賴艷 廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

引言

基本建設(shè)是指以新增工程效益或者擴大生產(chǎn)能力為主要目的的新建、續(xù)建、改擴建、遷建、大型維修改造工程及相關(guān)工作，基本建設(shè)財務(wù)管理的主要任務(wù)包括依法籌集和使用建設(shè)資金、合理編制項目資金預(yù)算、規(guī)范和控制建設(shè)成本、及時準確編制項目竣工財務(wù)決算并對基本建設(shè)活動實施績效評價。為提高行政事業(yè)單位基建項目財務(wù)管理水平，財政部門出臺了一系列規(guī)范基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則的規(guī)章制度。在政府規(guī)章制度的指引下，盡管部分高校建立了校內(nèi)基建財務(wù)管理制度，但在實際執(zhí)行過程中，基建項目財務(wù)管理依然存在較多的問題，如項目概預(yù)算與實際建設(shè)成本嚴重脫節(jié)、工程竣工決算嚴重滯后、已使用在建工程長期不轉(zhuǎn)固、建設(shè)成本核算不規(guī)范等。研究基建項目財務(wù)管理問題，對提高高校基建財務(wù)管理水平，降低財務(wù)風(fēng)險，提高建設(shè)資金使用效益，促進政府會計準則制度的有效實施具有現(xiàn)實意義。

一、文獻綜述

高校代理目標明確、職能部門協(xié)作配合和相關(guān)崗位工作人員能力勝任是高校基建項目財務(wù)管理目標實現(xiàn)的關(guān)鍵。尹順達等（2018）提出高?；窘ㄔO(shè)項目管理存在各職能部門協(xié)同不夠、建設(shè)項目管理隊伍力量薄弱和管理不夠規(guī)范的問題；[1]黃文彬（2022）認為高校過于依賴政府資源投入、統(tǒng)籌優(yōu)質(zhì)資源共享共建協(xié)作與創(chuàng)新意愿不強等諸多因素制約高?；椖炕I資，并從政府、高校和市場三個層面提出相關(guān)對策；[2]尚坤，張所鵬（2018）從過程評價、效益評價、影響評價和持續(xù)性評價四個方面闡述高?；椖靠冃гu價的內(nèi)容，建立了一套高?；椖靠冃гu價指標體系。[3]吳春梅等（2018）提出高?；▋?nèi)部控制應(yīng)從權(quán)力制衡、紀檢導(dǎo)入、信息公開三個方面進行改善與優(yōu)化；[4]王麗娜（2019）提出了創(chuàng)建主管校長領(lǐng)導(dǎo)下的各部門聯(lián)動機制，捋順和構(gòu)建財務(wù)竣工決算的規(guī)范化流程；[5]湯滸，趙堅（2015）將組織結(jié)構(gòu)引入委托——代理模型，構(gòu)建了一個把組織結(jié)構(gòu)作為內(nèi)生變量的雙代理人模型，說明了組織結(jié)構(gòu)、代理人努力和組織產(chǎn)出三個變量之間的關(guān)系。[6]

總體來看，已有文獻對高?；椖控攧?wù)管理問題的研究，涵蓋了工程立項到交付使用全生命周期，主要從高校內(nèi)部管理層面進行成因分析和提出改進建議。但內(nèi)部因素分析囿于高校內(nèi)部職能部門管理現(xiàn)狀，對實現(xiàn)高校基建項目財務(wù)治理目標過程中委托人和社會中介機構(gòu)的作用研究關(guān)注度不足。本文運用委托代理理論分析高校基建財務(wù)管理中各主體角色定位及其關(guān)系，從外部委托代理關(guān)系和高校內(nèi)部委托代理關(guān)系兩個維度分析了部分高校基建項目財務(wù)管理問題的制約因素，并提出激發(fā)高校提高基建項目財務(wù)管理水平內(nèi)生動力的改進策略，為提高部分高?；椖控攧?wù)管理水平建言獻策。

二、理論基礎(chǔ)及其適用性分析

19世紀70年代，羅斯（Ross）等經(jīng)濟學(xué)家深入研究企業(yè)內(nèi)部信息不對稱和激勵問題，委托代理理論開始迅速發(fā)展。因目標函數(shù)不一致和信息不對稱而存在逆向選擇和道德風(fēng)險的可能，委托人需做好激勵和監(jiān)督使代理人在實現(xiàn)自身效用最大化的同時實現(xiàn)委托人的收益最大化。委托代理理論起源于對企業(yè)的觀察，同樣適用于公共部門，為基建項目財務(wù)管理過程中高校及其主管部門的職責(zé)定位提供了較好的分析視角。具體而言，政府主管部門讓渡高?；椖控攧?wù)管理權(quán)力到高校，產(chǎn)生了政府機構(gòu)與高校法人之間的委托代理關(guān)系，其中政府主管部門成為委托人，高校法人成為代理人。高?；ㄘ攧?wù)管理主要涉及基建、財務(wù)、資產(chǎn)部門，高校法人通過職能部門完成基建財務(wù)管理的每一項具體任務(wù)，產(chǎn)生了高校內(nèi)部的各層級委托代理關(guān)系。多層次委托代理關(guān)系增加了因信息不對稱性而形成的道德風(fēng)險和逆向選擇場域。

三、高?；ㄘ攧?wù)管理問題的具體表現(xiàn)

在財政部門基建管理制度的安排和約束下，諸多高?；椖控攧?wù)管理水平不斷提高，但部分高?；窘ㄔO(shè)過程中依然出現(xiàn)財務(wù)管理不到位的情況。

（一）項目預(yù)算數(shù)與實際成本嚴重脫節(jié)

部分高校建設(shè)項目概預(yù)算編制不科學(xué)。按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，基建項目概預(yù)算應(yīng)當(dāng)由單位內(nèi)部的規(guī)劃、技術(shù)、財會、法律等相關(guān)工作人員或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)進行審核。但實際執(zhí)行并不到位，使得項目概預(yù)算嚴重脫離實際，要么概預(yù)算數(shù)遠遠超過竣工財務(wù)決算數(shù)，要么實際建設(shè)成本遠遠超過概預(yù)算數(shù)。由于項目預(yù)算以批準的概算為基礎(chǔ)，進而導(dǎo)致資金需求預(yù)測不準確，預(yù)算剛性約束作用大大減弱。

（二）建設(shè)成本核算不準確

部分高校基建項目建設(shè)成本核算不規(guī)范。一是建設(shè)成本常常超出批準的建設(shè)內(nèi)容，如建設(shè)房屋時，將家具和空調(diào)記入在建工程成本，實際應(yīng)按固定資產(chǎn)核算和管理。又如將專門借款利息等應(yīng)記入項目建設(shè)成本的支出直接費用化。二是由于施工過程中常常出現(xiàn)設(shè)計變更、原材料升級、施工條件變化等原因，部分高?；椖靠⒐を炇盏絻r款結(jié)算時間跨度遠遠超過3個月。三是發(fā)生的待攤投資長期不分配或者分配方法不科學(xué)，也導(dǎo)致工程建設(shè)成本不準確。

（三）已使用在建工程長期不轉(zhuǎn)固

部分高校存在已使用在建工程長期不轉(zhuǎn)固、不決算的情況。基建、資產(chǎn)管理部門崗位工作人員未嚴格按照制度辦理資產(chǎn)交付使用手續(xù)，使得財務(wù)部門缺少在建工程編制決算報告和轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)的依據(jù)。我國高校基本建設(shè)財務(wù)決算滯后，存在大量已交付使用的資產(chǎn)未納入單位固定資產(chǎn)管理序列，仍停留在基本建設(shè)環(huán)節(jié)的問題，致使這部分資產(chǎn)實物管理與價值管理脫鉤，固定資產(chǎn)賬面價值失真。[7]工程竣工財務(wù)決算滯后、已使用在建工程長期不轉(zhuǎn)固，無法進行折舊等后續(xù)計量，影響了成本核算，阻礙了全面實施績效管理目標的實現(xiàn)，甚至由于工程債權(quán)債務(wù)、財產(chǎn)物資不能及時清理直接造成了高校經(jīng)濟損失。

四、基于委托代理理論的高?；ㄘ攧?wù)管理問題的制約因素

（一）委托人制度執(zhí)行監(jiān)督缺失

作為委托人的政府主管部門對其代理人高校的激勵效果和約束功能均存在不同程度的缺位和缺失。盡管規(guī)章制度明確了高校主管部門的職責(zé)范圍，但實際業(yè)務(wù)中，高校主管部門側(cè)重監(jiān)督工程項目建議書、可行性研究報告、投資概算的編制和項目資金預(yù)算執(zhí)行進度，對高校基本建設(shè)成本核算、工程竣工結(jié)算、工程竣工財務(wù)決算、在建工程轉(zhuǎn)固等財務(wù)管理工作較忽視。

（二）代理人內(nèi)部管理水平限制

1.內(nèi)部管理制度不健全

部分高校內(nèi)部基建財務(wù)管理制度不全面、部分規(guī)定不明確。高校在制定本校基建財務(wù)管理制度時，存在調(diào)研不充分，征求意見流于形式的情況，導(dǎo)致制度內(nèi)容不全面，部門和崗位權(quán)責(zé)不一致、部分任務(wù)沒有明確責(zé)任部門和崗位且缺乏執(zhí)行程序。制度部分規(guī)定不明確，影響了可操作性。如對基建的定義缺乏定性定量判斷標準。此外，基建項目財務(wù)管理績效評價標準和結(jié)果運用等配套實施辦法的缺乏制約了制度有效實施。

2.崗位工作人員管理不到位

崗位工作人員管理不到位制約了部分高?；椖控攧?wù)管理制度的有效執(zhí)行?；ㄘ攧?wù)管理工作具有專業(yè)性和復(fù)雜性，相關(guān)崗位屬于關(guān)鍵崗位。作為最終代理人的崗位工作人員除了要具備較全面的專業(yè)理論知識，還要求具有嚴謹務(wù)實的工作態(tài)度。實際中，存在以下情況，導(dǎo)致財務(wù)管理水平低、效果差，一是存在崗位設(shè)置不合理的情況，項目多、業(yè)務(wù)流程多但崗位少；二是有的工作人員不具備相應(yīng)資格和能力；三是缺乏工作人員培訓(xùn)、評價、輪崗等機制。

3.內(nèi)部監(jiān)督缺失

基建財務(wù)管理過程中，內(nèi)部審計未充分發(fā)揮作用。高校經(jīng)濟活動快速發(fā)展，帶來了高校財務(wù)、科研、資產(chǎn)、招采、基建等方面管理規(guī)?？焖僭黾?。[8]內(nèi)部審計、監(jiān)察崗位卻很難增加，現(xiàn)有內(nèi)部監(jiān)督力量不足。尤其在內(nèi)部監(jiān)督信息化建設(shè)和審計方法落后的高校，更是難以實現(xiàn)監(jiān)督目標。同時，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中且缺乏制衡監(jiān)督，對于“一把手”的內(nèi)部監(jiān)督往往處于同級之間甚至“下對上”的關(guān)系，監(jiān)督部門的獨立性非常有限，監(jiān)督行為常常浮于表面。[9]

五、基于委托代理理論分析框架的高?；ㄘ攧?wù)管理改進策略

提高高?；椖控攧?wù)管理水平，需進一步厘清政府、高校、內(nèi)部職能部門的關(guān)系，建立完備的制度體系和運作機制。

（一）加強對代理人高?；ㄘ攧?wù)管理監(jiān)督

政府主管部門作為委托人應(yīng)主動承擔(dān)起對高?；ㄘ攧?wù)管理的監(jiān)督和約束的責(zé)任，實現(xiàn)高?；ㄘ攧?wù)管理中委托代理收益最大化。政府部門作為高校的舉辦方，在委托代理理論視域下，與高校之間形成委托與代理關(guān)系，財政部門出臺的一系列規(guī)章制度有效減少了因信息不對稱與目標不一致導(dǎo)致的高校在基建財務(wù)管理中存在逆向選擇甚至道德風(fēng)險的情形。一是政府作為高?；ㄖ卫淼奈腥死響?yīng)結(jié)合高校的特點，制定可操作性強的規(guī)章制度，確保委托代理關(guān)系的良好發(fā)展。二是應(yīng)在財政、人才等方面配置資源給予高等學(xué)校充分的技術(shù)支持，為高?；椖控攧?wù)管理供給服務(wù)。三是充分發(fā)揮社會中介機構(gòu)在提高高?；ㄘ攧?wù)管理水平中的作用?；讵毩⑿钥紤]，由政府主管部門承擔(dān)審計費用才能真正實現(xiàn)第三方機構(gòu)客觀、公正地對高?；椖控攧?wù)管理水平做出評價。

（二）提高高校內(nèi)部管理水平

1.完善內(nèi)部管理制度

健全的內(nèi)部管理制度，是高?；ㄘ攧?wù)管理工作有效開展的重要前提。高校在制定管理制度時，除了要遵循政府部門的規(guī)章制度，還應(yīng)考慮本校實際情況，以制定出更科學(xué)、操作性更強、適應(yīng)性更強的內(nèi)部管理制度。首先，界定清楚基本建設(shè)的定義、范圍，以及資本化定性定量標準，如改擴建、大型修繕改造項目的資本化標準。其次，梳理業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)各部門、各崗位的職責(zé)權(quán)限，同時規(guī)范好執(zhí)行程序和保障措施。最后，設(shè)計內(nèi)容全面的附件表格，定期對基建財務(wù)管理業(yè)務(wù)進行風(fēng)險評估，及時調(diào)整基建財務(wù)管理策略，確保各項制度能落到實處。

2.建立職能部門協(xié)作機制

解決高?；ㄘ攧?wù)管理委托代理問題，不僅要考慮規(guī)章制度的設(shè)計，還應(yīng)該考慮高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，各個職能部門之間良好的分工與配合是實現(xiàn)基建財務(wù)管理目標的關(guān)鍵。高?；ㄘ攧?wù)管理工作一般由財務(wù)部門牽頭完成，期間要與基建管理、國有資產(chǎn)管理等部門協(xié)調(diào)溝通才能順利完成。分管校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)積極推動創(chuàng)建各部門分工協(xié)作的聯(lián)動機制，明確各部門、各崗位的職責(zé)權(quán)限，將基建財務(wù)管理效果納入領(lǐng)導(dǎo)績效考核和離任審計范圍，以確保聯(lián)動機制有效。職能部門良好的協(xié)作基于各部門相關(guān)崗位的履職情況，基建財務(wù)管理工作不僅要求工作人員具備扎實的理論知識和較高的職業(yè)道德水平，還要具備良好的溝通協(xié)作能力和自學(xué)能力。一方面，高校應(yīng)任用條件符合的人員承擔(dān)崗位職責(zé)。另一方面，應(yīng)加強崗位管理，明確崗位責(zé)任，形成崗位說明書，定期不定期對其進行業(yè)務(wù)提升培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，實行績效考核。

3.加強內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督職能應(yīng)成為學(xué)校發(fā)展的免疫系統(tǒng)，高校應(yīng)加大經(jīng)費和人力的投入以提高對基建財務(wù)管理的監(jiān)督力度。結(jié)合基建財務(wù)管理的具體目標和要求，內(nèi)部審計部門應(yīng)牽頭完善內(nèi)部監(jiān)督制度，明確審計部門和工作人員的職責(zé)范圍，規(guī)范監(jiān)督程序和方法，充分發(fā)揮在基建財務(wù)管理工作的監(jiān)督作用。同時應(yīng)進一步提升內(nèi)部監(jiān)督信息化水平，發(fā)展數(shù)據(jù)式監(jiān)督方式，升級高校業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)存儲方式，形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)倉庫，便于監(jiān)督軟件抓取和利用。監(jiān)督方式信息化突破了監(jiān)督人員人手不足、能力不足、經(jīng)驗不足的限制。引入跟蹤審計，構(gòu)建新型審計管理模式，自有審計力量不足的，可以委托社會中介機構(gòu)進行項目的全過程跟蹤審計。

結(jié)語

綜上所述，基本建設(shè)財務(wù)管理是高校內(nèi)部管理的重要內(nèi)容，只有明確政府主管部門與高校的角色定位，提高高校內(nèi)部管理水平，才能做好高?；ㄘ攧?wù)管理工作，進而提高建設(shè)資金使用效益，準確核算建設(shè)成本，有效控制財務(wù)風(fēng)險，服務(wù)好學(xué)校發(fā)展大局。