足，缺乏引導(dǎo)和激勵機制，且缺乏有效的信息披露渠道和機制，在參與2021年企業(yè)生物多樣性信息披露評價的188家國內(nèi)A股上市公司中，只有15家在年報或社會責任報告中明確提及了“生物多樣性”[22]。造成這一現(xiàn)象的原因有兩點，一是大部分企業(yè)對生物多樣性議題還缺乏足夠的認識；二是政府相關(guān)引導(dǎo)工作起步較晚，直到2022年5月才借助COP15的契機由生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心（FECO）牽頭組建了“工商業(yè)生物多樣性保護聯(lián)盟”（CBBP），嘗試引導(dǎo)部分企業(yè)開展生多保護。另一方面是民眾參與不足，力量薄弱分散，除少數(shù)由國內(nèi)公益組織牽頭開展的活動，如愛德基金會的“讓候鳥飛”公益基金項目，成都觀鳥會、青年應(yīng)對氣候變化行動網(wǎng)絡(luò)（CYCAN）與昆山杜克大學環(huán)境研究中心合作的全國鳥撞建筑調(diào)查項目，上海市林業(yè)總站、山水自然保護中心、復(fù)旦大學共同發(fā)起“貉以為家”公民科學家等，目前幾乎很難看見民眾力量參與到城市生物多樣性治理中。

2.3 啟示與建議

2.3.1 加強法規(guī)標準建設(shè)

建立健全城市生物多樣性治理的法律體系，形成具有明確指向性、多層級傳導(dǎo)的法律治理機制。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市綠化條例》等高層級的法律法規(guī)中，明確納入城市生物多樣性治理的相關(guān)內(nèi)容，明確提出對于治理的基本理念和要求；在《城市綠線管理辦法》《城市藍線管理辦法》等密切相關(guān)的部門規(guī)章中，明確提出城市生物多樣性治理的相關(guān)要求；編制并發(fā)布一批與城市生物多樣性治理相關(guān)的標準、規(guī)范、導(dǎo)則和技術(shù)指南等，明確在城鄉(xiāng)綠色空間的規(guī)劃、建設(shè)、管理中實現(xiàn)生物多樣性保護的具體路徑與措施。加強城市層級的生物多樣性保護立法和政策制定，構(gòu)建多層級的法律法規(guī)體系，通過上述策略，將城市生物多樣性治理的科學理念貫徹體現(xiàn)于不同立法層級、法律效力的法律法規(guī)和政策文件中，形成城市生物多樣性治理有法可依、有法必依、有章可循的局面。

2.3.2 理順管理體制機制

明確城市生物多樣性治理的事權(quán)劃分，建立起住建部門主導(dǎo)、多部門共同參與的協(xié)同治理機制。在國務(wù)院機構(gòu)的“三定”方案中明確住建部的城市生物多樣性治理事權(quán)，并明確專門負責相關(guān)工作的內(nèi)設(shè)管理機構(gòu)和管理人員。建立健全住建部門與自然資源部門、林草部門、生態(tài)環(huán)境部門等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)機制、治理機制，建立起城市綠地、城市自然保護地等城市潛在生境的協(xié)同管理機制，實現(xiàn)城市內(nèi)各類生態(tài)空間的統(tǒng)籌治理。強化城市主要領(lǐng)導(dǎo)的管理責任，將生物多樣性保護等生態(tài)績效列入考核。

2.3.3 構(gòu)建統(tǒng)一評價考核機制

以科學、便捷、統(tǒng)一為原則，研發(fā)城市生物多樣性治理績效的評價指標體系，以此為基礎(chǔ)建立健全治理績效的考核及比較機制。在指標選擇上切實考慮中國國土廣袤、各地自然條件和生物多樣性資源稟賦相差巨大的特點，既要實現(xiàn)統(tǒng)一高效，又要體現(xiàn)地方差異；在評價所用數(shù)據(jù)上，采用國土資源調(diào)查、森林資源調(diào)查、古樹名木調(diào)查等國家級調(diào)查數(shù)據(jù)庫，規(guī)避地方數(shù)據(jù)可能導(dǎo)致的偏差。通過統(tǒng)一、規(guī)范的評價，形成監(jiān)督考核和比較機制，一方面，形成城市生物多樣性治理績效的考核審計制度，包括但不限于資源平衡表、負債表制度、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制等；另一方面，形成省級層面、區(qū)域?qū)用婺酥寥珖鴮用娴谋容^機制，通過評比激勵先進、觸動后進，激發(fā)地方開展城市生物多樣性治理的動力。

2.3.4 完善規(guī)劃傳導(dǎo)機制

建立起從上位規(guī)劃向下層規(guī)劃、從規(guī)劃到具體行動的傳導(dǎo)機制：（1）規(guī)劃設(shè)計層面形成由略到詳、由戰(zhàn)略到策略、由指標到具體做法的傳導(dǎo)，融通起“國土空間規(guī)劃—城市總體規(guī)劃—城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃—城市設(shè)計—城市綠地設(shè)計”等不同的規(guī)劃設(shè)計層級與類型；（2）打通規(guī)劃設(shè)計與具體行動間的鴻溝，實現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計與行動計劃的傳導(dǎo)，將規(guī)劃設(shè)計中提出的各項指標、措施層層分解，將之細化并傳導(dǎo)為具有明確執(zhí)行時間、地點、內(nèi)容、負責部門及人員的具體行動，同時建立起行動執(zhí)行的成效監(jiān)測、反饋程序，確保對規(guī)劃的執(zhí)行實行高效的過程管理。

2.3.5 建設(shè)公眾參與機制

目前國內(nèi)社會對于生物多樣性認知較少，相關(guān)重視程度及參與度較低。政府應(yīng)加強相應(yīng)機制的建設(shè)，引導(dǎo)和激勵公眾參與城市生物多樣性保護。一方面，應(yīng)制定面向企業(yè)的生物多樣性保護指南，提供保護技術(shù)及設(shè)備支持，同時明確企業(yè)保護職責，要求企業(yè)定期提交相關(guān)調(diào)查報告，統(tǒng)一評審平臺及評價指標，便于社會監(jiān)督及相關(guān)學者研究資料獲取。另一方面，應(yīng)在科普宣傳基礎(chǔ)上指導(dǎo)群眾參與生物多樣性的調(diào)查、保護工作，同時積極與社會團體及高校合作，加大資金投入，定期組織開展相關(guān)保護體驗活動，收集群眾意見修訂相關(guān)保護規(guī)劃內(nèi)容，充分發(fā)揮群體力量。

3 結(jié)語

自1993年中央政府啟動城市生物多樣性治理進程、明確原建設(shè)部的相關(guān)事權(quán)以來，歷經(jīng)近30年的發(fā)展，中國的城市生物多樣性保護已取得重要進展和明顯成效，但面向2050年“人與自然和諧共生”的愿景，面對高速城鎮(zhèn)化進程仍在持續(xù)的挑戰(zhàn)，中國亟需探索更高效、更有力的治理策略。目前正是加強城市生物多樣性治理的良機，在國際社會上，COP15于2022年12月19日發(fā)布了《昆明—蒙特利爾生物多樣性框架》；在國內(nèi)，最高人民法院也于日前發(fā)布《中國生物多樣性司法保護》，從全球到本土已掀起全民保護生物多樣性的熱潮。本研究在對日本城市生物多樣性治理經(jīng)驗進行系統(tǒng)總結(jié)的基礎(chǔ)上，回顧了中國的治理現(xiàn)狀，剖析了存在不足，并提出加強城市生物多樣性治理的5點啟示與建議。研究結(jié)果能為中國制定城市生物多樣性治理政策和措施提供參考，為相關(guān)研究和實踐提供借鑒。

注：文中圖表均由作者自繪。