江小青，周詩(shī)昀，周 暉

(長(zhǎng)江水利委員會(huì) 河湖保護(hù)與建設(shè)運(yùn)行安全中心，湖北 武漢 430010)

0 引 言

為深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神和習(xí)近平生態(tài)文明思想，推動(dòng)河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制從“有名”全面轉(zhuǎn)向“有實(shí)”，持續(xù)改善河湖面貌，2019年11月水利部辦公廳下發(fā)開展示范河湖建設(shè)的通知，旨在用1 a左右時(shí)間，通過實(shí)施系統(tǒng)治理和綜合治理，建設(shè)一批“河暢、水清、岸綠、景美、人和”的示范河湖，形成一批治水效果明顯、管護(hù)機(jī)制完善、可復(fù)制可推廣的典型案例，為全國(guó)河湖管理及河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作提供樣板。示范河湖建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)包括責(zé)任體系完善、制度體系健全、基礎(chǔ)工作扎實(shí)、管理保護(hù)規(guī)范、水域岸線空間管控嚴(yán)格、河湖管護(hù)成效明顯6個(gè)方面[1-2]。示范河湖的建設(shè)經(jīng)過編制方案、組織實(shí)施、開展初驗(yàn)、組織驗(yàn)收及宣傳推廣5個(gè)程序展現(xiàn)在人民群眾眼前，層層把關(guān)保質(zhì)量，環(huán)環(huán)相扣重協(xié)調(diào)[3]。水利部按照東西南北中全覆蓋、向中西部地區(qū)傾斜的原則，結(jié)合各地上報(bào)情況，遴選出第一批擬建設(shè)示范河湖的18個(gè)河湖，現(xiàn)已全部完成驗(yàn)收。

曹方晶等[4]對(duì)山東省內(nèi)典型市縣美麗河湖建設(shè)進(jìn)行了深入調(diào)研，指出了在基礎(chǔ)條件、建設(shè)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的不足并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。譚振東[5]分析了黑龍江省創(chuàng)建示范河湖樣板的探索實(shí)踐，以松花江佳木斯段國(guó)家級(jí)示范河湖建設(shè)為契機(jī)，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，大膽開拓創(chuàng)新，整合項(xiàng)目資源，加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，打造了一批具有北方特點(diǎn)的示范河湖樣板。錢樹芹等[6]探討了示范河湖木蘭溪“五創(chuàng)五力五陣地”的新模式，為南部地區(qū)示范河湖建設(shè)提供參考。陳志龍[7]對(duì)標(biāo)找出銅陵市順安河示范河湖建設(shè)中存在的問題，提出遠(yuǎn)近結(jié)合的措施，為示范河湖建設(shè)提供參考?，F(xiàn)階段的研究集中在一個(gè)地區(qū)或者是一條示范河湖打造建設(shè)的分析總結(jié)，缺少對(duì)比研究，本文通過對(duì)長(zhǎng)江流域的東湖、瀏陽(yáng)河、北潦河進(jìn)行對(duì)比分析總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)這方面研究空白，為今后示范河湖的打造提供科學(xué)借鑒和參考。

1 示范河湖建設(shè)及驗(yàn)收情況

東湖、瀏陽(yáng)河、北潦河示范河湖建設(shè)具體情況見表1，從河湖概況、建設(shè)思路、建設(shè)投資3個(gè)維度進(jìn)行梳理。

表1 東湖、瀏陽(yáng)河、北潦河的示范河湖建設(shè)及驗(yàn)收情況

2 示范河湖建設(shè)經(jīng)驗(yàn)做法

2.1 以問題為導(dǎo)向

中國(guó)幅員遼闊，地形地貌、氣候降水、經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況差別極大，河湖本底狀況不盡相同。示范河湖的建設(shè)要因地制宜，找準(zhǔn)河湖的定位。

(1) 東湖是典型的城中湖，受城市人類生活影響較大，其示范建設(shè)目標(biāo)側(cè)重于人與自然和諧共生，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶保護(hù)與綠色發(fā)展的實(shí)踐、制度治水和法治治水的探索。

(2) 瀏陽(yáng)河流經(jīng)瀏陽(yáng)市、長(zhǎng)沙縣、長(zhǎng)沙市雨花區(qū)、芙蓉區(qū)、開福區(qū)等地，被定位為城市排污的主要受納水體，所以瀏陽(yáng)河的治理重點(diǎn)為“截污、提標(biāo)、監(jiān)管、調(diào)水”。瀏陽(yáng)河還具有獨(dú)特的“九道灣”地理特性，其示范河湖的建設(shè)巧妙地融合這一特性，以“河灣”為單元，著力構(gòu)建“九道河灣孕星城，一河碧水潤(rùn)民生”的美好藍(lán)圖。

(3) 北潦河穿靖安縣而過，靖安縣位于贛西北，全縣森林覆蓋率高達(dá)84.1%，空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良，動(dòng)植物資源豐富，是“天然基因庫(kù)”和“天然氧吧”。北潦河本底狀況良好，其示范河湖建設(shè)的重點(diǎn)為探索將河湖保護(hù)融入旅游發(fā)展中，提升靖安生態(tài)、文化旅游品牌，加強(qiáng)生態(tài)、旅游、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的有機(jī)融合。

示范河湖的建設(shè)不是以一個(gè)模板套用所有的河湖，而是因地制宜，結(jié)合河湖自身特色，以問題為導(dǎo)向，針對(duì)河湖薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)癥下藥。

2.2 以制度為保障

制度是河湖治理保護(hù)工作中的有力保障。工作中面臨的很多問題，如工作分工不明確不合理、責(zé)任壓實(shí)不到位、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不充分等，都需要積極通過創(chuàng)新體制機(jī)制來解決。

(1) 東湖。創(chuàng)新制定“東湖湖泊巡查制度”“東湖排口管理制度”“東湖水域空間管控制度”“東湖水污染排放標(biāo)準(zhǔn)”3項(xiàng)制度和1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，助力河湖治理管護(hù)工作有序開展。

(2) 瀏陽(yáng)河。通過地方立法推進(jìn)河流管理法治化、制度化。長(zhǎng)沙市分別出臺(tái)《瀏陽(yáng)河管理?xiàng)l例》《長(zhǎng)沙市株樹橋水庫(kù)飲用水水源保護(hù)條例》《長(zhǎng)沙市大圍山區(qū)域生態(tài)和人文資源保護(hù)條例》，出臺(tái)全省第一個(gè)縣管河流流域管理規(guī)定《圭塘河流域管理辦法》，出臺(tái)《瀏陽(yáng)河流域排水設(shè)施監(jiān)督管理實(shí)施辦法》。長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境、住建、水利、財(cái)政等4部門聯(lián)合印發(fā)《瀏陽(yáng)河城區(qū)段排口溢流污水監(jiān)管辦法》。執(zhí)法必嚴(yán)的前提是有法可依，長(zhǎng)沙市以立法來保護(hù)瀏陽(yáng)河。

(3) 北潦河。創(chuàng)新“有名有實(shí)有特色”的河湖管護(hù)體制機(jī)制。建立“山水林田湖”生態(tài)綜合管護(hù)機(jī)制，推行全民認(rèn)領(lǐng)河長(zhǎng)機(jī)制，落實(shí)“街區(qū)化”管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。

創(chuàng)新的制度使河湖管理保護(hù)工作體系更科學(xué)高效、責(zé)任體系更完善、保障機(jī)制更健全，有助于河長(zhǎng)辦充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、分辦、督辦、考核作用，有助于河湖管理保護(hù)相關(guān)部門責(zé)任明晰、分工協(xié)作、形成工作合力，是示范河湖建設(shè)能夠取得預(yù)期效果的關(guān)鍵保障。

2.3 以技術(shù)為重點(diǎn)

中國(guó)水問題錯(cuò)綜復(fù)雜，科學(xué)技術(shù)應(yīng)用是解決中國(guó)復(fù)雜水問題的關(guān)鍵，其針對(duì)性、精確性、實(shí)用性、高效性，有助于提升河湖治理保護(hù)成效。

(1) 東湖。采用“原位生態(tài)改底技術(shù)”“分步沉水植物群落構(gòu)建技術(shù)”等多種技術(shù)，有的放矢凈化水體，注重促進(jìn)水體“自我修復(fù)”，提升水體“免疫力”，實(shí)現(xiàn)華僑城濕地、百花湖、碧潭觀魚湖、郭鄭湖鵝咀示范區(qū)共計(jì)80.8 hm2水域重現(xiàn)“水下森林”。

(2) 瀏陽(yáng)河。針對(duì)農(nóng)業(yè)面源治理難題，廣泛開展綠肥全程機(jī)械化輕簡(jiǎn)栽培與高效利用示范，提高肥料利用率，推廣病蟲害綠色防控技術(shù)措施，提高生物農(nóng)藥使用比例。

(3) 北潦河。采用了城市河道綜合治理專利技術(shù)，對(duì)中源鄉(xiāng)部分河道進(jìn)行分段式治理，在污水處理站建設(shè)中采用纖維束膜生物反應(yīng)一體化污水處理技術(shù)，降低了成本，提高了污水處理效率。

隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，能運(yùn)用于河湖治理保護(hù)的手段越來越多。在示范河湖建設(shè)中試點(diǎn)的各項(xiàng)創(chuàng)新技術(shù)已取得顯著成效，可以推廣到更大范圍的河湖治理保護(hù)工作中，在實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)、改進(jìn)技術(shù)、降低成本，讓科技引領(lǐng)河湖治理保護(hù)。

3 主要問題

3.1 執(zhí)法監(jiān)管體系薄弱

(1) 執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制不健全。東湖、瀏陽(yáng)河、北潦河涉及多個(gè)區(qū)縣，存在上下游利益、責(zé)任劃分不明確問題。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不完善，東湖在全國(guó)示范河湖建設(shè)驗(yàn)收中缺少聯(lián)席會(huì)議相關(guān)記錄扣分，多區(qū)縣間信息共享慢，聯(lián)合執(zhí)法不規(guī)范，難以形成管理保護(hù)合力?？己藛栘?zé)機(jī)制不健全，層層壓實(shí)責(zé)任不夠，瀏陽(yáng)河在全國(guó)示范河湖建設(shè)驗(yàn)收中存在缺少河長(zhǎng)考核問責(zé)和激勵(lì)開展情況相關(guān)記錄的問題。

(2) 執(zhí)法監(jiān)管能力不足。執(zhí)法監(jiān)管工作分布在多個(gè)部門，職責(zé)存在交叉重疊或者邊界不清，在工作中容易出現(xiàn)溝通協(xié)調(diào)不暢等問題，需要健全完善科學(xué)高效工作體系，發(fā)揮協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍編制不足，存在一崗多責(zé)的問題，難以滿足日益精細(xì)化的工作要求。執(zhí)法隊(duì)伍的能力建設(shè)等相對(duì)滯后，執(zhí)法保障、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入不足，影響了河湖管護(hù)總體效果的發(fā)揮。北潦河在全國(guó)示范河湖建設(shè)驗(yàn)收中存在巡河記錄不夠完整翔實(shí)、涉河項(xiàng)目事中事后監(jiān)管需進(jìn)一步加強(qiáng)的問題。

3.2 信息化程度尚不足

目前河湖治理保護(hù)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，各種系統(tǒng)建設(shè)相對(duì)滯后。東湖目標(biāo)水位、水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)主要來源于武漢市水務(wù)信息管理平臺(tái)以及每月水質(zhì)人工采樣分析，湖長(zhǎng)制工作主要依托于“武漢河湖長(zhǎng)APP”，并未建立獨(dú)立針對(duì)東湖特點(diǎn)與需求的綜合性智慧管理平臺(tái)。瀏陽(yáng)河在線監(jiān)測(cè)、監(jiān)控設(shè)施不足，覆蓋率較低，環(huán)境綜合信息管理能力薄弱，未建立統(tǒng)一的水環(huán)境污染監(jiān)管和預(yù)警體系，難以及時(shí)有效應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境挑戰(zhàn)。北潦河關(guān)于靖安縣水環(huán)境監(jiān)測(cè)與河湖管理平臺(tái)建設(shè)方案等規(guī)范河湖管理的相關(guān)前期工作欠缺，河湖監(jiān)測(cè)體系信息化網(wǎng)絡(luò)化等方面尚顯不足。

3.3 水污染防治工作還需要進(jìn)一步加強(qiáng)

外源污染物通過各種途徑進(jìn)入水體后，超過水體的自凈能力，導(dǎo)致水質(zhì)不斷惡化。東湖、瀏陽(yáng)河、北潦河在點(diǎn)源污染和面源污染消減及控制能力方面尚有欠缺，需要進(jìn)一步提升治理能力。東湖2020年因武漢強(qiáng)降雨造成的地表徑流入湖，導(dǎo)致該年個(gè)別月份水質(zhì)不能穩(wěn)定保持在Ⅲ類。瀏陽(yáng)河因農(nóng)藥和化肥用量的影響，農(nóng)業(yè)面源控制效果有待鞏固提升，還存在下游部分地區(qū)降雨過后有垃圾漂浮、岸邊有零星垃圾傾倒現(xiàn)象。北潦河入河排污口均能達(dá)標(biāo)排放，但規(guī)范化整治工作還有提升空間。

3.4 缺少長(zhǎng)效管理機(jī)制

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，對(duì)河湖管理保護(hù)提出了新的要求。近年來，極端天氣事件頻發(fā)，對(duì)河湖的影響不可小覷，面對(duì)突發(fā)的狀況和變化的環(huán)境，需要1套長(zhǎng)效管理機(jī)制，以保持示范河湖在示范期取得的成效。東湖經(jīng)歷了“生活污染收集處理系統(tǒng)建設(shè)階段”“沿湖旱季截污及內(nèi)源污染治理階段”、“水系連通及面源污染治理階段”“流域綜合治理階段”4個(gè)治理階段，水質(zhì)才逐步好轉(zhuǎn)，現(xiàn)階段東湖主湖水質(zhì)整體情況較好，但是容易受面源、內(nèi)源污染影響。瀏陽(yáng)河也經(jīng)歷了從水質(zhì)重度污染到穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的過程。北潦河雖本底良好，但保持和提升水質(zhì)的長(zhǎng)效管理機(jī)制可進(jìn)一步優(yōu)化。

4 示范河湖建設(shè)推廣建議

4.1 加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)

(1) 健全執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制，完善考核問責(zé)制度、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。完善涉水地方性法規(guī)、政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件，責(zé)任層層壓實(shí)。健全跨部門、跨區(qū)域、跨流域水環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)施聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、信息共享，完善跨界河湖管理保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，認(rèn)真落實(shí)聯(lián)席會(huì)議布置的工作任務(wù)，按要求及時(shí)向聯(lián)席會(huì)議辦公室報(bào)送工作情況，做好執(zhí)法與監(jiān)督工作，嚴(yán)厲打擊各類水事違法活動(dòng)。

(2) 加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管能力建設(shè)，提高執(zhí)法水平。各級(jí)財(cái)政加大對(duì)全面推行河長(zhǎng)制工作的經(jīng)費(fèi)投入，確保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的健全和人員的穩(wěn)定。加強(qiáng)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升行政執(zhí)法能力，提升管理力量，配置執(zhí)法記錄儀、執(zhí)法巡查車和現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)工具，以提高隊(duì)伍的快速響應(yīng)能力和執(zhí)法工作效能。引進(jìn)先進(jìn)科技手段和裝備提高執(zhí)法監(jiān)管能力。

(3) 發(fā)揮群眾力量，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)管。以豐富的活動(dòng)多樣的形式最大限度地吸引志愿者、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等參與河湖管護(hù)工作，進(jìn)一步拓展社會(huì)治水力量，推動(dòng)形成河湖保護(hù)共建共治共享新局面。

4.2 推進(jìn)信息化智慧化建設(shè)

(1) 引進(jìn)科學(xué)技術(shù)，推廣互聯(lián)網(wǎng)科技、遙測(cè)遙感技術(shù)、無人機(jī)、無人船等先進(jìn)設(shè)備在河湖管理保護(hù)領(lǐng)域的應(yīng)用，力求監(jiān)管精細(xì)化、智能化。

(2) 加快河長(zhǎng)制信息化管理平臺(tái)建設(shè)。把河流數(shù)據(jù)、河長(zhǎng)檔案、巡河信息、管理制度等情況納入信息管理平臺(tái)。全面推動(dòng)河長(zhǎng)制“信息化”管理，跨部門整合水質(zhì)監(jiān)測(cè)、河道視頻監(jiān)控、人員巡查路徑、考核評(píng)價(jià)、民眾舉報(bào)或微信公眾號(hào)等信息，保障公眾參與，用現(xiàn)代化信息管理來支撐過程執(zhí)行、結(jié)果反饋，確保信息及時(shí)、有效，提高工作效率，實(shí)現(xiàn)“高效、精準(zhǔn)、科學(xué)”的河湖監(jiān)管模式。

(3) 推進(jìn)智慧河湖建設(shè)。運(yùn)用“智慧河長(zhǎng)”等信息化手段，健全“河長(zhǎng)制”工作日常管理制度，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化、智能化監(jiān)管，推進(jìn)水質(zhì)在線監(jiān)測(cè)站點(diǎn)及物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控平臺(tái)建設(shè)，完善環(huán)境監(jiān)測(cè)站建設(shè)，提升地表水各項(xiàng)水質(zhì)指標(biāo)監(jiān)測(cè)能力，加強(qiáng)水生生物監(jiān)測(cè)、底泥監(jiān)測(cè)、化學(xué)物質(zhì)監(jiān)測(cè)技術(shù)水平。

4.3 提升水污染防治能力

(1) 加快推進(jìn)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)建設(shè)，雨污分離，補(bǔ)齊管網(wǎng)建設(shè)的短板，提升污水收集率，升級(jí)現(xiàn)狀污水處理能力不足、處理不達(dá)標(biāo)的污水處理設(shè)施，提升污水處理率。

(2) 繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染治理，推進(jìn)化肥農(nóng)藥減量使用，開展有機(jī)肥替代化肥示范建設(shè)，優(yōu)化肥料使用結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民增施有機(jī)肥。

(3) 多舉措推進(jìn)入河排污口規(guī)范化整治工作，建立工作整改臺(tái)賬，對(duì)賬銷號(hào)。

(4) 提升河湖管理范圍內(nèi)垃圾收集及處理率，定期開展水面清漂和河湖岸線巡查保潔等工作。

4.4 建立長(zhǎng)效管理機(jī)制

(1) 保障河湖管理保護(hù)資金來源穩(wěn)定。建立政府引導(dǎo)、社會(huì)參與的多元化“河長(zhǎng)制”建設(shè)項(xiàng)目投入機(jī)制，形成長(zhǎng)效、穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保障河湖管理保護(hù)資金需求。

(2) 落實(shí)基礎(chǔ)工作常態(tài)化。各有關(guān)部門切實(shí)履行涉及河道管理保護(hù)的行政職能，建立河道日常監(jiān)管巡查制度，實(shí)行河道動(dòng)態(tài)監(jiān)管，同時(shí)強(qiáng)化日常巡查制度，落實(shí)巡查責(zé)任制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，繼續(xù)開展遙感監(jiān)測(cè)和核查工作，強(qiáng)化空間管控，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，并堅(jiān)持違法行為通報(bào)制度。

(3) 提高應(yīng)急能力，完善應(yīng)急預(yù)案。要有突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置一盤棋的思想，推進(jìn)突發(fā)水污染聯(lián)防聯(lián)控，加強(qiáng)突發(fā)水污染事故應(yīng)急處置信息化水平。

(4) 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高人民群眾的河湖保護(hù)意識(shí)，營(yíng)造全社會(huì)愛河、護(hù)河、惜河的良好氛圍。

5 結(jié) 語

第一批18個(gè)示范河湖全部通過水利部驗(yàn)收，形成了1批治水效果明顯、管護(hù)機(jī)制完善、可復(fù)制可推廣的典型案例。從第一批示范河湖建設(shè)中積累了不少寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也在實(shí)踐中檢驗(yàn)了創(chuàng)新的做法，同時(shí)，也存在一些共性的問題。下一步，需要根據(jù)新形勢(shì)新要求，深入研究示范河湖的建設(shè)，總結(jié)更多的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，解決存在的共性問題，并檢驗(yàn)解決問題對(duì)策的成效，為各地打造惠澤人民的幸福河湖提供參考借鑒。