吳 勛（教授），劉新琪

一、問題的提出

當(dāng)前，我國正進入高質(zhì)量發(fā)展新時期，但發(fā)展不均衡不充分問題仍然突出，重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革任務(wù)依然艱巨。健全黨和國家監(jiān)督體制，形成科學(xué)決策、堅決執(zhí)行、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制，是“十四五”時期高質(zhì)量發(fā)展國家經(jīng)濟社會的內(nèi)在要求，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。國家治理的監(jiān)督需求促進了國家審計的產(chǎn)生，國家審計通過信息反饋機制服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其作用機制在于國家審計依據(jù)國家治理的結(jié)果，反饋并披露治理結(jié)果和治理過程信息，同時國家治理的設(shè)計、決策和實施又形成內(nèi)部信息反饋，反作用于國家審計項目的制定、執(zhí)行和監(jiān)督，進而達到穩(wěn)定國家治理體系、完善國家治理體制、優(yōu)化國家治理過程的目的。自黨的十八屆四中全會首次將審計監(jiān)督列為黨和國家八大監(jiān)督主體之一以來，國家審計切實強化權(quán)力制約，發(fā)揮審計監(jiān)督職能，為國家經(jīng)濟活動宏觀調(diào)控提供了重要保障。2021年，“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃提出，將推動國家重大政策措施貫徹落實作為首要政治任務(wù)，加快構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系。黨的十九屆六中全會進一步為新時代審計工作指明了前進方向，審計機關(guān)應(yīng)牢記初心使命，切實抓好審計整改落實工作。國家審計被視為保障國家經(jīng)濟和社會正常運行的“免疫系統(tǒng)”（劉家義，2015），移送處理行為不僅發(fā)揮了預(yù)防、揭示和鑒證功能，客觀反映并揭示治理體系和治理能力現(xiàn)代化存在的風(fēng)險和問題，同時也發(fā)揮了糾偏、抵御和建設(shè)功能，查處并移送阻礙政府治理職能充分發(fā)揮的案件線索。

國家審計依法移送違紀(jì)違法案件線索，推動監(jiān)督關(guān)口前移，彌補政府審計監(jiān)督滯后性，有效遏制了新情況、新問題，緩解了司法機關(guān)的案源偵查壓力（王光遠和鄭曉宇，2019），社會秩序和經(jīng)濟秩序治理工作取得了一定成效（胡耘通，2017）?！秾徲嫹ā罚?021年修訂版）明確規(guī)定，“對違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為，依法應(yīng)當(dāng)給予處理、處罰的，審計機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出審計決定；需要移送有關(guān)主管機關(guān)、單位處理、處罰的，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法移送?！痹谕苿訉徲嫺哔|(zhì)量發(fā)展背景下，國家審計移送承擔(dān)著推進審計監(jiān)督成果向更高層次的國家治理現(xiàn)代化成果轉(zhuǎn)化的任務(wù)，以及維護國家長治久安、推進民主法治建設(shè)、遏制腐敗蔓延勢頭的重任（劉譽澤，2020），但是“屢審屢犯”仍時有發(fā)生，嚴重影響了審計治理效能發(fā)揮（劉國常，2020）。審計監(jiān)督只是手段，推動問題整改、彌補制度漏洞才是目的，審計查出的“屢審屢犯”問題，其根源就在于審計治理功能缺失（吳勛等，2017）。外部體制不完善、內(nèi)部審計機構(gòu)權(quán)限不足、人力資源匱乏，阻礙著國家審計治理功能充分發(fā)揮（孫擁軍和董麗英，2015），我國每年存在大量績效管理問題，由于未進入審計移送領(lǐng)域而未得到進一步治理（雷俊生，2018）。

隨著社會公眾對國家審計移送處理行為的關(guān)注，審計署逐漸重視違法違紀(jì)案件線索，并于2010年首次發(fā)布移送違法違紀(jì)問題線索報告《2010年第20號：“2008年以來已結(jié)案的審計署移送的部分典型案件和事項”》，披露了國家審計發(fā)現(xiàn)情況、移送情況和處理整改等信息，讓社會參與到審計移送結(jié)果的監(jiān)督與落實中。歷經(jīng)10余年的實踐，國家治理現(xiàn)代化進程的國家審計移送行為具備怎樣的內(nèi)在邏輯？國家審計移送處理行為運行機制如何服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？當(dāng)前國家審計移送處理問責(zé)效果如何，是否有效推動了國家治理現(xiàn)代化進程？有鑒于此，選取2010～2021年審計署公開發(fā)布的移送違法違紀(jì)問題線索報告為樣本，圍繞638項違法違紀(jì)案件線索處理結(jié)果展開以下研究：①立足于審計移送處理原則、責(zé)任和信息共享機制，探究國家治理現(xiàn)代化進程與審計移送處理行為內(nèi)在邏輯，以期進一步完善審計移送處理制度，規(guī)范審計結(jié)果應(yīng)用機制；②協(xié)調(diào)移送對象、移送事項以及移送范圍等要素，探究國家審計移送處理運行實踐價值，進而完善對審計移送問責(zé)機制理論的探索與研究，以期構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系；③基于國家審計移送的問責(zé)形式、問責(zé)力度、處罰手段和辦結(jié)進度，探究國家治理現(xiàn)代化與審計移送處理行為之間的邏輯關(guān)系，以期適應(yīng)國家審計移送服務(wù)國家治理現(xiàn)代化的基本要求，推動審計移送問責(zé)的制度化與常態(tài)化。

二、國家審計移送處理的內(nèi)在邏輯

（一）國家審計移送處理原則

基于移送性質(zhì)、職能定位、制度規(guī)定等視角，國家審計移送處理原則涵蓋以下內(nèi)容：審計案件移送需遵循獨立性原則、法定性原則、謹慎性原則、快捷性原則（楊平波和周雅文，2021）；審計案件線索移送機制應(yīng)遵循問題定性原則、客觀公正原則、時效性原則、分類移送原則（周海鷹，2021）；內(nèi)部審計移送應(yīng)遵循審慎性、指向性、自評估性、保密性四個原則（楊勇等，2017）。鑒于此，本文從線索移送、受理查處以及問題整改角度梳理歸納國家審計移送處理原則體系，見表1。

表1 國家審計移送處理原則體系

國家審計移送處理原則相互聯(lián)系、相互支撐、相互印證，以完善移送處理全流程為基礎(chǔ)，合理控制移送風(fēng)險程度，規(guī)范國家審計移送工作，發(fā)揮審計監(jiān)督治理效能。線索移送過程中，審慎性和獨立性原則通過規(guī)范審計人員工作來降低審計移送風(fēng)險，指向性和分類移送原則是將案件線索指向性地及時分類移送至不同受理機關(guān)；受理查處過程強調(diào)國家審計機關(guān)和受理機關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)客觀公正地對待案件線索，同時應(yīng)保證移送處理的時效性和保密性；問題整改過程強調(diào)被審計單位的自我評價和自我整改責(zé)任。

（二）國家審計移送處理責(zé)任

移送違法違紀(jì)問題線索報告涉及三方面責(zé)任：審計機關(guān)的移送責(zé)任，公安、司法、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和主管部門的查處責(zé)任，被審計單位（相關(guān)工作人員）的整改責(zé)任，見表2。

表2 國家審計移送處理責(zé)任

國家審計移送通過構(gòu)建涵蓋移送責(zé)任、查處責(zé)任和整改責(zé)任的監(jiān)督機制，維護審計監(jiān)督的權(quán)威性，發(fā)揮審計協(xié)同治理效能。審計署按照“分級負責(zé)”原則，逐級分解審計移送責(zé)任，確保能夠直接追溯要件不具備、證據(jù)不足、定性不準(zhǔn)確等移送不規(guī)范行為，以進一步提高審計移送質(zhì)量；受理機關(guān)應(yīng)加強案件調(diào)查，依法查深查透案件線索，防止濫用職權(quán)、推諉塞責(zé)造成移送處理不主動；明確被審計單位依法對潛在問題實施整改落實的責(zé)任，以整改倒逼改革，督促被審計對象完善規(guī)章制度，提高政府治理效率。

（三）國家審計移送處理流程

依據(jù)《審計法實施條例》，將受理單位按照審計移送事項性質(zhì)，分為紀(jì)檢、監(jiān)察部門，主管、政府部門，檢察機關(guān)以及公安機關(guān)等四類，見圖1。

圖1 國家審計移送處理信息共享流程

通過整合紀(jì)檢、監(jiān)察部門，主管、政府部門，監(jiān)察機關(guān)以及公安機關(guān)等問責(zé)合力，構(gòu)建案件線索移送信息共享流程，強化審計署與受理單位的業(yè)務(wù)交流，進一步提高政府治理效率。審計署負責(zé)將發(fā)現(xiàn)并查明超越職權(quán)范圍的案件線索通過《審計移送處理書》移送至紀(jì)檢、監(jiān)察部門，檢察、公安機關(guān)，主管、政府部門等受理單位；受理單位負責(zé)案件線索的及時查處以及處理結(jié)果反饋，審計署負責(zé)定期追蹤并披露案件線索處理情況；檢察、公安機關(guān)將調(diào)查結(jié)果移送至紀(jì)委、監(jiān)察部門以及相關(guān)主管、政府部門，由其負責(zé)處理處罰，以及被審計單位的問題糾正和自我整改工作。

三、國家審計移送處理運行機制

以2010～2021年審計署公開發(fā)布的移送違法違紀(jì)問題線索報告為研究樣本，圍繞國家審計移送對象、移送事項以及移送范圍等要素，分析國家審計移送處理運行機制的實踐情況。

（一）國家審計移送對象

依據(jù)擔(dān)責(zé)主體形式，國家審計移送對象分為法人（企業(yè)或者組織單位）和個人，見表3。

表3 國家審計移送涉案對象分類

以國家治理能力現(xiàn)代化理念作為引導(dǎo)，重點問責(zé)國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位和國家金融機構(gòu)，國家審計已逐漸形成以個人移送為主、法人移送為輔的審計監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，“倒逼機制”確立良性責(zé)任導(dǎo)向。“追究責(zé)任至個人”仍是目前國家審計問責(zé)重點，74.29%涉案對象以個人移送，個人移送約是法人移送的3倍，可見審計署重視實施責(zé)任倒查，深挖細究個人責(zé)任。此外，完善國家審計問責(zé)機制不但是審計高質(zhì)量發(fā)展的重大決策部署，而且是國家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十九大以來，國家審計移送時嚴格確保責(zé)任至人，個人擔(dān)責(zé)占比逐年呈上升趨勢，旨在推動審計威懾作用充分發(fā)揮，2020年涉案對象均以個人移送。事實上，基于個人問責(zé)不但能夠從根本上堵塞制度漏洞，而且能夠推進問責(zé)政策制度的設(shè)定和執(zhí)行，從而逐步提升審計問責(zé)強度，促進國家審計移送服務(wù)國家治理。

（二）國家審計移送事項

根據(jù)移送案件線索性質(zhì)不同，國家審計移送事項可以劃分為貪污賄賂類、玩忽職守類、濫用職權(quán)類、詐騙類、違反中央八項規(guī)定精神類、涉稅類、其他等七類，見表4。

表4 2010～2021年國家審計移送事項統(tǒng)計

國家審計著重推動審計治理效能提高，移送事項涵蓋貪污賄賂類、玩忽職守類、濫用職權(quán)類、詐騙類等關(guān)鍵領(lǐng)域，其中涉案對象復(fù)雜，各類犯罪相互交織，并呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢。從移送事項分類分析，60.48%案件線索涉及濫用職權(quán)、玩忽職守、貪污腐化等，且多集中在國有資產(chǎn)資源和公共權(quán)力領(lǐng)域。事實上，審計重大決策履行、重大任務(wù)完成和個人黨風(fēng)廉政建設(shè)情況等事項不但有效推動了審計監(jiān)督全覆蓋的發(fā)展，一定程度上也體現(xiàn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。從涉案對象分析，部分案件社會關(guān)系復(fù)雜，不但涉及上市公司、金融機構(gòu)高管人員，還涉及政府機關(guān)、事業(yè)單位以及國有企業(yè)等機關(guān)。

從移送事項內(nèi)容分析，濫用職權(quán)類犯罪多與貪污受賄類犯罪互為因果，且具有以權(quán)謀私、錢權(quán)交易等特性，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失；貪污受賄類犯罪具備隱蔽化趨勢，且移送對象多涉及濫用職權(quán)類和詐騙類等共同犯罪；審計署重點監(jiān)督檢查政府單位和事業(yè)單位，堅決整治私設(shè)小金庫、賬外違規(guī)發(fā)放津補貼以及違規(guī)報銷費用等違反中央八項規(guī)定精神案件線索；詐騙類犯罪頻發(fā)于金融、社保領(lǐng)域，呈現(xiàn)出利用內(nèi)幕交易、犯罪門檻較低、實施方式網(wǎng)絡(luò)化等特點；涉稅類犯罪集中發(fā)生在發(fā)票和進出口領(lǐng)域，單位犯罪問題較為突出，多與貪污受賄等犯罪相互交錯；玩忽職守類犯罪分為兩類：一類是由于主觀方面疏忽大意、不盡職責(zé)義務(wù)等原因，另一類是客觀方面違反工作紀(jì)律和規(guī)章制度等。

（三）國家審計移送范圍

國家審計移送范圍分為財政財務(wù)收支類和績效管理類兩類，見表5。

表5 國家審計移送范圍

績效管理理念自黨的十八大以后逐漸形成普遍共識，當(dāng)前國家審計移送已經(jīng)基本形成以績效責(zé)任追究為主、財政財務(wù)收支責(zé)任追究為補充的問責(zé)體系，以推進審計監(jiān)督全覆蓋，促進審計高質(zhì)量發(fā)展。財政財務(wù)收支類事項涵蓋貪污賄賂類、詐騙類、涉稅類、違反中央八項規(guī)定精神類案件線索，績效管理類事項涵蓋濫用職權(quán)類、玩忽職守類案件線索，財政財務(wù)收支類占比逐年下降，而績效管理類占比自2015年已經(jīng)超過財政財務(wù)收支類占比，且自2017年起逐漸形成普遍共識，可見審計署緊密結(jié)合審計問責(zé)與行政考核，重視問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以及國有企事業(yè)單位負責(zé)人。當(dāng)前國家審計移送趨勢是拓展審計問責(zé)功能的廣度，廣泛開展針對公共資金、員工工作以及領(lǐng)導(dǎo)決策的績效審計責(zé)任追究，重點考核被審計單位經(jīng)費支出情況是否符合本單位預(yù)算、財政支出是否符合國家政策規(guī)定、經(jīng)費支出是否存在不合理情況等，提高治理績效考核權(quán)重，更好地服務(wù)于國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

四、國家審計移送問責(zé)效果

選取審計署公開發(fā)布的2010～2021年移送違法違紀(jì)問題線索報告為樣本，分別從問責(zé)形式、問責(zé)力度、處罰手段和辦結(jié)進度角度，探究國家審計移送問責(zé)效果能否適應(yīng)國家審計移送服務(wù)國家治理現(xiàn)代化的基本要求。

（一）國家審計移送問責(zé)形式

國家審計移送問責(zé)形式分為異體問責(zé)和同體問責(zé)，見表6。

表6 國家審計移送問責(zé)形式分類

國家審計移送結(jié)合主管部門的“同體問責(zé)”與司法機關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)等的“異體問責(zé)”，形成“異體問責(zé)為主導(dǎo)、同體問責(zé)為補充”的問責(zé)合力，從而形成以檢察、公安機關(guān)為主導(dǎo)，以紀(jì)檢、監(jiān)察、主管和政府部門作為補充的協(xié)同監(jiān)督機制和查處落實機制。國家審計移送立足于具備強制性和權(quán)威性的異體問責(zé)，從嚴落實審計移送問責(zé)制度，85.89%案件線索采取異體問責(zé)，異體問責(zé)占比基本保持在80%以上，最高占比達97.22%，最低占比達70.83%，有效突破了審計問責(zé)主體的約束，推進了審計問責(zé)力度的加大。此外，多元主體協(xié)同治理是推進國家治理能力和治理水平現(xiàn)代化的有效路徑，國家審計移送通過引入司法、檢察機關(guān)等權(quán)力型主體以及社會公眾、媒體等權(quán)利型主體，增強審計監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督以及民主監(jiān)督的問責(zé)合力，倒逼審計署提高公告信息含量，提升審計協(xié)同治理效能。同體問責(zé)也指內(nèi)部問責(zé)，值得注意的是，當(dāng)前國家審計移送實踐仍存在責(zé)任追究缺失問題，同體問責(zé)的年均占比為16.43%，平均每年8.33項案件線索采取同體問責(zé)，考慮到受理單位的利益需要和對問題的反映情況，同體問責(zé)可能會導(dǎo)致審計移送處理行為的公正性和規(guī)范性有所缺失，致使違規(guī)行為揭露不深入、監(jiān)督不到位，違法違規(guī)行為錯過最佳治理時機，制約著國家審計移送服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化的作用發(fā)揮。

（二）國家審計移送問責(zé)力度

審計署2010～2021年累計披露317份審計結(jié)果公告，其中移送違法違紀(jì)問題線索報告共計21份，占比6.62%。

表7 移送違法違紀(jì)問題線索報告統(tǒng)計

審計署定期開展移送處理工作，通過專項報告開展強制性間接問責(zé)，逐漸完善審計移送問責(zé)制度和法律法規(guī)基礎(chǔ)，已經(jīng)形成程序化、常態(tài)化問責(zé)國家治理的局面。從移送違法違紀(jì)問題線索報告分析，審計署平均每年發(fā)布2份移送違法違紀(jì)問題線索報告，審計移送問責(zé)已成為常態(tài)，專項報告發(fā)布時間主要集中在1、6、12月份，發(fā)布頻率為半年一次，自2019年起發(fā)布頻率降為一年一次。從移送違法違紀(jì)案件線索數(shù)量分析，審計署2010～2021年累計發(fā)布638項案件線索，平均每年發(fā)布57項案件線索，平均每份專項報告發(fā)布30項案件線索，線索數(shù)量整體呈現(xiàn)下降趨勢。此外，2010～2016年披露案件線索年均69項，間接表明審計署查明案件線索的深度以及打擊違法違紀(jì)案件的決心；2019～2021年披露案件線索年均19項，進一步表明審計署已有效防范化解重大風(fēng)險，強化了審計移送監(jiān)督效能，避免了“屢審屢犯”問題發(fā)生。

移送違法違紀(jì)問題線索報告涉及應(yīng)繳財政金額、應(yīng)減少財政撥款或補貼、應(yīng)歸還原渠道資金、應(yīng)繳其他資金以及管理不當(dāng)金額等移送處理金額，見表8。

表8 國家審計移送處理金額統(tǒng)計情況 金額單位：萬元

其中：審計移送處理平均金額=審計查出問題金額/披露問題金額線索數(shù)量；審計移送處理金額揭示比例=披露問題金額線索數(shù)量/移送線索數(shù)量。

為了有效預(yù)防潛在違法違紀(jì)問題，國家審計切實加大公共權(quán)力問責(zé)力度，平均移送處理金額呈現(xiàn)逐漸下降趨勢，但近三年移送違法違紀(jì)問題線索報告信息含量卻有所下降。從審計移送處理平均金額分析，黨的十九大以來，基于國家治理導(dǎo)向的審計移送監(jiān)督制度日益完善，不但被審計單位平均移送處理金額呈現(xiàn)大幅下降趨勢，而且自我整改力度也有所加大，可見審計署已經(jīng)有效推動審計移送問責(zé)的制度化與常態(tài)化，避免“屢審屢犯”問題發(fā)生。高質(zhì)量的審計移送信息能夠為受理單位提供問責(zé)依據(jù)，但從審計移送處理金額整體揭示比例分析，2019～2021年移送違法違紀(jì)問題線索報告信息含量仍有待提高，移送處理金額披露情況較差，2019年19件案件線索均未明確公布移送處理金額，未實現(xiàn)審計信息導(dǎo)向性，不利于揭示國家治理的體制障礙、制度缺陷、機制扭曲和管理漏洞。

（三）國家審計移送處罰手段

國家審計移送處罰手段分為行政處理處罰、刑事處理處罰、經(jīng)濟處理處罰三類，見表9。

表9 2010～2021年國家審計移送處罰手段

國家審計移送懲戒處罰手段趨于嚴格，廣泛開展刑事處理處罰、提高審計監(jiān)督威懾力已經(jīng)成為當(dāng)前移送處理共識。此外，審計監(jiān)督強調(diào)發(fā)現(xiàn)問題并提出建議，而審計問責(zé)強調(diào)檢查已發(fā)現(xiàn)問題，因此通過問責(zé)，審計監(jiān)督才能更好地產(chǎn)生威懾效果，國家審計也更能承擔(dān)“免疫系統(tǒng)”的重任，滿足國家治理的需要。從刑事處理結(jié)果分析，46.24%的違法違紀(jì)案件線索采取有期徒刑為主的刑事處理處罰。

然而，從非刑事處理處罰結(jié)果分析，國家審計移送的事后問責(zé)機制仍不健全，當(dāng)前我國采取非刑事處理處罰占比仍不低，尚不能滿足國家治理能力與治理體系法治化的要求，阻礙了從源頭預(yù)防苗頭性、傾向性違法違紀(jì)問題。7.37%案件線索采取誡勉談話，31.66%案件線索采取黨內(nèi)警告、行政警告等，26.65%案件線索以罰金形式進行處罰。盡管采取刑事處理處罰的目的不是嚴懲嚴罰，但是只有通過刑事問責(zé)才能提高被審計單位和個人的違法違規(guī)代價，才能從源頭和制度上發(fā)揮審計監(jiān)督治理職能，避免“屢審屢犯”問題發(fā)生。

其中：審計移送經(jīng)濟處理處罰平均金額=披露經(jīng)濟處理處罰金額/披露經(jīng)濟處罰金額線索數(shù)量；審計移送經(jīng)濟處理處罰金額揭示比例=披露經(jīng)濟處理處罰金額線索數(shù)量/移送線索數(shù)量。

國家審計持續(xù)推進刑事責(zé)任追究，弱化經(jīng)濟處理處罰，依法問責(zé)案件線索，然而移送查處結(jié)果披露情況卻較差。如表10所示，經(jīng)濟處理處罰平均金額逐年下降，增速也多是負增長，從側(cè)面反映國家審計重視采取法律制裁，從源頭和制度上警示和威懾違法違紀(jì)人員，強化審計揭示、問責(zé)、整改、協(xié)作功能。此外，高質(zhì)量的審計移送信息不但有助于抑制被審計對象的權(quán)力尋租行為、權(quán)力機會主義行為以及權(quán)力異化問題，而且有助于完善審計移送問責(zé)機制，結(jié)合審計移送與行政問責(zé)機制，發(fā)揮國家審計的治理功能，迫使問責(zé)主體更好履行公共受托責(zé)任。盡管審計署日益完善移送違法違紀(jì)問題線索報告框架，但經(jīng)濟處理處罰金額揭示比例年均仍高達52.32%，揭示比例最高為74.51%、最低為34.62%，不同年份專項報告信息含量差異較為明顯，可見當(dāng)前移送查處結(jié)果披露情況從客觀上形成了阻礙國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的信息壁壘。

表10 國家審計移送經(jīng)濟處理處罰金額統(tǒng)計情況 金額單位：萬元

（四）國家審計移送辦結(jié)進度

審計署自2011年29號公告起首次披露案件線索移送時間，本文統(tǒng)計了審計署19份移送違法違紀(jì)問題線索報告共計523件違法違紀(jì)案件線索披露移送時間和處理時間，分析國家審計移送辦結(jié)進度，見表11。

表11 國家審計移送處理辦結(jié)進度統(tǒng)計

國家審計移送處理時效性有待提高，審計結(jié)果追究機制亟待加強，多數(shù)違法違紀(jì)案件在一年內(nèi)基本可以獲得辦結(jié)反饋，但是近四成案件調(diào)查反饋時間卻超過一年，無法匹配國家治理能力和治理水平現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求。60.23%案件線索于當(dāng)年內(nèi)基本辦結(jié)，1.72%案件線索在1個月內(nèi)辦結(jié)，審計移送辦結(jié)率整體較高，可見受理部門能夠重視移送查處工作，迅速核實移送線索。審計問責(zé)是國家審計實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工具，但國家審計移送處理行為仍存在查處辦結(jié)滯后、案件辦結(jié)率不高等問責(zé)缺失問題，27.53%案件線索在兩年內(nèi)基本辦結(jié)，18項案件線索辦結(jié)時間超過3年，個別線索處理時間接近6年，暴露出受理單位未充分關(guān)注、跟蹤案件線索的問題，制約了國家治理水平提升。

此外，2011～2015年移送案件辦結(jié)時間在2年以上的年均11.35%，而2016～2018年辦結(jié)時間在2年以上的移送案件年均下降至6.97%，但是2018～2021年辦結(jié)時間在2年以上的移送案件年均上升至22.37%，可見我國審計移送追蹤缺乏約束，國家審計移送的法律法規(guī)有待完善，現(xiàn)行國家移送處理制度規(guī)范性仍存在缺陷。

五、研究結(jié)論及對策建議

（一）結(jié)論

選取審計署2010～2021年移送違法違紀(jì)問題線索報告的638項違法違紀(jì)案件線索處理結(jié)果為樣本，研究國家治理現(xiàn)代化進程的審計移送處理行為的內(nèi)在邏輯、運行機制與問責(zé)效果，研究發(fā)現(xiàn)：①基于國家審計移送原則和責(zé)任，審計移送形成了涵蓋紀(jì)檢監(jiān)察、檢察公安以及主管、政府部門的信息共享機制；②國家審計移送對象以個人為主、法人為輔，移送事項主要涵蓋濫用職權(quán)、玩忽職守以及貪污受賄等，移送范圍主要涉及績效責(zé)任追究；③國家審計移送問責(zé)形式以異體問責(zé)為主，問責(zé)力度逐年加大，處罰手段多采取刑事處理，案件線索辦結(jié)時效性有待提高，但仍存在責(zé)任追究缺失、專項報告信息含量下降、審計事后問責(zé)機制有待健全、審計結(jié)果追究機制亟待加強等問責(zé)缺失問題。

（二）建議

1.落實移送責(zé)任追究體系，強化審計監(jiān)督治理效能。落實審計移送問責(zé)體系、強調(diào)責(zé)任落實到個人的關(guān)鍵在于讓公共權(quán)力在陽光下運行，以更好協(xié)助審計署發(fā)揮審計監(jiān)督職能，進而提高審計治理效能。實行嚴格的責(zé)任追究制度是國家治理法治化的重要保障：一方面審計署在查處案件線索后應(yīng)清楚界定責(zé)任追究的主體與對象，避免查處后由行政機關(guān)內(nèi)部直接進行處理處罰，從而致使處罰與責(zé)任不相適應(yīng)的風(fēng)險增大，嚴重阻礙審計監(jiān)督治理效能提升。另一方面應(yīng)引入申辯機制，即責(zé)任劃分過程直接問責(zé)審計對象，再由相關(guān)政府部門和受理機關(guān)進行協(xié)調(diào)復(fù)議，合理劃分審計對象違法違紀(jì)責(zé)任，將集體決策結(jié)果落實到主要責(zé)任人，強化審計整改責(zé)任落實，拓展審計問責(zé)的深度和廣度，協(xié)助被審計部門實施自我整改。

2.拓展審計移送問責(zé)領(lǐng)域，統(tǒng)籌整合審計移送資源。為了有序拓展審計移送問責(zé)領(lǐng)域，國家審計應(yīng)加強審計資源統(tǒng)籌整合能力，提高移送處理總體效能，充分發(fā)揮審計協(xié)同治理效能。審計署應(yīng)建立審計移送成果共享機制，打破審計移送結(jié)果的共享壁壘，提高審計結(jié)果的透明度和共享程度，加強移送違法違紀(jì)案件線索整改情況監(jiān)督，實施被審計單位整改跟蹤檢查與整改結(jié)果運用回訪，倒逼審計對象嚴格落實問題整改。審計監(jiān)督全覆蓋，從廣度和深度上提高國家審計監(jiān)督的層次及服務(wù)國家治理的能力。國家審計統(tǒng)籌審計移送項目時，應(yīng)在拓寬審計移送問責(zé)領(lǐng)域的同時保障審計移送重點，避免審計移送質(zhì)量不高、移送成功率低、辦結(jié)時效低，造成審計資源浪費。此外，審計結(jié)果作為國家治理的重要資源，對于維護國家經(jīng)濟安全、促進依法治國、遏制腐敗蔓延勢頭具有重要作用。審計署應(yīng)基于大數(shù)據(jù)分析，深入挖掘、分析國家審計移送處理的海量信息，及時發(fā)現(xiàn)移送處理制度的問題短板與薄弱環(huán)節(jié)，全面提升審計監(jiān)督治理的精細化水平。還應(yīng)以推進審計移送成果轉(zhuǎn)化為治理效能作為導(dǎo)向，以監(jiān)督審計對象整改措施作為著力點，在高風(fēng)險、易發(fā)案件線索之間構(gòu)建索引，為政策制定和優(yōu)化調(diào)整提供科學(xué)建議，完善審計結(jié)果應(yīng)用機制。

3.加大案件線索問責(zé)力度，依法追究刑事法律責(zé)任。加大案件線索問責(zé)力度，不僅應(yīng)嚴肅追責(zé)拖延、推諉、不作為甚至拒不整改的人員，而且應(yīng)加大直接主管和其他間接責(zé)任人的懲戒力度。嚴格劃分刑事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任的適用類別，提高審計移送監(jiān)督工作權(quán)威性，從制度和權(quán)力上全方位監(jiān)管責(zé)任主體，落實審計對象依法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。對于未觸犯法律的行為，應(yīng)該對相關(guān)責(zé)任人上級提出整改意見，并跟蹤問題整改和被審計單位制度完善；對于觸犯法律的行為，應(yīng)以個人移送至司法機關(guān)進行法律制裁，從源頭警示和威懾違法違規(guī)人員。

4.完善移送流程保障制度，提高案件移送辦結(jié)時效。完善移送流程保障制度，需從以下幾個方面著手：一是以多元協(xié)同框架為基礎(chǔ)，構(gòu)建涵蓋審計署和受理單位的協(xié)同治理機制，保障移送問題通報、查處信息溝通、處理結(jié)果反饋的過程銜接，全面增強國家審計移送震懾力。二是明確審計移送依據(jù)，規(guī)范審計移送處理行為。由于文件制定主體不同，我國目前審計移送依據(jù)仍存在交叉適用，以推測性移送標(biāo)準(zhǔn)移送案件線索，對審計人員專業(yè)素養(yǎng)和移送經(jīng)驗的依賴程度較高，不利于提高審計移送時效。三是及時追蹤移送案件線索，健全審計結(jié)果追究機制，提高審計移送辦結(jié)效率。案件移送至受理單位后，審計人員應(yīng)進一步追蹤線索查處情況；同時審計署應(yīng)深追細究移送案件不立案的原因，提高審計移送案件辦結(jié)效率，最大程度發(fā)揮審計治理協(xié)同效能。