☉ 徐志軍

2020年5月29日，習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第二十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)要適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)要求，加強(qiáng)同民法典相關(guān)聯(lián)、相配套的法律法規(guī)制度建設(shè)。2021年，北京市民政局開(kāi)展民法典涉及民政職責(zé)梳理研究，梳理出民法典直接規(guī)定民政部門職責(zé)的條文共18條，其中涉及監(jiān)護(hù)方面的有6條。探索構(gòu)建民政部門履行民法典規(guī)定的監(jiān)護(hù)職責(zé)機(jī)制，既是深入踐行習(xí)近平法治思想的必然要求，也是解決好群眾現(xiàn)實(shí)利益問(wèn)題的必然舉措。2023年，北京市民政局將其列為主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的重點(diǎn)課題，在民政部政策法規(guī)司的指導(dǎo)下，探索構(gòu)建民政部門對(duì)各類監(jiān)護(hù)情形的履職機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)各區(qū)民政部門依法履職，并為部委層面建章立制提供實(shí)踐參考。

民政部門履行監(jiān)護(hù)職責(zé)現(xiàn)狀

（一）條文多、任務(wù)重

民法典涉及監(jiān)護(hù)的重點(diǎn)條文有6條，其中：第二十七條、第二十八條規(guī)定了民政部門在未成年人及成年人監(jiān)護(hù)中的監(jiān)護(hù)同意權(quán)職責(zé)；第三十一條規(guī)定了對(duì)監(jiān)護(hù)人的確定有爭(zhēng)議時(shí)民政部門的指定監(jiān)護(hù)職責(zé)；第三十二條規(guī)定了在沒(méi)有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人的情形下，民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的職責(zé)；第三十四條規(guī)定了因發(fā)生突發(fā)事件等緊急情況，監(jiān)護(hù)人暫時(shí)無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，被監(jiān)護(hù)人的生活處于無(wú)人照料狀態(tài)時(shí)民政部門的職責(zé)；第三十六條規(guī)定了民政部門向法院申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格并重新指定監(jiān)護(hù)人的情形。

（二）職責(zé)多、需統(tǒng)籌

北京市民政局對(duì)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)具備一定的工作基礎(chǔ)，如未成年人監(jiān)護(hù)歸兒童福利和保護(hù)處負(fù)責(zé)，殘疾人監(jiān)護(hù)職責(zé)在社會(huì)福利管理處，老年人監(jiān)護(hù)則歸養(yǎng)老工作處負(fù)責(zé)。同時(shí)，社會(huì)救助處也參與監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行。但對(duì)照民法典，可發(fā)現(xiàn)工作中還存在職責(zé)較分散、履職機(jī)制不夠規(guī)范全面等問(wèn)題，需要加強(qiáng)整體統(tǒng)籌。

（三）案例多、緊迫性強(qiáng)

進(jìn)入到司法程序且直接與民政部門監(jiān)護(hù)職責(zé)相關(guān)的案件，主要集中于指定監(jiān)護(hù)、公職監(jiān)護(hù)與申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)等情形。經(jīng)過(guò)檢索和分析北京市法院近三年600個(gè)監(jiān)護(hù)案例，共發(fā)現(xiàn)四類監(jiān)護(hù)案件：申請(qǐng)確定監(jiān)護(hù)人案件共455例，占75.8%；申請(qǐng)指定監(jiān)護(hù)人案件共107例，占17.8%；申請(qǐng)變更監(jiān)護(hù)人案件和申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格案件較少，分別為30例和8例，共計(jì)占6.4%。這些法院裁判案例顯示，社會(huì)上對(duì)指定監(jiān)護(hù)、公職監(jiān)護(hù)等需求較大，這要求民政部門盡快建立系統(tǒng)規(guī)范的履職機(jī)制。

民政部門履行監(jiān)護(hù)職責(zé)制度設(shè)計(jì)

在開(kāi)展實(shí)地調(diào)研、專家研討基礎(chǔ)上，北京市民政局在對(duì)監(jiān)護(hù)理論、履職現(xiàn)狀、實(shí)務(wù)問(wèn)題進(jìn)行綜合梳理分析后，根據(jù)6個(gè)條文設(shè)計(jì)了7項(xiàng)民政部門履職機(jī)制：第二十七條未成年人監(jiān)護(hù)同意的履行機(jī)制、第二十八條成年監(jiān)護(hù)同意的履行機(jī)制、第三十一條指定監(jiān)護(hù)的履行機(jī)制、第三十二條公職監(jiān)護(hù)的履行機(jī)制、第三十一條和三十六條臨時(shí)監(jiān)護(hù)的履行機(jī)制、第三十四條臨時(shí)生活照料措施的履行機(jī)制、第三十六條申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)的履行機(jī)制。

每項(xiàng)履職機(jī)制從相關(guān)法律制度、現(xiàn)有工作機(jī)制和短板、履職所涉及的法律適用標(biāo)準(zhǔn)、履職機(jī)制流程四個(gè)方面進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)。下面，以“第二十七條未成年人監(jiān)護(hù)同意的履行機(jī)制”為例進(jìn)行詳細(xì)闡述。

（一）相關(guān)法律規(guī)定及闡釋

民法典第二十七條規(guī)定：“父母是未成年子女的監(jiān)護(hù)人。未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒(méi)有監(jiān)護(hù)能力的，由下列有監(jiān)護(hù)能力的人按順序擔(dān)任監(jiān)護(hù)人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）其他愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或者組織，但是須經(jīng)未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門同意?！?/p>

本條文主要是對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)人選任的規(guī)定，其中第二款第三項(xiàng)涉及民政部門的職責(zé)實(shí)為一種同意權(quán)。本條文明確了民政部門監(jiān)護(hù)同意權(quán)的適用對(duì)象、適用情形以及適用標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。民政部門的核心職責(zé)是行使其監(jiān)護(hù)同意權(quán)，而履行同意權(quán)無(wú)需經(jīng)過(guò)司法裁判系統(tǒng)。但另一方面，從相關(guān)案例可以發(fā)現(xiàn)，由于機(jī)制不夠完善，民政部門履行未成年人監(jiān)護(hù)同意權(quán)職責(zé)難度較大。

（二）現(xiàn)有工作機(jī)制和短板

北京市民政部門履行民法典第二十七條第二款第三項(xiàng)監(jiān)護(hù)同意權(quán)的現(xiàn)有工作機(jī)制，主要集中于對(duì)意向個(gè)人與組織監(jiān)護(hù)能力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面。而關(guān)于民政部門單純行使未成年人監(jiān)護(hù)同意權(quán)，缺少完整清晰的履職機(jī)制。即便監(jiān)護(hù)同意后，銀行等單位對(duì)此認(rèn)可效力有限，更普遍的還是進(jìn)入司法程序由人民法院具體確認(rèn)并指定。

北京市兒童福利院工作人員組織孩子們做游戲。

實(shí)務(wù)中，有三方面問(wèn)題需要明確：一是民政部門履行監(jiān)護(hù)同意職權(quán)的啟動(dòng)機(jī)制；二是民政部門與村（居）委會(huì)在同意權(quán)上的地位與順序；三是民政部門具體行使同意權(quán)的流程與工作要求等。

（三）履職所涉及的法律適用標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)務(wù)操作中涉及未成年人監(jiān)護(hù)的法律標(biāo)準(zhǔn)，如“未成年人法定監(jiān)護(hù)人是否存在”等問(wèn)題，需對(duì)法定監(jiān)護(hù)人身份狀態(tài)進(jìn)行逐一落實(shí)。在確認(rèn)被監(jiān)護(hù)人沒(méi)有法定監(jiān)護(hù)人或法定監(jiān)護(hù)人下落不明的情況下，民政部門才有可能成為監(jiān)護(hù)人，具體設(shè)計(jì)如下。

1.未成年人父母已經(jīng)死亡的。由公安機(jī)關(guān)、民政部門、衛(wèi)健部門、居（村）委會(huì)查找《居民死亡醫(yī)學(xué)證明（推斷）書》及相關(guān)記錄。

2.祖父母、外祖父母、兄姐等有無(wú)監(jiān)護(hù)能力。民政部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)居（村）委會(huì)調(diào)查、聯(lián)合相關(guān)部門協(xié)查、尊重未成年被監(jiān)護(hù)人真實(shí)意愿等綜合判斷。下一步，家庭監(jiān)護(hù)能力評(píng)估將是解決此問(wèn)題的關(guān)鍵。

3.住所地標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)以未成年人戶籍所在地為其住所。如果未成年人因種種原因脫離戶籍地生活，則應(yīng)當(dāng)視經(jīng)常居住地為未成年被監(jiān)護(hù)人的住所。

（四）履職機(jī)制流程

北京市民政局設(shè)計(jì)了“同意權(quán)啟動(dòng)—確定順位—能力評(píng)估—承諾—書面決定—公告—備案—監(jiān)督”的履職機(jī)制閉環(huán)程序。

1.未成年人監(jiān)護(hù)同意權(quán)的啟動(dòng)。應(yīng)當(dāng)建立意向監(jiān)護(hù)人主動(dòng)申請(qǐng)與民政部門依職權(quán)推動(dòng)相結(jié)合的未成年人監(jiān)護(hù)同意權(quán)啟動(dòng)模式。第一，就意向監(jiān)護(hù)人主動(dòng)申請(qǐng)的情況而言，民政部門應(yīng)當(dāng)向意向人提供具體申請(qǐng)指引，并向其說(shuō)明擔(dān)任未成年人監(jiān)護(hù)人需要提供的相關(guān)申請(qǐng)材料。第二，就民政部門依職權(quán)推動(dòng)意向監(jiān)護(hù)人擔(dān)任未成年監(jiān)護(hù)人的情形而言，前提是法定順位監(jiān)護(hù)人均無(wú)法擔(dān)任未成年人的監(jiān)護(hù)人，需依靠民政部門發(fā)現(xiàn)是否存在適宜擔(dān)任未成年人監(jiān)護(hù)人的意向人。

2.民政部門與村（居）委會(huì)關(guān)于未成年人監(jiān)護(hù)同意權(quán)的順位。主要分為兩個(gè)層次。一是村（居）委會(huì)原則上相對(duì)于民政部門在監(jiān)護(hù)職責(zé)履行方面具有優(yōu)位性：從立法語(yǔ)詞邏輯來(lái)看，在各相關(guān)條文中，村（居）委會(huì)的位置一般居于民政部門之前；從最有利于未成年被監(jiān)護(hù)人原則出發(fā)，村（居）委會(huì)與被監(jiān)護(hù)人的社交距離與情感聯(lián)系皆優(yōu)于民政部門；從政策定位來(lái)看，村（居）委會(huì)基于其基層群眾性自治組織的性質(zhì)，被監(jiān)護(hù)人作為其村民或居民，理應(yīng)優(yōu)先受其庇護(hù)。二是民政部門的監(jiān)護(hù)職責(zé)定位應(yīng)當(dāng)是兜底性的。從第二十七條第二款條文表述優(yōu)先順序上來(lái)看，民政部門處于最后兜底位置。另外，村（居）委會(huì)履行此項(xiàng)職能缺少相應(yīng)能力、資源時(shí)，民政部門擁有相對(duì)強(qiáng)大的能力和更豐富的資源。

3.未成年人意向監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力審查評(píng)估。當(dāng)意向監(jiān)護(hù)人提供相關(guān)證明材料后，即進(jìn)入民政部門對(duì)其監(jiān)護(hù)能力進(jìn)行審查評(píng)估階段。民政部門可以專門成立未成年人監(jiān)護(hù)人審查評(píng)估小組，由兒童福利工作主管處（科）室牽頭，其他相關(guān)處（科）室、村（居）委會(huì)參與。對(duì)意向人的評(píng)估，應(yīng)堅(jiān)持書面評(píng)估與調(diào)查評(píng)估相結(jié)合的原則。一方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)其提供的書面證明材料進(jìn)行完整性、真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、規(guī)范性等要素的審查；另一方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)意向人的綜合情況進(jìn)行深入調(diào)查，包括但不限于征求未成年人近親屬或其他親屬的意見(jiàn)、走訪社區(qū)、問(wèn)詢村（居）委會(huì)意見(jiàn)、獲取未成年被監(jiān)護(hù)人真實(shí)意愿等。

4.意向監(jiān)護(hù)人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的承諾與確認(rèn)。進(jìn)入手續(xù)辦理階段后，意向監(jiān)護(hù)人簽署擔(dān)任未成年人監(jiān)護(hù)人的承諾書，載明其自愿依法履行各項(xiàng)監(jiān)護(hù)義務(wù)、切實(shí)維護(hù)未成年人各項(xiàng)權(quán)益等相關(guān)內(nèi)容。此外，如果未成年被監(jiān)護(hù)人尚有近親屬或其他有監(jiān)護(hù)資格但無(wú)監(jiān)護(hù)能力的人存在，民政部門應(yīng)當(dāng)獲取其知情并同意的書面意見(jiàn)。

5.民政部門出具同意與否的書面意見(jiàn)。完成未成年人意向監(jiān)護(hù)人的實(shí)質(zhì)審查與形式審查，并處理完畢相關(guān)知情同意和承諾手續(xù)后，即進(jìn)入民政部門的同意決定階段。需經(jīng)過(guò)制作書面意見(jiàn)、進(jìn)行信息溝通、不少于七日的公告等程序。

如果民政部門不同意未成年人監(jiān)護(hù)意向人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，亦應(yīng)當(dāng)制作書面意見(jiàn)。意向人對(duì)民政部門作出的不同意決定可依法申請(qǐng)復(fù)議，或者直接向人民法院申請(qǐng)確定監(jiān)護(hù)人。

6.未成年人意向監(jiān)護(hù)人的備案管理。民政部門應(yīng)探索未成年人監(jiān)護(hù)同意權(quán)的備案管理制度，比如通過(guò)網(wǎng)站專欄或內(nèi)部書面存儲(chǔ)等適宜方式專門建檔，統(tǒng)一備案未成年人監(jiān)護(hù)同意權(quán)的相關(guān)事項(xiàng)，并在一定程度上設(shè)置開(kāi)放查詢。

7.民政部門對(duì)未成年人意向監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)監(jiān)督。民政部門應(yīng)當(dāng)建立多元?jiǎng)討B(tài)的監(jiān)督制度，如前述的承諾書、要求監(jiān)護(hù)人定期報(bào)告未成年被監(jiān)護(hù)人的各方面情況、未成年人所有財(cái)產(chǎn)處置情況、不定期地進(jìn)行探訪等。

構(gòu)建民政部門履職機(jī)制的體會(huì)

一是聚焦實(shí)操性。要立足實(shí)踐操作，緊密結(jié)合北京市民政局現(xiàn)有工作實(shí)際，對(duì)各區(qū)履職中的共性問(wèn)題，集中力量統(tǒng)一研究解決、統(tǒng)一規(guī)范實(shí)施。同時(shí)，積極征詢民政部、法院、知名高校等單位的意見(jiàn)建議。

二是注重獨(dú)立性。監(jiān)護(hù)內(nèi)容涉及6個(gè)條文，各條文間具有較強(qiáng)獨(dú)立性。北京市民政局對(duì)每個(gè)條文進(jìn)行研究分析，逐個(gè)設(shè)定履職機(jī)制，明確相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)和具體實(shí)施流程。

三是強(qiáng)調(diào)持續(xù)性。近日，民政部辦公廳印發(fā)《民政法規(guī)制度建設(shè)規(guī)劃（2023—2027年）》，要求對(duì)未成年人、殘疾人和老年人監(jiān)護(hù)制度細(xì)化研究。北京市民政局將繼續(xù)深化此類研究，推動(dòng)成果轉(zhuǎn)化，加快建立履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的工作機(jī)制，推動(dòng)民法典規(guī)定更好落地實(shí)施。