□ 劉志輝，劉旦旦

（天津財經(jīng)大學 財稅與公共管理學院，天津 300222）

引 言

政策擴散又稱為政策創(chuàng)新擴散，即一項或一組公共政策創(chuàng)新方案從發(fā)源地向其他區(qū)域擴散的過程。［1］在國際上，政策擴散被定義為一項創(chuàng)新，通過人們的溝通與交流并經(jīng)過一定時間后，從其發(fā)源地擴散到其它地方并被采納和使用。具體來說，它是指某地進行創(chuàng)新后，其成果經(jīng)過橫向縱向傳播，逐漸傳遞到其他地方。

人們對政策擴散的關(guān)注起源于1969年美國學者沃克（Walker）［2］發(fā)表的一篇創(chuàng)新性政策在美國各州之間擴散的文章。此后，學者們開始關(guān)注到政策擴散這一理論并不斷進行研究，政策擴散理論便逐漸發(fā)展。國外學者對政策擴散的概念界定、影響擴散的因素、擴散呈現(xiàn)出什么樣的特征以及政策擴散的模式和機制這些問題進行研究。在概念界定方面主要有兩個觀點，一是側(cè)重于創(chuàng)新性和政策擴散中的溝通交流的美國學者羅杰斯和拉克斯，二是側(cè)重主體地位和相互影響的美國學者西蒙斯和埃爾金斯。在影響因素方面，政策擴散同時受到內(nèi)外部因素的影響。在擴散特征方面，主要代表人物是來自美國的布朗和考克斯，他們發(fā)現(xiàn)了政策擴散的規(guī)律，并從時間、空間和區(qū)域三個維度進行劃分。在擴散模式和機制方面，主要成就是來自美國的貝瑞夫婦的研究，他們在研究擴散的影響因素時，提出了四種政策擴散模式，即全國互動模式、區(qū)域傳播模式、領導跟進模式、垂直影響模式。［3］美國學者沃爾登則基于政府之間的橫向和縱向關(guān)系總結(jié)出的水平擴散和垂直擴散兩種模式。［4］

國內(nèi)學者對政策擴散的研究時間相對較晚，已有研究范圍主要包括三個方面，即政策擴散理論的文獻綜述、對政策擴散理論的理論性研究以及結(jié)合國內(nèi)具體案例的實證研究。在文獻綜述方面，陳芳按時間順序總結(jié)了政策擴散的基本概念、理論基礎、研究方法和政策擴散的階段劃分；朱亞鵬、劉偉、楊宏山、李娉等對比了中西方政策擴散的擴散路徑、擴散特征、擴散模式與機制；在理論研究和實證研究方面，劉偉、王浦劬等基于我國的實際情況，界定了政策擴散的概念，并對政策擴散中一些易混淆的概念作了明確區(qū)分；楊靜文、張劍、黃萃、邢尊明等結(jié)合具體案例分析了政策擴散的特征；王浦劬和賴先進對我國公共政策擴散的模式的劃分主要包括兩個橫向和縱向兩個維度；隨后，王浦劬又提出了公共政策的擴散機制，即：學習機制、競爭機制、模仿機制、行政指令推行機制和社會構(gòu)建機制。［5］雖然學術(shù)界的研究成果十分豐碩，但是對政策購買服務政策擴散特征的研究卻少之又少。［6］為此，本文以我國31個省級政府門戶網(wǎng)站和網(wǎng)絡上搜集到的政府文件（港澳臺除外）為主要政策樣本，從政策發(fā)布時間、政策空間擴散和政策文本的內(nèi)容對比分析三個維度探究政府購買服務政策擴散特征。一方面通過多維度分析以期發(fā)現(xiàn)了省級政府購買服務政策的擴散特征，另一方面對政府購買服務政策的內(nèi)容進行對比分析力求發(fā)現(xiàn)我國政府購買服務在未來的發(fā)展趨勢。

一、我國政府購買服務政策發(fā)布時間維度分析

筆者以“政府購買服務政策”“XX省政府購買服務政策”以及31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）名稱為關(guān)鍵詞，在北大法寶和各省人民政府網(wǎng)站以及“百度”“瀏覽器”“谷歌”等搜索引擎反復搜索，再加上各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對政府推行政府購買服務的報道，整理得到的“發(fā)布政府購買服務政策的省級政府”“發(fā)布政策時間”等數(shù)據(jù)。以31個省（自治區(qū)、直轄市）政府門戶網(wǎng)站和網(wǎng)絡上搜集到的政府文件（港澳臺除外）為主要政策樣本。從2012年5月廣東省率先印發(fā)相關(guān)政策開始，到2013年9月國務院發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》，2014年12月財政部、民政部和工商總局印發(fā)《政府購買服務管理辦法（暫行）》，直到2015年8月云南省發(fā)布云南省政府購買服務相關(guān)政策，期間大約3年的時間，政府購買服務政策在省級層面完成擴散。根據(jù)年和月梳理省級層面的政府購買服務政策，可知31個省（自治區(qū)、直轄市）發(fā)布政府購買服務政策的時間情況（見表1）。

從表1可見，截止2015年8月，31個省級政府全部出臺了政府購買服務政策相關(guān)規(guī)范性文件。為了更準確地分析我國政府購買服務政策在時間維度的擴散特征，筆者從最早發(fā)布省級層面政府購買服務政策的時間至最晚發(fā)布省級層面政府購買服務政策的時間，以半年為一個周期統(tǒng)計2012-2015三年間發(fā)布政府購買服務政策的個數(shù)和累計個數(shù)。同時，以時間為橫軸，2012年作為起始點，2015年作為截止點，以累計發(fā)布政府購買服務政策的省級政府個數(shù)作縱坐標，繪制省級政府購買服務政策擴散曲線（見圖1）。

表1 各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）頒布政府購買服務政策時間統(tǒng)計表

從圖1的柱形圖可以看出，政府購買服務政策發(fā)布最早在2012年上半年，在2013年下半年得到了緩慢增長，政策發(fā)布最多的時間段在2014年上半年，之后又緩慢增長甚至下降直至完成。進一步觀察折線圖可以看出，政府購買服務政策在時間維度的擴散呈現(xiàn)出“S”型特征，即前期緩慢增長擴散，中期迅速擴散并至最高點，后期緩慢擴散甚至下降。為此，可將政府購買服務政策在省級層面的擴散分為三個階段：第一階段為緩慢增長期（2012年-2013年上），這一階段政府購買服務政策開始在省級層面擴散，但擴散速度比較緩慢，且省級行政單位層面發(fā)布的政府購買服務政策數(shù)量較少，只有廣東省開創(chuàng)性地發(fā)布了省級層面的政府購買服務政策。第二階段為迅速發(fā)展期（2013年下-2014年），這一階段政府購買服務政策在省級層面擴散迅速，共有27個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）發(fā)布政府購買服務相關(guān)政策。政府購買服務政策在省級層面的擴散很大程度是受2013年國務院發(fā)布政府購買服務的指導意見這一舉動的影響，隨后政府購買服務政策自上而下進行迅速擴散，2013年下半年與2014年共有27個省份發(fā)布政府購買服務政策，可見政府購買服務政策在時間維度的擴散具有自上而下即中央影響地方的特征。第三階段為逐漸完善期（2014年后），全國僅剩的3個尚未發(fā)布政府購買服務相關(guān)政策文件的省（自治區(qū)、直轄市）——西藏自治區(qū)、上海市和云南省相繼出臺了政府購買服務政策，政策擴散速度明顯變緩且發(fā)布數(shù)量明顯減少。

圖1 省級政府購買服務政策擴散曲線

二、我國政府購買服務政策擴散空間維度分析

（一）政策擴散的空間特征

地理學將全國劃分為六個區(qū)域①分別是華北（北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)）、東北（遼寧省、吉林省、黑龍江省）、華東（江蘇省、山東省、安徽省、浙江省、福建省、江西?。⑷A中（河南省、湖北省、湖南省、上海市）、華南（廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南?。⑽髂希ㄖ貞c市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)）、西北（陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)）。。政府購買服務政策在各區(qū)域的擴散情況如下（見表2）。

表2 各地區(qū)發(fā)布政府購買服務相關(guān)政策時間統(tǒng)計

從空間上來看，最早發(fā)布政府購買服務政策的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）主要分布在華南和華中和華東地區(qū)，如2012年率先發(fā)布政府購買服務政策的華南地區(qū)的廣東省，華中地區(qū)的河南省緊隨其后，然后是華東地區(qū)的江蘇省、山東省和安徽省。在各區(qū)域的政府購買服務政策擴散中，最先完成地區(qū)范圍內(nèi)省級政府購買服務政策擴散的是華東地區(qū)和華南地區(qū)，華中和西南地區(qū)是最晚完成政府購買服務政策擴散的，且云南省是最晚擴散到的地區(qū)?？梢姡徺I服務政策擴散在空間維度上具有以下特征：一是鄰近效應。鄰近效應是指政策在相鄰地區(qū)的省份之間的擴散速度更快。如2012年5月華南地區(qū)的廣東省頒布政府購買服務相關(guān)政策后，華中地區(qū)的河南省隨即頒布相關(guān)政策。二是時間聚集效應。由表2可見，政府購買服務政策在空間維度上呈“梭字形”趨勢。2012年，政府購買服務政策擴散不明顯，只有廣東省發(fā)布政府購買服務政策，2013年政府購買服務政策開始擴散，2014年政府購買服務政策開始爆發(fā)式擴散，共有23個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）發(fā)布政府購買服務政策。在爆發(fā)式擴散后，2015年剩余的3個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也相繼發(fā)布政府購買服務政策。省級層面政府購買服務政策的發(fā)布時間聚集在2013年和2014年。三是層級效應。層級效應可理解為“自上而下”，即中央層面發(fā)布的政策具有一定的引導作用，各省級紛紛響應并發(fā)布政策。表2顯示，2013年至2014年是我國政府購買服務的爆發(fā)期，這是因為2013年中央制定了政府購買服務政策。中央層面的相關(guān)政策對一項政策在全國范圍的推行具有重要引導作用，并且中央或省級政府購買公共服務相關(guān)文件的發(fā)布，會加速政府購買服務政策的擴散。

（二）各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府購買服務政策擴散能力比較

考察政府政策創(chuàng)新能力的方式有很多種，除了政策創(chuàng)新擴散指數(shù)這一標準外，各級政府響應國家政策的時間長短和各級政府發(fā)布某一項政策的時間前后也是考察一級政府政策創(chuàng)新能力的標準。我國省級政府政策創(chuàng)新擴散指數(shù)，可以現(xiàn)有政策擴散的理論研究和搜集到的政府購買服務政策資料為基礎來計算并排名。各省級政府的擴散速度用V表示，發(fā)布政府購買服務政策的時間用T n表示，T1是國家層面第一條對政府購買服務做出細致規(guī)定的政策發(fā)布時間，即2014.12.15，Tn與T1的差即為各省級行政單位響應中央政策的時間，TL是最后一個發(fā)布省級層面政府購買服務政策的時間，即2015.08，Tm是第一個發(fā)布省級層面政府購買服務政策的時間，即2012.05。根據(jù)政策擴散速度公式：V＝（Tn-T1）／（TL-Tm）［7］可測算出各省級政府的擴散速度。政策創(chuàng)新能力越強的省份，V的計算值越小，如廣東省的擴散速度V＝（2012.05-2014.12）／（2015.08-2012.05）＝-31／39。根據(jù)政策創(chuàng)新擴散指數(shù)公式：S＝1-（Tn-T1）／（TL-Tm）［8］可計算出各省級政府政策創(chuàng)新擴散指數(shù)，進而判斷各省級政府的政策創(chuàng)新擴散能力。省級政府的政策創(chuàng)新擴散能力越強，政策創(chuàng)新擴散指數(shù)s的值就越大，若某一?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在國家發(fā)布相關(guān)政策前已發(fā)布了相關(guān)政策，則該?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的政策創(chuàng)新擴散指數(shù)S值會大于1（見表3）。

表3 各省（自治區(qū)、直轄市）政策創(chuàng)新擴散指數(shù)

根據(jù)表3的政策創(chuàng)新擴散指數(shù)表，對各省級行政單位的政策創(chuàng)新擴散能力進行排名（見圖2）。

根據(jù)圖2，有16個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在財政部、民政部和工商總局印發(fā)《政府購買服務管理辦法（暫行）》政策前就已發(fā)布了省級層面相關(guān)政策，因此這些省份的政策創(chuàng)新擴散指數(shù)S＞1，這也說明我國政府購買服務政策呈現(xiàn)出自下而上的特征。在《政府購買服務管理辦法（暫行）》印發(fā)后，重慶市和新疆維吾爾自治區(qū)的政策動作最快，即政策創(chuàng)新擴散指數(shù)S＝1，也就是說這兩個省級政府在《政府購買服務管理辦法（暫行）》發(fā)布后馬上制定相應的省級層面的政府購買服務政策，云南省的政策創(chuàng)新擴散能力最弱，其政策創(chuàng)新擴散指數(shù)在31個省級行政單位中位于最后一名。需要特別說明的是，雖然上海市最早開始政府購買服務實踐，但基本上都是由各個區(qū)政府發(fā)布的該區(qū)政府購買服務政策，2015年才在市級層面發(fā)布了政府購買服務辦法。

圖2 政策創(chuàng)新擴散指數(shù)排名

三、我國政府購買服務政策的內(nèi)容維度分析

在政府購買服務政策的發(fā)布方面，雖然中央層面發(fā)布的相關(guān)政策較多，但是以部門規(guī)章形式加強對政府購買服務的制度約束且直接細致規(guī)定政府購買服務的各種內(nèi)容的政策只有兩個，分別是2014年財政部、民政部以及原工商總局共同出臺的《政府購買服務管理辦法》（暫行）（以下簡稱舊《辦法》）和2020年財政部發(fā)布《政府購買服務管理辦法》（以下簡稱新《辦法》）?；谥醒雽用嬲邤U散中內(nèi)容變遷的考察，需要對政策文本內(nèi)容進行比較分析。筆者通過對比2014年和2020年的新舊《辦法》，以大家較為關(guān)注的“向誰買”“買什么”和“如何買”為核心點，從主體維度、內(nèi)容維度和監(jiān)管維度三個維度進行分析，以了解政府購買服務政策在文本內(nèi)容層面的擴散情況。

總體來說，新《辦法》相對于舊《辦法》而言更加簡潔、成熟和規(guī)范。［9］

（一）主體維度

⒈購買主體。新《辦法》中，不僅簡化了政府購買服務中購買主體的相關(guān)規(guī)定，規(guī)定了政府購買服務中購買主體的標準，而且新增了信息公開渠道對比新舊《辦法》，可以發(fā)現(xiàn)新《辦法》中，政府購買服務主體的范圍與政府采購主體的范圍一致了，各級國家機關(guān)都可以作為政府購買服務的主體。同時，新《辦法》對購買服務主體的規(guī)定更加明確和規(guī)范，除了將舊《辦法》第五條移至附則部分外，還規(guī)定不僅公益一類事業(yè)單位不能參與政府購買服務，一些依靠財政撥款的事業(yè)編制組織也不能承接政府購買服務項目。而且，在政府購買服務過程中，承接主體及時且公平地參與政府購買服務招投標的前提是能夠獲得全面的項目信息，社會各界更好發(fā)揮監(jiān)督作用的前提也是政府購買服務信息的公開，新《辦法》十分重視信息公開并將其范圍進一步擴大。

⒉承接主體。第一，新《辦法》新增了個人承接主體。政府購買服務的異化現(xiàn)象通常是由于政府購買服務實踐中沒有把政府購買服務與政府向個人購買服務區(qū)分開所造成的。在政府購買服務時，為了更好地進行購買服務行為，購買主體通常選擇專業(yè)組織機構(gòu)而非個人作為承接主體，然而專業(yè)的服務機構(gòu)在一些城鄉(xiāng)基層社區(qū)和特殊行業(yè)領域并不占優(yōu)勢。對此，新《辦法》新增了“在一些適合由個人承接政府購買服務的情形時可以向有資質(zhì)的個人購買服務”的規(guī)則。這樣一來，在一些特殊情形下，政府也可以向有資質(zhì)的個人購買服務。第二，政府購買的承接主體有了新門檻。新《辦法》對政府購買服務承接主體提出了新要求，即社會組織要想承接政府購買服務項目，除了要有承接能力外，還要具備一定的資質(zhì)條件——法律規(guī)定繳納稅收、員工繳納社保、公開信息并且信用狀況良好。第三，政府購買承接主體確定方式增多。新《辦法》在合同制的基礎上新增了憑單制項目。政府以一定標準挑選出符合要求的若干個服務生產(chǎn)商，服務生產(chǎn)商為消費者提供服務，消費者在若干廠商之間根據(jù)其喜好自由選擇并進行消費，之后廠商根據(jù)提供服務所獲的憑單從政府手里獲得報酬?？梢钥闯?，將消費者引入購買服務過程是憑單制與傳統(tǒng)購買服務模式最大的區(qū)別。新增憑單制這一創(chuàng)新性的舉措不僅使得以往政府購買服務中出現(xiàn)的供需錯位、績效評價滯后、終端消費者缺位和治理成本上升等問題得到有效解決，而且由于憑單制在政府購買服務的承接主體之間引入了競爭機制，消費者在選擇服務提供者時擁有了自由選擇權(quán)，一定程度上能夠刺激承接主體提供高質(zhì)量服務并降低提供成本。另外，新《辦法》規(guī)定，政府購買招標過程中最少要有三家社會組織參與承接主體的資格競爭。承接主體數(shù)量的增加能夠鼓勵社會組織參與競爭，推動承接主體之間彼此競爭，從而提高購買服務的質(zhì)量。

（二）客體維度

“買什么”是購買服務實踐中備受關(guān)注的問題。通過對比新舊《辦法》發(fā)現(xiàn)：第一，新增負面清單。新《辦法》中，有六類事項①即：不屬于政府職責范圍的服務事項；應當由政府直接履職的事項；政府采購法律、行政法規(guī)規(guī)定的貨物和工程，以及將工程和服務打包的項目；融資行為；購買主體的人員招、聘用，以勞務派遣方式用工，以及設置公益性崗位等事項；法律、行政法規(guī)以及國務院規(guī)定的其他不得作為政府購買服務內(nèi)容的事項。被規(guī)定在政府購買服務的負面清單中。負面清單的增加不僅能使各級政府知道不該購買什么內(nèi)容，而且有助于解決政府購買服務實踐中存在的一些問題，如購買內(nèi)容過于寬泛、違規(guī)舉債以及政府在工作中借政府購買服務轉(zhuǎn)嫁工作責任等。第二，正視合同融資。新《辦法》進一步明確了政府購買服務的合規(guī)性，規(guī)定承接主體可以進行合同融資，但是政府不能作為承接主體合同融資的擔保人，也就是說政府不能違規(guī)舉債。

（三）監(jiān)管維度

第一，強調(diào)對服務對象的監(jiān)督。新《辦法》簡化和合并了舊《辦法》監(jiān)督管理中的一些條款，新增了對服務對象的監(jiān)督，更加突出法律責任的監(jiān)督，將對購買的權(quán)利與法律責任相結(jié)合，細化原辦法中對政府部門、購買主體、承接主體等違法規(guī)定，以預算法、公務員法和監(jiān)察法為依據(jù)追究責任。第二，重視全面績效管理。政府購買服務興起的一個主要原因是因為它能提供高質(zhì)量和高效率的服務，而服務質(zhì)量的好壞和效率的高低離不開監(jiān)督管理。績效管理不僅能夠改變政府在購買服務中的監(jiān)督理念，也能夠提高購買主體對所購買服務監(jiān)督的目標和手段。［10］以往，我國政府購買服務實踐中有一個普遍存在的問題，就是績效管理不全面。新《辦法》更加重視政府購買服務的績效管理。一方面，舊《辦法》只有一條涉及績效管理，而新《辦法》則單獨設置一章作為績效管理的內(nèi)容，對績效管理的方方面面進行細致規(guī)定。如購買主體在購買前、購買中以及購買后都要開展績效評估，借助第三方評估平臺進一步對購買服務進行績效評估等；另一方面，相比舊《辦法》，新《辦法》更加注重績效評價，不僅要提高績效評價次數(shù)而且數(shù)字化績效評價也被列入其中增加并細化了一些績效指標，如新增成本和收益以及服務對象滿意度等指標；將定量優(yōu)先、簡便有效確定為績效評價的原則；要求對承接主體進行事中評估和事后評估，承接主體不僅要在內(nèi)部要成立績效考核小組，定期考核其績效指標的完成程度，并將進度情況反饋給購買主體，承接組織在項目完成后要進行包括承接組織自我評估和購買主體的評估。

結(jié) 語

本文以中央發(fā)布的兩次政府購買服務相關(guān)政策文件和中國各省份政府門戶網(wǎng)站和網(wǎng)絡上搜集到的各省市第一份政府購買服務政府文件（港澳臺除外）為主要政策樣本，從政府發(fā)布時間、政策空間擴散和政策文本的內(nèi)容對比分析三個維度探究了我國政府購買服務政策擴散特征，發(fā)現(xiàn)我國政府購買服務政策在時間維度的擴散呈現(xiàn)出“S”型擴散特征，在空間維度的擴散呈現(xiàn)出一定程度的鄰近效應、時間聚集效應和層級效應等特征，在政策文本內(nèi)容維度呈現(xiàn)出政策更規(guī)范、更重視績效評價等特征。

本文對政府購買服務政策的多維度分析也存在一些局限性，比如對政府購買服務政策在地級市的擴散情況數(shù)據(jù)搜集不夠全面，所以擴散情況分析在一定程度上停留在宏觀層面。隨著政府購買服務在全國的不斷推進，影響政府購買服務政策擴散的因素以及對發(fā)展過程中存在問題的解決都是處于變化之中的，因此對政府購買服務政策在微觀層面的擴散也還有待于進一步研究和分析。