喬晶煜 甘肅省氣象局機(jī)關(guān)服務(wù)中心

引言

本文通過(guò)對(duì)我國(guó)內(nèi)部控制的發(fā)展和問(wèn)題進(jìn)行研究總結(jié)，以便發(fā)現(xiàn)我國(guó)事業(yè)單位在財(cái)務(wù)內(nèi)部控制方面存在的問(wèn)題并進(jìn)行分析，及時(shí)提出有效政策建議，積極采取有力措施健全內(nèi)部控制流程。主要包括：第一部分：指出研究的意義；第二部分：針對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題進(jìn)行逐個(gè)分析，探索產(chǎn)生的原因?qū)で蠼鉀Q辦法，探索產(chǎn)生的原因?qū)で蠼鉀Q辦法；第三部分：針對(duì)分析中存在的問(wèn)題提出創(chuàng)新發(fā)展措施及改進(jìn)建議；第四部分為結(jié)論：綜合現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)該領(lǐng)域發(fā)展的實(shí)際，進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展進(jìn)程。

一、事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制研究意義

目前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和信息化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期。隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和深化，政府部門是我國(guó)配置社會(huì)公共資源的重要組織，是國(guó)家行政權(quán)力和公共權(quán)力的行使者，每年需要對(duì)龐大的財(cái)政資金進(jìn)行管理。但是，最近一段時(shí)間，我國(guó)政府部門在行政管理過(guò)程中，暴露出一系列不合法、不合理、不規(guī)范的問(wèn)題，使得我國(guó)的財(cái)政資源被大肆浪費(fèi)，人民群眾獲取社會(huì)公共資源的效率降低。為此，要想改變我國(guó)政府部門當(dāng)前存在的這些問(wèn)題，進(jìn)一步提升我國(guó)政府部門社會(huì)公共資源配置的科學(xué)性和效率性，確實(shí)發(fā)揮好政府組織行政職能的效能，就必須進(jìn)一步強(qiáng)化政府的行政管理。而內(nèi)部控制作為政府行政管理的重要內(nèi)容之一，越來(lái)越受到政府、事業(yè)單位和工企業(yè)的廣泛重視，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對(duì)保證行政事業(yè)單位的資金安全性、資金使用率、提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、降低行政部門運(yùn)行成本等有重要意義[2]。特別是在我國(guó)行政體制改革和公共財(cái)政體系改革的深入發(fā)展階段，強(qiáng)化行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制勢(shì)在必行。

二、事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制問(wèn)題分析

（一）內(nèi)部環(huán)境問(wèn)題分析

運(yùn)用系統(tǒng)論的主旨思想是，把研究對(duì)象當(dāng)作系統(tǒng)整體，對(duì)其分析結(jié)構(gòu)，掌握功能，找出系統(tǒng)與系統(tǒng)構(gòu)成要素、環(huán)境氛圍三者的聯(lián)系，駕馭其運(yùn)行的規(guī)律，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化完善系統(tǒng)的目標(biāo)。我們對(duì)內(nèi)部控制的環(huán)境進(jìn)行分析，正是系統(tǒng)論的體現(xiàn)。內(nèi)部控制環(huán)境整體上指的是構(gòu)建一個(gè)組織的內(nèi)控控制氛圍，體現(xiàn)了組織工作者，尤其是領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)內(nèi)部控制的看法與態(tài)度，它是落實(shí)內(nèi)控制度的基本前提。在黨組織集中領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)行政事業(yè)單位構(gòu)成了以內(nèi)部審計(jì)和行政為主的內(nèi)控體系，以上級(jí)組織和審計(jì)等為主的外部監(jiān)督機(jī)制。由于我國(guó)行政部門不僅決策機(jī)制存在缺陷，并且執(zhí)行體系和監(jiān)督機(jī)制相對(duì)于當(dāng)前各公司推行的三權(quán)分立制度均有其自身不足之處。在我國(guó)，決策往往是通過(guò)授權(quán)審批的形式進(jìn)行的，監(jiān)督部門是執(zhí)行部門同屬行政單位，并且處于相同級(jí)別，所以在實(shí)踐運(yùn)作中，監(jiān)督成效不明顯[3]。

較強(qiáng)的內(nèi)控意識(shí)是完善和落實(shí)內(nèi)控制度的關(guān)鍵基礎(chǔ)?，F(xiàn)在，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)本單位所實(shí)施的內(nèi)控制度認(rèn)識(shí)不全面，并且亦未給予充足的關(guān)注，部分領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為其單位財(cái)政多源于財(cái)政預(yù)算部署，需要根據(jù)規(guī)章條例制定預(yù)算并獲得資金即可，導(dǎo)致財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出超標(biāo)問(wèn)題嚴(yán)重；部分領(lǐng)導(dǎo)人表示單位的一切財(cái)務(wù)事宜都有會(huì)計(jì)核算進(jìn)行調(diào)控，不需要內(nèi)控制度額外規(guī)范。所以在實(shí)踐運(yùn)作中，大多數(shù)單位存在嚴(yán)重的內(nèi)控不到位的問(wèn)題。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系問(wèn)題分析

目前，我國(guó)行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系并不完善，主要體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)、缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制兩方面。正是由于委托代理理論在行政事業(yè)單位中的影響，即國(guó)家作為委托者與實(shí)際管理者之間存在信息不對(duì)等，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)管理的行為欠缺有效的約束，從而使管理者缺乏對(duì)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。

（1）行政單位并非營(yíng)利性單位，所以其風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較為薄弱。很多單位還未創(chuàng)建一套合理有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，無(wú)法對(duì)單位內(nèi)部的各種業(yè)務(wù)活動(dòng)潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定時(shí)分析，造成很多不符合規(guī)章條例的行為未得到及時(shí)提醒和懲處，甚至個(gè)別工作者認(rèn)為這是小事一樁，不遵守條例規(guī)范亦不會(huì)受到處罰，并將其視為常規(guī)現(xiàn)象。即便每年單位都會(huì)接受來(lái)自內(nèi)部審計(jì)部門或者上級(jí)部門的監(jiān)督與檢查，不過(guò)一般僅針對(duì)財(cái)務(wù)工作展開(kāi)檢查，而對(duì)于行政單位來(lái)講，其財(cái)務(wù)工作整體較為簡(jiǎn)單，通常不會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題。

（2）雖然很多單位注重防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，并基于廉政建設(shè)提出了諸多風(fēng)險(xiǎn)管理措施，不過(guò)它和內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)相差甚大，所以無(wú)法起到防范內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的作用。此外，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)控制方法來(lái)講，以預(yù)算信息內(nèi)部公開(kāi)為例進(jìn)行說(shuō)明，部分單位害怕各部門之間產(chǎn)生沖突，所以未將其預(yù)算額度以及預(yù)算方案進(jìn)行全單位各部門統(tǒng)一公開(kāi)。

（三）內(nèi)控制度與活動(dòng)問(wèn)題分析

由于新公共管理理論要求有效地分離政府與企業(yè)，分離政府與社會(huì)，分離政府與公共事業(yè)，優(yōu)化職責(zé)體系，構(gòu)建服務(wù)型政府，提高人民的滿意度，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)。因此，我們認(rèn)為內(nèi)部控制的根本在于科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)章體系，不過(guò)很多行政事業(yè)單位還沒(méi)有創(chuàng)建合理有效的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，或者直接令財(cái)政部門預(yù)算取代單位內(nèi)控機(jī)制，導(dǎo)致會(huì)計(jì)工作者在實(shí)踐工作中無(wú)據(jù)可依，僅可按照個(gè)人工作經(jīng)驗(yàn)或者口頭制度開(kāi)展工作，理論參考薄弱，主觀性較強(qiáng)。盡管有的單位創(chuàng)建了會(huì)計(jì)內(nèi)控機(jī)制，不過(guò)因受各種因素的影響并未得到嚴(yán)格貫徹和落實(shí)，內(nèi)控制度的實(shí)施缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，造成內(nèi)控制度徒有形式，實(shí)際作用不大。有的單位發(fā)展規(guī)模較小，權(quán)責(zé)模糊，會(huì)計(jì)、出納等職務(wù)未明確區(qū)分，為單位濫用職權(quán)、徇私舞弊等問(wèn)題的產(chǎn)生埋下了嚴(yán)重隱患。

盡管部分單位的制度體系較為完善，不過(guò)缺乏系統(tǒng)性，例如監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，未編制和下達(dá)以其為名的專用文件，只是在其他規(guī)章體系中提及數(shù)句。

（四）信息溝通問(wèn)題分析

信息溝通的重要性不容忽視，一個(gè)單位的信息渠道是否暢通，信息是否公開(kāi)透明，極大地影響著這個(gè)單位的風(fēng)險(xiǎn)水平。信息溝通是連接內(nèi)部環(huán)境與其他要素的橋梁，是內(nèi)部控制的重要組成部分。正是控制理論指出的對(duì)照控制信息，改善與優(yōu)化活動(dòng)流程，從而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，對(duì)信息加以反饋的要求。我國(guó)行政事業(yè)單位在信息溝通方面突出的特點(diǎn)是內(nèi)部信息不公開(kāi)、信息溝通的渠道不暢通，信息反饋機(jī)制不完善，信息處理效率低、處理結(jié)果差，信息軟件集成度差等。

（1）在行政單位內(nèi)，信息不通暢的現(xiàn)象比比皆是，比如上下級(jí)信息不通暢、部門與部門間的信息不通暢等。

（2）信息不通暢導(dǎo)致單位在處理大規(guī)模信息時(shí)容易受到阻礙。這種阻礙導(dǎo)致單位高層無(wú)法及時(shí)做出合理而有效的決策，使得決策缺乏針對(duì)性和時(shí)效性。

（3）行政事業(yè)單位的信息反饋機(jī)制不完善。在政務(wù)信息公開(kāi)與社會(huì)公眾質(zhì)疑存在偏差的時(shí)候，許多行政事業(yè)單位并沒(méi)有給予積極回應(yīng)。

（4）業(yè)務(wù)信息軟件集成度差，存在安全隱患。內(nèi)部控制信息化能夠把制度條例歸集于計(jì)算機(jī)系統(tǒng)之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位各類財(cái)務(wù)活動(dòng)的智能化管理，減少人為因素的干預(yù)，提高制度的合理化與規(guī)范化。

（五）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全，績(jī)效考評(píng)不足

基于控制論是管理者通過(guò)反饋與傳遞信息，深入了解業(yè)務(wù)活動(dòng)情況，和既定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比對(duì)，通過(guò)采取有效的控制活動(dòng)，對(duì)不足之處加以修正與整改。內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)題主要體現(xiàn)在存在內(nèi)部監(jiān)督獨(dú)立性不強(qiáng)和績(jī)效考評(píng)不足兩方面。

（1）內(nèi)部監(jiān)督獨(dú)立性不強(qiáng)。盡管很多行政單位已專門創(chuàng)建了內(nèi)部審計(jì)部門，不過(guò)負(fù)責(zé)審計(jì)事宜的工作者通常由財(cái)務(wù)工作者兼任，未創(chuàng)建科學(xué)有效的崗位責(zé)任制，導(dǎo)致審計(jì)工作缺乏獨(dú)立性和規(guī)范性。

（2）績(jī)效考評(píng)激勵(lì)不足。對(duì)于符合內(nèi)控機(jī)制要求的舉動(dòng)，考評(píng)體系發(fā)揮著重要的激勵(lì)作用，不僅能夠強(qiáng)化明智行為，還能夠促進(jìn)錯(cuò)誤行為的改正。不過(guò)現(xiàn)在大部分行政事業(yè)單位的績(jī)效考評(píng)機(jī)制或多或少地存在“平均主義”現(xiàn)象，不注重結(jié)果，亦不關(guān)注成本，導(dǎo)致績(jī)效考評(píng)機(jī)制合理性不足，并且還缺乏規(guī)范性，無(wú)法起到激勵(lì)工作者積極參與內(nèi)控的作用。

三、事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制創(chuàng)新

（一）理論創(chuàng)新

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界針對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，提出解決辦法的理論創(chuàng)新主要集中在如下兩點(diǎn)：

（1）提出了事業(yè)單位內(nèi)部控制框架體系。一方面，提出了事業(yè)單位內(nèi)部控制的完善框架，構(gòu)成內(nèi)容包括事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義、特征及其流程，為事業(yè)單位內(nèi)部控制的構(gòu)建與實(shí)施提供理論上的支持。這個(gè)框架提出了要通過(guò)提升單位人員內(nèi)控意識(shí)、強(qiáng)化會(huì)計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)力度、加強(qiáng)制度建設(shè)，通過(guò)充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)來(lái)提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的信息對(duì)稱性和自動(dòng)化水平，以最大限度地減少人為因素對(duì)內(nèi)部控制規(guī)范化發(fā)展的干擾。另一方面，提出通過(guò)提升內(nèi)部控制監(jiān)督效力等途徑來(lái)不斷完善內(nèi)部控制體系。并指出行政事業(yè)單位在建立和完善內(nèi)部控制體系的過(guò)程中，必須充分結(jié)合新環(huán)境下內(nèi)部控制的實(shí)際需求[4]。

（2）體現(xiàn)了事業(yè)單位內(nèi)部控制特點(diǎn)。本文對(duì)我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制特點(diǎn)進(jìn)行了初步探索，強(qiáng)調(diào)了事業(yè)單位內(nèi)部控制構(gòu)建與實(shí)施不僅要突出事業(yè)單位內(nèi)部管理的特點(diǎn)，還必須對(duì)內(nèi)部控制作業(yè)過(guò)程進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬?yōu)化以適應(yīng)事業(yè)單位發(fā)展管理的實(shí)際需要。

（二）實(shí)踐創(chuàng)新

本文對(duì)內(nèi)部控制的當(dāng)前現(xiàn)狀進(jìn)行分析，按照《規(guī)范》的基本要素提出存在的問(wèn)題，針對(duì)具體問(wèn)題，然后對(duì)應(yīng)地提出解決對(duì)策與建議，從而保證了充足的研究案例資源。本文分別從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制建設(shè)、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、監(jiān)督與評(píng)價(jià)等四個(gè)角度著手為事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建立提供建議。

（三）單位層面內(nèi)部控制體系的完善

1.健全內(nèi)部控制制度

2.增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，完善決策機(jī)制

3.完善組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

4.完善信息系統(tǒng)，暢通交流渠道

（四）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制

1.建立預(yù)算控制體制

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心內(nèi)容就是強(qiáng)化預(yù)算控制，只有建立完善的部門預(yù)算制度，才能夠真正加強(qiáng)事業(yè)單位對(duì)本單位各個(gè)部門的預(yù)算管理，這是保障事業(yè)單位能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的根本。

2.重視收支控制

事業(yè)單位在日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要做到收入來(lái)源合法合規(guī)、全額納入銀行賬戶，禁止私設(shè)小金庫(kù)；支出活動(dòng)審批程序應(yīng)合理合規(guī)，嚴(yán)格超預(yù)算支出；財(cái)政票據(jù)管理規(guī)范、嚴(yán)格按規(guī)定范圍使用；及時(shí)繳納應(yīng)繳稅款，禁止偷逃稅款[5]。

3.政府采購(gòu)與基建控制

（1）政府采購(gòu)控制

采購(gòu)是通過(guò)合同方式有償獲得貨物，工程和服務(wù)的行為。從行政機(jī)構(gòu)方面看，采購(gòu)控制是確保采購(gòu)單位符合政府采購(gòu)政策，根據(jù)預(yù)算采購(gòu)計(jì)劃將采購(gòu)?fù)耆{入部門預(yù)算。

（2）中央和地方基建項(xiàng)目控制

機(jī)構(gòu)建設(shè)的項(xiàng)目控制要進(jìn)行項(xiàng)目示范，充分落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)集體決策，并提交主管部門審批的原則；合理的項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)當(dāng)完整；項(xiàng)目招標(biāo)應(yīng)符合國(guó)家法律法規(guī)和嚴(yán)格招標(biāo)程序；賬務(wù)根據(jù)實(shí)際業(yè)務(wù)入賬核算，保證項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程及時(shí)充分反映；項(xiàng)目完成做決算時(shí)應(yīng)及時(shí)處理資產(chǎn)接收和移交工作。

4.落實(shí)資產(chǎn)盤查制度，加強(qiáng)資產(chǎn)控制

當(dāng)前行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理由于沒(méi)有建立完善的管理機(jī)制，事業(yè)單位的資產(chǎn)挪用、占用以及貪污的情況十分嚴(yán)峻，鑒于這個(gè)情況，行政事業(yè)單位必須盡快建立資產(chǎn)盤查制度，這樣就能夠?qū)挝坏馁Y產(chǎn)進(jìn)行定期清產(chǎn)，做到資產(chǎn)賬實(shí)相符[6]。

5.合同控制

合同管理部門應(yīng)明確自身職責(zé)，建立嚴(yán)格的合同歸檔制度，對(duì)于經(jīng)濟(jì)合同文本應(yīng)實(shí)行逐個(gè)登記、統(tǒng)一分類和連續(xù)編號(hào)；合同訂立應(yīng)按照本單位合同相關(guān)管理制度規(guī)定流程和權(quán)限審批進(jìn)行。

（五）建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是涉及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制等方方面面的內(nèi)容，這些內(nèi)容也都有其對(duì)應(yīng)的崗位。因此，要使行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制活動(dòng)良好運(yùn)行，就必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

（六）監(jiān)督與管理

監(jiān)督機(jī)制是保障內(nèi)部控制制度得以貫徹落實(shí)的重要防線，只有建立起完善的監(jiān)督機(jī)制，事業(yè)單位才能夠及時(shí)有效地找出單位內(nèi)部存在的問(wèn)題，并及時(shí)地加以解決。內(nèi)部控制和外部審計(jì)是相輔相成的，二者相結(jié)合能夠加大對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督力度。

結(jié)語(yǔ)

本文的研究主要是從理論上為我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)奠定基礎(chǔ)，但是我國(guó)在這方面的理論研究仍然處于初級(jí)階段，僅僅依靠對(duì)內(nèi)部控制的相關(guān)文獻(xiàn)的分析并不足以推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度在實(shí)踐中的運(yùn)用。我們必須將理論和實(shí)踐緊密地結(jié)合起來(lái)，結(jié)合行政事業(yè)單位在實(shí)踐中實(shí)際情況來(lái)建立完善的內(nèi)部控制體系，引導(dǎo)行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行規(guī)范化的監(jiān)督和管理。