鄧 坤，張 璇，楊小帆，王敬斌

(1.江西省水利科學院，江西 南昌 330029； 2.江西水利職業(yè)學院，江西 南昌 330013)

0 引 言

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(中發(fā)〔2011〕1號)把嚴格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措?！秶鴦?wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(國發(fā)〔2012〕3號)建立了水資源管理和考核制度，并明確了水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”主要目標和主要任務(wù)。依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知》(國辦發(fā)〔2013〕2號)要求，水利部會同國家發(fā)展和改革委員會等9部委印發(fā)了實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案，從2013年以來通過考核工作推動最嚴格水資源管理制度的實施。

水資源日常監(jiān)督管理是踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路在水資源管理工作中落地見效的重要內(nèi)容[1]。隨著最嚴格水資源管理制度的不斷推進，制度體系基本建立，工作重點轉(zhuǎn)到水資源管理的取用水監(jiān)管、用水統(tǒng)計調(diào)查等日常措施落實和監(jiān)督管理實施方面。

目前，水資源監(jiān)督管理主要體現(xiàn)在水資源管理考核、水資源監(jiān)督檢查、監(jiān)督檢查結(jié)果運用等方面。其中，監(jiān)督檢查是水資源強監(jiān)管的主要抓手和落實落地的根本方式[2]。2019年12月，水利部印發(fā)的《水資源管理監(jiān)督檢查辦法(試行)》(水資管〔2019〕402號)為水資源強監(jiān)管提供了重要的制度支撐。水利部從2019年開展了水資源管理和節(jié)約用水監(jiān)督檢查，主要檢查縣級行政區(qū)的水量分配及取用水管控、取水口取水及監(jiān)管、節(jié)約用水管理、節(jié)水評價開展、用水單位計劃用水和定額管理執(zhí)行及節(jié)水型單位建設(shè)、重要飲用水源地管理，檢查結(jié)果為當年最嚴格水資源管理制度考核提供依據(jù)，也為進一步落實《水資源管理監(jiān)督檢查辦法(試行)》提供參考。江西省按照相關(guān)要求，從2019年開展了取用水管理和節(jié)約用水“四不兩直”監(jiān)督檢查。實施《水資源管理監(jiān)督檢查辦法(試行)》、開展水資源管理監(jiān)督檢查成為水資源強監(jiān)管重要內(nèi)容。

1 江西省水資源強監(jiān)管現(xiàn)狀情況

1.1 水資源強監(jiān)管工作情況

江西省認真貫徹“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，全面實施最嚴格的水資源管理制度。近年來，江西省不斷強化監(jiān)督考核，在省政府對市縣高質(zhì)量發(fā)展考核指標中，水資源管理和節(jié)約用水的比重進一步提升，省級水資源管理考核指標和方式不斷優(yōu)化，節(jié)約用水和水資源管理繼續(xù)納入省級水利綜合督查“四不兩直”檢查內(nèi)容，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(1) 推進國家節(jié)水行動。實施《江西省節(jié)水行動實施方案》，縣域節(jié)水型社會達標建設(shè)，節(jié)水型機關(guān)、企業(yè)、灌區(qū)、高校等節(jié)水載體創(chuàng)建，創(chuàng)新節(jié)水宣傳，落實節(jié)水評價，嚴格計劃用水管理。

(2) 抓好“合理分水”。編制《江西省河湖生態(tài)流量保障實施方案編制技術(shù)方案》，完成袁水、禾水、錦江、梅江、贛江、饒河6條河流生態(tài)流量保障實施方案編制工作；完成贛、撫、信、饒、修五河和鄱陽湖環(huán)區(qū)水量分配工作，開展了跨省河流水量分配工作。

(3) 落實“管住用水”。按時完成全省取水工程(設(shè)施)核查登記整改提升工作。印發(fā)下發(fā)延續(xù)取水評估技術(shù)指南，發(fā)布省級重點監(jiān)控用水單位名錄42家，11個設(shè)區(qū)市均發(fā)布市級重點監(jiān)控用水單位名錄，建成并頒發(fā)取水許可電子證照，全面規(guī)范取用水管理。全力推進用水統(tǒng)計調(diào)查制度實施。2020年度省級征收水資源費2.71億元。

(4) 加強“系統(tǒng)治水”。大力推進重要飲用水水源地安全保障達標建設(shè)，全省19個全國重要飲用水源地年度評估成績均達到優(yōu)秀，84個縣級以上城市集中式飲用水水源地評估成績達到優(yōu)秀?！督魇〉叵滤芸刂笜舜_定方案》經(jīng)江西省人民政府同意并印發(fā)實施。按時上報第三次水資源調(diào)查評價成果。國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)江西省二期項目順利通過水利部技術(shù)評估和江西省竣工驗收。江西省水資源管理系統(tǒng)通過技術(shù)評估。

(5) 深化水資源改革創(chuàng)新。將水權(quán)改革列入江西省委深改組2020年和2021年工作要點。江西省政府成立水權(quán)水市場改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。江西省水利廳和發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《推進水權(quán)水市場改革工作方案》《江西省水權(quán)交易管理辦法》和《江西省水權(quán)交易規(guī)則(試行)》；2021年，制定印發(fā)《江西省水權(quán)交易可行性論證技術(shù)導(dǎo)則(試行)》。

(6) 強化取水口監(jiān)測計量。截止2021年12月，江西省共有河道外取水工程14 417個，共計實現(xiàn)了對3 422個取水工程的計量，取水口計量率為23.74%。其中，在線計量取水工程數(shù)1 395個(國控項目共建設(shè)878個取水口在線監(jiān)測點)，取水口在線計量率9.68%。實現(xiàn)計量的取水工程以非農(nóng)用途取水工程為主，已實現(xiàn)直接計量非農(nóng)業(yè)用途取水工程數(shù)量2 341個。江西省取水口監(jiān)測計量建設(shè)計劃在2 a內(nèi)基本建成較為系統(tǒng)、完整的取水監(jiān)測計量體系，實現(xiàn)非農(nóng)業(yè)取水口和大中型灌區(qū)渠首取水口計量全覆蓋，提高取水量計量率和在線計量率，使監(jiān)測計量設(shè)施滿足相關(guān)技術(shù)標準和技術(shù)規(guī)范要求。

1.2 存在的主要問題

1.2.1 取水許可方面

(1) 取水許可延續(xù)不及時不規(guī)范。目前，江西省水利廳已印發(fā)了《江西省延續(xù)取水評估管理服務(wù)指南》，指導(dǎo)全省各市縣開展延續(xù)取水評估工作。日常檢查中發(fā)現(xiàn)，較多縣(市、區(qū))存在不能嚴格按照規(guī)定時限完成取水許可延續(xù)手續(xù)的問題，且部分縣(市、區(qū))水行政主管部門辦理延續(xù)程序有誤，導(dǎo)致延續(xù)的許可證與上一次有效期屆滿的許可證的時間不能有效銜接，存在中斷的情況，即存在一定時期的無證取水的問題。分析原因主要有：① 取水戶對取水許可管理要求不清楚，主動辦理延續(xù)的意識不強，且現(xiàn)行的法律法規(guī)或規(guī)章制度也未制定針對取水戶未及時辦理延續(xù)申請的處罰措施；② 取水審批機關(guān)把關(guān)不嚴，對取水許可有效性和延續(xù)合法性判定不準。

(2) 取用水計量統(tǒng)計監(jiān)管不到位。檢查發(fā)現(xiàn)部分取水戶未安裝取水計量設(shè)施，有些取水戶安裝了取水計量設(shè)施，但計量設(shè)施運行不正常；取水審批機關(guān)落實按計量收取水資源費的意識不足，絕大部分取水戶均未落實按期檢定或核準要求。大部分取水戶未按照規(guī)定建立取水臺賬，且填報取用水報表不規(guī)范。

1.2.2 水資源費征收困難

存在未按時足額征收水資源費問題。主要體現(xiàn)在：① 一些小型企業(yè)確因人員少、工作負擔重，且其每年繳納的水資源費不足千元的原因，無法安排專人按照每月或每季度的繳費期限繳納水資源費，水行政主管部門上門征收也存在路途遙遠、征收的水資源費遠低于交通費用的情況，此類不符合實際情況的問題應(yīng)在下一步工作中從制度上進行調(diào)整優(yōu)化，減輕基層人員工作負擔。② 確有部分取水戶存在不足額繳納水資源費的問題，亟需水行政主管部門采取強力措施進行處罰。

1.2.3 節(jié)約用水管理難度大

節(jié)水型社會建設(shè)難度較大，節(jié)水工作需要住建、工信、房管、財政和機關(guān)事務(wù)管理局等多個單位的配合，除水利部門有考核任務(wù)外，其他部門無考核任務(wù)，縣區(qū)開展節(jié)水工作溝通協(xié)調(diào)難度大，節(jié)水工作推進困難?？h區(qū)水利部門對公共供水管網(wǎng)取水戶缺乏有效約束手段，制定的用水計劃浮于表面，很難真正落實。

1.2.4 水資源管理能力不足

水資源管理人員較少，專業(yè)技術(shù)力量薄弱。一方面市、縣級缺少專門的水資源管理人員，多數(shù)人員身兼數(shù)事，且人員流動性較大，工作出現(xiàn)交接不及時、檔案資料缺失等問題；另一方面，市、縣級針對水資源管理的培訓(xùn)較少，水行政管理部門對水資源管理工作人員的培養(yǎng)有所欠缺，工作業(yè)務(wù)不熟，不能適應(yīng)新時期精細化管理要求。

2 水資源強監(jiān)管工作措施建議

2.1 水資源強監(jiān)管制度建設(shè)

(1) 水資源剛性約束方面。落實黨的十九屆五中全會關(guān)于“建立水資源剛性約束制度”的要求，按照水利部建立水資源剛性約束制度的相關(guān)部署和要求，結(jié)合江西省水資源管理實際情況，明確全省落實水資源剛性約束的主要任務(wù)，積極開展約束制度研究，探索建立水資源剛性約束指標體系，實施水資源差別化分區(qū)管理[3]。

(2) 合理分水方面。為指導(dǎo)全省市、縣有序開展水量分配工作，加強省與市縣之間的協(xié)調(diào)與配合，應(yīng)建立跨市河流的流域水量分配協(xié)調(diào)機制。加快編制全省相關(guān)河湖的生態(tài)流量保障實施方案，明確管控的主體責任，出臺相應(yīng)生態(tài)河湖評價規(guī)范，編制《江西省生態(tài)流量保障技術(shù)指南(準則)》及《江西省生態(tài)流量監(jiān)督管理辦法》。

(3) 管住用水方面。修訂《江西省用水總量控制管理辦法(試行)》并制定出臺《關(guān)于推進規(guī)劃水資源論證工作的指導(dǎo)意見》，適時修訂《江西省水資源論證區(qū)域評估辦法(試行)》，嚴格用水總量控制和規(guī)劃水資源論證工作。編制《江西省取用水檔案管理工作辦法》，規(guī)范取用水檔案管理，并進一步推動電子檔案建立。

按照水利部有關(guān)部署和安排，江西省應(yīng)制定出臺關(guān)于加強取用水計量管理的政策措施，建立健全水資源計量技術(shù)規(guī)范和標準體系，組織編制《江西省取水計量設(shè)施安裝與運維技術(shù)標準》。依據(jù)水利部《水資源管理監(jiān)督檢查辦法(試行)》，結(jié)合本省水資源存在問題及實際工作短板，制定江西省水資源管理監(jiān)督檢查暫行辦法。

(4) 系統(tǒng)治水方面。加快落實應(yīng)對突發(fā)水污染事件的措施，如《江西省城市飲用水源地突發(fā)水污染事件應(yīng)急預(yù)案》《江西省集中式飲用水源地安全保障規(guī)劃》等，減輕突發(fā)事件對供水飲水的不利影響。建議制定《江西省地下水管理條例》，明確地下水管理過程中政府職責、開發(fā)利用主體責任，規(guī)范化地下水管理，落實地下水水量水位雙控指標。

2.2 水資源強監(jiān)管重點任務(wù)

(1) 合理分水方面。抓好生態(tài)流量確定與管理，確定江西省重點河湖生態(tài)流量保障目標，制定已批復(fù)目標的河湖生態(tài)流量保障實施方案，健全生態(tài)流量監(jiān)測體系，逐河制定管控措施。加快全省跨行政區(qū)域內(nèi)河流水量分配工作。加強對已批復(fù)江河水量分配方案的實施監(jiān)管，將水量分配各項控制目標和措施落到實處。

(2) 管住用水方面。結(jié)合取用水管理專項整治行動，把規(guī)范和強化取用水日常監(jiān)管作為江西省水資源管理需要推進的重點工作。加快推廣水資源論證區(qū)域評估和取水許可審批“承諾制”。開展取水口監(jiān)測計量設(shè)施建設(shè)，依法強化取用水計量管理。建立用水總量核算制度，開展取水單位和個人用水統(tǒng)計培訓(xùn)，用好用水統(tǒng)計直報系統(tǒng)并開展數(shù)據(jù)報送，研究建立用水總量監(jiān)測預(yù)警機制。開展全省水資源管理監(jiān)督檢查以及取用水專項監(jiān)管工作，做好年度考核工作。

(3) 系統(tǒng)治水方面。落實全省各市縣地下水管控指標日常監(jiān)管，持續(xù)推進地下水壓采工作，加快地下水超采區(qū)治理。做好重要飲用水水源安全評估。做好飲用水水源動態(tài)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時通報地方人民政府及有關(guān)部門，提升飲用水水源保障水平。

(4) 重點領(lǐng)域改革方面。全面推行取水許可電子證照。推進建設(shè)項目水資源論證分類管理，提升取水許可監(jiān)管能力和水平。

2.3 水資源強監(jiān)管工作機制

(1) 設(shè)置年度水資源監(jiān)管督辦事項。按照水利部年度水資源管理工作要點和江西省水資源管理工作實際情況，圍繞水量分配、用水總量控制、取水許可管理、生態(tài)流量管控、水資源費征收、地下水管理、飲用水水源保護等主要方面[2]，設(shè)置年度水資源監(jiān)管工作督辦事項，明確重點工作任務(wù)、責任人和時間節(jié)點。

(2) 完善社會信用體系應(yīng)用。建議充分利用社會信用體系，建立水資源市場主體信用評價制度，建立守信激勵和失信懲戒制度，針對不配合檢查，甚至阻撓督查等惡性行為，給予公開曝光，并納入失信聯(lián)合懲戒對象名單[4-5]。

(3) 建立典型案例通報機制。建議建立水資源管理典型案例通報機制，對市、縣級水行政主管部門明顯違反水資源管理規(guī)定的行為，在全省范圍通報曝光，情節(jié)嚴重的報有關(guān)檢察機關(guān)。

2.4 水資源強監(jiān)管實施保障

(1) 加強組織領(lǐng)導(dǎo)。建議成立江西省水資源強監(jiān)管體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，由分管水資源工作的江西省水利廳領(lǐng)導(dǎo)任組長，廳水資源處負責人任副組長，廳相關(guān)部門和各地市水行政主管部門相關(guān)部門負責人或代表為小組成員，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在廳水資源處。

(2) 強化監(jiān)督考核和部門協(xié)作。將水資源強監(jiān)管，特別是監(jiān)督檢查相關(guān)內(nèi)容，納入年度水資源管理考核，以考核手段督促各市縣嚴格落實。按照責任分工，如涉及其他部門職責范圍內(nèi)的事項，由地方水行政主管部門牽頭，主動征求有關(guān)部門的意見，加強與環(huán)境保護、自然資源、發(fā)展改革等部門之間的協(xié)調(diào)合作。

(3) 提高水資源管理能力。建議強化對水資源管理工作的宣傳引導(dǎo)，聯(lián)合編辦、人事部門制定組建基層管理職能部門和人員配備的政策鼓勵文件，切實解決基層人員不足的問題。

(4) 提升經(jīng)費投入和培訓(xùn)力度。建議重點從制度機制建設(shè)、重點任務(wù)開展及全省各市縣水資源管理基礎(chǔ)工作規(guī)范等方面加大經(jīng)費支持力度。進一步加強對全省水資源管理隊伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高基層人員的現(xiàn)代化水資源管理能力和水平，為開展監(jiān)督管理工作做好支撐和保障。

(5) 推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展，全面提升水安全保障能力。加快完善江西省水網(wǎng)主骨架和大動脈，推進防洪減災(zāi)工程體系，構(gòu)建水資源配置工程體系，持續(xù)加強水資源管理，推動水生態(tài)修復(fù)工程體系建設(shè)，加快智慧水利建設(shè)，構(gòu)建智能暢通的智慧水利體系，著力構(gòu)建適應(yīng)水利高質(zhì)量發(fā)展要求的現(xiàn)代水網(wǎng)體系。

3 水資源管理監(jiān)督檢查相關(guān)建議

3.1 總體思路

近年來，中央關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范監(jiān)督檢查考核工作提出了新要求，明確要嚴格控制督查檢查考核總量，注重工作實績，突出問題導(dǎo)向，不斷改進和優(yōu)化方式方法，提高督查檢查考核的質(zhì)量和效率。水利部統(tǒng)籌合并行業(yè)內(nèi)的監(jiān)督檢查，規(guī)范水利監(jiān)督的程序方式、權(quán)限和責任、責任追究等要求，提出主要采用“四不兩直”等飛檢方式開展工作，發(fā)揮考核的激勵鞭策作用，推動水資源管理重點任務(wù)落實見效，強化水利行業(yè)監(jiān)管，推動解決主要問題。

為強化水資源管理，規(guī)范監(jiān)督檢查行為，江西省應(yīng)研究制定《江西省水資源管理監(jiān)督檢查暫行辦法》，為開展監(jiān)督檢查工作提供制度支撐，并圍繞解決水資源管理主要問題、落實年度水資源工作需求、適應(yīng)監(jiān)督檢查新形勢新要求等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌考慮組織開展水資源管理監(jiān)督檢查工作。

3.2 檢查對象、程序及檢查要求

3.2.1 檢查對象

江西省水資源管理監(jiān)督檢查對象為市、縣級水行政主管部門、其他行使水行政管理職責的機構(gòu)及其所屬企事業(yè)單位。

3.2.2 檢查程序

水資源管理監(jiān)督檢查程序應(yīng)當按照《江西省水資源管理監(jiān)督檢查暫行辦法》規(guī)定開展[4-7]：

(1) 由江西省水利廳組織制定年度監(jiān)督檢查工作方案，年度工作方案應(yīng)明確檢查范圍和對象、檢查事項及內(nèi)容、工作步驟安排、工作組織與分工、進度安排、成果應(yīng)用以及相關(guān)工作要求等7個方面的內(nèi)容，其中，檢查事項及內(nèi)容應(yīng)充分結(jié)合江西省年度重點工作及主要任務(wù)安排擬定。

(2) 工作方案制定后，成立監(jiān)督檢查工作組，由省水利廳組織對各監(jiān)督檢查組及成員進行培訓(xùn)。

(3) 培訓(xùn)結(jié)束后，各檢查組開展具體監(jiān)督檢查工作，形成檢查工作報告，提出“一市一單”問題建議清單，并按時限要求報統(tǒng)一省水利廳。

(4) 經(jīng)省水利廳組織審定后，形成年度監(jiān)督檢查報告，印發(fā)“一市一單”，督促整改落實，提出責任追究建議名單，并將檢查結(jié)果納入當年度最嚴格水資源管理制度考核。

3.2.3 檢查要求

(1) 年度監(jiān)督檢查工作方案編制中，應(yīng)結(jié)合水利部水資源管理工作重點任務(wù)以及省級年度水資源管理工作要點等，擬定檢查事項和內(nèi)容，可委托技術(shù)支撐單位開展工作方案編制工作并組織培訓(xùn)。

(2) 對檢查工作組上報的檢查表等材料進行梳理復(fù)核統(tǒng)計，形成按行政區(qū)域的檢查問題清單，報江西省水利廳審定后形成年度監(jiān)督檢查報告。

(3) 按照江西省水資源強監(jiān)管體系建設(shè)的總體安排，著重開展全省薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，并將薄弱環(huán)節(jié)涉及的問題事項設(shè)定為“較重”或“嚴重”等級，通過監(jiān)督檢查盡快補齊水資源管理工作的短板。

(4) 依據(jù)國家水資源管理新要求的變化，建議對制定的《江西省水資源管理監(jiān)督檢查暫行辦法》進行實時的更新調(diào)整，確保符合國家及水利部工作的新要求。

(5) 對取水單位超計劃或超定額取水，且未按規(guī)定累進加價征收水資源費的情況，則在超計劃或超定額取水處填“是”；否則為“否”。如該取水戶不涉及超計劃或超定額取水，此項為“未涉及”。

4 結(jié) 語

加強水資源監(jiān)管已成為當前水利事業(yè)的重中之重。江西省要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化工作體制，落實目標責任，強化考核監(jiān)管，構(gòu)建協(xié)調(diào)工作機制，不斷提升水資源管理水平，進一步推動江西省水資源規(guī)范化和精細化管理，提升水資源管理能力和水平，使水資源管理邁上新臺階。