李麗菲

（河南省社會科學院經(jīng)濟研究所，鄭州 451464）

黨的二十大報告明確指出：“著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平”。產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全已經(jīng)成為經(jīng)濟安全和高質量發(fā)展的重中之重。美國是第一個從國家戰(zhàn)略安全角度承認并確保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全的國家，其產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈戰(zhàn)略旨在維護本國的經(jīng)濟、民生和國家安全，形成一套有效的法案、政策、國家戰(zhàn)略，這為我國建立產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全體系提供了重要的經(jīng)驗啟示。[1]

一、典型做法

美國對供應鏈安全的重視可以追溯到小布什政府時期，隨著國際環(huán)境的變化，美國不斷完善產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全體系的戰(zhàn)略設計，從效率優(yōu)先轉向安全與彈性優(yōu)先。

（一）強化國家產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全戰(zhàn)略體系構建

一直以來，美國高度重視國家產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全戰(zhàn)略，不斷完善以供應鏈安全策略為核心、多種相關戰(zhàn)略支撐的戰(zhàn)略體系，實現(xiàn)“全球供應鏈體系”的穩(wěn)定、安全、高效、靈活。[2]2012 年美國為了實現(xiàn)“促進商品的高效和安全運輸”與“培養(yǎng)具有彈性的供應鏈”兩大戰(zhàn)略目標，發(fā)布了《全球供應鏈安全國家戰(zhàn)略》，強調全球供應鏈系統(tǒng)是對美國經(jīng)濟和安全“至關重要的資產(chǎn)”，將重點解決全球供應鏈的脆弱性問題。2017 年，美國繼續(xù)加大對供應鏈的重視，在《美國國家安全戰(zhàn)略》中重點強調供應鏈安全，特別是從保衛(wèi)國防工業(yè)供應鏈、建立有彈性的供應鏈、防止敏感信息泄露并保證供應鏈完整性等多個方面著重強調了供應鏈安全。2019 年7 月，美國在此前戰(zhàn)略的基礎上發(fā)布了《供應鏈安全戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略重點構建了供應鏈體系架構，特別強調了四個重點戰(zhàn)略領域，即供應鏈安全制度化，維護關鍵數(shù)據(jù)完整性并保護訪問權限，與生產(chǎn)高質量產(chǎn)品且信譽好的供應商合作，增強系統(tǒng)、流程、基礎設施和人員的彈性等方面。[3]

（二）強化產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全政策法律體系建設

美國已經(jīng)建立了一個相對完整的供應鏈安全法律體系，包括《聯(lián)邦海運安全法》《航空和運輸安全法案》《港口安全和問責法案》和《9·11 委員會法案》等法案中都明確了確保全球供應鏈安全的具體措施，為提高網(wǎng)絡、制造業(yè)、國防以及高科技等戰(zhàn)略領域的供應鏈安全性與彈性提供了政策保障。2018年生效的《出口管制改革法案》（ECRA）建立了嚴格的出口管制規(guī)則，主要是為了規(guī)范出口行為，特別是識別和控制涉及供應鏈安全和高科技等領域，防止供應鏈關鍵階段的技術外流。2019 年發(fā)布的《國防授權法案》《外國投資風險評估現(xiàn)代化法案》《聯(lián)邦采購供應鏈安全法》等也均提及供應鏈風險控制和審查的要求，對華為、中興和卡巴斯基實驗室產(chǎn)品的使用等作出了歧視性規(guī)定。2022 年6 月發(fā)布的擬議2023 國防授權法案（NDAA）制定了解決一系列供應鏈問題的資金計劃，以解決供應鏈彈性問題。

（三）強化產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈風險評估和安全審查

為了加強供應鏈政策的部門間協(xié)調，美國設立了專門部門負責評估全球供應鏈項目，包括全球供應鏈工作組、供應鏈中斷特別工作組、全球供應鏈風險評估機構、美國政府問責辦公室等，向美國國防部和國會提供相關建議。此外，美國商務部、能源部、衛(wèi)生與公眾服務部等部門還分別設立了供應鏈競爭力咨詢委員會、制造和能源供應鏈辦公室、專用公共衛(wèi)生工業(yè)基地擴展和供應鏈管理辦公室等，為提高供應鏈的韌性提供保障。2015 年，美國明確了全球供應鏈安全審查的具體要求，并規(guī)定美國財政部、貿易代表處、商務部等部門按照國家標準定期開展供應鏈安全審核，由美國國家標準與技術研究所開發(fā)。2021 年美國發(fā)布開展供應鏈審查的行政命令，針對半導體、關鍵礦物和材料（如稀土）、藥品及其成分、先進電池等四種關鍵產(chǎn)品開展為期100天的供應鏈審查，美國農業(yè)部、商務部、國防部、能源部、衛(wèi)生和公共服務部、國土安全部等6 個部門分別開展供應鏈評估工作，提出加強美國供應鏈彈性的政策以實現(xiàn)彈性、多樣化且安全的供應鏈，建立每四年一次的供應鏈審查，確保國家安全和經(jīng)濟繁榮。

（四）強化對產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈核心環(huán)節(jié)的控制

為了創(chuàng)造良好的國內產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，美國不斷鞏固在關鍵和新興技術領域的決定性優(yōu)勢，采取了不同程度的保護措施。1990 年4 月，“國家關鍵技術委員會”成立，根據(jù)美國法律，10 年內該委員會要通過專家研討會方式開展關鍵技術預見，闡明一系列的關鍵技術對美國國家安全和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的影響，每兩年向總統(tǒng)和國會提交一次的國家技術報告。進入21 世紀以來，美國先后三次發(fā)布《國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》不斷完善國家科技創(chuàng)新體系，系統(tǒng)規(guī)劃和部署創(chuàng)新戰(zhàn)略和科技政策，鼓勵研發(fā)和創(chuàng)新。2020 年10月15 日，美國發(fā)布了《關鍵和新興技術國家戰(zhàn)略》，通過“提供一個各方可以共同合作的框架”，支持聯(lián)邦政府開發(fā)和保護關鍵技術的共同努力，促使美國在人工智能、能源、量子信息科學、通信與網(wǎng)絡、空間技術等前沿核心科技領域保持優(yōu)勢，這意味著美國在關鍵新興技術領域進入系統(tǒng)性進步階段，將從根本上促進綜合國力提升，實現(xiàn)國家利益最大化。

二、經(jīng)驗啟示

（一）完善產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全體系

美國的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全預警體系比較完善，推出了一系列相關戰(zhàn)略、法案及工作規(guī)范，強化國家層面對風險管理的總體控制和指導，不斷優(yōu)化供應鏈風險的識別、評估、選擇、實施的風險管理流程，促進供應鏈安全評估工作標準化。特別是，列入美國“實體清單”的機構和個人，在涉及美國產(chǎn)品和技術的出口、再出口和轉讓時，必須事先獲得相關機構頒發(fā)的許可證，這將在不同程度上影響中國和其他國家的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈。借鑒這一做法，中國應進一步完善產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全監(jiān)管和負面清單制度，加快重要領域關鍵核心技術的自主研發(fā)，加大對我國重大技術突破的保護以及對外技術出口的管制，筑牢中國戰(zhàn)略性高新技術的“防火墻”，絕對不允許以中國的技術遏制中國的發(fā)展，從根本上保護我國國家安全和人民的根本利益。

（二）控制產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈關鍵環(huán)節(jié)

從全球供應鏈分工演變來看，美國將控制產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈中的關鍵環(huán)節(jié)視為國際戰(zhàn)略競爭和鎖定的重要手段，將供應鏈作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重點，整合和協(xié)調全球供應鏈資源，通過對產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈關鍵環(huán)節(jié)的控制，抓住價值鏈的高端環(huán)節(jié)，形成了國際戰(zhàn)略的有效鎖定，發(fā)展中國家對其嚴重依賴。在這種環(huán)境下，中國需要更多地依靠科技自力更生，在更大范圍、更廣領域和更深層次上對外開放，以確保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的安全和穩(wěn)定。要強化高端產(chǎn)業(yè)引領功能，一手抓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級，一手抓戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，加強關鍵核心技術和關鍵零部件自主研發(fā)，努力掌握產(chǎn)業(yè)鏈核心環(huán)節(jié)，占領價值鏈高端地位。同時加快實施延鏈補鏈強鏈工程，不斷補齊產(chǎn)業(yè)空白、短板，使區(qū)域內產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展更加完整，增強產(chǎn)業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)支撐能力。

（三）定期全面評估產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈風險

美國高度重視產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈風險監(jiān)測，長期以來設立專門部門來監(jiān)測不同產(chǎn)業(yè)供應鏈的安全隱患，并且根據(jù)本行業(yè)的差異性設立監(jiān)測范圍，確保能夠精準、及時、有效監(jiān)管。因此，對我國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全狀況作出科學動態(tài)評估，定期全面評估產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈風險是十分重要和必要的。要從產(chǎn)業(yè)技術的先進性和自主性、供應鏈的多樣性和靈活性、市場的可替代性等角度，積極建立國家產(chǎn)業(yè)鏈安全評估體系和跨部門產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全委員會。定期開展重點產(chǎn)業(yè)鏈風險監(jiān)測，通過量化模型定期進行風險評估預警，形成產(chǎn)業(yè)鏈安全預警體系。推動構建自主可控、安全高效的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈。要動態(tài)監(jiān)測“卡脖子”技術數(shù)量和種類的現(xiàn)實需要，動態(tài)掌握我國在關鍵技術領域存在的明顯短板，對可能威脅產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全的重點領域集中攻關，提出有針對性的措施，確保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈在面臨斷鏈、重大自然災害等極端壓力情況下仍然具有足夠的韌性與安全性。

三、對策建議

建立產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全預警體系是一個復雜的系統(tǒng)工程和動態(tài)的長期過程，要按照高質量發(fā)展的要求，建立完善相關運行機制和政策法規(guī)體系，科學選擇提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全水平的有效路徑。

（一）完善產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全預警體系的組織與管理機制

高效的組織與管理體系是產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全預警體系有效運行的基礎。[4]建立常態(tài)化的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全預警監(jiān)測機構和專家委員會，全面規(guī)劃、統(tǒng)一安排區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全工作，統(tǒng)籌協(xié)調全局性、長期性、跨領域跨地區(qū)跨部門的重大問題，組織開展產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈重大創(chuàng)新決策督察，從根本上保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全預警體系的連續(xù)性和有效性。組織和調動社會各方面力量，建立政府、行業(yè)協(xié)會、科研院所、企業(yè)等相關部門密切配合、協(xié)同推進的工作機制，充分利用行業(yè)協(xié)會專業(yè)性、非營利性、中介性、獨立性和搜集企業(yè)信息便利性等優(yōu)勢，建立產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈數(shù)據(jù)庫，科研院所集中力量攻克“卡脖子”技術，解決跨產(chǎn)業(yè)、跨領域關鍵共性技術難題，支持大型鏈主企業(yè)成立市場調研部等風險預警機構，建立鏈主企業(yè)為主、配套企業(yè)為輔的苗頭性問題企業(yè)聯(lián)盟預警機制，形成產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全預警工作的合力。

（二）建立產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全預警政策法規(guī)體系

健全的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全管理政策法規(guī)體系是產(chǎn)業(yè)鏈安全預警體系的制度保障。要發(fā)揮政策引導作用，要完善重要領域產(chǎn)業(yè)政策體系，加強制度政策供給的集成和聯(lián)動，針對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)類型的關鍵核心技術“卡脖子”問題，提供有針對性的制度設計，構筑重要領域關鍵核心技術“防火墻”，確保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定的政策體系要與國家戰(zhàn)略步調一致，形成與產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、科技政策、貿易政策等相互補充、配合、協(xié)調的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈政策體系，明確各領域之間政策協(xié)同框架，破解各種主體的銜接不夠問題，保證在面對外部環(huán)境突變時能夠靈活有效。加快制定產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全管理相關法律法規(guī)，明確各部門在產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全管理中的責任，以明確的制度保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全風險評估和預警監(jiān)測體系運行的可持續(xù)性，面對產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈風險，能夠協(xié)調運用反壟斷法、緊急狀態(tài)法等。

（三）提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈風險識別、精準有效處置能力

提升風險及時識別發(fā)現(xiàn)、精準有效處置能力是建立產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全預警體系的內在要求。立足我國實際，發(fā)揮我國超大規(guī)模優(yōu)勢，對“卡脖子”技術要精準地識別，有層次地梳理，找到需要集中攻克的底層關鍵技術，增強關鍵原材料、核心零部件供需失衡、價格異動等風險應對能力，有效應對要素資源短缺、循環(huán)暢通受阻、產(chǎn)能短缺過剩、環(huán)節(jié)鏈條斷供、產(chǎn)業(yè)對外轉移、對外貿易摩擦等產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈風險，力爭做到風險早預警、早發(fā)現(xiàn)、早報告、早研判、早處置。[5]以數(shù)字化提高風險識別處置能力，依托數(shù)字技術拓展和暢通數(shù)據(jù)獲取渠道，確保數(shù)據(jù)的準確性、可靠性、時效性和可比性，依托數(shù)字技術建立縱向到底、橫向到邊的快速響應、分級處置的多跨區(qū)域聯(lián)動風險處置機制，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務協(xié)同治理模式。