孫鑫（哈爾濱商業(yè)大學(xué)）

“三孩政策”作為我國(guó)“二孩政策”遇冷后構(gòu)建生育友好型社會(huì)的重大舉措， 有利于更好地推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)。2021年5月31日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女的政策及配套支持措施[1]。2022年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出“完善三孩生育政策配套措施”。充分表明“三孩政策”在我國(guó)的重要戰(zhàn)略地位[2]。但截至目前“三孩政策”的執(zhí)行在提高生育率中取得的成效甚微。格雷漢姆·艾李森（Graham T·Allison）指出“在政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，方案確定的功能僅占1%，而剩余的99%取決于政策的有效執(zhí)行”[3]，可見(jiàn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于政策執(zhí)行。通過(guò)構(gòu)建科學(xué)合理的理論模型，提供全面、清晰的分析框架，全面審視制約“三孩政策”執(zhí)行的相關(guān)因素，進(jìn)而提出具有針對(duì)性、科學(xué)性的政策執(zhí)行路徑。

一、“三孩政策”執(zhí)行理論框架

（一）史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型

托馬斯·史密斯（T·B·Smith）首創(chuàng)政策執(zhí)行基本理論分析框架，提出史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型（如圖1所示，以下簡(jiǎn)稱史密斯模型）。

圖1 史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型

史密斯認(rèn)為影響政策執(zhí)行效果主要涉及“四個(gè)變量”：1.理想化政策（ideal policy），即科學(xué)、合理、可行的政策。2.執(zhí)行機(jī)構(gòu)（implementation agency），包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員。3.目標(biāo)群體（ target group），指受政策影響的直接對(duì)象。4.環(huán)境因素（environmental factors），既包括政治、經(jīng)濟(jì)等正式制度，也包括社會(huì)風(fēng)俗等非正式制度[4]。他指出政策執(zhí)行就是“四個(gè)變量”彼此互動(dòng)、相互影響的過(guò)程，在此過(guò)程中可能會(huì)產(chǎn)生沖突造成“緊張”關(guān)系，需要采取制度化或非制度化的形式對(duì)“緊張”關(guān)系進(jìn)行處理和反饋，確?！八膫€(gè)變量”之間的協(xié)調(diào)，進(jìn)而不斷推進(jìn)政策執(zhí)行[5]。

（二）“三孩政策”執(zhí)行分析框架

本文在史密斯模型的基礎(chǔ)上構(gòu)建“三孩政策”執(zhí)行分析框架（如圖2所示）， 涵蓋四個(gè)方面變量：一是理想化的“三孩政策”，即“三孩政策”的設(shè)計(jì)思路和具體內(nèi)容等。二是“三孩政策”的執(zhí)行主體，即中央政府、地方政府、基層人員等。三是“三孩政策”目標(biāo)群體，“三孩政策”的作用對(duì)象，即適齡生育家庭，這些適齡生育家庭在受“三孩政策”影響的同時(shí)也會(huì)反作用于“三孩政策”的執(zhí)行過(guò)程。四是“三孩政策”執(zhí)行的宏觀環(huán)境，即具有影響作用的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境。上述四個(gè)變量交互影響“三孩政策”執(zhí)行效果。施三孩生育政策及配套支持措施，但針對(duì)以上《決定》，現(xiàn)在仍然沒(méi)有構(gòu)建起科學(xué)合理的考核指標(biāo)體系，導(dǎo)致“三孩政策”實(shí)施效果難以全面客觀量化評(píng)價(jià)。此外，“三孩政策”執(zhí)行缺乏系統(tǒng)的執(zhí)行監(jiān)督檢查機(jī)制，僅有的監(jiān)督形式多局限于各級(jí)政府的工作報(bào)告。因此，“三孩政策”在一些信息相對(duì)滯后的地區(qū)宣傳力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

圖2 “三孩政策”執(zhí)行分析框架

二、“三孩政策”執(zhí)行的制約因素

（一）“三孩政策”體系有待完善

1.頂層設(shè)計(jì)思路較為固化

通過(guò)整理相關(guān)文獻(xiàn)和資料發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的“三孩政策”頂層設(shè)計(jì)依然延續(xù)了“二孩政策”的事后補(bǔ)償思路，如生育津貼、產(chǎn)假及育兒假，雖然會(huì)給生育家庭以補(bǔ)償和支持，但這些措施本身并不是激勵(lì)性措施，而是對(duì)生育群體生育后給予的補(bǔ)貼，對(duì)提振生育率的效果甚微；再者“三孩政策”在政策設(shè)計(jì)上缺乏群體“差別化”支持，就3歲以下嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用相關(guān)的個(gè)稅專項(xiàng)附加扣除這一支持政策來(lái)說(shuō)，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2022》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：中國(guó)90%的人月收入在5000元以下，也就是說(shuō)只有10%的人需要繳納個(gè)稅。由此可見(jiàn)，這一支持政策能夠激勵(lì)的群體甚小，所以在提振生育率問(wèn)題上難以有顯著效果。

2.政策內(nèi)容缺失

2021年7月20日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》提出實(shí)

（二）“三孩政策”政策執(zhí)行主體力量薄弱

1.組織執(zhí)行機(jī)制不夠順暢

政策的執(zhí)行機(jī)制是否順暢決定政策執(zhí)行效果?！叭⒄摺眻?zhí)行需要多部門共同參與才能順利實(shí)施，在中央和地方政府層面上，組織協(xié)調(diào)機(jī)制均出現(xiàn)一定程度的偏差。中央層面，2022年8月19日，國(guó)務(wù)院辦在《關(guān)于同意建立國(guó)務(wù)院優(yōu)化生育政策工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的函》中提到“實(shí)行國(guó)務(wù)院優(yōu)化生育政策工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，該部際聯(lián)席會(huì)議由國(guó)家衛(wèi)生健康委牽頭，外交部、國(guó)家發(fā)展改革委、教育部、全國(guó)婦聯(lián)等25個(gè)成員單位組成”。上述成員單位各司其政，易存在政策實(shí)施內(nèi)容交叉現(xiàn)象，造成資源投入的低效和浪費(fèi)。地方政府層面，各成員單位處于同一行政層級(jí)，難以構(gòu)建高效的“三孩政策”聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制和行動(dòng)政策實(shí)施格局。

2.基層干部建設(shè)有待加強(qiáng)

“三孩政策”實(shí)施過(guò)程是由多層次組織體系構(gòu)成，在這種自上而下的層級(jí)管理屬性和政策實(shí)施鏈條增加的過(guò)程中，基層干部隊(duì)伍建設(shè)的作用尤其重要，但在一些經(jīng)濟(jì)和信息相對(duì)落后的地區(qū)，基層干部的文化水平及技術(shù)水平相對(duì)較低，培訓(xùn)效果相對(duì)較差，基層干部自身對(duì)當(dāng)前我國(guó)人口發(fā)展?fàn)顩r及“三孩政策”的認(rèn)知有待提高，不能很好地貫徹落實(shí)“三孩政策”的各項(xiàng)要求及各項(xiàng)優(yōu)惠支持政策，這是制約“三孩政策”實(shí)施效果的一個(gè)重要因素。

（三）適齡生育群體自身的生育不友好形態(tài)

1.部分適齡生育群體“想生不能生”

在生育意愿低迷的現(xiàn)階段，“想生不能生”是部分適齡生育群體面臨的生育不友好形態(tài)。這主要有兩部分原因：一是自我國(guó)實(shí)施計(jì)劃生育政策以來(lái)，“少生快富”“少生優(yōu)育”的生育觀念深入人心。二是部分生育群體的生殖健康和生殖力問(wèn)題嚴(yán)重導(dǎo)致無(wú)法生育?，F(xiàn)如今快節(jié)奏的社會(huì)生活使社會(huì)青年承受較大的工作壓力和生活壓力，加之不健康的生活習(xí)慣、環(huán)境污染、食品安全等導(dǎo)致的健康問(wèn)題，使部分適齡生育群體的生育和生殖健康受到很大威脅。除不孕不育外，流產(chǎn)、致殘等原因?qū)е氯焉锸∫灿绊懮蔥6]。因此，這也是“三孩政策”實(shí)施以來(lái)效果甚微的制約因素之一。

2.適齡生育群體“愿生不敢生”

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界關(guān)于我國(guó)低生育現(xiàn)象從經(jīng)濟(jì)方面、女性角色和地位方面及文化和制度方面進(jìn)行了諸多探索，由于家庭經(jīng)濟(jì)壓力、養(yǎng)育成本、住房問(wèn)題等多種因素堆疊，我國(guó)民眾的生育觀念已經(jīng)由外在的“不準(zhǔn)生”過(guò)渡為內(nèi)在的“不想生”“不敢生”，尤其是當(dāng)前的“內(nèi)卷”育兒和精英教育風(fēng)氣使大部分適齡生育群體“談生色變”，導(dǎo)致我國(guó)近年來(lái)生育率始終低迷，嚴(yán)重制約了“三孩政策”的有效實(shí)施。

（四）“三孩政策”配套服務(wù)不完善

1.0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)不完善

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，我國(guó)原有0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系受到較大沖擊。目前，我國(guó)0～3歲嬰幼兒主要以家庭照護(hù)為主，因此眾多家庭尤其是雙職工家庭面臨工作與育兒平衡的困境。當(dāng)前，我國(guó)托育服務(wù)普遍存在發(fā)展動(dòng)力不足、從業(yè)人員專業(yè)化程度低且流失率高、家長(zhǎng)對(duì)托育服務(wù)認(rèn)知和認(rèn)可度低、供需矛盾突出、資金來(lái)源單一且匱乏、監(jiān)管責(zé)任不到位等問(wèn)題，這是影響適齡生育群體是否生育的重要因素。

2.女性生育群體職業(yè)保障服務(wù)不完善

女性作為生育行為的主要承擔(dān)者，其生育意愿是影響生育率高低的關(guān)鍵因素。近年來(lái)，受諸多外部環(huán)境因素影響，女性生育意愿逐漸降低，職場(chǎng)和家庭的沖突是關(guān)鍵因素。雖然我國(guó)在2017年就提出“構(gòu)建生育友好型社會(huì)環(huán)境”，要求加大對(duì)生育家庭的支持與鼓勵(lì)，但站在雇主的角度考慮，促進(jìn)與鼓勵(lì)生育必然帶來(lái)更多的女性用工成本，這也將使女性面臨的工作歧視與“職家沖突”日趨嚴(yán)峻[7]?！叭⒄摺笔且粋€(gè)系統(tǒng)的、長(zhǎng)期的戰(zhàn)略，涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門，除以上嬰幼兒托育服務(wù)、女性生育群體職業(yè)保障服務(wù)問(wèn)題外，教育、醫(yī)療、住房等相關(guān)配套服務(wù)也亟待完善。

三、“三孩政策”執(zhí)行的破解路徑

（一）完善相關(guān)政策體系

1.注重改進(jìn)政策設(shè)計(jì)思路

首先，在頂層設(shè)計(jì)上要從生育全過(guò)程制定激勵(lì)生育政策，以“事前激勵(lì)、事中支持、事后補(bǔ)償”為框架進(jìn)行制度和政策設(shè)計(jì)，構(gòu)建“生育友好共同體”。其次，要注重政策設(shè)計(jì)上的群體“差別化”，以個(gè)稅激勵(lì)辦法為例，不僅要考慮繳納個(gè)稅適齡生育群體，也要考慮對(duì)大部分不繳納個(gè)稅的適齡生育群體生育意愿的激勵(lì)，對(duì)這部分群體，可以借鑒美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼提出的“負(fù)所得稅制”[8]，以稅收補(bǔ)貼為激勵(lì)手段，激勵(lì)更多適齡生育人群，提高其生育意愿。

2.豐富政策內(nèi)容

構(gòu)建科學(xué)合理的考核指標(biāo)體系，對(duì)各省、市、地區(qū)“三孩政策”實(shí)施效果進(jìn)行客觀量化評(píng)價(jià)。建立常態(tài)化、制度化的全過(guò)程政策執(zhí)行監(jiān)督檢查及問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤式監(jiān)督管理，對(duì)政策貫徹執(zhí)行不力的責(zé)任主體加大問(wèn)責(zé)力度，以此提高政策執(zhí)行的效力。

（二）強(qiáng)化政策執(zhí)行主體力量

1.促進(jìn)組織機(jī)制協(xié)調(diào)

針對(duì)前述“三孩政策”執(zhí)行機(jī)制不夠順暢問(wèn)題，需要把“三孩政策”擺到更加重要的位置。在國(guó)家層面上，強(qiáng)化“全國(guó)一盤棋”意識(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)我國(guó)人口結(jié)構(gòu)失衡這一重大問(wèn)題。在地方層面上，建議各地政府對(duì)“三孩政策”采取高位推動(dòng)策略，高規(guī)格充實(shí)領(lǐng)導(dǎo)力量，明確各部門的責(zé)權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化多部門的交流合作，共同推動(dòng)政策的順利執(zhí)行。

2.加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)

完善基層干部隊(duì)伍建設(shè)工作，助力“三孩政策”執(zhí)行。加大對(duì)各地基層干部隊(duì)伍的培訓(xùn)力度，加強(qiáng)指導(dǎo)，提升基層干部對(duì)當(dāng)前我國(guó)面臨的人口結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題的認(rèn)知水平及對(duì)“三孩政策”的理解和執(zhí)行能力，從而促進(jìn)“三孩政策”的順利實(shí)施。

（三）撫平適齡生育群體“想生不能生”和“愿生不敢生”傷痛

1.撫平“想生不能生”傷痛

加強(qiáng)對(duì)不孕不育癥治療的技術(shù)研究，提升治療技術(shù)水平；完善不孕不育癥相關(guān)治療的醫(yī)療保障服務(wù)，將不孕不育癥的治療納入醫(yī)療保障服務(wù)項(xiàng)目中；加大對(duì)生育障礙家庭的支持力度，可給予相關(guān)治療費(fèi)用優(yōu)惠，通過(guò)提供生殖工程、生殖醫(yī)學(xué)新技術(shù)服務(wù)，滿足有生育困難家庭的生育需求，從而改善“想生不能生”家庭的生育狀況，助力“三孩政策”有效實(shí)施。

2.撫平“愿生不敢生”傷痛

首先，促進(jìn)“三孩政策”有效實(shí)施，不能只關(guān)注于政策引導(dǎo)和生育群體自身需求，更應(yīng)該著眼于歷史、現(xiàn)實(shí)和未來(lái)之間的轉(zhuǎn)換。換言之，撫平“傳統(tǒng)計(jì)生”的歷史傷痛，是促進(jìn)“三孩政策”有效實(shí)施的重要情感維度和社會(huì)信任基礎(chǔ)。其次，實(shí)行國(guó)家共擔(dān)生養(yǎng)責(zé)任機(jī)制，將生育成本在國(guó)家、企業(yè)、家庭之間進(jìn)行合理有效地分擔(dān)，緩解家庭生養(yǎng)壓力，推進(jìn)“三孩政策”有效執(zhí)行。

（四）完善“三孩政策”執(zhí)行的相關(guān)配套服務(wù)

1.完善0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)

針對(duì)上述問(wèn)題要健全托育服務(wù)相關(guān)制度，明確相關(guān)責(zé)任主體；加強(qiáng)托育從業(yè)人員的培養(yǎng)和福利待遇，拓寬托育從業(yè)人員培訓(xùn)渠道，提高托育從業(yè)人員的專業(yè)化程度和服務(wù)水平；加大對(duì)托育服務(wù)的宣傳力度，通過(guò)大數(shù)據(jù)及自媒體宣傳托育服務(wù)，提高人們對(duì)托育服務(wù)的認(rèn)知水平；加快建立健全公共托育機(jī)構(gòu)，推動(dòng)發(fā)展多元性、普惠性托育機(jī)構(gòu)；建立健全托育服務(wù)監(jiān)管體系，加強(qiáng)對(duì)托育服務(wù)的監(jiān)管力度，提升服務(wù)水平。

2.完善女性生育群體職業(yè)保障服務(wù)

女性的生育行為本身就負(fù)有社會(huì)責(zé)任，不應(yīng)使女性因?yàn)槁男羞@一職責(zé)而成為弱勢(shì)群體。唯有破除“職場(chǎng)—家庭”二元?jiǎng)澐纸Y(jié)構(gòu)，將家庭內(nèi)部的無(wú)酬勞動(dòng)納入“工作范疇”，才能使女性在比較成熟的“工作權(quán)”體系下獲得相應(yīng)的職業(yè)保障，化解因生育而加劇的“職家沖突”。我國(guó)應(yīng)建立一個(gè)整體化的社會(huì)福利保障體系，在為女性減負(fù)的同時(shí)，通過(guò)生育成本的社會(huì)分?jǐn)倷C(jī)制設(shè)計(jì)，由政府、企業(yè)與家庭等各類主體一同構(gòu)建“生育友好型社會(huì)”。

面對(duì)落實(shí)“三孩政策”中存在的問(wèn)題，國(guó)家及各級(jí)政府部門要打好“組合拳”,在住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面拿出切實(shí)可行的措施，將婚嫁、生育、住房、就業(yè)、養(yǎng)育、教育等一體化考慮，通過(guò)多措并舉、改革創(chuàng)新，減輕育兒焦慮，降低養(yǎng)育成本，提升“三孩政策”執(zhí)行效果。