王磊, 李磊, 蔣蓉, 盧凌健

[摘要]結(jié)合相關(guān)理論研究和實(shí)踐，分析了“特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)”這一概念，從綜合開發(fā)角度探討了特色小鎮(zhèn)的根本發(fā)展邏輯?？偨Y(jié)了目前特色小鎮(zhèn)的3種常見開發(fā)模式，并結(jié)合各模式特點(diǎn)和在實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)的問題，分析各模式在不同情況下特色小鎮(zhèn)開發(fā)的優(yōu)勢(shì)、限制因素和適用性。最后，從政企合作商業(yè)模式構(gòu)建的角度，分別對(duì)政府和企業(yè)提出了能力打造的建議。

[關(guān)鍵詞]特色小鎮(zhèn)； 綜合開發(fā)模式； 政企合作

[中國(guó)分類號(hào)]TU984.17? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

0引言

“特色小鎮(zhèn)”概念要回溯到2014年。當(dāng)年8月，在杭州云棲小鎮(zhèn)舉行的阿里云開發(fā)者大會(huì)上，時(shí)任浙江省省長(zhǎng)李強(qiáng)首次提及這一概念。2015年4月，浙江省人民政府在《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出要在浙江省創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)并公布了2批省級(jí)特色小鎮(zhèn)名單［1］。浙江省隨后拉開了全省特色小鎮(zhèn)建設(shè)的序幕。隨后，特色小鎮(zhèn)上升到國(guó)家層面，多部委發(fā)布了特色小鎮(zhèn)相關(guān)法規(guī)和通知，住建部也于2016年10月和2017年8月分別公布了國(guó)家第一批127個(gè)、第二批276個(gè)中國(guó)特色小鎮(zhèn)［2-3］。

經(jīng)歷了數(shù)年風(fēng)起云涌的發(fā)展，目前對(duì)于特色小鎮(zhèn)的討論已逐步沉寂。這期間，特色小鎮(zhèn)成為了理論研究的熱點(diǎn)，學(xué)術(shù)界關(guān)于特色小鎮(zhèn)開發(fā)也有許多探討。戴垠澍等［4］基于城鎮(zhèn)資源環(huán)境特征角度出發(fā)，從各個(gè)指標(biāo)入手分析不同開發(fā)模式與當(dāng)?shù)赝恋卣唏詈隙龋涣侯R［5］立足于新型城鎮(zhèn)化背景下的特色小鎮(zhèn)理論研究，構(gòu)建了一個(gè)圍繞產(chǎn)業(yè)、功能、形態(tài)、制度、文化5個(gè)維度作為一級(jí)指標(biāo)的旅游特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)體系；韓丹［6］按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中產(chǎn)業(yè)興旺及特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色鮮明的發(fā)展要求，從產(chǎn)業(yè)路徑發(fā)展角度將陜西省特色小鎮(zhèn)劃分為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、綜合產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式3種類型；陳玲等［7］根據(jù)參與主體的差異和政府與各類專業(yè)企業(yè)的角色分工，將特色小鎮(zhèn)主要開發(fā)建設(shè)模式分為企業(yè)主導(dǎo)型、政企合作型以及政府引導(dǎo)型3種；周魯耀等［8］將特色小鎮(zhèn)的開發(fā)模式本身作為切入點(diǎn)，分析特色小鎮(zhèn)與開發(fā)區(qū)在形態(tài)和策略上差別，提出特色小鎮(zhèn)模式相比較傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)模式的創(chuàng)新與升級(jí)。總體來看，學(xué)術(shù)界關(guān)于特色小鎮(zhèn)開發(fā)方面的研究大多是研究特色小鎮(zhèn)本身的開發(fā)策略或者建設(shè)發(fā)展層面，或是基于政策導(dǎo)向和政治背景，提出新的開發(fā)建設(shè)路徑。

在之前新城新區(qū)開發(fā)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，各地的特色小鎮(zhèn)也形成了多種多樣的具有中國(guó)特色的開發(fā)模式。本文將從地產(chǎn)行業(yè)的視角出發(fā)，以地方政府與企業(yè)之間的關(guān)系為切入點(diǎn)，探析不同的開發(fā)模式相對(duì)于不同情況特色小鎮(zhèn)的適用性，從土地政策和政企合作角度為特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)提供建議，為我國(guó)穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程及實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供理論參考。

1特色小鎮(zhèn)興起的政治經(jīng)濟(jì)背景

無論是發(fā)改委抑或住建部，對(duì)于特色小鎮(zhèn)都比較強(qiáng)調(diào)要有特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。如果站在新常態(tài)下新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的背景下，可以發(fā)現(xiàn)政府實(shí)際上希望將特色小鎮(zhèn)作為培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能的空間平臺(tái)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，政府更希望培育一批具有可持續(xù)納稅能力的實(shí)體經(jīng)濟(jì)作為稅源。時(shí)任中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小鎮(zhèn)辦公室主任的劉鶴在浙江調(diào)研特色小鎮(zhèn)時(shí)一再?gòu)?qiáng)調(diào)發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，并且將特色小鎮(zhèn)看作活躍的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的空間載體。這一點(diǎn)在住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布關(guān)于做好第二批全國(guó)特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知里體現(xiàn)更為明顯。《通知》明確，對(duì)存在以房地產(chǎn)為單一產(chǎn)業(yè)，鎮(zhèn)規(guī)劃未達(dá)到有關(guān)要求、脫離實(shí)際，盲目立項(xiàng)、盲目建設(shè)，政府大包大攬或過度舉債，打著特色小鎮(zhèn)名義搞圈地開發(fā)，項(xiàng)目或設(shè)施建設(shè)規(guī)模過大導(dǎo)致資源浪費(fèi)等問題的建制鎮(zhèn)不得推薦。縣政府駐地鎮(zhèn)不推薦。以旅游文化產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)推薦比例不超過1/3。

再來看看房地產(chǎn)企業(yè)。政策層面的高度重視是引發(fā)社會(huì)各界集中關(guān)注特色小鎮(zhèn)并逐漸形成熱潮的重要原因之一。但是，旗幟鮮明地反對(duì)特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化，也是其中一個(gè)明確的方向。隨著土地出讓條件不斷升級(jí)，房企增儲(chǔ)的壓力與日俱增，土地資源的獲取成為房企一大難題。于是，特色小鎮(zhèn)憑借相對(duì)優(yōu)惠的土地資源配套政策，成為房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型重要方向。參與到特色小鎮(zhèn)開發(fā)中，房地產(chǎn)企業(yè)可以享受特色小鎮(zhèn)優(yōu)惠的土地配套政策，獲取豐富的土地資源儲(chǔ)備。

過去的城市發(fā)展大概都是按照這樣一種模式：分為一二級(jí)開發(fā)，一二級(jí)分離。二級(jí)開發(fā)實(shí)際上分為了產(chǎn)業(yè)開發(fā)和房地產(chǎn)開發(fā)。政府招商，低價(jià)供地，同時(shí)投入基礎(chǔ)設(shè)施，來吸引各類產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入。政府通過土地出讓金來彌補(bǔ)招商引資形成的虧損。上述開發(fā)模式存在的主要問題有2個(gè)方面。一個(gè)方面，政府在開發(fā)過程中特別是前期需要大量資金投入，財(cái)政壓力大，這一點(diǎn)在嚴(yán)控政府負(fù)債的背景下凸顯出來。另一方面，政府在規(guī)劃、招商、運(yùn)營(yíng)等方面的認(rèn)識(shí)和能力還是比較欠缺。這也正是浙江在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中反復(fù)強(qiáng)調(diào)“政府主導(dǎo)，企業(yè)參與”的原因。如果說中國(guó)制造和房地產(chǎn)構(gòu)成了中國(guó)城鎮(zhèn)化第一階段的輝煌，政府希望社會(huì)資本參與到產(chǎn)業(yè)的打造中，共同構(gòu)建中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新動(dòng)能，這是中國(guó)城鎮(zhèn)化第二階段的特點(diǎn)。傳統(tǒng)房地產(chǎn)商也就從傳統(tǒng)的住宅開發(fā)轉(zhuǎn)向了產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的打造，乃至整個(gè)城鎮(zhèn)的綜合開發(fā)。從這個(gè)角度，我們可以更加深刻的理解“產(chǎn)城融合”的深刻含義。

就這樣，盡管政府反對(duì)特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化，但打造特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)所需要的資金和能力又離不開房地產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)也需要藉由特色小鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)自身的逐利和轉(zhuǎn)型，政府和資本在城市綜合開發(fā)中合謀，基于的平臺(tái)就是特色小鎮(zhèn)。這可以說是中國(guó)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)背景。從發(fā)展邏輯上，和房地產(chǎn)業(yè)聯(lián)系過于緊密，也許是特色小鎮(zhèn)目前式微的根本原因所在。

2關(guān)于特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)的理論分析

成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院2018年在《成都市城市綜合開發(fā)運(yùn)營(yíng)研究》中提出，所謂“綜合開發(fā)”，是指政府為主導(dǎo)、企業(yè)參與，充分利用市場(chǎng)化手段，來調(diào)控城市發(fā)展目標(biāo)與有限資源之間矛盾的活動(dòng)，將城市中的空間資源作為資本和要素，在一個(gè)較為完整的單元內(nèi)，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行綜合運(yùn)作。綜合開發(fā)是相對(duì)于單獨(dú)的土地一級(jí)或二級(jí)開發(fā)來說的，通常是指以土地開發(fā)利用為基礎(chǔ)，包括土地一級(jí)開發(fā)、二級(jí)房產(chǎn)開發(fā)及三級(jí)產(chǎn)城運(yùn)營(yíng)的全生命周期的綜合性開發(fā)。對(duì)于綜合開發(fā)，目前學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一的概念。與之相關(guān)的概念有城市經(jīng)營(yíng)、城市治理、城市運(yùn)營(yíng)等，但這些概念與綜合開發(fā)還是有一定區(qū)別。其實(shí)綜合開發(fā)或者特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)、片區(qū)綜合開發(fā)并不是一個(gè)新鮮的詞匯，從早期的招商局蛇口工業(yè)區(qū)，到華夏幸福固安工業(yè)園，再到中建八局上海重固鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，都屬于綜合開發(fā)的范疇。

要真正理解特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)模式，首先應(yīng)認(rèn)識(shí)政府在城市發(fā)展中的定位。趙燕菁［9］教授認(rèn)為，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，如果我們將“城市”視作一組公共產(chǎn)品的集合，那么城市可以看作是一組通過空間途徑盈利的公共產(chǎn)品和服務(wù)，城市政府則可以看作通過構(gòu)建城市這一空間平臺(tái)提供公共產(chǎn)品，并通過稅收或者土地的出讓實(shí)現(xiàn)盈利的企業(yè)。經(jīng)濟(jì)學(xué)上通常從競(jìng)爭(zhēng)性和排他性2個(gè)維度劃分公用品和私用品［10］。具備非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的物品，公共性越強(qiáng)，反之，排他、競(jìng)爭(zhēng)的物品，私有性越強(qiáng)。然而并非提供公用品只能是各級(jí)政府等公共主體，提供私用品的只能是企業(yè)等私有主體，其劃分關(guān)鍵取決于背后的商業(yè)模式。城市政府與一般企業(yè)不同的是，城市政府可以利用城市空間平臺(tái)獲得盈利，城市政府理所應(yīng)當(dāng)注重城市空間平臺(tái)的構(gòu)建，但是基于一定的商業(yè)模式，一般企業(yè)也可以參與到平臺(tái)的構(gòu)建中來。

特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)，實(shí)際是思考如何構(gòu)建城鎮(zhèn)平臺(tái)獲得更大的效益，用新馬克思主義的語言，就是空間的生產(chǎn)［11］。無論是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化還是新型城鎮(zhèn)化，實(shí)際上都是空間的生產(chǎn)，差異僅僅在于生產(chǎn)的方式。構(gòu)建城市平臺(tái)，進(jìn)行空間的生產(chǎn)一般需要完成土地整理、規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、招商和運(yùn)營(yíng)6項(xiàng)工作。這些工作政府可以干，企業(yè)也是可以完成的。空間生產(chǎn)的區(qū)位、時(shí)序、內(nèi)容、規(guī)模等工作則更多的是取決于政府的把控。除此之外，以6項(xiàng)工作為核心的空間生產(chǎn)還需要大量的資金。社會(huì)資本的參與可以幫助解決資金問題，但是必須要設(shè)計(jì)出相應(yīng)的商業(yè)模式使得政府能夠負(fù)擔(dān)，且要確保企業(yè)獲得合理的利潤(rùn)，這樣的商業(yè)模式才是可持續(xù)的（圖1）。

根據(jù)上述總結(jié)，特色小鎮(zhèn)成功的關(guān)鍵，在于因地制宜，通過商業(yè)模式的設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)，以保證政府和企業(yè)能夠雙贏。

3特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)一般模式

3.1PPP模式

PPP，即Public-Private Partnership的首字母縮寫。世界銀行對(duì)PPP的定義是政府和社會(huì)資本簽署長(zhǎng)期合同以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)［13］；亞洲開發(fā)銀行對(duì)PPP的定義是政府和社會(huì)資本方就提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他服務(wù)而建立的合作伙伴關(guān)系［14］。綜合來說，廣義上的PPP，就是指政企合作；而狹義的PPP是指政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。其中社會(huì)資本承擔(dān)一定實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)并負(fù)有管理責(zé)任。通常情況下，PPP模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)，政府部門則是負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化［15］。

目前，PPP模式是特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)的重要模式之一。特色小鎮(zhèn)建設(shè)強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)業(yè)、文化、生活、環(huán)境等各種要素的整合，引入PPP模式，目的是為了建立一種基于市場(chǎng)化的投資回報(bào)機(jī)制，動(dòng)員各方力量來整合各種資源，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

從實(shí)踐方面，從河北起步的華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司就是以“PPP市場(chǎng)化運(yùn)作”為機(jī)制涉足特色小鎮(zhèn)領(lǐng)域。華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司的PPP模式，即是在項(xiàng)目全生命周期充分整合，與地方政府全面合作，共同決策。公司與地方政府確立政府和社會(huì)資本合作模式，以“政府主導(dǎo)，企業(yè)運(yùn)作，合作共贏”為原則，在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投融資、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期、充分整合，與地方政府進(jìn)行全面合作，把平等、契約、誠(chéng)信、共贏等公私合作理念融入產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)的協(xié)作開發(fā)和建設(shè)運(yùn)營(yíng)之中，共同決策，共同推進(jìn)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

3.2產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)模式

為避免PPP模式造成政府隱形負(fù)債，國(guó)家要求地方政府開展PPP要受財(cái)政承受能力的約束。城市政府不具備貨幣發(fā)行能力，而土地（特別是住宅用地）某種意義上就是城市政府擁有的貨幣（可以直接和人民幣掛鉤），為了打造特色小鎮(zhèn)就只能采用土地平衡方式。產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)模式應(yīng)運(yùn)而生。

所謂產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)模式，實(shí)質(zhì)就是產(chǎn)業(yè)勾地，即是在政府需要產(chǎn)業(yè)（就業(yè)、稅收），由企業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)缺少收益的情況下，通過產(chǎn)業(yè)和住宅用地捆綁，實(shí)現(xiàn)資金平衡。

位于成都市北三環(huán)的歡樂谷片區(qū)的開發(fā)實(shí)際是早期典型的產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)模式。2006年9月，華僑城集團(tuán)以均價(jià)450萬元/hm2拍得金牛區(qū)三環(huán)路外沙西線兩側(cè)約200 hm2土地，效仿深圳歡樂谷，在成都采用“主題公園+地產(chǎn)”打造城市新區(qū)。項(xiàng)目開發(fā)以主題商業(yè)、主題公園、主題社區(qū)為主，其中80 hm2為主題樂園“歡樂谷”，64 hm2為住宅用地，20 hm2為商業(yè)用地，另有39 hm2為商業(yè)兼容住宅用地，是一個(gè)集旅游、休閑、居住等于一體的綜合開發(fā)項(xiàng)目。項(xiàng)目首先布局以歡樂谷為代表的現(xiàn)代主題公園，并于2009年正式開業(yè)，成為華僑城板塊最大的主題公園，同時(shí)開始布局地產(chǎn)產(chǎn)品和商業(yè)板塊，以濱水文化生態(tài)走廊為代表的文化旅游板塊也在同一時(shí)間啟動(dòng)。在以歡樂谷為代表的產(chǎn)品推動(dòng)下，2017年2月，華僑城集團(tuán)發(fā)布中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，提出三大戰(zhàn)略定位：中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)跑者、中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的引領(lǐng)者、中國(guó)全域旅游的示范者。華僑城將“文化+旅游+城鎮(zhèn)化”“旅游+互聯(lián)網(wǎng)+金融”的創(chuàng)新發(fā)展模式植入特色小鎮(zhèn)建設(shè)，以創(chuàng)意、管理和資本介入，打造產(chǎn)城一體化的特色小鎮(zhèn)。目前華僑城集團(tuán)在成都推進(jìn)的安仁、黃龍溪、洛帶古鎮(zhèn)等項(xiàng)目背后其實(shí)都有產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)模式的影子。

3.3政府購(gòu)買服務(wù)模式

政府購(gòu)買服務(wù)模式，即政府以購(gòu)買服務(wù)形式，委托社會(huì)資本參與到一級(jí)開發(fā)中或提供招商、運(yùn)營(yíng)服務(wù)的一種綜合開發(fā)模式。模式的產(chǎn)生是為了解決在綜合開發(fā)涉及的各項(xiàng)工作中，由于政府在土地整理、招商、運(yùn)營(yíng)等某些方面能力欠缺，無法兼顧和滿足個(gè)體化需求，造成對(duì)公共資源的浪費(fèi)和濫用，影響公共服務(wù)輸出的效率等問題。

這一模式在特色小鎮(zhèn)的開發(fā)中被廣泛采用。2019年《北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)暫行辦法》第十四條規(guī)定：“通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)實(shí)施土地開發(fā)的，招標(biāo)底價(jià)包括土地儲(chǔ)備開發(fā)的預(yù)計(jì)總成本和利潤(rùn)，利潤(rùn)率不高于預(yù)計(jì)成本的8%?！?2009年8月，漳州發(fā)展在漳州當(dāng)?shù)啬孟铝?09 hm2土地的一級(jí)開發(fā)權(quán)，漳州市龍文區(qū)政府與當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)開發(fā)中心給企業(yè)承諾，企業(yè)投入土地一級(jí)開發(fā)資金每年將獲得12%的最低收益。深圳萬科在2017年啟動(dòng)的萬村業(yè)務(wù)，專門從事城中村綜合整治及運(yùn)營(yíng)，雖然針對(duì)城中村，實(shí)際上也可以看作單獨(dú)向政府提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)。目前，在城市更新業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的“EPC+O”模式（指在設(shè)計(jì)、采購(gòu)、建設(shè)等為一體的總承包框架中增加運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)），實(shí)際上也屬于政府購(gòu)買服務(wù)范疇。萬科在成都猛追灣片區(qū)城市更新項(xiàng)目就是采用這一模式。

4不同模式對(duì)特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)的適用性分析

綜合來說，這3種模式是根據(jù)社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)開發(fā)的廣度與深度來區(qū)分的。未來特色小鎮(zhèn)的開發(fā)，綜合性將得到進(jìn)一步加強(qiáng)，政府主導(dǎo)特別是規(guī)劃引領(lǐng)作用將會(huì)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，社會(huì)資本參與開發(fā)的廣度和深度也會(huì)不斷發(fā)生變化。

4.1PPP模式

目前國(guó)內(nèi)PPP模式發(fā)展遇到一定的障礙，其原因涉及多個(gè)方面。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，只要政府財(cái)政能力不足以支撐城市的迅速擴(kuò)展，政府就可能需要融資。而政府的融資一般有兩種方式：政府債券和PPP模式。由于政府發(fā)債規(guī)模有限，政府還是對(duì)PPP模式有需要。在特色小鎮(zhèn)開發(fā)中推廣PPP模式，實(shí)際上也是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”精神，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式。文中提到的空間生產(chǎn)的6項(xiàng)工作可以全部交給一家企業(yè)來完成，但是國(guó)家對(duì)PPP模式又比較強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)，為避免形成隱形負(fù)債，可針對(duì)城市開發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的部分環(huán)節(jié)來做PPP。為了避免傳統(tǒng)PPP模式存在的問題，近期成都在雙流怡心湖、溫江醫(yī)學(xué)城項(xiàng)目提出的片區(qū)綜合開發(fā)模式，但實(shí)際上也是類似華夏幸福PPP模式的提升。

4.2產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)模式

相較于PPP模式，產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)模式有更強(qiáng)的靈活性。一方面是可避免PPP模式造成的政府隱形負(fù)債；另一方面，由于國(guó)家要求地方政府開展PPP要受財(cái)政承受能力的約束，但是各地財(cái)政水平的參差不齊，導(dǎo)致PPP模式的普適性大大降低。對(duì)于一些財(cái)政收入水平一般的地方政府，為了打造特色小鎮(zhèn)就只能采用土地平衡方式，產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)模式也就成為他們的選擇。然而，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)在高速發(fā)展中也面臨激烈競(jìng)爭(zhēng)，眾多倉(cāng)促動(dòng)工的產(chǎn)業(yè)園區(qū)出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)定位模糊、主題同質(zhì)化以及后續(xù)招商不給力等問題［16］，在具體的開發(fā)過程中要避免類似這些問題，就需要有更加多元和靈活組織方式，政府也需要加強(qiáng)對(duì)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)管。

4.3政府購(gòu)買服務(wù)模式

政府購(gòu)買服務(wù)的目標(biāo)并不是一味地節(jié)約成本，而是為了轉(zhuǎn)變政府職能，提高公共服務(wù)效率［17］。呂芳［18］教授認(rèn)為，政府購(gòu)買服務(wù)與公共服務(wù)民營(yíng)化有所區(qū)別。前者是西方政府通過需要引入競(jìng)爭(zhēng)，削減政府開支，提高服務(wù)質(zhì)量。后者為了解決人民群眾日益多層次多元化的需求，但是政府直接提供的公共服務(wù)卻相應(yīng)短缺，因而需要調(diào)動(dòng)社會(huì)力量增加公共服務(wù)。從《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦［2013］96號(hào)文）頒布至今已經(jīng)有8年時(shí)間，中國(guó)的政府購(gòu)買服務(wù)在實(shí)踐之中也積累了許多經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。對(duì)于特色小鎮(zhèn)來說，政府購(gòu)買開發(fā)模式確實(shí)能夠節(jié)約開發(fā)成本，減少財(cái)政開支，提高資金利用效率。但是從總體來看，該模式下需要更加靈活的部門橫向協(xié)調(diào)機(jī)制和更加強(qiáng)有力的監(jiān)管手段。這些對(duì)于政府部門的決策力和執(zhí)行力的來說是一個(gè)巨大的考驗(yàn)。

5思考與啟示

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)成功的關(guān)鍵，在于政府和社會(huì)資本之間構(gòu)建的良性合作模式，形成可持續(xù)的發(fā)展。隨著特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)模式的的探索和實(shí)踐愈加成熟，政府和運(yùn)營(yíng)企業(yè)都應(yīng)該適應(yīng)新的形式，跟上改革的腳步，加強(qiáng)自身能力塑造。

對(duì)于政府而言，要樹立城市綜合開發(fā)的理念，充分利用政府掌握資源，培養(yǎng)和吸納一大批懂開發(fā)懂產(chǎn)業(yè)懂經(jīng)營(yíng)的綜合性人才，加強(qiáng)商業(yè)模式研究，充分發(fā)揮社會(huì)資本作用。目前很多小鎮(zhèn)開發(fā)的前期談判中，并非社會(huì)資本的條件不足或能力不夠。談判失敗或推進(jìn)緩慢，有很大原因在于政府方面不懂綜合開發(fā)，決策機(jī)制不明，導(dǎo)致議而不決。同時(shí)基于績(jī)效付費(fèi)原則，政府要允許開發(fā)商獲取一定合理利潤(rùn)，更好地發(fā)揮政府宏觀統(tǒng)籌與引導(dǎo)作用，這就需要建立“事前、事中、事后”三管齊下的管控約束體系，強(qiáng)化政府對(duì)企業(yè)約束管控，更好地促進(jìn)雙方作用。此外，政府要著手制定和完善配套政策，減少各類制約因素帶來的影響，引導(dǎo)市場(chǎng)向健康可持續(xù)的方向發(fā)展。而政府能力的提升，也不能僅僅依靠對(duì)人才的培養(yǎng)和公務(wù)人員能力的提高，還需要有創(chuàng)新制度和管理手段。

對(duì)企業(yè)而言，特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)勢(shì)必將帶動(dòng)住宅及各種城鎮(zhèn)功能需求，這也為參與企業(yè)帶來巨大的發(fā)展空間。但同時(shí)也對(duì)參與的企業(yè)提出了不同于傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)商的能力要求。為實(shí)現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的對(duì)接，企業(yè)也要打造自身模式，需要錘煉引領(lǐng)特色小鎮(zhèn)需要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力、資源整合能力、全域統(tǒng)籌能力、開發(fā)操盤能力等，從而確立特色小鎮(zhèn)的發(fā)展模式、盈利模式和推廣模式。

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