張 繪（研究員）

黨的二十大提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”和“用信息化支撐基層治理平臺(tái)”。預(yù)算管理一體化工作是落實(shí)習(xí)近平總書記的數(shù)字中國戰(zhàn)略所指出的，以信息化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要講話精神（習(xí)近平，2022）。預(yù)算管理一體化改革也是為落實(shí)黨對(duì)預(yù)算管理制度建設(shè)提出更高要求的具體實(shí)踐，是一項(xiàng)意義重大、影響深遠(yuǎn)的改革。經(jīng)過二十多年的建設(shè)，我國現(xiàn)代預(yù)算制度已基本構(gòu)建起制度的整體框架和結(jié)構(gòu)體系。預(yù)算管理一體化正是我國現(xiàn)代預(yù)算制度改革的系統(tǒng)集成，作為一項(xiàng)“打基礎(chǔ)、管長(zhǎng)遠(yuǎn)”，有助于提高財(cái)政治理水平的重要工作，為實(shí)現(xiàn)“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”等進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革并提高治理水平的目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)財(cái)政數(shù)字化轉(zhuǎn)型、制定業(yè)務(wù)規(guī)范、實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)與預(yù)算系統(tǒng)的深度融合、構(gòu)建一體化監(jiān)控平臺(tái)發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用（財(cái)政部預(yù)算管理一體化建設(shè)業(yè)務(wù)組，2020）。預(yù)算管理一體化改革也是為適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，防范化解重大公共風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行的一項(xiàng)支撐財(cái)政運(yùn)行和系統(tǒng)改革的重要基礎(chǔ)改革工程，更是我國財(cái)政史上一項(xiàng)具有里程碑意義的重要革新（戴正宗，2022）。推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)為深化預(yù)算管理制度改革提供了數(shù)據(jù)、信息和決策支撐，是我國財(cái)政改革主動(dòng)推進(jìn)財(cái)政數(shù)字化轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)，并為落實(shí)政府過緊日子（許宏才，2020），應(yīng)對(duì)國內(nèi)外嚴(yán)峻復(fù)雜局面，做好基礎(chǔ)管理工作提供了保障。

一、文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)外大量文獻(xiàn)研究政府實(shí)行財(cái)政數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)改善政府收支狀況、節(jié)省政府開支的影響（Babata，2013；Banagura，2016；McKinsey Global Institute，2016a）。高效率的財(cái)政數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)為財(cái)政政策制定者提供了重要的機(jī)遇，能夠?qū)崿F(xiàn)更好地預(yù)測(cè)收入和編制預(yù)算，數(shù)字化還能促進(jìn)治理工作和財(cái)政信息透明度的提升（McKinsey Global Institute，2016b；World Bank，2010）。為抓住信息化、數(shù)字變革的新機(jī)遇，各國都在大力推進(jìn)政府財(cái)政數(shù)字化轉(zhuǎn)型。比如在促進(jìn)財(cái)政治理方面，由愛沙尼亞、以色列、新西蘭、韓國和英國組成的“數(shù)字五國”①，致力于建立更好的數(shù)字公共服務(wù)體系，并且對(duì)標(biāo)準(zhǔn)、源代碼系統(tǒng)等進(jìn)行開放以使公眾參與預(yù)算過程。通過信息化改革，未來政府可以獲得更優(yōu)質(zhì)的信息、構(gòu)建更佳的系統(tǒng)、設(shè)計(jì)并實(shí)施更好的政策（桑吉夫·古吉普等，2021）。用數(shù)字化技術(shù)手段重構(gòu)財(cái)政體系，使傳統(tǒng)的預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付等業(yè)務(wù)流程及公共決策實(shí)現(xiàn)平臺(tái)化、智能化，逐步形成數(shù)字財(cái)政的新模式（Geneva，2014）。

在推進(jìn)公共財(cái)政數(shù)字化變革的過程中，各國政府采用的新技術(shù)必須與其能力和發(fā)展階段相適應(yīng)。各國以不同的速度吸收新技術(shù)，反映了在公共部門采用新技術(shù)的挑戰(zhàn)。政治、制度和人力方面的制約因素將繼續(xù)阻礙政府創(chuàng)新和采用先進(jìn)的技術(shù)解決方案（World Bank，2016）。過去在引進(jìn)綜合財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)方面的失敗，特別是發(fā)展中國家的案例，說明對(duì)新技術(shù)的應(yīng)用存在一定限制。在許多國家，成功實(shí)施這種制度的障礙包括體制上的官僚抵制、政府采用創(chuàng)新制度的能力有限，以及技術(shù)上的風(fēng)險(xiǎn)等（Diamond和Pokar，2005）。

未來財(cái)政信息化改革的作用和影響，很大程度上取決于所收集數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性（Dencer等，2011）。充分利用數(shù)字化機(jī)遇，需要政府以不同的方式組織和管理自身，從而擺脫傳統(tǒng)的技能組合，將政府之間的信息鏈接起來，這就需要發(fā)展新的交換渠道和協(xié)議（IMF，2014；IMF，2016）。對(duì)于目前政府財(cái)政政策的數(shù)字革命對(duì)政府治理的影響以及對(duì)其進(jìn)行量化分析應(yīng)用，還有很多工作要做（Miriam，2020；Banerjee，2015）。預(yù)算管理一體化建設(shè)正是我國財(cái)政改革主動(dòng)推進(jìn)財(cái)政數(shù)字化轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)（王志剛，2020）。系統(tǒng)梳理我國預(yù)算管理一體化改革的相關(guān)文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)在知網(wǎng)核心期刊中主要有關(guān)于地方推動(dòng)一體化改革的省級(jí)案例分析（謝易和等，2021；吳雪芬，2021；鄺艷華和張俊，2021），以及針對(duì)績(jī)效和預(yù)算管理一體化推進(jìn)的研究（馬蔡琛和趙笛，2022；唐毓秋，2021）。在財(cái)政部門官方網(wǎng)站和中國財(cái)經(jīng)報(bào)等報(bào)刊上有大量關(guān)于推進(jìn)預(yù)算管理一體化改革的報(bào)道。

國外的研究為我國預(yù)算管理一體化改革指明了可能會(huì)面臨的挑戰(zhàn)和可以采取的應(yīng)對(duì)措施。然而，現(xiàn)有國內(nèi)文獻(xiàn)和資料中對(duì)預(yù)算管理一體化改革的發(fā)展脈絡(luò)、整體推進(jìn)進(jìn)程和當(dāng)前不同類型的預(yù)算一體化系統(tǒng)上線模式中存在的財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部、財(cái)政系統(tǒng)外部與預(yù)算管理制度本身的問題分析還較少，這些問題有一些是在國外的改革實(shí)踐中遇到的，有一些是基于我國國情產(chǎn)生的。由此，本文對(duì)三省兩市一個(gè)中央部委的預(yù)算一體化改革實(shí)施情況展開調(diào)研，對(duì)預(yù)算管理一體化改革地方與中央改革推進(jìn)歷程、主要內(nèi)容、改革面臨的難點(diǎn)堵點(diǎn)和未來改革的著力點(diǎn)進(jìn)行深入分析和挖掘，以期在一體化系統(tǒng)全面上線運(yùn)行后，通過加強(qiáng)謀劃、久久為功，為逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化整體目標(biāo)做出一定貢獻(xiàn)。

二、中央和地方預(yù)算管理一體化改革重點(diǎn)和演進(jìn)歷程

預(yù)算管理是一個(gè)由多個(gè)業(yè)務(wù)主體、多個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、多個(gè)管理層級(jí)共同構(gòu)成的復(fù)雜管理系統(tǒng)（樊麗明等，2022），為了最大限度地發(fā)揮預(yù)算管理整體系統(tǒng)效能，大力推行預(yù)算管理一體化改革，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)將各項(xiàng)改革系統(tǒng)集成（財(cái)政部預(yù)算管理一體化建設(shè)業(yè)務(wù)組，2021），形成改革合力。預(yù)算管理一體化是用系統(tǒng)化的思維將預(yù)算管理全流程作為一個(gè)完整的系統(tǒng)進(jìn)行整合，將流程、規(guī)則、制度通過信息技術(shù)固化到現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)之中，全面提高各層級(jí)各類型預(yù)算的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化水平（許宏才，2020；王小龍等，2020；王志剛和趙斌，2020）。

1.預(yù)算管理一體化改革推進(jìn)的核心內(nèi)容。預(yù)算管理一體化的核心是系統(tǒng)化、綜合化，是將兩個(gè)以上相互關(guān)聯(lián)、相互影響但是差異明顯、難以協(xié)調(diào)的事項(xiàng)，通過恰當(dāng)?shù)姆绞健⒎椒ɑ蚴侄?，?duì)其進(jìn)行整合，形成有機(jī)整體，產(chǎn)生協(xié)同機(jī)制和效力，從而有效保障組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)以統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則為核心，以系統(tǒng)本身為規(guī)則實(shí)施的主要載體，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理全流程的動(dòng)態(tài)有效監(jiān)控，推動(dòng)各級(jí)預(yù)算管理高效、規(guī)范、有序運(yùn)行。運(yùn)用一體化系統(tǒng)能實(shí)現(xiàn)信息的自動(dòng)化反映而無需人工錄入，這將大大節(jié)省人工成本和減少人為干預(yù)。在具體實(shí)踐中主要包括以下五個(gè)方面的實(shí)施重點(diǎn)：

一是建立全國政府預(yù)算管理一體化，加強(qiáng)上下級(jí)預(yù)算銜接，匯總形成高質(zhì)量的全國總預(yù)算并實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)算資金情況。二是構(gòu)建部門預(yù)算管理一體化，執(zhí)行部門資金（只要是部門所屬的單位都涵蓋）統(tǒng)一的預(yù)算管理體系，突出保障重點(diǎn)支出的需求。三是實(shí)現(xiàn)預(yù)算全過程管理的一體化，通過規(guī)范和定期更新的項(xiàng)目庫，從中選取預(yù)算資金安排的項(xiàng)目，在政府財(cái)政預(yù)算總量控制下，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行編制和規(guī)定，穩(wěn)定事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和必要性，即項(xiàng)目需要花哪些錢？清晰地知道每年可動(dòng)用的預(yù)算資金額度是多少。會(huì)計(jì)核算、總預(yù)算會(huì)計(jì)、單位會(huì)計(jì)指標(biāo)核算以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，大量項(xiàng)目運(yùn)行結(jié)果通過會(huì)計(jì)核算結(jié)果生成。四是建立預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理的一體化，項(xiàng)目是預(yù)算資金分配的載體，通過項(xiàng)目庫將財(cái)政資金預(yù)算項(xiàng)目從事前、事中到事后作為一個(gè)整體實(shí)施管理。五是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全國預(yù)算數(shù)據(jù)管理的一體化，對(duì)各級(jí)財(cái)政部門獲得的預(yù)算數(shù)據(jù)從生產(chǎn)、銜接、傳輸?shù)冗^程實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，推動(dòng)數(shù)據(jù)共建、共享、共用，并形成數(shù)據(jù)管理的統(tǒng)一規(guī)范（王光坤，2021）。

2.中央和地方預(yù)算管理一體化改革演進(jìn)路徑與成效。從2019年6月開始，中央和地方一直在大力推進(jìn)預(yù)算管理一體化改革。如表1所示，大致經(jīng)歷了從地方試點(diǎn)、推廣，到中央試點(diǎn)、擴(kuò)圍的四個(gè)階段。財(cái)政部為加快中央和地方預(yù)算管理一體化建設(shè)，先后發(fā)布了《預(yù)算管理一體化規(guī)范》②（簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)V1.0》（簡(jiǎn)稱《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》），編寫了《預(yù)算管理一體化規(guī)范實(shí)用教程》》（財(cái)政部國庫司，2021；戴正宗，2021），為指導(dǎo)地方具體落實(shí)這項(xiàng)工作，也為未來支撐各項(xiàng)深化預(yù)算管理制度的改革，推動(dòng)央地財(cái)政信息融會(huì)貫通，打造標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、自動(dòng)化的財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)并完成黨中央、國務(wù)院部署的各項(xiàng)重點(diǎn)預(yù)算改革任務(wù)提供有力保障（李忠峰，2022）。由于《規(guī)范》和《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》已經(jīng)統(tǒng)一了各地預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程、規(guī)則、要素和底層數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格按照《規(guī)范》和《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》建成的系統(tǒng)，其基本操作、功能和數(shù)據(jù)口徑等應(yīng)當(dāng)都是相同的，有利于促進(jìn)各地預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)的相互借鑒，推動(dòng)形成你追我趕、螺旋式上升的良好態(tài)勢(shì)。一些地方和中央部委在推進(jìn)預(yù)算管理全流程整合和信息系統(tǒng)一體化建設(shè)方面進(jìn)行了一些積極探索，取得了明顯成效，從實(shí)踐層面證明了預(yù)算管理一體化建設(shè)的有效性和可行性。

表1 中央和地方預(yù)算管理一體化改革演進(jìn)過程

從國家預(yù)算管理一體化工作的實(shí)施過程和重點(diǎn)可以看出，財(cái)政部門希望通過改變以往財(cái)政信息化系統(tǒng)建設(shè)分散、分級(jí)的不利狀況，打破統(tǒng)籌整合難的不利局面，從而解決以往財(cái)政系統(tǒng)中存在的“數(shù)據(jù)煙囪”“信息孤島”等信息不能銜接、無法共享的問題（李忠峰，2022），實(shí)現(xiàn)應(yīng)用財(cái)政數(shù)字化手段有力推動(dòng)財(cái)政業(yè)務(wù)與信息化的有機(jī)融合，有利于各級(jí)政府壓減一般性支出規(guī)模，并有效保障“六穩(wěn)”“六?！钡戎攸c(diǎn)民生支出領(lǐng)域的預(yù)算編制、執(zhí)行、決算等，為完善預(yù)算管理體制、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、約束財(cái)政支出規(guī)模、統(tǒng)籌財(cái)力資源發(fā)揮更大的作用。

3.地方推進(jìn)預(yù)算管理一體化改革的類型和特征。各地方財(cái)政部門響應(yīng)中央號(hào)召，立足地方實(shí)際情況，在堅(jiān)持中央一體化相關(guān)原則的基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新和開拓進(jìn)取。截至2021年底，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)在全國所有省份上線運(yùn)行，這也將各級(jí)財(cái)政部門、政府部門和預(yù)算單位逐步納入預(yù)算管理一體化改革的進(jìn)程，開啟了現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的新篇章。地方實(shí)踐的快速推進(jìn)也為下一步開展中央部委預(yù)算管理一體化提供了經(jīng)驗(yàn)和動(dòng)力。表2對(duì)各地預(yù)算管理一體化建設(shè)的實(shí)施規(guī)模、主要進(jìn)展和內(nèi)容進(jìn)行了梳理和總結(jié)。

表2 預(yù)算一體化系統(tǒng)各省市的類型和特征

大量的地方政府實(shí)踐表明，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)可以有效支撐并加強(qiáng)對(duì)各類項(xiàng)目在生命周期各個(gè)發(fā)展階段的管理、統(tǒng)籌部門及單位各類資金和預(yù)算、監(jiān)測(cè)預(yù)算執(zhí)行并實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政支出資金的管控、對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)現(xiàn)全鏈條、全過程、全覆蓋監(jiān)控（財(cái)政部預(yù)算管理一體化建設(shè)業(yè)務(wù)組，2020；王光坤，2021）。通過系統(tǒng)和規(guī)范的有效實(shí)施，為實(shí)現(xiàn)各級(jí)預(yù)算管理的標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化和規(guī)范化提供強(qiáng)有力的信息技術(shù)和預(yù)算業(yè)務(wù)有機(jī)融合支撐。由于地方推進(jìn)的速度超出預(yù)期，目前中央正在加快對(duì)中央部委預(yù)算管理一體化推廣的工作。

三、預(yù)算管理一體化改革實(shí)施中面臨的難點(diǎn)堵點(diǎn)

預(yù)算管理一體化改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，當(dāng)前部分地區(qū)在推進(jìn)一體化系統(tǒng)的過程中還處于被動(dòng)接受上級(jí)行政要求“讓干不能不干”的局面，主動(dòng)作為不夠，預(yù)算管理一體化改革在地方實(shí)踐尚需深入、預(yù)算管理一體化改革面臨人才短板、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)開發(fā)運(yùn)維市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、創(chuàng)新動(dòng)力不足、難以發(fā)揮預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在決策和政策調(diào)整中的作用等問題突出。

1.預(yù)算管理一體化改革在地方的實(shí)踐尚需深入。地方財(cái)政部門和政府單位還存在業(yè)務(wù)與系統(tǒng)融合不緊密、系統(tǒng)開發(fā)維護(hù)經(jīng)費(fèi)投入與成效不匹配、業(yè)務(wù)與信息化技術(shù)脫節(jié)、重開發(fā)運(yùn)維輕管理銜接、重業(yè)務(wù)輕技術(shù)、重職能管理輕人才培養(yǎng)、重業(yè)務(wù)模塊輕整體鏈條、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量有待提升等問題。

一是“跟從”模式省份和自主開發(fā)省份的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與業(yè)務(wù)融合不緊密。以推廣較為成熟的海南預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為例，全國多個(gè)地區(qū)都選擇“海南模式”開展本地預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)。在這個(gè)過程中如北京、大連等，由于市場(chǎng)主體數(shù)量多，經(jīng)濟(jì)成分也更為復(fù)雜，財(cái)政體量是海南的幾倍、十幾倍，同時(shí)由于預(yù)算管控模式有強(qiáng)弱之分，一些具體的業(yè)務(wù)，如公務(wù)卡管理、部門和單位資金支付業(yè)務(wù)、預(yù)算限額和定額管理、績(jī)效管理等業(yè)務(wù)特征也與海南有很大差異。受各地客觀條件影響和制約，各地區(qū)財(cái)政原有預(yù)算管理流程、管理理念和思路與系統(tǒng)建設(shè)存在較大差異，因此預(yù)算指標(biāo)也存在較大差別，一些創(chuàng)新性建設(shè)需求原系統(tǒng)難以滿足。一些“跟從”省份業(yè)務(wù)需要開發(fā)新的代碼與原系統(tǒng)對(duì)接，然而在嚴(yán)格落實(shí)財(cái)政部預(yù)算管理一體化規(guī)范要求的過程中，特別是在預(yù)算編制階段開發(fā)新代碼的需求量極大，但是這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的系統(tǒng)開發(fā)需求都需要倒回去與海南原開發(fā)機(jī)構(gòu)對(duì)接。一方面，這既不利于提高管理效率，還難以將各地的省情、市情、實(shí)際業(yè)務(wù)與系統(tǒng)開發(fā)融合，一些原有的財(cái)政部門業(yè)務(wù)難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理，導(dǎo)致預(yù)算管理一體化系統(tǒng)執(zhí)行和業(yè)務(wù)需求兩張皮。另一方面，各省份分別按自身需求開發(fā)新代碼，在機(jī)械執(zhí)行《規(guī)范》要求的同時(shí)也帶來了工作不便，產(chǎn)生業(yè)務(wù)需求與系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)、管理層級(jí)、職能崗位不匹配的問題。其實(shí)早在一體化系統(tǒng)建設(shè)之前，全國已經(jīng)有部分地區(qū)將財(cái)政業(yè)務(wù)納入自建的統(tǒng)一信息系統(tǒng)平臺(tái)，但是也存在因規(guī)范不足、差異較大、難以統(tǒng)一等因素而廢棄的情況，在一體化系統(tǒng)上線以后還對(duì)新系統(tǒng)的運(yùn)用帶來了一定阻力，并造成了大量的資金浪費(fèi)（馬洪范和張恩權(quán)，2021）。目前，推行自建系統(tǒng)的省份業(yè)務(wù)與技術(shù)的融合推進(jìn)速度也較慢。

二是預(yù)算管理一體化規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)約束不強(qiáng)，執(zhí)行不嚴(yán)。目前預(yù)算管理一體化改革正式推開已有3年，然而諸多改革細(xì)節(jié)尚待推敲，各地對(duì)預(yù)算管理一體化的理解和認(rèn)識(shí)也參差不齊，因而《規(guī)范》和《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》的制定更多采用指引性表述有利于這項(xiàng)改革在全國迅速推開。但是在實(shí)際操作中，受客觀條件所限，還存在如下問題：部分規(guī)則細(xì)化有待推進(jìn)，前期論證不夠充分；預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)尚顯粗糙，支出標(biāo)準(zhǔn)體系不夠科學(xué)，不能很好地實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目立項(xiàng)開展全流程管控，開展中長(zhǎng)期測(cè)算和預(yù)判；單位資金管理采用控制或記錄模式界限不明確，這些規(guī)定指導(dǎo)性偏強(qiáng)，但約束性不足。

當(dāng)前地方推進(jìn)預(yù)算一體化改革后，中央對(duì)于地方的考核措施對(duì)地方在預(yù)算管理一體化執(zhí)行中預(yù)算編制好與壞、精細(xì)化程度、流程控制、支出標(biāo)準(zhǔn)、可行性論證等難以得到真實(shí)全面的反映。因此，作為一場(chǎng)自上而下推進(jìn)的改革，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，上級(jí)財(cái)政部門對(duì)推動(dòng)預(yù)算一體化有動(dòng)力但下級(jí)部門比較冷淡，由于推動(dòng)一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)度提升有利于上級(jí)部門管理，收益歸上級(jí)部門，管理的成本卻由下級(jí)部門承擔(dān)，因此未必能獲得下級(jí)部門的高度重視。上下級(jí)之間在預(yù)算管理一體化改革中關(guān)系緊張，由于系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)和運(yùn)維的公司不同、各地建設(shè)水平和發(fā)展程度各異，還會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行落實(shí)不到位等情況。比如，一些地方政府在執(zhí)行中將老系統(tǒng)的數(shù)據(jù)導(dǎo)入一體化系統(tǒng)中，存在弄虛作假的問題，最后使預(yù)算管理一體化考核流于形式。

2.預(yù)算管理一體化改革面臨人才短板。一是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)開發(fā)運(yùn)維人才供給與一體化建設(shè)需求不匹配。當(dāng)前預(yù)算管理一體化改革推進(jìn)已有3年，實(shí)施范圍從地方到中央持續(xù)擴(kuò)大，激發(fā)了對(duì)一體化系統(tǒng)開發(fā)運(yùn)維的海量服務(wù)和管理人才需求，但相應(yīng)的信息化服務(wù)市場(chǎng)中人才存量不足，導(dǎo)致預(yù)算一體化改革缺乏高素質(zhì)信息化人才的有力支撐。由于信息化服務(wù)供應(yīng)商為降低成本，招聘的運(yùn)維服務(wù)人員綜合素質(zhì)偏低、專業(yè)能力基礎(chǔ)薄弱，服務(wù)和保障水平有限。二是信息化技術(shù)人員參與業(yè)務(wù)管理及改革推進(jìn)工作的程度偏低。根據(jù)職能劃分，業(yè)務(wù)處室和預(yù)算單位只負(fù)責(zé)提出職能范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)需求，不負(fù)責(zé)一體化系統(tǒng)開發(fā)運(yùn)維的具體實(shí)施。由于業(yè)務(wù)需求常常因解決實(shí)際問題而產(chǎn)生，一旦有新的業(yè)務(wù)需求，技術(shù)部門就必須想辦法滿足。這里的技術(shù)部門是指信息處或預(yù)算管理一體化中心，由于職能所限，技術(shù)部門對(duì)業(yè)務(wù)需求及變更往往不能提反對(duì)意見。技術(shù)人員的話語權(quán)較小，工作積極性不如業(yè)務(wù)處室人員大，參與業(yè)務(wù)管理及改革推進(jìn)工作的程度較低。

3.預(yù)算管理一體化系統(tǒng)開發(fā)運(yùn)維市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、創(chuàng)新動(dòng)力不足。目前市場(chǎng)上具有開發(fā)運(yùn)維一體化系統(tǒng)能力的企業(yè)主要有用友、博思、久其、龍圖、中科江南等為數(shù)不多的幾家供應(yīng)商。伴隨著預(yù)算管理一體化改革從地方向中央的深入推進(jìn)，政府對(duì)開發(fā)運(yùn)維服務(wù)的需求呈擴(kuò)大之勢(shì)，但市場(chǎng)上可供選擇的開發(fā)運(yùn)維公司很少，越是基層其市場(chǎng)可選范圍越窄，整體市場(chǎng)呈現(xiàn)寡頭壟斷態(tài)勢(shì)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，地方政府與系統(tǒng)開發(fā)運(yùn)維供應(yīng)商的議價(jià)空間有限，不利于降低開發(fā)運(yùn)維支出成本。據(jù)政府采購網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)顯示，每年各省在信息化運(yùn)維上的支出多數(shù)都超千萬，即便如此，地方政府對(duì)信息化系統(tǒng)開發(fā)、維護(hù)的市場(chǎng)主體提供服務(wù)的滿意度仍然較低。

客觀來講，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)開發(fā)運(yùn)維的專業(yè)化屬性非常高，現(xiàn)實(shí)中遇到的各類問題頗多，技術(shù)應(yīng)用難度較大，提供高質(zhì)量運(yùn)維服務(wù)所需的人力成本高，且面臨一定的信息安全風(fēng)險(xiǎn)。政務(wù)信息化的市場(chǎng)增長(zhǎng)前景有限，一些頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)如騰訊、阿里等并沒有與財(cái)政部門合作的動(dòng)力，這也是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、創(chuàng)新動(dòng)力不足的重要原因之一。

4.預(yù)算管理信息化系統(tǒng)功能和管理職能待完善。在實(shí)現(xiàn)一體化系統(tǒng)上線運(yùn)行后，還需進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算管理制度成熟定型以及與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)有機(jī)銜接，比如業(yè)務(wù)模塊不完善、信息功能不健全、財(cái)政收支政策與相關(guān)職能機(jī)構(gòu)收支數(shù)據(jù)的銜接性還有待加強(qiáng)，預(yù)算管理一體化數(shù)據(jù)的整合集中運(yùn)用和有效支撐治理決策的作用機(jī)制還不暢通。

一是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理信息化仍在摸索。目前全國通用的政府、部門和單位預(yù)算的全方位績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南和總體績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系尚在建設(shè)，四本預(yù)算的收入和支出、財(cái)政項(xiàng)目以及財(cái)政政策全覆蓋的績(jī)效評(píng)價(jià)管理尚在探索，囊括事前、事中、事后預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的全過程跟蹤評(píng)價(jià)制度體系等尚在構(gòu)建。部分地區(qū)在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)中預(yù)算績(jī)效信息化建設(shè)不足，與績(jī)效管理改革尚在推進(jìn)有關(guān)，也體現(xiàn)在績(jī)效目標(biāo)分解與預(yù)算分配還存在部分脫節(jié)，從技術(shù)上實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)如何與構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系更好融合也尚需摸索前行。比如，部分地區(qū)在運(yùn)用河北系統(tǒng)進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)錄入的過程中，發(fā)現(xiàn)一旦績(jī)效目標(biāo)表中“依據(jù)”部分錄入內(nèi)容過多，易出現(xiàn)無法保存或亂碼情況?？?jī)效目標(biāo)審核權(quán)限不完善，對(duì)口資金部門與績(jī)效管理部門審核有時(shí)候出現(xiàn)混淆。

二是債務(wù)管理科學(xué)化、系統(tǒng)化仍需推進(jìn)。目前預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的債務(wù)管理功能還不健全，對(duì)于地方政府的總體債務(wù)規(guī)模、債務(wù)限額、風(fēng)險(xiǎn)和余額情況，完整的項(xiàng)目建設(shè)周期的債務(wù)狀況、資金使用和運(yùn)營(yíng)收支情況還未能實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督和測(cè)算，將債務(wù)、項(xiàng)目和資產(chǎn)狀況有機(jī)銜接的管理機(jī)制還不完善，部分地區(qū)還沒有搭建起自動(dòng)測(cè)算每年的債務(wù)情況和還本付息預(yù)算安排的系統(tǒng)管理功能模塊。對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源頭的管控、項(xiàng)目審核、債務(wù)規(guī)模、隱形債務(wù)管控還有待加強(qiáng)。

三是資產(chǎn)管理融入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)有待深入。資產(chǎn)管理與預(yù)算管理一體化基礎(chǔ)信息、項(xiàng)目庫、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告等核心模塊以及政府采購、非稅收入收繳等系統(tǒng)的關(guān)鍵銜接及有效融合還需完善。比如當(dāng)新增的資產(chǎn)配置、資產(chǎn)處置、折舊等信息發(fā)生價(jià)值變動(dòng)時(shí)，沒有與會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)時(shí)對(duì)接，沒能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)賬與財(cái)務(wù)賬數(shù)據(jù)同源，資產(chǎn)“賬賬不符”或數(shù)據(jù)不實(shí)等問題還有待進(jìn)一步解決（嚴(yán)培勝等，2020）。由于資產(chǎn)管理與非稅收入系統(tǒng)沒有全面對(duì)接，存在單位擅自處置資產(chǎn)、線下處置賬外資產(chǎn)、處置收益應(yīng)繳未繳等情況，對(duì)資產(chǎn)收益的審批和入庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控不嚴(yán)。

四是數(shù)據(jù)采集、管理、分析使用、保障安全和技術(shù)運(yùn)用還有短板。目前，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)和技術(shù)上的短板依然存在，主要表現(xiàn)為：第一，數(shù)據(jù)傳輸?shù)姆秶幻鞔_。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中并沒有覆蓋所有類型財(cái)政資金的核算，對(duì)于財(cái)政資金撥付以后的到人、到項(xiàng)目、到企業(yè)等資金“最后一公里”數(shù)據(jù)還沒能有效掌握，對(duì)財(cái)政“大數(shù)據(jù)”應(yīng)用和數(shù)據(jù)價(jià)值的挖掘不足、支出標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)字化監(jiān)督體系的建設(shè)尚需完善。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)有效解決財(cái)經(jīng)紀(jì)律存在相關(guān)難點(diǎn)堵點(diǎn)的作用還不夠健全。第二，數(shù)據(jù)日常維護(hù)管理、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)還不統(tǒng)一，規(guī)范性有待加強(qiáng)。地方政府項(xiàng)目庫中一些項(xiàng)目名稱沒有統(tǒng)一，項(xiàng)目管理的精細(xì)化程度也不一致，這會(huì)弱化數(shù)據(jù)反饋的效果，影響數(shù)據(jù)信息獲取的檢索效率。會(huì)計(jì)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)等均有待完善，《會(huì)計(jì)改革與發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》也明確提出，要加快會(huì)計(jì)基礎(chǔ)信息標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，因此目前的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)信息還難以滿足預(yù)算管理一體化建設(shè)的相關(guān)要求（財(cái)政部，2021）。第三，信息系統(tǒng)涉及大量的私人賬戶信息和公共賬戶信息，需要高度重視這些信息的安全性，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)安全問題和隱私以及新的欺詐手段，導(dǎo)致存在數(shù)據(jù)被人為泄露或竊取的風(fēng)險(xiǎn)（Sanjeev等，2017）。第四，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)還無法將財(cái)政與宏觀經(jīng)濟(jì)的數(shù)據(jù)結(jié)合進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)分析和測(cè)算，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)運(yùn)用和管理系統(tǒng)還不足以支撐較為全面的決策分析，不利于發(fā)揮財(cái)政逆周期調(diào)節(jié)和防范化解風(fēng)險(xiǎn)的重要作用。比如，運(yùn)用先進(jìn)的大數(shù)據(jù)技術(shù)分析手段，將財(cái)政、稅務(wù)、發(fā)改、央行和相關(guān)業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行等預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)內(nèi)外部數(shù)據(jù)進(jìn)行整合處理，實(shí)現(xiàn)各個(gè)層面大數(shù)據(jù)應(yīng)用的深度融合還有待加強(qiáng)。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在與外部人大、稅務(wù)、人行的銜接上溝通不順暢，影響系統(tǒng)業(yè)務(wù)的測(cè)試和上線運(yùn)行，比如統(tǒng)計(jì)口徑、憑證等存在差異，影響流程效率。財(cái)政部門還沒能有效實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)收集、應(yīng)用分析以及對(duì)預(yù)算管理各個(gè)流程和環(huán)節(jié)結(jié)果的反饋和修正，輔助決策的功能還有待加強(qiáng)，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的智能化功能有待完善。第五，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的數(shù)據(jù)處理容量不足，中央和地方政府執(zhí)行預(yù)算管理一體化改革的各單位、各部門之間系統(tǒng)的銜接性有待加強(qiáng)。比如，調(diào)研單位反饋在錄入大量上報(bào)信息并提交時(shí)，由于系統(tǒng)本身數(shù)據(jù)處理能力受限，財(cái)政部門無法接收到相應(yīng)的傳送信息而必須多次重新錄入，增加了基層人員的工作量。

五是業(yè)務(wù)與系統(tǒng)的融合程度有待提升。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在地方的實(shí)踐中無論采取自建還是跟從模式，在中央統(tǒng)一規(guī)范下基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)的最初目標(biāo)。由于受各地預(yù)算部門處室設(shè)置、管理中間環(huán)節(jié)等的影響，一些未納入一體化規(guī)范要求的銜接環(huán)節(jié)還存在割裂。比如，系統(tǒng)覆蓋預(yù)算工作不夠全面，部分非財(cái)政性資金未納入年初預(yù)算管理，實(shí)際執(zhí)行中無法正常支出時(shí)才申請(qǐng)預(yù)算調(diào)劑。對(duì)非稅收入的管理與預(yù)算一體化系統(tǒng)的銜接還不夠緊密。同時(shí)，還存在由于預(yù)算單位專業(yè)意識(shí)不足，造成部分自有收入未做申報(bào)的問題。

四、政策建議

今后的改革實(shí)踐中，迫切需要以“一體化”所蘊(yùn)含的“統(tǒng)一思維”為指引，從細(xì)化管理規(guī)范、構(gòu)建業(yè)務(wù)與技術(shù)的深度融合、實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部聯(lián)通、優(yōu)化數(shù)據(jù)治理、加強(qiáng)對(duì)一體化監(jiān)控和考核平臺(tái)建設(shè)等方面加快改革步伐。

1.有效控制與適度放權(quán)相結(jié)合，細(xì)化管理規(guī)范，提升系統(tǒng)便捷性。

一是避免改革阻力。作為自上而下推進(jìn)的預(yù)算管理改革，要避免層級(jí)政府、財(cái)政和職能部門在實(shí)施中的沖突。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)全面上線后，需要前緊后松，將有效控制與適度放權(quán)結(jié)合，從源頭上為預(yù)算管理提供更好的制度保障，通過漸進(jìn)有序推進(jìn)，將全國性、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、約束有力的現(xiàn)行《規(guī)范》中所要求的總體原則統(tǒng)一起來。首先，財(cái)政部門為實(shí)現(xiàn)前期制度規(guī)范的原則統(tǒng)一，要盡可能細(xì)化管理規(guī)范和控制舉措。后期為發(fā)揮地方和職能部門的主觀能動(dòng)性，要切實(shí)提高新系統(tǒng)的便利性，減輕下級(jí)和職能部門的負(fù)擔(dān)，在具體業(yè)務(wù)流程上，財(cái)政部門要將自己不擅長(zhǎng)的管理領(lǐng)域和權(quán)限下放給下級(jí)和職能部門。由于區(qū)域特殊性、專業(yè)性較強(qiáng)、政治經(jīng)濟(jì)等客觀因素造成的影響，通過授權(quán)的方式，在維護(hù)財(cái)政部門權(quán)威的同時(shí)避免將大量責(zé)任讓下級(jí)和職能部門承擔(dān)，從而減少改革阻力。其次，在實(shí)施漸進(jìn)式改革的過程中，做好相關(guān)系統(tǒng)調(diào)整方案的過渡性和合理性分析，上下級(jí)單位之間有機(jī)協(xié)調(diào)，暢通完善業(yè)務(wù)流程，優(yōu)化設(shè)計(jì)和實(shí)施方案。最后，提高預(yù)算一體化系統(tǒng)的數(shù)據(jù)容量和數(shù)據(jù)處理能力，避免各單位和部門在運(yùn)用系統(tǒng)的過程中因系統(tǒng)本身的問題而增加工作量，進(jìn)一步減少各部門運(yùn)用一體化系統(tǒng)的阻力。

二是采用差異化戰(zhàn)略。隨著改革的不斷深入，各地基層部門和職能部門對(duì)自身業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)思路與情況有了較為全面的梳理認(rèn)識(shí)，通過對(duì)經(jīng)濟(jì)體量較大、經(jīng)濟(jì)體量適中和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的差異化實(shí)施策略，分擔(dān)各地的改革成本、擴(kuò)大一體化系統(tǒng)實(shí)施帶來的改革收益，更好地服務(wù)于限制支出規(guī)模過度擴(kuò)張為準(zhǔn)繩的公共財(cái)政支出政策控制的價(jià)值取向。

三是合理劃定集中支付方式。按照《規(guī)范》要求倒排以往實(shí)施的一些“直接支付”項(xiàng)目，可以采取添加到大額支付財(cái)政部門審核等方式，將能夠通過單位零余額賬戶執(zhí)行的項(xiàng)目進(jìn)行整合，優(yōu)化財(cái)政部門的操作流程和支出控制職責(zé)，擴(kuò)大系統(tǒng)容量、提高數(shù)據(jù)傳輸效率，減少基礎(chǔ)的系統(tǒng)操作工作量。同時(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系的完善，落實(shí)會(huì)計(jì)“十四五”規(guī)劃中的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)信息標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

2.從復(fù)合型人才培養(yǎng)入手破除人才短板與市場(chǎng)困境難題。人才是事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，預(yù)算管理的創(chuàng)新、技術(shù)的進(jìn)步、系統(tǒng)的改善和業(yè)務(wù)的兼容都需要倚重高素質(zhì)人才。當(dāng)前及今后一段時(shí)期，應(yīng)探索建立業(yè)務(wù)與技術(shù)兼通的復(fù)合型人才培養(yǎng)機(jī)制，破除人才短板與市場(chǎng)困境難題。

一是形成有利于培養(yǎng)業(yè)務(wù)與技術(shù)均嫻熟的人才成長(zhǎng)機(jī)制。提高信息化技術(shù)人員在財(cái)政部門中的比例，選用既懂業(yè)務(wù)又懂技術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)預(yù)算管理一體化工作。地方財(cái)政也可以嘗試由預(yù)算業(yè)務(wù)部門直接管理信息化人才隊(duì)伍，在事業(yè)發(fā)展和團(tuán)隊(duì)建設(shè)中實(shí)現(xiàn)復(fù)合型人才成長(zhǎng)。針對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)人員和信息技術(shù)人員各自的能力短板，加強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)并加大培訓(xùn)考核力度。在人才選拔、職務(wù)晉升中，適當(dāng)向既懂業(yè)務(wù)又懂技術(shù)的復(fù)合型人才傾斜。

二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)與技術(shù)人員在工作中的相互學(xué)習(xí)與有效交流。在開展預(yù)算管理一體化工作時(shí)，建立業(yè)務(wù)與技術(shù)人員有效交流學(xué)習(xí)的工作機(jī)制及聯(lián)席工作會(huì)議機(jī)制，保障業(yè)務(wù)人員和技術(shù)人員溝通順暢；構(gòu)建業(yè)務(wù)人員直接與信息化服務(wù)管理企業(yè)研發(fā)部門的需求溝通聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)與技術(shù)深入融合；財(cái)政業(yè)務(wù)需求方和系統(tǒng)開發(fā)運(yùn)維方之間、系統(tǒng)開發(fā)方和運(yùn)維方之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，形成更大合力。在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部，加大上級(jí)對(duì)下級(jí)層面的監(jiān)督檢查工作力度，提高預(yù)算管理一體化建設(shè)效率和服務(wù)質(zhì)量。

三是擴(kuò)大人才培養(yǎng)的合作范疇并構(gòu)建多元化教育培養(yǎng)模式。財(cái)政部門可以拿出部分資金作為引導(dǎo)，撬動(dòng)社會(huì)資本，共同培育政務(wù)軟件市場(chǎng)開發(fā)運(yùn)維企業(yè)，增強(qiáng)市場(chǎng)活力，激發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；加大與國內(nèi)一些規(guī)模大、行業(yè)內(nèi)技術(shù)領(lǐng)先的頭部企業(yè)的人才培養(yǎng)合作，以期獲得更好的運(yùn)維服務(wù)。高校在學(xué)生培養(yǎng)方面要注重增加設(shè)立有利于業(yè)務(wù)與技術(shù)兼?zhèn)涞膹?fù)合型人才培養(yǎng)專業(yè)，如增設(shè)預(yù)算信息化管理專業(yè)碩士學(xué)位，學(xué)制兩年；開設(shè)預(yù)算管理一體化實(shí)操和信息化運(yùn)用結(jié)合的課程，將公共預(yù)算管理、預(yù)算一體化操作實(shí)務(wù)、管理信息系統(tǒng)、軟件開發(fā)運(yùn)維等納入課程培養(yǎng)體系。政府可以與一些財(cái)政和信息化專業(yè)學(xué)科背景較強(qiáng)的國內(nèi)高校和科研院所開展信息化研發(fā)創(chuàng)新和人才訂單式培養(yǎng)，通過財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持和一體化業(yè)務(wù)推進(jìn)，將高校最前沿的數(shù)字技術(shù)、數(shù)字財(cái)政等科研成果轉(zhuǎn)化為服務(wù)政府預(yù)算、財(cái)務(wù)管理的創(chuàng)新產(chǎn)品。通過財(cái)政補(bǔ)貼和貸款優(yōu)惠政策，培育新型政務(wù)軟件企業(yè)，改善當(dāng)前的政務(wù)軟件市場(chǎng)生態(tài)，提高一體化系統(tǒng)應(yīng)用和服務(wù)水平。

3.推進(jìn)一體化系統(tǒng)與預(yù)算實(shí)際業(yè)務(wù)深度融合。

一是構(gòu)建更優(yōu)質(zhì)的財(cái)政管理系統(tǒng)。以核心業(yè)務(wù)為主線逐步擴(kuò)圍一體化系統(tǒng)的應(yīng)用范圍，逐步將零基預(yù)算、債務(wù)、績(jī)效預(yù)算、直達(dá)資金、決算和報(bào)告納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)并不斷完善及優(yōu)化，形成預(yù)算管理全流程閉環(huán)管理，全面、動(dòng)態(tài)反映各級(jí)預(yù)算安排和執(zhí)行情況。具體建設(shè)過程中要兼顧規(guī)范與便利，整體布局、優(yōu)化設(shè)計(jì)、加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、減少不必要的中間環(huán)節(jié)、調(diào)整業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)或機(jī)構(gòu)崗位、提高可操作性和實(shí)用性。首先，推動(dòng)將零基預(yù)算管理納入一體化系統(tǒng)。探索在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中建立以項(xiàng)目的重要性、成熟度、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、公平性為標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算評(píng)分管理指標(biāo)體系，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行評(píng)分。結(jié)合財(cái)力優(yōu)先安排財(cái)政重點(diǎn)重大項(xiàng)目，打破預(yù)算基數(shù)思維，真正做到年度預(yù)算安排實(shí)現(xiàn)有保有壓、能增能減，改善財(cái)政資源的配置效率、使用效益，著力改變?cè)蓄A(yù)算資金分配的固化格局，努力提高政策實(shí)施效果和預(yù)算管理水平。其次，搭建績(jī)效管理信息化系統(tǒng)模塊。同步進(jìn)行預(yù)算分配與績(jī)效目標(biāo)分解，健全預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、績(jī)效目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)程度和項(xiàng)目立項(xiàng)審批的“多維度監(jiān)控”。探索在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中構(gòu)建實(shí)現(xiàn)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理信息化系統(tǒng)，有效實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理的深度一體化。再次，研發(fā)一體化系統(tǒng)債務(wù)管理功能模塊。實(shí)時(shí)反映地方各級(jí)政府的債務(wù)限額、債務(wù)余額、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等政府債務(wù)信息的總體情況。建立債務(wù)、預(yù)算項(xiàng)目、政府采購與資產(chǎn)的連接關(guān)系，系統(tǒng)自動(dòng)測(cè)算出每年債務(wù)應(yīng)該還本付息的額度并安排預(yù)算。完整全面地反映項(xiàng)目建設(shè)期債務(wù)的使用情況，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的項(xiàng)目收支執(zhí)行情況。通過系統(tǒng)化手段和監(jiān)控體系，嚴(yán)堵以往違法違規(guī)的舉債融資“后門”，著力加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的源頭監(jiān)控和管理，嚴(yán)格項(xiàng)目審核和批復(fù)，控制債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)管，杜絕新增隱形債務(wù)、盲目鋪新攤子和上新項(xiàng)目。最后，構(gòu)建財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化并納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。為了更為有效地發(fā)揮財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的均衡性、高效性、創(chuàng)新性及穩(wěn)定性的作用，應(yīng)用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對(duì)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制監(jiān)控體系的技術(shù)支持，降低監(jiān)控成本，優(yōu)化央地間財(cái)政關(guān)系，保持財(cái)政制度的連續(xù)性、完整性和銜接性，為實(shí)現(xiàn)常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制筑牢技術(shù)和制度基礎(chǔ)。

二是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)還需更好地與人大、稅務(wù)、人行、統(tǒng)計(jì)等部門和代理銀行系統(tǒng)間的聯(lián)通協(xié)調(diào)和對(duì)接（張少博，2021）。加強(qiáng)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革相關(guān)的其他部門系統(tǒng)的有效對(duì)接，不同級(jí)次業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)口徑和內(nèi)容調(diào)整需要部門之間在數(shù)據(jù)上推動(dòng)共享和協(xié)商解決。在構(gòu)建多方互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，推進(jìn)財(cái)政與宏觀調(diào)控相關(guān)數(shù)據(jù)的融合與互為支撐，打造預(yù)算管理一體化內(nèi)外部?jī)蓚€(gè)系統(tǒng)的互聯(lián)互通和完整統(tǒng)一，提高人大的預(yù)算監(jiān)督能力，更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)對(duì)宏觀調(diào)控、逆周期調(diào)整及推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的功能。

三是加快推動(dòng)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理一體化的有機(jī)融合。首先，嚴(yán)格遵守并完善資產(chǎn)管理制度。一方面，定時(shí)定期做好資產(chǎn)盤點(diǎn)工作，摸清各類政府單位的“家底”，為后期資產(chǎn)管理及處置提供分析依據(jù)。另一方面，各管理主體依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)開展出租、處置、對(duì)外投資等日常管理事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)審批業(yè)務(wù)網(wǎng)上透明運(yùn)行，促使主管部門和相關(guān)單位不斷強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任、規(guī)范管理行為，從而嚴(yán)格規(guī)范資本性支出的合理性，保證財(cái)政資金支出能效。其次，進(jìn)一步完善預(yù)算管理一體化系統(tǒng)、政府采購、非稅收入系統(tǒng)和行政事業(yè)單位資產(chǎn)系統(tǒng)全面對(duì)接工作。比如，進(jìn)一步完善預(yù)算管理一體化系統(tǒng)內(nèi)資產(chǎn)配置總量算法，做到既合規(guī)又推進(jìn)工作正常開展。通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的配置算法，倒逼各單位規(guī)范資產(chǎn)管理，對(duì)于到期資產(chǎn)和報(bào)廢資產(chǎn)及時(shí)處置，保證資產(chǎn)使用效率。最后，推動(dòng)資產(chǎn)管理系統(tǒng)與預(yù)算一體化系統(tǒng)全面對(duì)接，將系統(tǒng)數(shù)據(jù)應(yīng)用與各部門單位的資產(chǎn)配置、使用、收入管理等實(shí)際業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)起來，從資金源頭上有效規(guī)范資產(chǎn)配置和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收入申報(bào)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位資產(chǎn)購置和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收入預(yù)算審核更加科學(xué)準(zhǔn)確，有效防范應(yīng)處置資產(chǎn)長(zhǎng)期不處置等現(xiàn)象。將采購系統(tǒng)中部分采購結(jié)果和明細(xì)數(shù)據(jù)納入資產(chǎn)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)據(jù)與采購數(shù)據(jù)貫通，大大減輕單位新購資產(chǎn)入賬工作量。

4.推動(dòng)財(cái)政數(shù)字化轉(zhuǎn)型，優(yōu)化數(shù)據(jù)治理，防范潛在風(fēng)險(xiǎn)。

一是獲得更高質(zhì)量的數(shù)據(jù)信息。財(cái)政部門要不斷提高收集、處理和傳播更及時(shí)、更容易獲取和更透明的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)信息的能力（Chambers等，2016）。這就要求財(cái)政部門通過統(tǒng)一規(guī)范系統(tǒng)數(shù)據(jù)的名稱、標(biāo)識(shí)，促進(jìn)填報(bào)格式、內(nèi)容、信息接口的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，提高數(shù)據(jù)信息記錄、應(yīng)用和反饋的質(zhì)量。首先，實(shí)現(xiàn)將各級(jí)政府、部門和各類單位的內(nèi)部信息調(diào)整轉(zhuǎn)化為整個(gè)一體化系統(tǒng)可以共享的共有信息，更大的存儲(chǔ)容量和更強(qiáng)的計(jì)算能力能夠幫助監(jiān)測(cè)和跟蹤記錄大量的財(cái)政資金落實(shí)到位情況、執(zhí)行履行情況、支出進(jìn)度與政策規(guī)劃的銜接情況、賬實(shí)相符情況、庫底余款與未來經(jīng)費(fèi)支出情況進(jìn)行系統(tǒng)、準(zhǔn)確的掌握和把控。其次，構(gòu)建資金管理中的確定性，對(duì)缺內(nèi)容、誤操作等進(jìn)行問責(zé)，用客觀數(shù)據(jù)和算法代替人為的暗箱操作。根據(jù)以往的歷史性支出、財(cái)政項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)支出的績(jī)效目標(biāo)、資金的投入產(chǎn)出成本收益分析等數(shù)據(jù)進(jìn)行可信度、效益水平等深度挖掘，構(gòu)建事前審核、事中監(jiān)測(cè)和事后監(jiān)督的完整的項(xiàng)目全生命周期預(yù)算管理機(jī)制并深化預(yù)算績(jī)效管理改革，實(shí)現(xiàn)花錢有實(shí)效、有效防范化解財(cái)政和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

二是用好數(shù)據(jù)要素支撐財(cái)政決策。首先，在實(shí)現(xiàn)財(cái)政與外部數(shù)據(jù)對(duì)接和調(diào)整的過程中，積極探索構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系，謀劃推進(jìn)社會(huì)數(shù)據(jù)集中采購、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置、可交易數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記管理等在財(cái)政場(chǎng)景中的應(yīng)用，加快探索數(shù)據(jù)要素的產(chǎn)權(quán)、交易、流通、市場(chǎng)化配置以及治理等方面的制度體系，全面激活數(shù)據(jù)要素在財(cái)政決策中的潛能。挖掘數(shù)據(jù)的核心價(jià)值，把握關(guān)鍵數(shù)據(jù)，避免不必要的數(shù)據(jù)信息對(duì)核心數(shù)據(jù)的干擾，影響數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用的結(jié)果。構(gòu)建安全、穩(wěn)定的數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，保護(hù)隱私數(shù)據(jù)、防范涉密數(shù)據(jù)泄露。通過對(duì)數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)化處理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的有效發(fā)揮，打造數(shù)據(jù)資產(chǎn)和構(gòu)建數(shù)據(jù)價(jià)值鏈，形成完善統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫管理信息系統(tǒng)。其次，通過搭建起數(shù)據(jù)分析網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，提升數(shù)據(jù)處理使用和反饋能力，探索將財(cái)政數(shù)據(jù)分析應(yīng)用功能與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)深度融合，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)和手段，以財(cái)政數(shù)據(jù)為主線，將稅務(wù)、發(fā)改等外部數(shù)據(jù)納入系統(tǒng)分析范疇，實(shí)現(xiàn)一體化系統(tǒng)與大數(shù)據(jù)應(yīng)用的深度融合，形成對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，利用大數(shù)據(jù)應(yīng)用分析改善對(duì)預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)模塊分析結(jié)果的反饋和輔助決策管理，促進(jìn)一體化系統(tǒng)智能化，更好地支撐財(cái)政決策，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、研判、處置和模型迭代管理閉環(huán)，更好地發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的功能。推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付、公共服務(wù)供給、政府購買服務(wù)等財(cái)政政策實(shí)現(xiàn)融合促進(jìn)公平和提升效率的政策效果，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支與國家治理的一體化，優(yōu)化政府與市場(chǎng)的作用邊界。最后，打破財(cái)政部門和業(yè)務(wù)部門之間的職能隔閡，轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)部門在財(cái)政資金分配中被動(dòng)接受的局面，進(jìn)而成為財(cái)政資金使用的監(jiān)督者和主動(dòng)實(shí)現(xiàn)“我要有績(jī)效”，基于數(shù)據(jù)信息和預(yù)算管理一體化系統(tǒng)支撐進(jìn)一步優(yōu)化業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)管理職責(zé)，優(yōu)化中央與地方、省以下事權(quán)和支出責(zé)任的匹配度。

【注 釋】

①參見https://www.ict.govt.nz/assets/Uploads/D%Charter-signed-accessible.pdf。

②目前2.0版正在征求意見。