王磊, 李磊, 靳來勇

[摘要]在梳理容積率確定相關文獻的基礎上，討論了是影響容積率確定的主要因素，分析了目前容積率確定方法的主要優(yōu)缺點。提出不存在容積率最優(yōu)的觀點，容積率兼具公共政策屬性。從法律法規(guī)、經(jīng)濟學、城市管理等角度討論了容積率的作用，認為容積率的作用有限。國內(nèi)目前實行的容積率制度本質(zhì)是一種路徑依賴。在當前國土空間規(guī)劃背景下，容積率從技術(shù)角度需要明確時空界限，從政策角度需要適度彈性。

[關鍵詞]容積率； 規(guī)劃管理； 公共政策； 土地經(jīng)濟； 樓面價

[中國分類號]TU984.11+3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標志碼]A

0引言

在國內(nèi)的城市規(guī)劃領域，無論是城市規(guī)劃編制還是規(guī)劃管理中，容積率都是一個經(jīng)常涉及的控制指標，規(guī)劃管理部門、開發(fā)商、市民都是非常關注。在日常規(guī)劃管理工作中規(guī)劃管理部門經(jīng)常遇到的棘手問題是研究確定某片區(qū)或某個地塊“合理”的開發(fā)強度。規(guī)劃管理部門通常的處理方法是“讓設計單位來作幾個方案，比較一下確定容積率”。這種“通常的處理方法”是否科學值得深思?；谝欢ǖ南拗茥l件，通過修建性詳細規(guī)劃可以進行多方案的形態(tài)比較，但是很難說哪個容積率是合理的，況且同一個容積率指標條件下也存在多種設計方案，而存粹的形態(tài)研究已經(jīng)是美學或藝術(shù)范疇，難以體現(xiàn)容積率具有的技術(shù)理性和政策屬性的本質(zhì)。作為控規(guī)層面規(guī)劃管理的核心指標之一，容積率確定方法的科學性和公正性尤為重要。本文探討的核心問題是容積率的核心作用以及是否應當可以通過計算確定出精確的容積率。

1相關研究綜述

容積率（Floor Area Ratio） 又稱樓板面積率， 建筑面積密度，在1957年由芝加哥提出和采用，后來于1961年也為紐約的區(qū)劃條例采用［1］。1987年原城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部頒發(fā)的試行“部標”JGJ37-87《 民用建筑設計通則》 中正式列了“建筑容積率”指標；在1993年頒發(fā)的“國標”GB 50180-93《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》也中列入了“容積率”指標［2］，至此容積率在國內(nèi)規(guī)劃領域正式開始廣泛使用。

對于容積率確定的影響因素和方法，學術(shù)界的討論也非常多。梁鶴年［3］在中西方城市比較研究的基礎上提出根據(jù)城市規(guī)模、環(huán)境容量、土地使用密度與土地價格等因素確定各區(qū)域的密度，繼而確定各地塊的容積率指標的方法，這種容積率的確定方法在國內(nèi)影響較大，國內(nèi)規(guī)劃階段容積率的確定基本沿用該思路。鄒德慈［2］在建立數(shù)學模型的基礎上，提出確定容積率的影響因素主要為地塊的使用性質(zhì)、區(qū)位條件、基礎施狀況、空間環(huán)境質(zhì)量和出讓價格，提出容積率可以作為調(diào)節(jié)土地所有者 （政府）與開發(fā)者的利益關系手段的構(gòu)想。鄒德慈的研究表明容積率是個技術(shù)合理性問題，同時容積率具有政策屬性，這種觀點在當下來看仍有很強的現(xiàn)實意義。何強為［1］提出影響容積率確定的因素主要分為環(huán)境因素（日照、綠地、交通）和經(jīng)濟因素（開發(fā)者利潤、物價等），提出了規(guī)劃容積率和管理容積率雙約體系，規(guī)劃容積率對應于總體規(guī)劃 （分區(qū)規(guī)劃）的編制；管理容積率對應于管理工作需要，側(cè)重考慮地塊內(nèi)部人對建筑面積和空地的需求關系，控規(guī)容積率是規(guī)劃容積率和管理容積率雙約控制下的確定的土地使用強度指標。何強為的研究明確了容積率的分類以及規(guī)劃管理體系的對應關系，是對容積率確定方法的進一步細化和深入。

宋啟林［4］提出了“平均容積率”的概念，并提出根據(jù)“城市建設用地總量、總?cè)丝凇⑷司》棵娣e、住宅占全部用地比例”確定容積率的方法，該方法的出發(fā)點是國內(nèi)部分地區(qū)用地的容積率過高造成城市問題突出，目前來看該方法仍適用于城市總體規(guī)劃（或分區(qū)規(guī)劃）階段確定或校驗居住用地容積率，是一種簡明匡算方法。

宋小冬、王京元、黃明華、鄭曉偉等［5-9］分別從日照、TOD、交通容量、停車泊位、綠地等因素條件下提出容積率的確定方法，是容積率確定方法中的進一步細化研究。劉駿等［10］提出了地價和房價因素條件下的容積率計算的方法，劉貴文等［11］從土地成本、建筑成本、拆遷費、利潤等因素與容積率的關系提出舊城區(qū)改造容積率的確定方法。

從20多年來國內(nèi)學術(shù)界對容積率確定的影響因素和方法上看，可以分為幾個角度。

（1）城市規(guī)劃不同類型、階段的容積率確定，總體來看，目前的研究主要集中在總體規(guī)劃階段與控規(guī)階段2個階段。

（2）微觀層面（控規(guī)或小區(qū)域城市設計）日照、綠地、交通等因素影響或制約下容積率的確定方法。

（3）經(jīng)濟層面（成本-利潤）容積率的確定方法。

（4）技術(shù)理性和政策調(diào)控角度容積率的確定方法。

2規(guī)劃編制確定容積率的方法

確定容積率是控規(guī)編制的重要內(nèi)容，絕大多數(shù)城市地塊的容積率都是通過控規(guī)編制確定的。目前確定容積率方法主要有4種：整體分層控制的方法、經(jīng)濟測算的方法、實驗的方法、指標疊加的方法。

2.1整體分層控制的方法

首先，在總體規(guī)劃的基礎上，按照城市用地分類標準的要求，初步確定各類建筑的規(guī)模及其占城市建筑總量的比例，從而確定城市總體平均開發(fā)強度。接下來，基于總體平均開發(fā)強度，綜合考慮城市土地價格、功能要求、景觀要求等各方面的要求，針對城市的不同區(qū)位對總體平均開發(fā)強度進行上下調(diào)整，確定不同的開發(fā)強度分區(qū)，得出各個區(qū)位不同使用功能用地的基準容積率。而基準容積率可作為規(guī)劃管理中的基礎標準，也是控規(guī)編制的主要依據(jù)。最后，對各強度分區(qū)中的具體地塊開發(fā)強度進行細分，從而確保建筑總體規(guī)模不突破總體規(guī)劃的控制要求。

這種方法實際上是一種自上而下的研究方法，在國內(nèi)的規(guī)劃編制中普遍采用。

2.2經(jīng)濟測算的方法

經(jīng)濟測算方法涉及經(jīng)濟容積率的概念①，經(jīng)濟容積率是在城市開發(fā)過程中，為確保開發(fā)收益對應的容積率區(qū)間。經(jīng)濟容積率既不能過大，也不能過小。當?shù)貕K的容積率高于某個容積率數(shù)值時，開發(fā)成本會上升，開發(fā)周期會拉長，開發(fā)活動的收益開始下降；當容積率低于某個容積率數(shù)值時，地塊開發(fā)將出現(xiàn)經(jīng)濟虧損。經(jīng)濟最佳容積率的測算涉及因素較多，對于最低經(jīng)濟容積率，在明確拆遷成本、建安費用、稅費、銷售價格以及合理利潤率的前提下是可以確定的。因此涉及舊城改造的控規(guī)編制中，經(jīng)常需要確定最低經(jīng)濟容積率，再進一步確定控制容積率。

2.3實驗的方法

這種方法又可以細分為：城市設計法、形體模擬法以及歸納分析法。

（1）城市設計法。為體現(xiàn)城市設計意圖，對重點地區(qū)進行城市景觀營造，對于節(jié)點、地標、片區(qū)、界面、軸線涉及地塊提出容積率控制要求。

（2）形體模擬法。這種方法就是俗稱的“擺房子”，在圖紙上做出多種可行的規(guī)劃設計方案，對各個方案的容積率、經(jīng)濟技術(shù)指標和空間環(huán)境質(zhì)量進行綜合比較，確定出合理的容積率方案。

（3）歸納分析法。參考類似條件下的已經(jīng)建設使用的地塊建筑方案，分析建筑方案的經(jīng)濟技術(shù)指標和建筑的使用、運營情況，分析歸納其指標數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)指標參考應用于需要確定容積率的地塊。

2.4指標疊加的方法

所謂指標疊加，即在規(guī)劃編制過程中將影響容積率確定的開發(fā)強度、高度控制、道路規(guī)劃、風貌控制、地租分級等多種因素疊加在一張圖上，綜合分析后確定某個區(qū)域，或某個地塊的容積率。

除了上述方法外，深圳、成都確定容積率的方法不是編制控規(guī)，而是制定形態(tài)分區(qū)。以成都為例，無論是中心城還是外圍區(qū)市縣，制定形態(tài)分區(qū)是方法1和方法4的結(jié)合②。方法1強調(diào)開發(fā)強度自上而下的總量分解，方法4強調(diào)通過區(qū)位分析確定地塊的具體形態(tài)分區(qū)。具體每個地塊的指標，在形態(tài)分區(qū)的基礎上，還會根據(jù)地塊面積、道路交通情況考慮一些調(diào)節(jié)系數(shù)。深圳形態(tài)分區(qū)規(guī)劃的編制和成都相比，變量的選取、權(quán)重的設置方面有一些差異，原理基本相同。

上面的4種方法都有一定的合理性，但在現(xiàn)實的控規(guī)編制中，即便綜合運用以上的所有方法，計算出的容積率是否就是合理的呢？一般認為，深圳和成都的容積率管理與總規(guī)銜接比較好，比較適應管理的需要，但如果只是解決了規(guī)劃上下銜接問題，總規(guī)人口規(guī)模的科學性暫時不談，這種得出的容積率就可以稱之為合理的嗎？③容積率作為開發(fā)控制指標，我們想要實現(xiàn)什么控制目標？通過上面這些方法制定出來的容積率真的能夠?qū)崿F(xiàn)控制目標嗎？

3國內(nèi)控規(guī)中容積率指標的作用

3.1法律法規(guī)角度

在討論國內(nèi)容積率指標的作用這個問題之前，可以先討論一下控規(guī)里對于開發(fā)用地（居住、商業(yè)）是不是必須要給出容積率指標。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)”［16］。

《城市規(guī)劃編制辦法》第四十一條第二款規(guī)定：“控制性詳細規(guī)劃應當包括下列內(nèi)容：確定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標；確定公共設施配套要求、交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離等要求” ［16］。

從相關的法律法規(guī)要求上看，容積率指標是控規(guī)的重要內(nèi)容之一，應當給出，但不是必須給出，同時也沒有要求地塊的容積率指標必須是一個唯一的固定值。以成都為例，地塊容積率主要是根據(jù)《成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》中的形態(tài)分區(qū)給定的，并不是控規(guī)，控規(guī)中基本不涉及容積率指標，少量控規(guī)里的地塊根據(jù)城市設計或調(diào)整論證報告也給出了容積率④。一般認為，控規(guī)編制地塊的容積率指標應當為唯一的固定值，無非是為了壓縮規(guī)劃管理的自由裁量權(quán)，減少尋租行為的發(fā)生。很明顯，容積率的確定已經(jīng)不僅僅是一個技術(shù)合理性問題。

3.2經(jīng)濟學角度

從經(jīng)濟學角度對于單個地塊項目開發(fā)而言，隨著容積率的增加，必然伴隨邊際投入的增加和邊際產(chǎn)出的下降，兩者交點對應的容積率R1是開發(fā)商的最佳容積率，相應的經(jīng)濟效益也是最大的。如果再擴大容積率，開發(fā)時間會延長，效益也會減少，對開發(fā)商而言，如果考慮開發(fā)帶來的交通、市政壓力以及污染等社會成本，邊際社會成本曲線位于邊際投入曲線左側(cè)，對應的最佳容積率R2會比R1小。R2應該是規(guī)劃控制采用的指標。從理論角度，可以通過合理確定容積率指標使得地塊開發(fā)的社會經(jīng)濟效益最大化，在實際規(guī)劃編制和規(guī)劃管理過程中，這個“最優(yōu)容積率指標”實際是很難計算出來的（圖1、圖2）。

3.3城市管理角度

從城市管理角度，為城市發(fā)展目標的實現(xiàn)，對于土地利用強度進行控制的作用主要體現(xiàn)幾個方面的作用：

（1）控制人口及產(chǎn)業(yè)活動。

（2）合理利用公共設施和基礎設施。

（3）維護環(huán)境質(zhì)量及健康、安全方面的公共利益。

（4）穩(wěn)定地價。

在這4個作用中控規(guī)中的容積率可以發(fā)揮有效的作用嗎？國內(nèi)實際上沒有嚴格的居住條件控制和工作條件控制規(guī)定，規(guī)劃編制測算中經(jīng)常采用的人均居住建筑面積40 m2以及人均20 m2的辦公面積這些數(shù)據(jù)和現(xiàn)實差異很大，而且從近20年的國內(nèi)城市規(guī)劃確定的人口總量目標、產(chǎn)業(yè)活動目標與最終結(jié)果看，最終結(jié)果往往偏離了規(guī)劃目標，人口與產(chǎn)業(yè)活動依賴發(fā)展依據(jù)的多是經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，而不是規(guī)劃管控，更遑論規(guī)劃管理中容積率指標，因而容積率對于人口及產(chǎn)業(yè)活動沒有辦法做到效管控。

第二個作用建立在第一個作用的基礎上，如果容積率對于人口、產(chǎn)業(yè)沒法有效控制，自然也就沒法有效的建立公共設施、基礎設施供需之間的平衡關系。正因為如此，基于所謂居住人口和工作人口完成的交通影響評價看似數(shù)據(jù)嚴密，實際效果并不好。

從第三個作用看，容積率貌似非常有效，然而容積率顯然無法直接創(chuàng)造良好的環(huán)境質(zhì)量，也談不上保障健康、安全，我們依賴的是日照控制、消防、安全間距、綠地指標，容積率僅僅是上述指標的一種結(jié)果反映。

對于第四個方面作用，一般認為給定地塊容積率，就可以計算房地產(chǎn)開發(fā)的規(guī)模，可以進行房地產(chǎn)開發(fā)的經(jīng)濟測算，影響房地產(chǎn)價格，對于片區(qū)而言，開發(fā)商可以了解整體的規(guī)劃開發(fā)規(guī)模，起到了信息告知的作用，但這種作用并不大，因為一定時期的開發(fā)規(guī)模并不是主要由容積率決定的，政府的土地供應規(guī)模更為重要。實際上從國家層面出臺的穩(wěn)定房價預期歷來政策角度看，從來沒有把容積率作為一種政策管控手段。容積率控制在前3個方面作用不大，對于一個城市而言，第四個作用也非常有限的。

3.4路徑依賴視角

建國以來，規(guī)劃強調(diào)以人為本，國內(nèi)規(guī)劃控制是以人均指標為核心的，試圖建立反映物質(zhì)環(huán)境與人的各種活動質(zhì)量之間關系。改革開放前，房地產(chǎn)的概念是沒有的，實際上開發(fā)強度只是功能合理前提下，建筑物規(guī)模的體現(xiàn)。傳統(tǒng)的修建性詳細規(guī)劃里面有一個指標，“建筑面積密度（m2 /hm2 ）”實際就是容積率指標，但這只是一個經(jīng)濟技術(shù)指標，而不是開發(fā)控制指標［2］。

改革開放以后國內(nèi)引入了容積率，最初還是考慮環(huán)境質(zhì)量，而不是市場平衡。隨著改革開放的深入，我們需要考慮經(jīng)濟利益的分配和分擔問題，需要建立規(guī)劃和開發(fā)控制的相互關系。政府出讓土地其實關注的是地塊單價，地塊單價乘以地塊面積就是出讓的收入；而開發(fā)商購買土地，關注的是樓面地價（土地單價除以容積率），考慮成本后，才能計算利潤率。容積率可以簡潔明了地說明一個地塊的開發(fā)面積的關系，和建筑高度、建筑密度又相關，這個控制指標逐漸被接受了。

來自于美國區(qū)劃中的容積率作為舶來品，和中國特有的政治體制、土地制度結(jié)合，成為了控規(guī)中的開發(fā)控制指標。人們對于容積率寄予了太多的希望，但是現(xiàn)實情況是發(fā)揮的作用不大，但是為什么這個指標還存在呢？

容積率作為長期以來的開發(fā)控制指標，簡單的取消或者采用新的指標都將付出巨大的制度成本，目前的容積率指標更多的是源自制度的路徑依賴。容積率在開發(fā)中作為各級政府、平臺公司、開發(fā)商博弈的基礎數(shù)據(jù)，可以節(jié)約交易成本，減少自由量裁權(quán)。特別是在我國房地產(chǎn)市場體制尚不健全、住房并不是簡單用來住的商品的背景下，容積率控制還是有助于房地產(chǎn)市場的過度扭曲。

城市規(guī)劃不僅僅是技術(shù)理性，還有公共政策的屬性。因此，容積率指標不存在所謂的精確問題，同一個地塊的容積率會隨著時空、政策、環(huán)境不斷發(fā)生變化，只是一個規(guī)則標準。因此，對于容積率要擯棄科學指標認知，回歸到公共政策屬性認知上。

4當前形勢下控規(guī)中容積率制定的探討

在路徑依賴背景下，控規(guī)中的容積率如何制定呢？決定容積率的因素很多，而有些因素（交通條件、區(qū)位）又都在不斷變化，因此研究容積率，首先要對時空要有所界定。界定時間就是明確制定的容積率只是一定時間內(nèi)的合理政策。對于空間界定，梁鶴年在《合理確定容積率的依據(jù)》［3］曾說“如果我們讓城不斷地向外擴展，那么密度指標怎么定都無所謂，因為我們已經(jīng)決定以不斷增加基礎設施的投資、能源的消耗、環(huán)境的污染和農(nóng)業(yè)用地的減少作為城市發(fā)展的代價”。因此，首先要有總體的規(guī)劃，界定城市增長的時間和空間邊界，這也是目前國土空間總體規(guī)劃中“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”劃定的重要內(nèi)容。

最后還要指出，定出的容積率只是一個可供討論的基礎數(shù)據(jù)，應當具有一定的彈性，可以嘗試允許政府和開發(fā)商之間針對容積率指標進行談判（當然不是指隨意改變出讓條件）。近年來隨著產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)等的興起，開發(fā)商對于規(guī)劃的介入越來越多，這也對政府提出了新的要求，政府要敢于以控規(guī)為平臺和開發(fā)商進行談判，控規(guī)的控制指標就是政府的籌碼。

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