陳穎 南昌高新區(qū)財(cái)政局

引言

2012年，中共中央政治局審議通過(guò)了“八項(xiàng)規(guī)定”，文件明確提出要厲行勤儉節(jié)約，遵守廉潔從政的有關(guān)規(guī)定。在“八項(xiàng)規(guī)定”的文件背景下，行政事業(yè)單位的“三公經(jīng)費(fèi)”支出得到了良好控制。而隨著新形勢(shì)的發(fā)展，“三公經(jīng)費(fèi)”在使用中又出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題，比如缺乏有效的內(nèi)部控制意識(shí)、內(nèi)部監(jiān)督力度較弱、“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算管理制度不完善等。因此，基于這種背景開展行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”管理與控制的研究具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、“三公經(jīng)費(fèi)”的內(nèi)涵

所謂“三公經(jīng)費(fèi)”是指行政事業(yè)單位按規(guī)定發(fā)生的各類公務(wù)接待支出，包括因公出國(guó)費(fèi)用、公務(wù)接待費(fèi)用、公務(wù)車購(gòu)置和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用等。其中因公出國(guó)費(fèi)用主要包括國(guó)際旅行費(fèi)用、國(guó)外城市之間的交通費(fèi)用、住宿費(fèi)用、伙食費(fèi)用等[1]。公務(wù)車購(gòu)置和運(yùn)行費(fèi)用中包括公務(wù)用車的購(gòu)置費(fèi)用、保險(xiǎn)費(fèi)用、燃油費(fèi)用、修理費(fèi)用和其他費(fèi)用等。公務(wù)接待費(fèi)用主要是行政事業(yè)單位之間發(fā)生的，因?qū)ｍ?xiàng)活動(dòng)會(huì)議召開，以接待公函發(fā)生的接待外單位人員的費(fèi)用等[2]。通常而言，“三公經(jīng)費(fèi)”的特征主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一方面，公共性?！叭?jīng)費(fèi)”的直接來(lái)源是國(guó)家財(cái)政部門的撥款，間接來(lái)源與公共稅收。由此可見，本質(zhì)上，“三公經(jīng)費(fèi)”的來(lái)源是社會(huì)，具有一定的公共性質(zhì)?；谏鲜鎏卣?，“三公經(jīng)費(fèi)”的發(fā)生是為了履行公共職能，而不能為個(gè)人私事服務(wù)。另一方面，公開性。根據(jù)國(guó)務(wù)院印發(fā)的《當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排》，文件明確提出行政事業(yè)單位需要主動(dòng)公開“三公經(jīng)費(fèi)”，由此可見，“三公經(jīng)費(fèi)”具有一定的公開性[3]。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

根據(jù)2012年財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。內(nèi)部控制指的是“單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控?！毙姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)是保證事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)能在法律范圍內(nèi)運(yùn)行，資產(chǎn)安全和使用有效，財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量，能有效防止事業(yè)單位內(nèi)部存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)，提升公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的質(zhì)量。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，顧名思義是與會(huì)計(jì)活動(dòng)相關(guān)的內(nèi)部控制制度。可以理解成為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，由事業(yè)單位整體實(shí)施與參與的，旨在控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)務(wù)管理水平的一系列制度、程序和方法。行政事業(yè)單位的工作主要體現(xiàn)在單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制兩個(gè)方面。一方面，單位層面內(nèi)部控制主要包括組織機(jī)構(gòu)建設(shè)；實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的分離；崗位機(jī)制建設(shè)；信息化建設(shè)。另一方面，就業(yè)務(wù)層面而言，內(nèi)部控制的內(nèi)容主要體現(xiàn)為：預(yù)算業(yè)務(wù)控制；收入內(nèi)部管理制度；政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制；資產(chǎn)控制；合同控制等。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”管理與控制的必要性

行政事業(yè)單位加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”管理的重要性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，有利于降低行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行成本。自中央“八項(xiàng)規(guī)定”頒布以來(lái)，“三公經(jīng)費(fèi)”有了明顯的下降，根據(jù)政府公開信息展示，中央本級(jí)“三公經(jīng)費(fèi)”從2011年的93億元，下降到2020年的31億元?！叭?jīng)費(fèi)”的大幅下降明顯降低了行政事業(yè)單位的運(yùn)行成本[4]。

其次，有利于塑造良好的機(jī)關(guān)單位形象。在過(guò)去某一段時(shí)間，由于對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的管控并不嚴(yán)格，管理制度的漏洞較多。行政事業(yè)單位在“三公經(jīng)費(fèi)”的使用方面存在鋪張浪費(fèi)、大吃大喝、公款私用的情況，這種情況容易滋生形式主義、官僚主義和享樂主義，對(duì)機(jī)關(guān)單位的形象造成了惡劣影響[5]。如果能夠加強(qiáng)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的管理，那么就能夠嚴(yán)禁經(jīng)費(fèi)隨意支出，實(shí)行?？顚Ｓ?，引入監(jiān)督機(jī)制，能堅(jiān)決貫徹中央?yún)栃泄?jié)約的原則，有利于塑造機(jī)關(guān)單位的良好形象。

最后，有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民生的改善。加強(qiáng)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的管理能夠在行政事業(yè)單位弘揚(yáng)艱苦奮斗的優(yōu)良作風(fēng)，能夠?qū)⒂邢薜馁Y金和資源用在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障民生方面。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，“三公經(jīng)費(fèi)”從2011年的93億元下降到2020年的31億元，這能為其他項(xiàng)目節(jié)省出巨額資金，有利于維護(hù)居民群眾的根本利益[6]。

四、行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”管控中存在的問(wèn)題

（一）缺乏對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”管控的重視程度

當(dāng)前影響行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”管理有效性的關(guān)鍵要素是缺乏有效的內(nèi)部控制制度。一方面，部分行政事業(yè)單位管理者對(duì)“八項(xiàng)規(guī)定”的認(rèn)識(shí)不夠深刻，未能全面領(lǐng)會(huì)中央文件精神，對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的管理還存在一定的誤解，在管理方面并不嚴(yán)格，未能在單位內(nèi)部引發(fā)有效的內(nèi)控環(huán)境。另一方面，部分“三公經(jīng)費(fèi)”的使用者缺乏責(zé)任意識(shí)，在對(duì)經(jīng)費(fèi)的利用方面違背?？顚Ｓ迷瓌t，在上報(bào)報(bào)銷單據(jù)是存在弄虛作假，虛報(bào)金額的情況。除此之外，行政事業(yè)單位內(nèi)部的缺乏“三公經(jīng)費(fèi)”管理與控制的文化氛圍，基層員工普遍意識(shí)不到“三公經(jīng)費(fèi)”管控制度的剛性約束作用，缺乏遵守文件制度的意識(shí)。

（二）“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算管理制度不完善

行政事業(yè)單位關(guān)于“三公經(jīng)費(fèi)”缺乏完善預(yù)算管理制度。首先，預(yù)算編制的方法缺乏科學(xué)性和靈活性。部分行政事業(yè)單位基于工作簡(jiǎn)便的考慮，在“三公經(jīng)費(fèi)”的預(yù)算編制方面習(xí)慣參考上年的歷史數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行刪減。這種模式未能考慮到本年度實(shí)際情況的變化，容易造成預(yù)算數(shù)據(jù)同實(shí)際存在較大的偏差率。其次，對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的力度不足。預(yù)算日常管理部門缺乏對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)督的意識(shí)。在業(yè)務(wù)部門申請(qǐng)追加“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算時(shí)，管理部門對(duì)調(diào)整申請(qǐng)的評(píng)估不夠細(xì)致，不夠合理，不能嚴(yán)格履行調(diào)整程序。同時(shí)部分預(yù)算執(zhí)行部門存在年底突擊支出“三公經(jīng)費(fèi)”的情況。最后，行政事業(yè)單位未能建立有效的“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度，無(wú)法對(duì)分部門使用“三公經(jīng)費(fèi)”的狀況進(jìn)行考核，因此無(wú)法產(chǎn)生對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”使用的監(jiān)督約束作用。

（三）對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)部監(jiān)督力度較弱

內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察是對(duì)行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”使用狀況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)的主要部門。在實(shí)踐中，該部門對(duì)經(jīng)費(fèi)使用內(nèi)部監(jiān)督的力度較為薄弱。一方面，內(nèi)部審計(jì)部門的獨(dú)立性嚴(yán)重不足，內(nèi)部審計(jì)人員缺乏專業(yè)性，在對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的審計(jì)中存在明顯的人情化傾向，無(wú)法得出客觀公允的審計(jì)結(jié)果。另一方面，部分審計(jì)部門常用的審計(jì)手段是要求單位會(huì)計(jì)人員填寫“三公經(jīng)費(fèi)”審計(jì)報(bào)表，這種方式削弱了內(nèi)部審計(jì)的主動(dòng)性，而且局限于對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的事后控制階段。除此之外，在信息化的環(huán)境中，單位人員使用的舞弊手段更加隱蔽，這對(duì)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)手段提出了更高要求。事實(shí)上，內(nèi)部審計(jì)部門缺乏較高水平的信息技術(shù)審計(jì)能力。

（四）關(guān)于“三公經(jīng)費(fèi)”信息公開的程度不足

根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，“三公經(jīng)費(fèi)”不僅屬于政府信息公開的范圍，同時(shí)還屬于應(yīng)重點(diǎn)公開的信息。然而在實(shí)踐中，行政事業(yè)單位關(guān)于“三公經(jīng)費(fèi)”信息公開的程度還存在進(jìn)一步提升的空間。一方面，部分行政事業(yè)單位缺乏信息公開的意識(shí)，存在“三公經(jīng)費(fèi)”公開內(nèi)容不充分、公開時(shí)間不及時(shí)、對(duì)社會(huì)群眾的疑惑無(wú)法及時(shí)反饋的問(wèn)題。另一方面，行政事業(yè)單位公開的“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)容還不夠細(xì)化，僅公開了部分支出的總金額和預(yù)算金額，卻又并未對(duì)具體項(xiàng)目的支出進(jìn)而進(jìn)行列示，無(wú)法充分保障社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

五、行政事業(yè)單位加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”管理與控制的對(duì)策

（一）加大對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”管控的重視

意識(shí)對(duì)行為有巨大的指導(dǎo)作用，因此行政事業(yè)單位必須增強(qiáng)管控意識(shí)，加大對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”管控的重視程度。一方面，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)積極學(xué)習(xí)中央八項(xiàng)規(guī)定的有關(guān)文件，深入領(lǐng)會(huì)文件精神，并通過(guò)官方網(wǎng)站、公眾號(hào)、微博的形式在單位內(nèi)部加強(qiáng)宣傳工作，大力營(yíng)造關(guān)于“三公經(jīng)費(fèi)”管控的文化氛圍。另一方面，紀(jì)檢監(jiān)察部門、內(nèi)部審計(jì)部門和財(cái)務(wù)部門都應(yīng)該積極學(xué)習(xí)內(nèi)控管理的相關(guān)知識(shí)，并根據(jù)單位“三公經(jīng)費(fèi)”管控的實(shí)際情況，探索建立完善的內(nèi)部控制制度。除此之外，行政事業(yè)單位還應(yīng)定期組織召開面向全體員工的“三公經(jīng)費(fèi)”管控培訓(xùn)會(huì)議，以增強(qiáng)基層員工對(duì)經(jīng)費(fèi)管控的價(jià)值認(rèn)同。行政事業(yè)單位也可以為基礎(chǔ)員工布置關(guān)于“三公經(jīng)費(fèi)”管理制度的學(xué)習(xí)任務(wù)，并規(guī)定學(xué)習(xí)的內(nèi)容與時(shí)長(zhǎng)等。

（二）完善“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算管理制度

完善的經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理制度能實(shí)現(xiàn)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”使用的事前規(guī)劃、事中控制和事后評(píng)價(jià)，因此單位必須從多個(gè)角度入手完善經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理制度。首先，應(yīng)該根據(jù)確定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制，舉例來(lái)說(shuō)在車輛購(gòu)置的預(yù)算編制方面，應(yīng)根據(jù)車輛更新計(jì)劃編制預(yù)算。在公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用方面，應(yīng)該按照定額標(biāo)準(zhǔn)編制部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算。其次，行政事業(yè)單位應(yīng)該選擇科學(xué)和靈活的預(yù)算編制方法，比如可以引入零基預(yù)算法，該方法能夠以零為基礎(chǔ)，從單位的實(shí)際情況出發(fā)編制預(yù)算。最后，要加強(qiáng)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。預(yù)算管理部門應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算責(zé)任部門“三公經(jīng)費(fèi)”使用的全過(guò)程跟蹤，確保經(jīng)費(fèi)支出不得超出預(yù)算，在原則上不再調(diào)整預(yù)算。一旦發(fā)現(xiàn)責(zé)任部門在預(yù)算執(zhí)行中存在異常情況，管理部門就應(yīng)該進(jìn)行及時(shí)干預(yù)。

（三）加大對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的監(jiān)督力度

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升審計(jì)部門的獨(dú)立性，配備專業(yè)的審計(jì)人員，確保審計(jì)部門能夠獨(dú)立自主地開展審計(jì)工作。同時(shí)，行政事業(yè)單位還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)審人員的培訓(xùn)，提升信息技術(shù)審計(jì)能力水平。其次，行政事業(yè)單位還應(yīng)該引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建公務(wù)消費(fèi)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)。行政事業(yè)單位應(yīng)將編制的預(yù)算數(shù)據(jù)錄入該平臺(tái)，同時(shí)還應(yīng)利用此平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)各部門“三公經(jīng)費(fèi)”支出情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，能對(duì)使用異常的情況進(jìn)行預(yù)警。管理者在收到預(yù)警信息之后，能進(jìn)行及時(shí)干預(yù)。最后，紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)、財(cái)務(wù)部門應(yīng)切實(shí)履行監(jiān)督職能，對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的申請(qǐng)、審批、使用、報(bào)銷等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格控制。除此之外，對(duì)于上級(jí)財(cái)政部門而言，可以將三公經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)范圍。財(cái)政部門可以做做檢查部門的接待費(fèi)是否有正規(guī)發(fā)票、公務(wù)接待是否存在公函、是否存在超標(biāo)指違規(guī)用車的情況，等等。

（四）完善“三公經(jīng)費(fèi)”信息公開制度

行政事業(yè)單位應(yīng)該完善“三公經(jīng)費(fèi)”的信息公開制度。一方面，行政事業(yè)單位嚴(yán)格貫徹中央對(duì)政府信息公開的要求，在遵守《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一信息公開報(bào)告的格式，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，向社會(huì)公開本部門的“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算和決算情況，自覺接受社會(huì)群眾監(jiān)督。另一方面，在信息公開的內(nèi)容方面，行政事業(yè)單位應(yīng)該對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，比如可以將“三公經(jīng)費(fèi)”的科目細(xì)化到類、款、項(xiàng)、目四個(gè)維度，向社會(huì)群眾呈現(xiàn)某項(xiàng)具體事務(wù)的開支情況。除此之外，行政事業(yè)單位還應(yīng)該搭建“三公經(jīng)費(fèi)”信息溝通機(jī)制。一旦群眾對(duì)單位公開的“三公經(jīng)費(fèi)”情況存在疑惑，就可以通過(guò)信息溝通平臺(tái)和單位溝通，行政事業(yè)單位也可以通過(guò)該平臺(tái)及時(shí)反饋相關(guān)信息。

（五）完善對(duì)違規(guī)行為的追責(zé)機(jī)制

“三公經(jīng)費(fèi)”違規(guī)使用情況屢禁不絕的重要原因之一就是缺乏嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制，因此行政事業(yè)單位必須落實(shí)法律法規(guī)要求，完善對(duì)違規(guī)行為的問(wèn)責(zé)制度。一方面，對(duì)于公務(wù)接待消費(fèi)較多、公車配置違規(guī)以及公費(fèi)旅游屢禁不止的情況，除了要進(jìn)行單位內(nèi)部的問(wèn)責(zé)之外，對(duì)于一些較為嚴(yán)重的情況還應(yīng)及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)處理，以追究刑事責(zé)任。另一方面，行政事業(yè)單位還應(yīng)該完善“三公經(jīng)費(fèi)”管理的績(jī)效考核機(jī)制，對(duì)各部門經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性、效益性、效率性進(jìn)行考核，并結(jié)合定性與定量的方式輸出精準(zhǔn)的考核結(jié)果。行政事業(yè)單位應(yīng)以考核結(jié)果為依據(jù)對(duì)單位人員的薪酬和崗位進(jìn)行調(diào)整。

（六）完善經(jīng)費(fèi)支出控制機(jī)制

各行政事業(yè)單位還應(yīng)該實(shí)施嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)支出控制機(jī)制。首先，要堅(jiān)決落實(shí)中共中央關(guān)于“三公經(jīng)費(fèi)”管理的規(guī)定，堅(jiān)持“過(guò)緊日子”的要求，嚴(yán)格執(zhí)行因公出國(guó)計(jì)劃，不安排非計(jì)劃出訪。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)公務(wù)車管理制度，嚴(yán)禁超出編制，超出標(biāo)準(zhǔn)配備公用車。其次，應(yīng)該為公用車實(shí)行統(tǒng)一保險(xiǎn)、統(tǒng)一大修、統(tǒng)一加油的制度，杜絕超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待的情況。最后，嚴(yán)格控制預(yù)算支出。對(duì)于事先確定的預(yù)算數(shù)據(jù)原則上不得進(jìn)行調(diào)整，不得將三公經(jīng)費(fèi)列入其他支出，不能在會(huì)議費(fèi)用中列支公務(wù)招待費(fèi)。

結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政事業(yè)單位公共管理和公共服務(wù)的責(zé)任日益凸顯。在這種背景下，加強(qiáng)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的管理不僅有助于行政事業(yè)單位職能的發(fā)揮，同時(shí)還能夠塑造良好的政府形象，增強(qiáng)政府的公信度。在實(shí)踐中，行政事業(yè)單位的“三公經(jīng)費(fèi)”管理制度還存在一定的弊端和漏洞。本文針對(duì)這些弊端，從多個(gè)角度提出了對(duì)策。期望本文的研究能為行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”管控水平的提升提供一定的參考和借鑒。