王宇嘉，賈永剛，牟宏基，孫玉明，鄭鐸，李思達

（1.中國鐵道科學研究院集團有限公司 運輸及經(jīng)濟研究所，北京 100081；2.中國國家鐵路集團有限公司 客運部，北京 100844；3.中國國家鐵路集團有限公司 科技和信息化部，北京 100844）

0 引言

鐵路客運專業(yè)技術規(guī)章是鐵路開展客運組織、客運服務以及客運技術作業(yè)的基礎依據(jù)。我國鐵路于2022 年提出“聚焦長效落實，持續(xù)推動客運規(guī)章體系建設”的新要求，同時隨著《鐵路運輸技術規(guī)章管理辦法》(以下簡稱《技術規(guī)章管理辦法》)的修訂發(fā)布，明確提出將客運組織規(guī)章制度納入技術規(guī)章管理，在擴充完善客運技術規(guī)章體系的同時，也對客運技術規(guī)章管理規(guī)范性提出了更高要求[1]。中國國家鐵路集團有限公司(以下簡稱“國鐵集團”)目前已形成以《鐵路旅客運輸規(guī)程》(以下簡稱《客規(guī)》)為基本規(guī)章，其他客運技術規(guī)章為補充的客運專業(yè)技術規(guī)章體系。而鐵路局集團公司層級則一直以來缺乏統(tǒng)一的客運基本技術規(guī)章?！都夹g規(guī)章管理辦法》明確鐵路局集團公司應制定《高速鐵路站車客運管理規(guī)則》《普速鐵路站車客運管理規(guī)則》作為鐵路局集團公司層級客運基本技術規(guī)章。目前各鐵路局集團公司雖已開展相關編制工作，但還未發(fā)布實施上述2 項技術規(guī)章，缺乏對客運基本技術規(guī)章編制的統(tǒng)一指導。因此，有必要研究提出鐵路客運基本技術規(guī)章的指導性框架及規(guī)范編制建議，指導鐵路局集團公司客運基本技術規(guī)章編制工作，為不斷完善客運技術規(guī)章體系、提升客運技術規(guī)章管理質(zhì)量提供技術支撐。

1 我國鐵路客運專業(yè)技術規(guī)章管理現(xiàn)狀

1.1 管理機構及職責分工

鐵路客運技術規(guī)章實行分級管理。國家鐵路客運技術管理的基本要求及需要在國家鐵路統(tǒng)一的客運技術管理要求，由國鐵集團規(guī)定。國鐵集團未做規(guī)定且需要在鐵路局集團公司范圍內(nèi)統(tǒng)一的客運技術管理要求，根據(jù)技術設備和運輸組織等具體情況，由鐵路局集團公司進行細化補充。鐵路局集團公司未做具體實施規(guī)定且需要站段根據(jù)實際情況細化補充的，由站段規(guī)定。根據(jù)“誰主管，誰負責”的原則，客運技術規(guī)章管理實行逐級負責、歸口管理和專業(yè)負責相結合的方式，形成職責分明、相互協(xié)調(diào)的管理體制[2]。其中，鐵路局集團公司客運部負責管理鐵路局集團公司客運專業(yè)技術規(guī)章，主要職責如下。

（1）負責客運專業(yè)技術規(guī)章制修訂。負責鐵路局集團公司客運專業(yè)技術規(guī)章制修訂和宣貫工作，依據(jù)國鐵集團要求，結合鐵路局集團公司實際，細化、補充本局客運專業(yè)技術規(guī)章，提出客運專業(yè)技術規(guī)章制修訂計劃建議，參與相關部門技術規(guī)章的制修訂。

（2）定期組織清理客運專業(yè)技術規(guī)章。清理鐵路局集團公司客運專業(yè)技術規(guī)章，提出客運組織相關技術規(guī)章目錄建議，及時更新技術規(guī)章管理信息系統(tǒng)中的相關文件。

（3）開展客運專業(yè)技術規(guī)章的監(jiān)督及指導。檢查指導客運專業(yè)技術規(guī)章的執(zhí)行情況，指導客運站段客運專業(yè)技術規(guī)章管理工作。鐵路客運專業(yè)技術規(guī)章管理機構及職責如圖1所示。

圖1 鐵路客運專業(yè)技術規(guī)章管理機構及職責Fig.1 Management organization for specialized technical regulations for railway passenger transport and its responsibility

1.2 鐵路客運專業(yè)技術規(guī)章數(shù)量分布

截至2022 年7 月1 日，國鐵集團層級客運專業(yè)技術規(guī)章共有41項，其中系統(tǒng)規(guī)章2項，單項規(guī)章39 項，主要包括客運組織、運價管理、售票組織、客運系統(tǒng)及設備設施、開行方案編制、行包運輸?shù)确矫娴募夹g規(guī)章。各鐵路局集團公司根據(jù)國鐵集團客運專業(yè)技術規(guī)章細化制定了鐵路局集團公司層級客運專業(yè)技術規(guī)章。鐵路局集團公司客運專業(yè)技術規(guī)章統(tǒng)計如圖2所示。

由圖2 可知，各鐵路局集團公司客運技術規(guī)章數(shù)量差異較大，數(shù)量最多的為中國鐵路廣州局集團有限公司(以下簡稱“廣州局集團公司”)，共有37項客運技術規(guī)章；數(shù)量最少的為中國鐵路南寧局集團有限公司(以下簡稱“南寧局集團公司”)，僅有7項客運技術規(guī)章。對比發(fā)現(xiàn)，廣州局集團公司針對單項客運組織及作業(yè)進行細化制定的規(guī)章較多，包括旅客列車輪渡運輸、電話訂票、自動售檢票系統(tǒng)、站臺安全門、客運非正常應急、電子客票、旅客乘降組織等內(nèi)容；而南寧局集團公司則針對旅服系統(tǒng)、電梯運用、高鐵快運、行包運輸?shù)燃毣贫思夹g規(guī)章。運用統(tǒng)計學原理對各局客運專業(yè)技術規(guī)章數(shù)量進行分析[3]，得出數(shù)據(jù)集的中位數(shù)為16，四分位距為9，通過繪制數(shù)據(jù)集的箱線圖，得出全路18個鐵路局集團公司中有9個鐵路局集團公司的客運技術規(guī)章數(shù)量不在箱線圖內(nèi)，表明客運專業(yè)技術規(guī)章數(shù)量分布較為分散。

圖2 鐵路局集團公司客運專業(yè)技術規(guī)章統(tǒng)計Fig.2 Statistics of specialized technical regulations for passenger transport of local railway groups

1.3 存在問題

（1）客運技術規(guī)章范圍界定不清晰?！都夹g規(guī)章管理辦法》修訂后，強調(diào)了客運組織類技術規(guī)章在技術規(guī)章體系中的重要作用。根據(jù)技術規(guī)章管理要求的變化，國鐵集團層級新增了多項客運專業(yè)技術規(guī)章，由2019 年的2 項增加至目前的41 項，對客運技術規(guī)章體系進行了完善[4]。但鐵路局集團公司由于規(guī)章管理情況復雜、內(nèi)容分散，長期以來未將客運組織規(guī)章納入技術規(guī)章管理，導致其對客運專業(yè)技術規(guī)章的范圍界定不明確。因此，需進一步明確鐵路局集團公司客運技術規(guī)章范疇，準確界定客運技術規(guī)章具體含義及范圍。

（2）鐵路局集團公司層級客運基本技術規(guī)章缺失?！都夹g規(guī)章管理辦法》明確鐵路局集團公司應制定《高速鐵路站車客運管理規(guī)則》《普速鐵路站車客運管理規(guī)則》，作為鐵路局集團公司客運基本技術規(guī)章管理。但目前各鐵路局集團公司均未制定發(fā)布上述2 項規(guī)章，一是因為長期以來客運站車管理分散于鐵路局集團公司多項客運專業(yè)規(guī)章制度當中，缺乏綜合規(guī)章制定基礎；二是缺乏對上述2 項技術規(guī)章的編制指導及規(guī)范，鐵路局集團公司對于這2 項規(guī)章中應明確的內(nèi)容、適用范圍、編寫格式及章節(jié)結構等不明確、掌握不統(tǒng)一。

（3）部分技術規(guī)章內(nèi)容已無法適應客運組織實際?，F(xiàn)行國鐵集團客運專業(yè)技術規(guī)章中有17 項為原鐵道部制定發(fā)布，以《鐵路旅客運輸管理規(guī)則》(以下簡稱《管規(guī)》)為例，原鐵道部于1994年制定發(fā)布了《管規(guī)》，規(guī)定了鐵路客運管理部門、計劃管理、客運調(diào)度、站務管理、乘務管理等內(nèi)容[5]，自發(fā)布后一直未進行相應修訂，作為鐵路局集團公司《鐵路站車客運管理規(guī)則》的上位規(guī)章，多數(shù)內(nèi)容已不適應鐵路客運組織管理實際，難以指導鐵路局集團公司的客運組織管理。同時，各鐵路局集團公司也圍繞《管規(guī)》制定了大量的文件、函、通話記錄、電報等規(guī)章制度，內(nèi)容較為分散，亟待整合梳理。

因此，結合鐵路局集團公司《鐵路站車客運管理規(guī)則》編制的實際需求，有必要研究規(guī)范統(tǒng)一的客運基本技術規(guī)章編制規(guī)則，明確其編制依據(jù)、適用范圍、主要內(nèi)容框架等，指導鐵路局集團公司清晰界定客運技術規(guī)章管理范疇，提升客運技術規(guī)章管理規(guī)范性及科學性。

2 鐵路局集團公司客運基本技術規(guī)章編制規(guī)范研究

2.1 《鐵路站車客運管理規(guī)則》編制原則

（1）符合技術規(guī)章管理規(guī)范性要求。鐵路局集團公司《鐵路站車客運管理規(guī)則》屬于鐵路局集團公司層級客運專業(yè)的基本技術規(guī)章，應符合國鐵集團《技術規(guī)章管理辦法》文件中對技術規(guī)章編制的規(guī)范性要求，如技術規(guī)章內(nèi)容應涉及客運組織或客運技術設備的運用、管理、維修等，技術規(guī)章內(nèi)容要素應齊全，技術規(guī)章制定流程應包括起草、征求意見、專家審查、會簽、批準發(fā)布等，應遵循“誰制定、誰負責”的原則等。除滿足國鐵集團《技術規(guī)章管理辦法》外，還應滿足各鐵路局集團公司《技術規(guī)章管理辦法》的相關要求，如部分鐵路局集團公司要求編制鐵路局技術規(guī)章時，要同步編制編寫說明等。

（2）保持技術規(guī)章間協(xié)調(diào)性?！惰F路站車客運管理規(guī)則》作為鐵路局集團公司層級技術規(guī)章，其內(nèi)容應與上級技術規(guī)章保持協(xié)調(diào)。一是相關規(guī)定不得違反和突破上級技術規(guī)章要求，即不得與《鐵路技術管理規(guī)程》(以下簡稱《技規(guī)》)、《客規(guī)》等國鐵集團技術規(guī)章相抵觸；二是對上級客運專業(yè)技術規(guī)章中明確要求鐵路局集團公司細化的內(nèi)容，要予以細化落實，如《管規(guī)》中第25條明確要求局管內(nèi)旅客列車的超員率由鐵路局集團公司制定等；三是與其他專業(yè)技術規(guī)章之間要協(xié)調(diào)一致，避免出現(xiàn)因規(guī)章間規(guī)定不一致導致現(xiàn)場職工難以執(zhí)行的情況。

（3）滿足鐵路局集團公司客運組織管理需求?！惰F路站車客運管理規(guī)則》定位為鐵路局集團公司指導客運專業(yè)內(nèi)部管理的基本規(guī)章，其內(nèi)容應能滿足客運組織管理的需求。一是要全面涵蓋各項客運組織業(yè)務管理；二是側重于客運組織內(nèi)部管理，對于針對鐵路旅客制定的相關規(guī)定已在國鐵集團《客規(guī)》中進行明確，且多數(shù)涉及旅客權益的規(guī)定鐵路局集團公司無細化修改的權限，《鐵路站車客運管理規(guī)則》的主要內(nèi)容應偏重于客運系統(tǒng)內(nèi)部管理，在編制時對內(nèi)部管理要求、作業(yè)規(guī)范、設備運用等方面做出規(guī)定。

（4）體現(xiàn)高速及普速客運組織管理特征。《技術規(guī)章管理辦法》中明確《鐵路站車客運管理規(guī)則》應分為高速鐵路、普速鐵路2 部分，相關內(nèi)容要針對高速及普速各自的客運組織特征進行編制。國鐵集團《技規(guī)》分為高速鐵路和普速鐵路2 部分，鐵路局集團公司《普速鐵路行車組織規(guī)則》(以下簡稱《行規(guī)》)、《高速鐵路行車組織細則》(以下簡稱《行細》)也分別是針對普速鐵路和高速鐵路制定[6]。因此，在《鐵路站車客運管理規(guī)則》編制時，對于高速鐵路和普速鐵路通用的客運組織要求，可以保持一致；對于高速鐵路、普速鐵路不同的客運組織要求，如高速鐵路的安全管理更加嚴格、應急處置效率要求更高、相關客運設備更加先進等，在編制過程中應充分考慮高速鐵路和普速鐵路客運組織的差異，制定不同的管理要求。

2.2 《鐵路站車客運管理規(guī)則》基本架構設計

《鐵路站車客運管理規(guī)則》的核心定位是《管規(guī)》在鐵路局集團公司層級的細化補充，其內(nèi)容基本架構應參考國鐵集團《管規(guī)》的章節(jié)結構來設置，《管規(guī)》共分為16章40個小節(jié)，包括了運輸組織、站務管理、乘務管理、安全管理、設備管理等客運專業(yè)內(nèi)部管理的各項工作要求，但部分章節(jié)結構的設置已不符合現(xiàn)在客運管理實際，因此在參考《管規(guī)》章節(jié)結構的基礎上，結合鐵路站車客運管理業(yè)務劃分及作業(yè)組織實際，優(yōu)化設計《鐵路站車客運管理規(guī)則》基本架構如圖3所示。

由圖3 可知，《鐵路站車客運管理規(guī)則》主要內(nèi)容架構根據(jù)客運管理及作業(yè)類型分為運輸組織、站務管理、票務管理、行包管理、服務管理等17個主要模塊，每個模塊下又可細分為3～8個子模塊，基本涵蓋了鐵路站車客運管理的各個方面。在國鐵集團《管規(guī)》的基礎上，刪除了國鐵集團客運機構設置及職責分工、客運人員定職升職、防暑防寒等不適用鐵路局集團公司客運管理的相關內(nèi)容，根據(jù)近年來客運組織管理實際，增加了旅客安檢、實名制驗證、票務管理、衛(wèi)生防疫、運營建設等模塊。同時，對于高速鐵路和普速鐵路部分也進行了差異化構架設計，在高速鐵路部分刪除了行包管理、慢火車、餐售承包等不適用高速鐵路的子模塊，增加了適用于高速鐵路的高鐵快運子模塊，使內(nèi)容架構更加符合鐵路局集團公司站車客運管理需要。

圖3 《鐵路站車客運管理規(guī)則》基本架構Fig.3 Basic architecture of Rules for Passenger Transport Management of Railway Stations and Trains

2.3 《鐵路站車客運管理規(guī)則》主要內(nèi)容統(tǒng)一建議

2.3.1 客運技術規(guī)章編制六維分析模型構建

為進一步科學指導鐵路局集團公司客運基本技術規(guī)章編制，引入鐵路客運技術規(guī)章編制六維分析模型[7]，對《鐵路站車客運管理規(guī)則》的主要條款內(nèi)容進行設計。

在《鐵路站車客運管理規(guī)則》編制過程中，通過對規(guī)章條款屬性進行分析，可以更系統(tǒng)、全面地把控規(guī)章的主要內(nèi)容，提高規(guī)章內(nèi)容的完整性、系統(tǒng)性。技術規(guī)章條款的基本屬性是每個條款必備的、直接面向規(guī)章使用者的屬性，包括所在章節(jié)、編寫范圍、主要內(nèi)容3 個維度。其中所在章節(jié)限定了每項規(guī)章條款的所處層級與位置；編寫范圍指條款應在規(guī)章基本架構所約束的內(nèi)容范圍內(nèi)進行編寫；主要內(nèi)容則指條款規(guī)定的具體內(nèi)容。

若僅針對規(guī)章條款基本屬性開展規(guī)章的編制，則難以反映規(guī)章條款的背景原因、來源及其他關鍵信息。因此，在基本屬性的基礎上，提出規(guī)章條款的擴展屬性，包括編寫依據(jù)、編寫說明、編寫部門3 個維度。編寫依據(jù)是指規(guī)章條款編寫時所參考的規(guī)章制度，一般為國家相關法律法規(guī)以及國鐵集團層級的上位技術規(guī)章；編寫說明是指對條款主要內(nèi)容的編寫原則、背景原因、注意事項等情況的說明；編寫部門則包括條款的負責編寫部門以及參與編寫部門。

鐵路客運技術規(guī)章編制分析模型是技術規(guī)章條款的屬性分析與系統(tǒng)工程方法相結合的結果[8]。將鐵路局集團公司客運基本技術規(guī)章的基本屬性及擴展屬性這2 個三維分析方法有效結合，則可以把客運基本技術規(guī)章編制的復雜性和系統(tǒng)工程方法的科學性有機結合，由此構成鐵路局集團公司客運基本技術規(guī)章編制六維分析模型如圖4所示。

圖4 鐵路局集團公司客運基本技術規(guī)章編制六維分析模型Fig.4 Six-dimensional analysis model for preparation of basic technical regulations for passenger transport of local railway groups

由圖4 可知，將技術規(guī)章條款的所在章節(jié)、編寫范圍、編寫內(nèi)容、編寫依據(jù)、編寫說明、編寫部門等不同分析維度進行組合，以確定不同條款的編寫必要性及其具體內(nèi)容。依據(jù)上述分析模型，可組成《鐵路站車客運管理規(guī)則》編制的條款內(nèi)容最大可行性方案集合，從不同維度對每一條款進行逐一編制，以確?！惰F路站車客運管理規(guī)則》內(nèi)容的完整性、適應性與協(xié)調(diào)性。

2.3.2 主要內(nèi)容編制范圍

結合技術規(guī)章編制六維分析方法，在所提《鐵路客運站車管理規(guī)則》基本架構下，進一步明確各節(jié)主要內(nèi)容編寫范圍。由于涉及的章節(jié)較多，以《普速鐵路站車客運管理規(guī)則》中的“票務管理”為例，提出其各子模塊主要內(nèi)容編寫范圍建議。《普速鐵路站車管理規(guī)則》票務管理部分編寫范圍建議如表1所示。

如表1 所示，針對票務管理實際業(yè)務開展，對票務管理各子模塊應規(guī)定的主要內(nèi)容范圍進行了明確。將原《管規(guī)》中車站售票部分摘出，融合近年來開展的自助售票、互聯(lián)網(wǎng)售票、12306 平臺等售票組織新形式，形成涵蓋鐵路局集團公司客運票務管理全環(huán)節(jié)、全設備的技術規(guī)章內(nèi)容體系。

表1 《普速鐵路站車管理規(guī)則》票務管理部分編寫范圍建議Tab.1 Suggestions on preparation scope of ticketing management part of Rules for Management of Conventional Railway Stations and Trains

2.3.3 具體條款編制規(guī)范方案

在明確各子模塊主要內(nèi)容范圍后，可進一步對其包含的各條條款的編寫內(nèi)容、編寫依據(jù)、編寫說明、編寫部門進行明確，以售票組織子模塊為例，提出其各條款編制規(guī)范方案?！镀账勹F路站車管理規(guī)則》售票組織子模塊各條款編寫規(guī)范建議如表2所示。

由表2 可知，基于售票組織子模塊的主要內(nèi)容范圍，設置相應的規(guī)章條款。在編寫依據(jù)方面，國鐵集團《售票組織管理暫行辦法》規(guī)定了車站售票窗口的編碼規(guī)則、設置要求、增加及撤銷等，《鐵路旅客運輸服務質(zhì)量規(guī)范》則規(guī)定了車站、自動售票機等多種售票渠道的辦理要求及作業(yè)流程[9]，因此鐵路局集團公司售票組織要求應依據(jù)上述2 項辦法進行編寫；編寫內(nèi)容方面，進一步細化各條款應規(guī)定的主要內(nèi)容項點，全面覆蓋售票窗口管理、售票作業(yè)等各項內(nèi)容；編寫說明方面則對編寫的原則及窗口設置中可能忽略的無障礙窗口設置問題進行了提醒；編寫部門方面明確條款應由鐵路局集團公司客運部主要負責編寫，涉及售票窗口的營銷分析、技術維護等內(nèi)容，還需財務部及信息技術所參與編寫。

表2 《普速鐵路站車管理規(guī)則》售票組織子模塊各條款編寫規(guī)范建議Tab.2 Suggestions on preparation standards for each clause in the ticketing organization submodule of Rules for Management of Conventional Railway Stations and Trains

3 鐵路局集團公司客運基本技術規(guī)章管理規(guī)范建議

（1）適時編制發(fā)布《<鐵路站車客運管理規(guī)則>編制規(guī)則》?！缎幸?guī)》《行細》作為鐵路局集團公司層級的基本技術規(guī)章，起初也存在結構差異大、規(guī)定不一致、與專業(yè)規(guī)章界限不清晰等問題。為統(tǒng)一規(guī)范全路《行規(guī)》《行細》編制，國鐵集團科技和信息化部于2018 年組織編制發(fā)布了《<行規(guī)><行細>編制規(guī)則》，指導全路18 個鐵路局集團公司完成了《行規(guī)》《行細》的全面修訂工作，《行規(guī)》《行細》結構和內(nèi)容得到了空前統(tǒng)一[10]。因此，參考《<行規(guī)><行細>編制規(guī)則》的實施成功，運用所提出的《鐵路站車客運管理規(guī)則》內(nèi)容架構及規(guī)范編制方案等研究成果，可編制發(fā)布統(tǒng)一的《<鐵路站車客運管理規(guī)則>編制規(guī)則》，指導鐵路局集團公司清晰界定客運技術規(guī)章管理范疇，編制適合本局客運組織實際的《鐵路站車客運管理規(guī)則》。

（2）結合鐵路局集團公司客運組織特點編制客運基本技術規(guī)章。各鐵路局集團公司具有不同的客運組織特點，如中國鐵路北京局集團有限公司、中國鐵路上海局集團有限公司、廣州局集團公司等高速鐵路客運量大，客運產(chǎn)品及旅客構成都較為復雜，而西北地區(qū)部分鐵路局集團公司則普速客流較多[11]，因此各鐵路局集團公司應在參考規(guī)范編制方案的基礎上，結合自身客運組織管理特點，編制客運基本技術規(guī)章，切實正確指導現(xiàn)場客運人員開展相關客運業(yè)務，做到有規(guī)可依。

（3）不斷完善鐵路局集團公司客運技術規(guī)章體系范疇。所提出的《鐵路站車客運管理規(guī)則》內(nèi)容框架建議，不僅為鐵路局集團公司客運基本技術規(guī)章的編制提供了指導，同時也一定程度框定了客運組織技術規(guī)章的范疇。鐵路局集團公司可參考內(nèi)容框架，系統(tǒng)梳理與各子模塊相關的客運專業(yè)規(guī)章制度，將其納入客運專業(yè)技術規(guī)章管理，不斷豐富完善客運技術規(guī)章體系。

4 結束語

鐵路局集團公司作為客運技術規(guī)章的具體執(zhí)行及落實主體，其客運技術規(guī)章體系適應性及管理規(guī)范性對鐵路運營管理質(zhì)量具有重要影響。科學合理地編制客運基本技術規(guī)章有利于鐵路局集團公司客運技術規(guī)章體系的建立完善，以及客運組織管理的高效開展。通過分析鐵路客運技術規(guī)章管理特征，挖掘鐵路局集團公司客運基本技術規(guī)章管理問題，研究構建了鐵路客運基本技術規(guī)章基本內(nèi)容架構，提出鐵路局集團公司客運基本技術規(guī)章編制及管理規(guī)范建議。鐵路局集團公司客運技術規(guī)章管理部門可根據(jù)所提出的指導方案，編制本局客運基本技術規(guī)章，不斷提升客運技術規(guī)章管理的科學化、規(guī)范化，為進一步完善鐵路局集團公司客運技術規(guī)章體系，指導鐵路客運組織工作高效開展等提供技術支撐。