《法人》特約撰稿 畢競(jìng)悅

有人在支付寶的螞蟻森林上收集通過(guò)低碳行為獲得的能量，積攢到一定數(shù)量后，兌換成樹(shù)木，此為碳普惠制的一種形式。如今，使用共享單車、乘坐公交地鐵、點(diǎn)外賣備注“不要餐具”等行為，都可被視作參與綠色低碳生活，這是碳普惠制發(fā)展下消費(fèi)者參與“雙碳”發(fā)展的典型場(chǎng)景。

碳普惠制是指對(duì)微觀主體（如小微企業(yè)、家庭、個(gè)人）減少碳排放的行為進(jìn)行量化核算，并通過(guò)各種形式的積分制度對(duì)上述行為賦予一定的價(jià)值，以激勵(lì)公眾從事碳減排行為的制度。碳普惠制的核心就是“減排者受益”。當(dāng)前，碳普惠發(fā)展尚處于起步階段，政策對(duì)于發(fā)展碳普惠制度建設(shè)已有大量支撐。

碳普惠制試水

碳普惠制實(shí)踐在中國(guó)處于探索階段，各地在不同程度上開(kāi)始了碳普惠制的推廣和試點(diǎn)工作?！稄V東省碳普惠制試點(diǎn)工作實(shí)施方案》和《廣東省碳普惠制試點(diǎn)建設(shè)指南》于2015年7月由廣東省發(fā)展改革委印發(fā)全省，邁出了中國(guó)碳普惠制探索的第一步。

四川省成都市于2020年10月印發(fā)《成都市“碳惠天府”機(jī)制管理辦法（試行）》，這是有關(guān)碳普惠制的第一個(gè)地方規(guī)章。2020年實(shí)施的《江西省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》首次在地方性法規(guī)層面上提出，要探索建立碳普惠制。

目前，在地方層面上，已有約20個(gè)省市發(fā)布了《碳達(dá)峰實(shí)施方案》，超2/3的省市明確提出要把碳普惠制作為《碳達(dá)峰實(shí)施方案》的重要組成部分。中央部委也出臺(tái)相關(guān)政策對(duì)碳普惠制進(jìn)行明確闡述，對(duì)地方碳普惠制試點(diǎn)工作成果進(jìn)行肯定。如國(guó)家發(fā)展改革委等九部門于2018年12月聯(lián)合發(fā)布《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，以及中共中央、國(guó)務(wù)院于2019年2月印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。

可以說(shuō)，2022年是中國(guó)的“碳普惠元年”。2022年6月13日，生態(tài)環(huán)境部等七部門聯(lián)合印發(fā)《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》，作為碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系重要文件之一，其明確提出倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式，從源頭上減少污染物和碳排放，引導(dǎo)公眾優(yōu)先選擇公共交通、自行車和步行等綠色低碳出行方式，探索建立碳普惠等公眾參與機(jī)制。

中國(guó)目前存在著多種形式的碳普惠制，如上海的零碳信用置換平臺(tái)、武漢的“碳寶包”、深圳的“碳賬戶”、北京的“每周再少開(kāi)一天車”活動(dòng)等。這些碳普惠實(shí)踐一般基于特定的公眾減排項(xiàng)目，引入了公眾減排行為兌換碳積分的機(jī)制，但尚不涉及減排量的核證。在中國(guó)地方碳普惠制實(shí)踐中，尤以廣東省最為突出。廣東省碳普惠制實(shí)施時(shí)間較早，運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)較為豐富，且公眾參與減排的途徑更為多元。廣東省碳普惠制中設(shè)計(jì)了碳積分正向反饋機(jī)制用于激勵(lì)居民減排，并建立了碳普惠制與減排量核證和碳市場(chǎng)的銜接機(jī)制，整體上呈現(xiàn)出公眾減排、企業(yè)讓利、政府支持的特征。廣東借由碳普惠制創(chuàng)設(shè)了廣東省碳普惠制自愿核證減排量（PHCER），并將PHCER納入廣東自愿減排交易的產(chǎn)品范疇。

如何實(shí)現(xiàn)真正普惠

通過(guò)碳普惠制，可以將微觀領(lǐng)域碳減排行為與碳排放權(quán)交易制度進(jìn)行銜接，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)向全民覆蓋。當(dāng)前，中國(guó)碳普惠制建設(shè)取得初步進(jìn)展，但仍存在以下現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：

第一，碳普惠制的立法欠缺且層級(jí)不高。在國(guó)家層面，尚無(wú)關(guān)于促進(jìn)公眾參與減排的碳普惠制專門立法，對(duì)碳普惠制的推動(dòng)主要處于政策引導(dǎo)和地方試點(diǎn)階段。

第二，碳排放權(quán)的法律屬性不明確。關(guān)于碳排放權(quán)的性質(zhì)，這一基礎(chǔ)問(wèn)題在中國(guó)理論界并未形成共識(shí)。一些制度文件對(duì)于“碳排放權(quán)”的表述不統(tǒng)一，且大多回避對(duì)碳排放權(quán)法律性質(zhì)的直接界定。如果碳排放權(quán)法律屬性不明確，實(shí)際交易中的權(quán)利救濟(jì)就缺乏明確法律指引，交易難免蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)，也就無(wú)法真正激發(fā)市場(chǎng)主體參與碳普惠制的積極性。

第三，碳排放權(quán)交易主體范圍有限，碳普惠制公眾普及率不高?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法》明確， 重點(diǎn)排放單位以及符合國(guó)家有關(guān)交易規(guī)則的機(jī)構(gòu)和個(gè)人可以從事碳排放權(quán)交易?？嘏牌髽I(yè)屬于買方主體，其范圍、碳排放權(quán)交易受政策影響較大，成為制約碳普惠制發(fā)展的不確定性因素。

第四，碳普惠制與碳排放權(quán)交易的銜接存在障礙，碳普惠制的激勵(lì)作用難以發(fā)揮。碳積分雖非貨幣，但客觀上具備虛擬貨幣的屬性，監(jiān)管缺乏使得碳積分存在超發(fā)、濫發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

第五，政府職權(quán)的邊界不清。碳排放權(quán)交易機(jī)制以“充分發(fā)揮市場(chǎng)在碳排放資源配置中起決定性作用”為基本目標(biāo)。但在我國(guó)，碳排放權(quán)交易的一級(jí)市場(chǎng)由政府決定，且政府對(duì)“減碳增匯”行為的認(rèn)證是二級(jí)市場(chǎng)運(yùn)行的前提，市場(chǎng)機(jī)制價(jià)格功能難以凸顯，公眾難以通過(guò)碳排放權(quán)交易真正實(shí)現(xiàn)“普惠”。

推進(jìn)碳普惠制立法

國(guó)家立法應(yīng)盡快納入碳普惠制，建立國(guó)家立法與地方立法相結(jié)合的碳普惠制立法體系?？赏ㄟ^(guò)對(duì)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行補(bǔ)充修訂或在即將出臺(tái)的應(yīng)對(duì)氣候變化法中明確規(guī)定碳普惠制，對(duì)社會(huì)公眾起到良好的激勵(lì)引導(dǎo)作用。同時(shí)，在我國(guó)碳排放權(quán)交易的基礎(chǔ)性法規(guī)中引入與碳普惠制的銜接性規(guī)定，明確碳普惠與碳市場(chǎng)的關(guān)系，讓公眾真正通過(guò)社會(huì)生活中的減排活動(dòng)在碳市場(chǎng)交易中獲益。在針對(duì)碳普惠制的專門立法層面，可以考慮由生態(tài)環(huán)境部適時(shí)出臺(tái)一部關(guān)于碳普惠管理的部門規(guī)章，圍繞碳普惠制的目標(biāo)宗旨、基本原則、覆蓋范圍、調(diào)整對(duì)象、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行具體規(guī)定。

地方立法則應(yīng)基于地方特色開(kāi)展碳普惠立法，在位階較高的地方性生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)或低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法規(guī)中，規(guī)定符合地方實(shí)踐特色的碳普惠激勵(lì)機(jī)制，明確碳普惠交易機(jī)制參與各方的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任。同時(shí)，地方還應(yīng)制定出臺(tái)一系列針對(duì)碳普惠平臺(tái)運(yùn)營(yíng)、積分產(chǎn)生、交易管理等內(nèi)容的實(shí)施細(xì)則。

與此同時(shí)，界定碳排放權(quán)為物權(quán)，保護(hù)公眾財(cái)產(chǎn)權(quán)利。碳排放權(quán)是指特定主體向大氣排放以二氧化碳為主的溫室氣體的權(quán)利。這種權(quán)利與經(jīng)濟(jì)行為的“負(fù)外部性”息息相關(guān)?！爱a(chǎn)權(quán)理論”為碳排放權(quán)交易提供了理論基礎(chǔ)，碳排放權(quán)伴隨著環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)化進(jìn)程逐步產(chǎn)生，其本質(zhì)是一種環(huán)境容量資源權(quán)。可用性、可支配性、“總量控制”帶來(lái)的有限性和稀缺性使得碳排放權(quán)具有了民法中物權(quán)的類似屬性。

碳排放權(quán)的所有權(quán)主體是國(guó)家，使用權(quán)主體是企業(yè)和公民。碳排放權(quán)以政府部門的許可和核準(zhǔn)為原始取得方式，與傳統(tǒng)物權(quán)的依法取得方式有所不同，但當(dāng)特定主體取得這一權(quán)利后，國(guó)家允許這一權(quán)利進(jìn)行交易，民事主體間的繼受取得也應(yīng)受到法律保護(hù)。未來(lái)，可以將“碳排放權(quán)”“排污權(quán)”等內(nèi)容納入民法典之中。碳排放權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)受國(guó)家法律保護(hù)，將極大激發(fā)公眾從事低碳行為的積極性，活躍碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。

碳普惠制實(shí)現(xiàn)了交易主體從單一主體向多元主體的轉(zhuǎn)變，它通過(guò)市場(chǎng)化的方式提高公眾節(jié)能減排的積極性。早期的試點(diǎn)以群體性主體為交易主體，隨著交易實(shí)踐的發(fā)展，很多地區(qū)還引入了具有碳投資性質(zhì)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大碳排放權(quán)交易主體范圍，合理確定交易主體，明確各方權(quán)利義務(wù)，促進(jìn)碳排放權(quán)交易走向成熟。

確立碳普惠制度體系

對(duì)于建立碳普惠制度體系，筆者認(rèn)為，其重要之處在于建立PHCER與CCER的銜接機(jī)制。

第一，明確碳積分的法律屬性?？梢孕Х聫V東省做法，推廣適用于居民和小微企業(yè)等微觀主體的PHCER，對(duì)碳普惠項(xiàng)目和居民低碳行為均可核證。明確碳積分本質(zhì)上是一種貨幣化的核證減排量，以核證的碳普惠減排量為基礎(chǔ)，二者可以相互兌換。

第二，建立第三方碳積分發(fā)行機(jī)制。碳積分的發(fā)行應(yīng)由碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)，遵循總量控制原則，發(fā)行量以每年抵消碳排放量所需的核證減排量比例上限為限，并明確兌換比率及測(cè)算方法。

第三，構(gòu)建全面的碳積分流通機(jī)制。擴(kuò)大碳積分的兌換范圍，不僅局限于少數(shù)幾個(gè)商品和打折券。由于碳積分本身的交易屬性，其財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的特征將更加鮮明，從而將進(jìn)一步提高社會(huì)公眾的持有需求。

第四，拓寬碳普惠方法學(xué)的涵蓋領(lǐng)域?？偨Y(jié)不同地方具有一定規(guī)模的碳普惠實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，豐富碳普惠的減碳行為清單和方法學(xué)。將較為成熟的公眾減排活動(dòng)類型，如綠色出行、電子票據(jù)、綠色消費(fèi)等納入國(guó)家級(jí)碳普惠方法學(xué)。從能力建設(shè)、組織保障、資金和技術(shù)等方面，激勵(lì)科研機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位開(kāi)發(fā)配套的碳普惠方法學(xué)，確保公眾個(gè)人行為減排和項(xiàng)目減排的真實(shí)性、有效性和多樣性。碳交易所及其合作機(jī)構(gòu)作為政府授權(quán)的適格碳普惠運(yùn)行方，應(yīng)建立完善、普及的低碳行為核證平臺(tái)，遵照官方認(rèn)可的方法學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，保證個(gè)人低碳行為能夠及時(shí)轉(zhuǎn)化為核證減排量并兌換碳積分。

煉油廠在日落時(shí)分 CFP

第五，暢通PHCER與CCER的銜接機(jī)制。一方面，應(yīng)暢通各地PHCER的銜接渠道，明確規(guī)定各地碳普惠制所產(chǎn)生的減排量同質(zhì)性，各地相關(guān)數(shù)據(jù)經(jīng)核證成為國(guó)家統(tǒng)一的PHCER量值。另一方面，明確規(guī)定PHCER與CCER的同質(zhì)性及其在碳市場(chǎng)中的適用履約比例。個(gè)人減碳行為經(jīng)核證成為PHCER后可由交易機(jī)構(gòu)向控排企業(yè)出售參加碳市場(chǎng)履約。由此，個(gè)人減排行為可以順利對(duì)接國(guó)家碳市場(chǎng)，使公眾廣泛參與到“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程中。

建立完善的MRV制度

政府的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)為以下四個(gè)方面：一是科學(xué)界定碳配額總量并合理分配碳配額。如果碳配額總量設(shè)定得過(guò)于寬松，可能造成配額的供大于求，使整個(gè)碳市場(chǎng)出現(xiàn)疲軟狀態(tài)?？紤]到碳普惠制的發(fā)展趨勢(shì)以及積極意義，政府可以提高自愿核證減排量交易的比例，擴(kuò)大自愿核證減排量交易的規(guī)模。二是完善公眾減碳行為的量化方法。目前，廣東已經(jīng)開(kāi)發(fā)出“廣東省森林保護(hù)碳普惠方法學(xué)”“廣東省森林經(jīng)營(yíng)碳普惠方法學(xué)”等六大方法學(xué)，未來(lái)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善方法學(xué)體系。三是著力構(gòu)建碳信息的監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查（Monitoring Reportand Verification，簡(jiǎn)寫(xiě)為MRV）制度。碳產(chǎn)品的特點(diǎn)使得市場(chǎng)參與者收集、識(shí)別和處理信息的成本較高，信息不充分制約了碳市場(chǎng)的發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)在碳信息的供給上為市場(chǎng)主體提供服務(wù)與保障?！稄V東省企業(yè)碳排放信息報(bào)告與核查實(shí)施細(xì)則（試行）》 《廣東省企業(yè)（單位）二氧化碳信息報(bào)告指南》《廣東省企業(yè)碳排放核查規(guī)范》等文件構(gòu)建起MRV的制度體系，但這一體系將對(duì)象限定在控排企業(yè)，社區(qū)等主體的碳減排信息的檢測(cè)、報(bào)告、核查制度還沒(méi)有完全建立起來(lái)。政府應(yīng)著重建立一套完善的MRV制度，確保各類上報(bào)數(shù)據(jù)的一致性、完整性、透明性和準(zhǔn)確性，公開(kāi)各類碳信息，助力各類主體對(duì)碳資產(chǎn)進(jìn)行有效的評(píng)估和管理，使政府真正實(shí)現(xiàn)從交易管理職能向交易服務(wù)職能轉(zhuǎn)化。四是加強(qiáng)監(jiān)督管理。要研究碳普惠相關(guān)的數(shù)據(jù)安全技術(shù)，保障數(shù)據(jù)不被濫用、盜取和倒賣，確保個(gè)人信息的合法使用。加強(qiáng)碳普惠項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)引導(dǎo)和審核管理，加強(qiáng)減排量核證、簽發(fā)、消納等全流程監(jiān)管。

我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要?jiǎng)訂T全社會(huì)參與，碳普惠制是將碳減排進(jìn)程納入公眾生活的重要制度工具。在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效的大背景下，碳普惠制建設(shè)亟須納入法治軌道，通過(guò)完善的立法和制度體系，充分調(diào)動(dòng)公眾參與碳減排的積極性。